Annotation

В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства, глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

- Глава государства

- Информация о книге

- ВСТУПЛЕНИЕ

- ГЛАВА I

- § 1. Понятие главы государства и его место в системе власти

- § 2. Традиционные функции главы государства

- ГЛАВА II

- § 1. Монарх – глава государства

- § 2. Полномочия императора

- § 3. Преемственность звания главы государства в Российской империи

- ГЛАВА III

- § 1. Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета

- § 2. Президиум Верховного Совета РСФСР

- § 3. Президент РСФСР

- ГЛАВА IV

- § 1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

- § 2. Порядок выборов, вступление в должность Президента Российской Федерации и основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента

- § 3. Полномочия Президента Российской Федерации[561]

- § 3.1. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с формированием других федеральных органов государственной власти

- § 3.2. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и законности в их деятельности

- § 3.3. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с определением основных направлений внутренней и внешней политики государства

- § 3.4. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с его участием в федеральном законодательном процессе

- § 3.5. Полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики, обороны и обеспечения безопасности государства

- § 3.6. Иные полномочия Президента Российской Федерации

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 229

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

- 263

- 264

- 265

- 266

- 267

- 268

- 269

- 270

- 271

- 272

- 273

- 274

- 275

- 276

- 277

- 278

- 279

- 280

- 281

- 282

- 283

- 284

- 285

- 286

- 287

- 288

- 289

- 290

- 291

- 292

- 293

- 294

- 295

- 296

- 297

- 298

- 299

- 300

- 301

- 302

- 303

- 304

- 305

- 306

- 307

- 308

- 309

- 310

- 311

- 312

- 313

- 314

- 315

- 316

- 317

- 318

- 319

- 320

- 321

- 322

- 323

- 324

- 325

- 326

- 327

- 328

- 329

- 330

- 331

- 332

- 333

- 334

- 335

- 336

- 337

- 338

- 339

- 340

- 341

- 342

- 343

- 344

- 345

- 346

- 347

- 348

- 349

- 350

- 351

- 352

- 353

- 354

- 355

- 356

- 357

- 358

- 359

- 360

- 361

- 362

- 363

- 364

- 365

- 366

- 367

- 368

- 369

- 370

- 371

- 372

- 373

- 374

- 375

- 376

- 377

- 378

- 379

- 380

- 381

- 382

- 383

- 384

- 385

- 386

- 387

- 388

- 389

- 390

- 391

- 392

- 393

- 394

- 395

- 396

- 397

- 398

- 399

- 400

- 401

- 402

- 403

- 404

- 405

- 406

- 407

- 408

- 409

- 410

- 411

- 412

- 413

- 414

- 415

- 416

- 417

- 418

- 419

- 420

- 421

- 422

- 423

- 424

- 425

- 426

- 427

- 428

- 429

- 430

- 431

- 432

- 433

- 434

- 435

- 436

- 437

- 438

- 439

- 440

- 441

- 442

- 443

- 444

- 445

- 446

- 447

- 448

- 449

- 450

- 451

- 452

- 453

- 454

- 455

- 456

- 457

- 458

- 459

- 460

- 461

- 462

- 463

- 464

- 465

- 466

- 467

- 468

- 469

- 470

- 471

- 472

- 473

- 474

- 475

- 476

- 477

- 478

- 479

- 480

- 481

- 482

- 483

- 484

- 485

- 486

- 487

- 488

- 489

- 490

- 491

- 492

- 493

- 494

- 495

- 496

- 497

- 498

- 499

- 500

- 501

- 502

- 503

- 504

- 505

- 506

- 507

- 508

- 509

- 510

- 511

- 512

- 513

- 514

- 515

- 516

- 517

- 518

- 519

- 520

- 521

- 522

- 523

- 524

- 525

- 526

- 527

- 528

- 529

- 530

- 531

- 532

- 533

- 534

- 535

- 536

- 537

- 538

- 539

- 540

- 541

- 542

- 543

- 544

- 545

- 546

- 547

- 548

- 549

- 550

- 551

- 552

- 553

- 554

- 555

- 556

- 557

- 558

- 559

- 560

- 561

- 562

- 563

- 564

- 565

- 566

- 567

- 568

- 569

- 570

- 571

- 572

- 573

- 574

- 575

- 576

- 577

- 578

- 579

- 580

- 581

- 582

- 583

- 584

- 585

- 586

- 587

- 588

- 589

- 590

- 591

- 592

- 593

- 594

- 595

- 596

- 597

- 598

- 599

- 600

- 601

- 602

- 603

- 604

- 605

- 606

- 607

- 608

- 609

- 610

- 611

- 612

- 613

- 614

- 615

- 616

- 617

- 618

- 619

- 620

- 621

- 622

- 623

- 624

- 625

- 626

- 627

- 628

- 629

- 630

- 631

- 632

- 633

- 634

- 635

- 636

- 637

- 638

- 639

- 640

- 641

- 642

- 643

- 644

- 645

Глава государства

Кутафин Олег Емельянович

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.61

К95

Кутафин О. Е.

В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства, глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.61

© О. Е. Кутафин, наследники, 2013

© ООО «Проспект», 2013

ВСТУПЛЕНИЕ

Академик РАН О. Е. Кутафин ушел из жизни 4 декабря 2008 г.

На его письменном столе осталась лежать рукопись книги, которую Олег Емельянович не успел окончательно завершить, отредактировать. Но в целом свой замысел он успел реализовать. И наука конституционного права России получила еще один его научный труд, в котором рассматривается важнейший государственно-правовой институт – институт главы государства.

Новая книга О. Е. Кутафина, как и его предыдущие работы по конституционному праву, поражает своей фундаментальностью, масштабом охвата источников, уровнем обобщения научных взглядов, глубиной анализа рассматриваемых проблем. Неповторимость научного наследия О. Е. Кутафина состоит также в том, что по его монографиям можно изучать развитие конституционно-правовой мысли в России. Это придает работам О. Е. Кутафина характер науковедческого жанра.

Не стало исключением и его новое исследование. В нем прослеживается эволюция института главы Российского государства, анализируются взгляды ученых, обращавшихся к этой проблематике в дореволюционной, советской и постсоветской России. Со многими научными мнениями и высказываниями Олег Емельянович соглашается, с другими спорит, дискутирует, выдвигая свои обоснования и аргументы. Читатель имеет прекрасную возможность следить за развитием мысли Олега Емельяновича, ее полетом, что всегда характеризует подлинного ученого, пытливого исследователя, открывающего новые горизонты в исследовании научных проблем, встающих перед государством и обществом и требующих своего разрешения.

Олег Емельянович Кутафин внес существенный, неоценимый вклад в разработку концептуальных основ современного конституционного права, решение актуальных проблем конституционного развития Российского государства.

Фадеев В. И.,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О. Е. Кутафина

ГЛАВА I

ПОНЯТИЕ И ТРАДИЦИОННЫЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие главы государства и его место в системе власти

Во всех государствах имеется орган, которому принадлежит право представлять государство как целое во внутренних государственных и в международных отношениях. Этот орган принято называть главой государства, и в его свойствах лежит прежде всего различие между двумя основными формами современных государств: монархией и республикой.

Глава государства – это высшее должностное лицо или государственный орган, юридически занимающие высшее место в системе органов государства.

В иерархии государственных органов главе государства формально всегда принадлежит первое место, хотя по своим фактическим полномочиям и значению это место может оставаться чисто номинальным.

Другим важным признаком главы государства является, как правило, отсутствие какой-либо ответственности за акты, совершенные им при исполнении своих функций. Наличие такой ответственности лишало бы главу государства качества высшего органа государственной власти. Правда, в некоторых странах устанавливался особый порядок призвания глав государств к ответственности, в частности в случаях государственной измены.

В отечественной юридической литературе институт главы государства часто рассматривался как анахронизм. Так, Н. И. Лазаревский в отказе от раз усвоенных положений и представлений о власти с одним лицом наверху видел косность человеческой мысли[1].

«Общие начала конституционного права, – писал он в другой работе, – в том виде, в каком они намечены Монтескье и разработаны позднейшею литературою, разработаны главным образом на почве монархической Англии, и затем развивались писателями, имевшими в виду главным образом опять-таки монархии. Таким образом все общие идеи конституционной теории сильнейшим образом окрашены в монархический цвет.

Эта общая конституционная теория была воспринята современными республиками, гл. образом Сев. – Американскими Соединенными Штатами и Францией, и через посредство идей общей конституционной теории монархические элементы проникли и в республики. Этот процесс проникновения монархических элементов в крупнейшие современные республики был в значительной степени усилен тем, что фактически авторы Северо-Американской Конституции 1787 г., создавая должность президента, действительно имели перед глазами прежде всего английского короля и перенесли его в Америку, внеся в его положение те или иные поправки, и основной образец современного президента Сев. – Ам. Соед. Шатов несомненно английский король. Что же касается французского президента, то авторы конституционных законов 1875 г. – в значительном большинстве монархисты, – создавая эту должность, определенно и вполне сознательно по возможности приблизили ее к положению конституционного монарха. Таким образом, современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»[2].

А. А. Мишин в одной из своих работ утверждал, что глава государства – институт чисто буржуазный, но он обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т. е. позднефеодальному политическому учреждению.

«В период создания буржуазной государственности, – отмечал он, – мышление нового господствующего класса было ограничено историческими рамками эпохи, что нашло свое выражение в весьма сильном воздействии на классовое сознание буржуазии политических и иных учреждений абсолютизма. Она не могла, даже вводя самую прогрессивную буржуазную форму правления – демократическую республику, полностью уничтожить все монархическое. Она создала институт главы государства, что было данью филистерскому преклонению перед короной. Даже президент – это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства – президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы. Такой анахронизм, как глава государства, может быть упразднен, так как его реальная роль и значение настолько ничтожны, что как таковой он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.

С точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. В традиционной троице – глава государства, парламент, правительство – он занимает ничтожное положение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что не вяжется с теорией парламентаризма, противоречит этой теории»[3].

Конечно, институт главы государства своим происхождением действительно обязан абсолютной монархии. Однако значит ли это, что институт главы государства является анахронизмом, не имеющим никаких разумных оснований для своего существования?

В конечном счете и правительство, и армия, и налоги, да и само государство всем нам достались от прошлого. Но это не значит, что все они не имеют разумных оснований для своего существования.

Глава государства всегда отстаивает государственное единство, которое либо складывалось под его руководством, либо нашло свое выражение в его возникновении. Правда, в мире есть страны, в которых функции главы государства выполняет, например, правительство (Швейцария) либо функции главы государства совмещаются с функциями какого-либо иного государственного органа. Однако все данные факты, во-первых, лишь исключения из общего правила, а во-вторых, свидетельствуют о том, что без функций главы государства обойтись практически невозможно, и это говорит лишь в пользу названного института.

Таким образом, в системе государственных органов бесспорно необходим специальный орган, на который возлагалось бы представительство государства как вовне страны, так и внутри. Этим органом и является глава государства – институт, для конструирования которого есть вполне рациональные и разумные основания.

Одним из таких оснований является роль главы государства как объединяющего центра, сплачивающего начала, которое не только сохраняется, но и возрастает в условиях разделения властей.

Глава государства выступает как символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов.

Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами.

«Конкретным повседневным управлением, – справедливо указывает А. М. Осавелюк, – должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у „символа единства“, „координирующего начала“ имеются специальные полномочия. Пользоваться этими полномочиями глава государства может только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственно управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности. Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром»[4]. Однако этот дирижер не вправе командовать частью музыкальных инструментов, руководствуясь принципом разделения властей.

Таким образом, можно сказать, что глава государства – это его внешний представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации (народа) и государства. Он может быть главой государства номинально или реально. Однако в условиях любого политического кризиса, когда остальные государственные органы по тем или иным причинам не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из сложившейся ситуации, являясь своего рода резервом государственной власти[5].

Вместе с тем можно согласиться с высказанной в литературе точной зрения, согласно которой выделить функцию высшего представителя, свойственную его главе, в особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа[6].

Ставя вопрос о незаменимости в современном мире института главы государства, В. Н. Суворов видит эту незаменимость в том, что глава государства занимает место как бы «над ветвями власти» и даже при фиктивности своих полномочий помогает им нормально функционировать, как бы их уравновешивает, осуществляя функции, которые выполнять другим органам государства было бы противоестественно, нелогично, несмотря на то что действия главы государства обусловлены, определены ими.

«Например, с точки зрения разделения властей, – писал В. Н. Суворов, – было бы не вполне понятным, если бы и формально роспуск парламента осуществлялся правительством, которому только что выразили недоверие. Так же естественна, хотя обычно во многом формальна, роль главы государства при формировании правительства в парламентаризме и смешанных республиках, несмотря на то, что его действия детерминированы составом представительного органа… Словом, фигура, несколько отделенная от ветвей власти и в какой-то мере от текущей политики, может быть полезна, выполняет роль арбитра, хотя в парламентарных странах не наделенного властными полномочиями, в отличие от реального арбитра»[7].

В. Н. Суворов подчеркивал, что при выполнении функций главы государства важно, что он выступает от имени самого государства (а не правительства и парламента, состав которых меняется), олицетворяя его преемственность и посредство, выступая высшим представителем государственной власти в целом, а не какого-либо государственного органа, политические позиции которого меняются в зависимости от результатов выборов[8].

«Сам глава государства, не имея серьезных юридических инструментов осуществления власти, может обладать значительным политическим весом и авторитетом, что усиливает его политическое влияние, способствует эффективному взаимодействию с ветвями власти, их между собой, политическими партиями, повышает значение этого института в политической системе»[9].

Политическая роль главы государства хорошо сформулирована в конституциях некоторых стран. Например, в соответствии с Конституцией Испании 1978 года король является главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.

В целом же для зарубежных конституций такая буквальная характеристика президента или монарха не является обязательной.

Вместе с тем, как показывает практика, должность главы государства – наиболее удобная форма узурпации власти при авторитарных или тоталитарных политических реформах.

Существует ряд юридических форм главы государства. Это чаще всего либо единоличный монарх, либо единоличный президент – дань традиции единоличного главы государства, пришедшей к нам из Средневековья[10]. Однако практике известны и коллегиальные органы, выполняющие функции главы государства, а также государственные органы, не являющиеся главами государства, но исполняющие их функции наряду с другими.

Многие из этих форм использовались и в России. В Российской империи главой государства был единоличный монарх, унаследовавший свою должность. И хотя слово «монархия» в переводе с греческого означает «единовластие», в России, которая не переставала быть монархией, бывали эпохи двоевластия. «Так было, например, при Михаиле Федоровиче с 1619 по 1634 год, пока был жив его отец, патриарх Филарет, – писал Н. И. Лазаревский. – На царство они были избраны вместе, и патриарх тоже писался Великим Государем. Михаил Федорович так формулировал свое отношение к власти отца: "Каков я государь, таков и отец мой; наше государское величество нераздельно". Между 1682 и 1696 годом, когда был жив царь Иоанн Алексеевич, в России было два царя: Иоанн и брат его Петр I»[11].

В Советской России глава государства – Президент РСФСР – появился незадолго до ликвидации советской власти. В годы советской власти в РСФСР функции главы государства исполняли различные коллегиальные органы.

В постсоветский период главой государства стал Президент Российской Федерации.

Юридическая форма главы государства определяется формой правления, от которой зависит организация в государстве верховной власти, а также ее носитель.

Традиционное деление государств на монархию, аристократию и демократию, данное Аристотелем и основывающееся на числе правящих (один, немногие, все), сегодня уже устарело, поскольку оно устанавливает такие типы правления, которых в настоящее время не существует (аристократия).

В настоящее время наиболее распространенной является классификация государств, основанная на двух формах правления: монархии и республики. Если главой государства является монарх, то формой правления является монархия. Все другие государства являются республиками.

Типичным для современных условий главой государства с республиканской формой правления является единоличный президент. Это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах мира (из приблизительно 200 государств), остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.

В свое время различия между этими формами правления видели в различии числа правящих: в монархии власть принадлежала одному, а в республике – всем или по меньшей мере многим. Однако сегодня так просто этот вопрос решить нельзя, поскольку, например, в монархической Англии число властвующих ничуть не меньше, чем, скажем, в республиканской Франции. Не случайно поэтому в литературе давно уже поставлен вопрос об отсутствии принципиального различия между современными конституционными монархиями и республиками, поскольку конституционный монарх есть не что иное, как наследственный президент, а президент является конституционным королем, действующим, правда, в рамках ограниченного законом времени. Тем не менее различия между монархией и республикой, конечно, есть.

Так, Н. И. Лазаревский считал, что различие между монархией и республикой надо устанавливать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. По его мнению, совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение[12].

Однако сегодня такой подход к решению этого вопроса устарел. Думается, прав А. А. Мишин, который считал, что существующие в современных государствах формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления.

«Тем не менее форма правления, – указывал А. А. Мишин, – существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.

Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением»[13].

Характеризуя форму правления, недостаточно сказать «монархия» или «республика». Сегодня нужно также сказать, о какой монархии или республике идет речь. От этого зависит юридическая модель отношений между главой государства и другими высшими государственными органами. Что касается монархии, то она может быть либо абсолютной (неограниченной), либо конституционной (ограниченной).

Абсолютная монархия возникла в период позднего феодализма и характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом.

Сегодня абсолютная монархия как форма правления является очевидным раритетом.

Конституционная монархия может быть дуалистической или парламентарной.

Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной главным образом для стран, имеющих сильные пережитки феодализма. Дуалистическая монархия – форма правления, при которой существуют одновременно два политических учреждения: феодальная монархия и буржуазный парламент, делящие между собой государственную власть.

Монарх при дуалистической монархии юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает ответственное перед ним правительство.

Парламент, который наделяется законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав и деятельность. Законодательные полномочия парламента ограничены тем, что монарху предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату и право роспуска парламента.

Дуализм такой формы правления предопределяет неизбежность ее эволюции либо в парламентарную монархию, либо в республику.

Парламентарная монархия своему происхождению обязана полной победе буржуазии над феодализмом и является политическим выражением этой победы.

В условиях парламентарной монархии власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления посредством контроля над правительством, который выражается в том, что хотя юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но сделать это он может только в соответствии с предложениями лидеров парламентских фракций, располагающих большинством мест в нижней палате парламента.

В странах с парламентарной монархией министры формально считаются министрами, а само правительство – правительством монарха. Однако ни министры, ни правительство никакой ответственности перед монархом не несут. В этих странах правительство ответственно за свою деятельность только перед парламентом.

«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, – указывал А. А. Мишин. – Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»[14].

В некоторых странах парламентарной монархии монарх является чисто символической фигурой, наделенной лишь церемониальными полномочиями. Именно таким монархом является, например, император Японии.

Формой правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением, является республика, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было признаки феодальной государственности.

Практика государственного строительства знает два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую республики.

Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента посредством прямых или косвенных выборов и внепарламентский способ формирования правительства.

Президентскую республику иногда называют дуалистической[15].

Выделяют также полупрезидентскую республику, которую характеризует наличие сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

В основу системы высших органов государственной власти парламентарной республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике в отличие от президентской правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.

Надо сказать, что форма правления, тесно связанная с юридической формой главы государства, не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Как известно, монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.

И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант – такое же искажение ее сути, как для республики – вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией.

Республиканской форме правления присуща демократия, а демократии – республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределенные социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.

Положение главы государства в значительной мере определяется принятой в стране структурой исполнительной власти.

Сегодня в науке конституционного права структура исполнительной власти является достаточно спорной. Одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства[16]; другие – из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти[17]; третьи подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны[18].

Можно согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого, глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти[19]. Именно по этому пути в основном идет и наука.

В большинстве стран глава государства включается в систему исполнительной власти, которую возглавляет либо он сам, либо он вместе с главой правительства (бицефальная, т. е. двухглавая структура). При нашей структуре конкретная роль главы государства в осуществлении исполнительной власти зависит от формы правления и государственной режима.

В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютной монархии, монарх конституционно или фактически входит в состав исполнительной власти и является ее главой.

Главам государств могут предоставляться расширенные полномочия, что не исключает их участия в исполнительной власти. При этом они нередко юридически являются главами исполнительной власти.

При монистической структуре исполнительная власть принадлежит одному органу. Она существует в президентских республиках, в которых президент возглавляет исполнительную власть, являясь главой государства. В этих случаях всю исполнительную власть осуществляет один орган.

В большинстве западноевропейских стран преобладает дуалистическая модель исполнительной власти. В них исполнительная власть разделена между президентом и правительством, назначаемым главой государства, но независимым от него и несущим ответственность перед парламентом. В этих странах глава государства часто играет роль арбитра между политическими силами.

Однако в некоторых странах глава государства не входит ни в какую ветвь власти либо входит и в законодательную, и в исполнительную.

Например, в Федеративной Республике Германии федеральный президент не может согласно Основному закону (ч. 1 ст. 55) входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли.

По Конституции Индии (ч. 1 ст. 53) президенту республики вверяется исполнительная власть Союза. Кроме того, ст. 79 этой Конституции гласит, что для Союза учреждается парламент, который состоит из президента и двух палат.

Надо сказать, что главы государств обычно в той или иной мере связаны со всеми ветвями государственной власти. Однако это не означает, что они в них входят.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ, который не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей власти. В связи с этим государственную власть, осуществляемую Президентом, обычно именуют президентской.

Касаясь данного вопроса, В. Е. Чиркин полагает, что в конституциях мира вопрос о природе президентской власти неоднозначен. Такое отсутствие определенности, по его мнению, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение. Она, как и «правительственная власть», характеризуется своеобразием. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли «жесткое» отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?

В. Е. Чиркин подтверждает, что концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах.

Указывая, что законодательная власть в подавляющем большинстве стран мира принадлежит парламенту, В. Е. Чиркин вместе с тем обращает внимание на то, что в ее осуществлении обычно участвует президент, промульгируя законы, обладая правом вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона. Правительство в некоторых странах тоже издает акты, имеющие силу закона, на основе делегирования парламента или предоставленной правительству регламентирующей власти. Суды объявляют законы неконституционными и тем самым отменяют их действие (хотя и не сам закон).

В то же время парламент тоже участвует в исполнительно-распорядительной деятельности, причем не только по вопросам внутренней организации, но и в сфере управления государственными делами. Формами такого участия являются решения по отчетам правительства, где указываются конкретные управленческие вопросы, доклады министров и других должностных лиц на заседаниях парламента и последующие рекомендации палат, организация парламентских слушаний и т. д.

Судебная власть, указывает В. Е. Чиркин, тоже не только вершит правосудие. Помимо уже отмеченного права суда признавать законы неконституционными, у судей есть распорядительные, административные полномочия.

«Таким образом, определяя природу президентской власти, – пишет В. Е. Чиркин, – следует исходить из взаимного проникновения различных ветвей известной триады: при несомненной доминанте в каждой ветви власти, определяющей ее сущность, в любой из них присутствуют какие-то, иногда мелкие, а нередко и значительные элементы, характерные в целом для другой ветви. Из сказанного мы можем сделать первый общий вывод: природу президентской власти нельзя „жестко“ привязывать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»[20].

Как нам представляется, с таким выводом согласиться трудно. Конечно, взаимопроникновение различных ветвей известной триады несомненно. Однако несомненен и тот факт, что в каждой ветви власти очевидна доминанта, определяющая ее сущность. В президентской деятельности превалируют черты, свойственные исполнительной власти. Выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви власти, никак не связанной с остальными и носящей чисто номинальный характер, конечно, возможно без ущерба для разделения властей, но и без наделения ее какими-либо функциями извечной триады. Наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным.

В связи с концепцией разделения властей В. Е. Чиркин выдвигает и другую проблему, относящуюся к президентской власти. Он пишет, что в юридической литературе традиционная триада, предложенная в условиях XVII–XVIII вв., не исчерпывает всего многообразия разновидностей государственной власти. В политологической и особенно социологической литературе называется до дюжины различных властей, а в некоторых конституциях в дополнение к трем названы и другие ветви власти, представляющие государственную власть: избирательная власть, политическая власть, учредительная власть, контрольная власть.

«Каково бы ни было наше отношение к положению о процессе отпочкования новых ветвей власти, выходящих за пределы представлений XVII–XVIII вв., данный аспект тоже должен быть учтен при анализе места и роли президентской власти. Соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придавать президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти. Из сказанного вытекает второй общий вывод: для юридической квалификации природы президентской власти, видимо, нельзя ограничиваться не только одним, но и несколькими элементами известной триады (эти элементы могут быть действительно присущи рассматриваемой власти), а следует попытаться обнаружить, по крайней мере в ситуациях некоторых форм правления, другие властеотношения, выходящие за пределы упомянутой концепции»[21].

Думается, что и с этими соображениями В. Е. Чиркина согласиться нельзя. Во-первых, теория разделения властей никогда не преследовала цели объединить в известной триаде все существующие в государстве власти. Ее задачей было разделение ведущих, судьбоносных ветвей государственной власти, имеющих значение для демократического устройства государства.

Во-вторых, в нашей политологической, социологической и юридической литературе существует разное понимание одних и тех же понятий, что порождает их путаницу и подмену.

Наконец, совершенно непонятно, почему автор свое предложение попытаться обнаружить другие властеотношения, выходящие за пределы извечной триады, связывает с президентской властью и необходимостью юридической квалификации ее природы. Непонятно, почему он считает, что соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придать именно президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти.

Для понимания природы президентской власти, пишет В. Е. Чиркин, следует иметь в виду не только зыбкость границ между ветвями власти и процесс отпочкования новых ветвей, но и три других момента: систему сдержек и противовесов властей, их взаимозависимость и правильную трактовку положения о единстве государственной власти.

Первое при экстраполяции этого правила на частный случай, по его мнению, означает, что в условиях демократического строя президентская власть не может быть беспредельной. Само существование нескольких властей порождает не только их взаимные ограничения, но и различия – одну из форм противоречий, а эти противоречия нужно разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры.

«Президент, действующий таким путем, – пишет В. Е. Чиркин, – отнюдь не умаляет, а укрепляет свою власть, делая ее наиболее легитимной в представлениях населения. Не взаимные обиды и проявления характера („дать сдачи“), а понимание важности и даже необходимости политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти, содействуют прочности положения президента. Роль легальной оппозиции способствует лучшему пониманию назревших потребностей общества и поисков оптимальных путей решений возникающих вопросов»[22].

При этом он полагается, что в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизмов конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно. В. Е. Чиркин отмечает, что взаимодействие президентской власти с другими ветвями власти, выработка оперативных механизмов для этого изменяют содержание принимаемых президентом решений, «выход» президентской власти, а следовательно, влияют на саму ее природу.

В. Е. Чиркин указывает, что проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств. Излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. В результате в постсоциалистических государствах стало постепенно возникать убеждение, что вопреки прежнему полярному противопоставлению разделение властей не отменяет единство государственной власти. Последнему тезису важно придать лишь правильное содержание, исключающее сосредоточение полноты государственной власти в руках одного лица.

По его мнению, при оценке места президентской власти в обществе не только нужно учитывать разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, но и нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом – единства самой государственной власти.

Трактуя проблему соотношения концепции разделения властей и «прозаического разделения труда» по управлению государством, о котором писал К. Маркс, В. Е. Чиркин отмечает, что Маркс был не прав, отвергая вообще идею разделения властей, которая несет в себе огромный демократический заряд, но он верно констатировал разделение труда по управлению обществом и государством между различными органами. Последнее положение, по его мнению, вовсе не отвергнуто в конституционном праве – напротив, сделана попытка соединить оба эти подхода. При этом В. Е. Чиркин ссылается на опыт некоторых развивающихся стран. Определяя природу президентской власти, считает он, важно учитывать не только западные направления конституционной доктрины, которые могут оказаться односторонними, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции, в том числе в развивающихся странах, к которым современная Россия стоит ближе по многим параметрам.

Все соображения, высказанные В. Е. Чиркиным, вызывают серьезные возражения.

Во-первых, почему для понимания природы президентской власти нужно противоречие между властями разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры, а также понимать важность и даже необходимость политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти? Разве все это не элементарные требования к любому государственному органу и к любой ветви власти? Такая постановка вопроса была присуща, пожалуй, лишь во времена абсолютной монархии.

Во-вторых, на чем основано утверждение автора, будто в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизма конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно?

Как известно, сущность теории разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.

Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь разделения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы: а) они находились во взаимном равновесии; б) ни один из органов не мог получить преобладания над другими;

в) каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа. В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, считал Ш. Монтескье, вместе будут принуждены действовать и необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом».

Таким образом, в теории разделения властей система сдержек и противовесов неразрывно связана идеями взаимодействия и взаимозависимости власти.

В-третьих, нельзя согласиться с В. Е. Чиркиным и в том, будто проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств, а излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством.

В рамках теории разделения властей единство государственной власти никогда не отрицалось. Наоборот, эта теория исходит из того, что государственная власть единая, хотя и осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Что же касается определенного дисбаланса и потери значительной степени управляемости государством, то они обычно возникают не там, где делается акцент только на разделение властей, а там, где это разделение грубым образом нарушается.

Наконец, ничего нового нет в трактовке концепции разделения властей, касающейся, в частности, разделения труда по управлению обществом и государством между различными органами. Попытка заменить концепцию разделения властей концепцией разделения труда есть попытка заменить демократический способ управления обществом на способ диктаторский.

Именно в этом направлении рекомендуется автором определять природу президентской власти, учитывая не только западные направления конституционной доктрины, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции.

В. Е. Чиркин полагает, что в соответствии с тенденциями современного развития вопрос о власти главы государства ставится по-иному. В условиях парламентарных республик она фактически сведена к нулю, хотя президент выполняет важные государственные полномочия, и лишь в экстраординарных случаях он может действовать как реальная власть.

В президентской республике исполнительная власть президента, по мнению В. Е. Чиркина, трансформировалась в исполнительно-распределительную. Президент не просто исполняет законы, но ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни.

«В полупрезидентской республике, – пишет В. Е. Чиркин, – качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, „выносится за скобки“, он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом»[23].

Из сказанного В.Е. Чиркиным видно, что независимо от формы правления глава государства принадлежит к исполнительной власти, которая в условиях отступления от традиционного разделения властей может приобретать характер, угрожающий демократическим принципам государственной власти[24].

Принадлежность главы государства к исполнительной власти давно уже порождает в юридической литературе вопрос о взаимном соотношении исполнительной и законодательной власти. Дело в том, что если исполнительной власти совсем отказано в самостоятельности, если ее следует понимать только как исполнение велений законодателя, если установление общих правил признается исключительной функцией законодательства, то тогда законодательным актам, исходящим от главы государства (указам), вообще не может быть места. При таком подходе вся деятельность исполнительной власти исчерпывается одними частными распоряжениями, представляющими применение законов к отдельным конкретным случаям.

«Об указах может быть речь, – писал Н. М. Коркунов, – лишь под условием признания за исполнительной властью хотя некоторой доли самостоятельности. Надо, чтобы она могла действовать не только во исполнение закона, не только применяя закон к частным случаям. Надо, чтобы, хотя в определенной, ограниченной сфере, исполнительная власть могла явиться самостоятельно регулирующей властью. Только при этом условии она может устанавливать общие правила»[25].

У государствоведов отношение к указам всегда носило настороженный или отрицательный характер. В этих указах они видели лишь вторжение, порой незаконное, исполнительной власти в область законодательства.

Правда, уже Д. Локк, впервые поставивший вопрос о разделении властей и противопоставивший исполнительную власть законодательной, указывал на необходимость предоставления правительству некоторой доли самостоятельной власти, не ограничивая его деятельность одним лишь исполнением законов. Он считал, что там, где законодательная и исполнительная власть находятся в различных руках, необходимо предоставить некоторые предметы усмотрению того, кто наделен властью исполнительной. А поскольку законодатель не в состоянии предусмотреть и определить законом все, что может быть полезно для общества, то исполнитель законов, имея в своих руках власть, вправе пользоваться этой властью на благо общества в множестве случаев, не определенных законом, пока законодатель не позаботился о них.

Д. Локк полагал, что в некоторых случаях исполнительная власть может действовать по своему усмотрению, для общего блага, вне предписаний закона, а иногда даже вопреки им. В этом он усматривал «прерогативы» самостоятельной власти короля. Однако когда короли начинают этой прерогативой пользоваться не для общего блага, а в собственных интересах, народ ограничивает прерогативу определенным законом во всех тех отношениях, где он считает ее для себя опасной.

Д. Локк понимал, что жизнь государства постоянно выдвигает все новые вопросы, не решенные законодательством, но требующие немедленного решения. Решать их, считал он, по необходимости должен тот, в чьих руках власть, кто находится постоянно и непосредственно у дел государственного управления. Правительство вправе выражать свое усмотрение не только в частных распоряжениях, но и в общих руководящих правилах. В соответствии с этим Д. Локк основывал различия законодательной и исполнительной власти не на противопоставлении общих правил и частных распоряжений. Законодательную власть он определял не как власть устанавливать общие правила, а как власть определять, каким образом сила государства должна быть употреблена для охраны общества и его членов.

Особенность исполнительной власти Д. Локк видит не в том, что она действует в частных случаях, а в том, что она действует постоянно в противоположность законодательной власти, потребность в деятельности которой появляется лишь время от времени, периодически.

Политическая теория Д. Локка содержит в себе практически готовую формулу для обозначения соотношения закона и указа. Из нее следует, что если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь при условии непротиворечия их законам. Таково общее правило, от которого в случае необходимости допускается возможность отступления.

В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.

А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26].

По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может, конечно, только орган законодательной власти. Все другие органы государственной власти призваны только исполнять волю законодателя и, следовательно, должны находиться в безусловном ему подчинении, в полной от него зависимости»[27].

Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28].

Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.

В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.

Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. На практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства.

В подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.

Так, в странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого зависит от вида монархии.

В странах с абсолютной монархией монарх властвует неограниченно, по собственному праву и считается источником всей государственной власти, а все государственное управление осуществляется от имени монарха. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что в руках монарха «видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха»[29]. Однако власть монарха не всегда безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным представительством. В современных парламентарных монархиях все государственное управление тоже совершается от имени монарха. Однако фактически он абсолютно бессилен в сфере осуществления государственной власти.

Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости.

Вместе с тем нужно отметить, что, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности[30].

Монарх как глава государства характеризуется также тем, что его власть является наследственной и переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Наследственный принцип является характерным для всех монархий. Однако в истории разных стран, включая и Россию, известны случаи, когда монархи избирались.

Существующая в наше время избирательная монархия (Малайзия) представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, при котором республиканский элемент не носит существенного характера и не меняет характер самого института.

Монарх обладает рядом атрибутов монархической власти. В их число входят корона, мантия, трон, скипетр и держава и др., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников, образующих королевский двор.

Личность монарха признается законодательством страны неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства.

Денежное содержание монарха складывается из ассигнований из государственного бюджета, устанавливаемых парламентом, доходов от его личного имущества и от других принадлежащих ему средств.

Современная правовая наука видит в монархе «символ единства нации» и «беспристрастного арбитра», подчеркивает его нейтральность. Однако ценность монархии не только в этом, она не только дань традициям. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха, который имеет, по словам видного английского государствоведа XIX в. Беджгота, «право советовать, право поощрять и право предупреждать», может быть гальванизирована и использована в интересах общества, являясь своеобразным конституционным резервом.

В ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран.

Надо сказать, что монархия часто используется также в пропагандистских целях. Различного рода церемонии и торжества, проводимые с участием монарха, который наделяется официальной идеологией самыми различными достоинствами, используются для сплочения народа, особенно в острых политических и экономических ситуациях.

В государствах с республиканской формой правления главой государства является обычно президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается или приходит к власти в результате государственного переворота.

В странах с республиканской формой правления правовое положение главы государства зависит от вида республики.

В президентских республиках в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. Поскольку президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей, в ней глава государства представляет исполнительную власть, не только структурно обособлен, но и обладает значительной самостоятельностью по отношению к высшим органам законодательной и судебной власти.

Президентская республика создает наиболее благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. Она характеризуется внепарламентским методом избрания президента, внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием института парламентской ответственности, отсутствием у президента права роспуска парламента.

В президентской республике правительство носит стабильный характер, а парламент обладает большими реальными полномочиями, нежели в странах, где провозглашена парламентская система.

В парламентарных республиках глава государства, как правило, избирается парламентским путем. Формально он наделяется значительными полномочиями, однако на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти, а любое его действие допускается только с согласия правительства. Исходящие от государства нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства. В ней президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они правительством, а не им.

В некоторых современных странах формы правления сочетают черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

Для стран, имеющих президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления, характерно то, что, во-первых, президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентарной формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства, в-третьих, наряду с президентом действуют председатель правительства и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской республики).

«Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республики, – считает В. Е. Чиркин, – является… стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках важные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними»[31].

Практически повсеместно в странах сегодня существует индивидуальный глава государства. Однако есть и исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом (например, Федеральным советом в Швейцарии). Впрочем, в чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Наиболее распространенной коллегией такого рода является регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.

§ 2. Традиционные функции главы государства

Занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в разных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции. Однако среди этих функций имеются и традиционно свойственные главам государств. Таким образом, главы государств выполняют в основном идентичные традиционные функции, хотя в каждом случае последние имеют свои особенности.

Рассматривая вопрос о традиционном перечне и содержании функций главы государства, можно сказать, что к ним относят функции, которые, как правило, в прямом смысле не являются управленческими, в основном не направлены непосредственно на организацию исполнения законов, на решение вопросов управления (хотя они все-таки входят в сферу исполнительной власти), и в то же время не являются непосредственным осуществлением законодательной власти, но могут быть связаны с этим так же, как и с осуществлением исполнительной власти. Глав государств обычно относят к исполнительной власти, однако их функции могут быть связаны и с другими ветвями власти[32].

Анализ конституций и других законодательных актов различных государств показывает, что главы государств выполняют некоторые функции, связанные с выборами парламентов, других органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. К их числу практически во всех странах относятся назначение очередных или внеочередных выборов и установление даты их проведения.

Глава государства выполняет довольно обширный ряд функций в законодательной области, что позволяет ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Он созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, которые при определенных условиях может прерывать. В соответствующих ситуациях он распускает парламент (как правило, его часть – нижнюю палату). Главы государств практикуют различные формы и методы участия в законодательном процессе. В определенных случаях глава государства выступает с законодательной инициативой, которая осуществляется им в виде посланий (тронных речей). Глава государства иногда практикует обращения к парламенту с посланиями, которые в отдельных странах служат программой законодательной деятельности для парламента.

Во многих странах глава государства расценивается как непременный участник законодательной деятельности. Юридическим выражением такого участия является получение законопроектом силы только после санкционирования главой государства. Глава государства может наложить на законопроект вето, которое влечет за собой ряд правовых последствий.

Различают три вида вето главы государства: абсолютное или резолютивное, относительное или отлагательное и выборочное вето.

В случае применения главой государства абсолютного или резолютивного вето отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и непреодолимым. Эта функция главы государства сводит на нет все полномочия парламента. Надо сказать, что это вето практически не применяется.

При относительном или отлагательном вето запрет, налагаемый главой государства на законопроект, может быть преодолен парламентом или носит временный характер. Налагая вето, глава государства, как правило, составляет акт, в котором излагаются его возражения против законопроекта.

Получив возражения главы государства, парламент может их принять и внести в законопроект соответствующие изменения или отклонить посредством повторного одобрения законопроекта квалифицированным большинством голосов.

Отлагательное (относительное) вето в руках главы государства часто является действенным орудием его активного вмешательства в законодательный процесс. Оно используется главным образом в президентских республиках.

Под выборочным вето принято понимать предоставление главе государства права опротестовывать не весь законопроект, а лишь отдельные его статьи, одобряя законопроект в целом. Однако выборочное вето – явление довольно редкое, хотя его широкое использование сделало бы право вето более действенным.

К функциям главы государства в законодательной области относится также назначение им в некоторых случаях членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.

Роль главы государства в законодательной деятельности находит отражение в трактовке в ряде стран монарха или президента как члена парламента (Великобритания, Индия, Пакистан, Кения и др.). «Несмотря на ее условный характер, – отмечал В. Н. Суворов, – она удобна в том смысле, что объясняет права главы государства по отношению к парламенту, по участию в законодательной деятельности, санкционирование законов, право вето, которые иначе выглядят как внешнее воздействие на "суверенный" законодательный орган. Такие права при ином подходе к статусу главы государства, конечно же, противоречат буквальному толкованию принципа разделения властей, самостоятельности и независимости законодательной власти, если рассматривать проблему прямолинейно»[33].

Особое место среди функций, выполняемых главами государств в законодательной области, занимает издание ими указов.

По мнению Н. М. Коркунова, указ есть общее правило, устанавливаемое в порядке управления. Он отличается от закона отсутствием законодательной формы, а от других актов управления тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило. Поэтому содержание указов может быть самое разнообразное. «Достаточно, – писал он, – чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе»[34].

Такое различие он видел между указами, устанавливающими юридические нормы, и указами, содержащими лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые из этих указов Н. М. Коркунов называл юридическими, а вторые – административными, или, точнее, техническими, поскольку «административный» не предполагает противопоставления «юридическому».

Он полагал, что различия указов юридических и технических имеют очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие, по его мнению, общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и поэтому не подлежат обнародованию ко всеобщему сведению, а соблюдаются лишь соответствующими учреждениями.

«Определяя только техническую сторону ее деятельности, – писал Н. М. Коркунов, – они не связывают и самой администрации. Сообразно изменчивым условиям времени и места, сообразно имеющимся в данное время в распоряжении администрации средствам, сообразно, наконец, успехам техники, они могут быть изменяемы во всякое время, и принятые на основании их распоряжения могут быть, если встретится надобность, отменены. Заинтересованные, в том числе частные, лица не могут требовать, чтобы раз изданный технический указ неуклонно соблюдался администрацией, покуда не будет отменен другим указом. Указы технические именно потому, что они содержат только правила целесообразности, ни для кого никаких прав не устанавливают. Их применение и толкование есть собственное дело администрации, не подлежащее вовсе контролю суда»[35].

Совершенно иной характер усматривал Н. М. Коркунов в юридических указах. Он считал, что, устанавливая юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Поэтому их значение не ограничивается только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Именно поэтому они так же, как и законы, требуют обнародования. Устанавливая права для частных лиц, эти указы связывают свободу издавшей их власти, покамест не будут формально отменены. Юридические указы действуют только на будущее время и как содержащие нормы права обязательны не только для администрации, но и для суда, а обязательное их толкование составляет предмет деятельности судебной власти.

Н. М. Коркунов подчеркивал исключительную важность установления точной границы между техническими и юридическими указами. Однако решение этой задачи он связывал с определением самого понятия права.

Н. М. Коркунов считал, что нельзя исходить из того, что юридические указы могут быть изданы только на основании специального полномочия законодательной власти. Обнародование не является исключительной принадлежностью юридических указов, поскольку многие чисто технические указы также требуют не только их сообщения соответствующим административным учреждениям, но и обнародования для всеобщего сведения. Бывают, конечно, технические указы, не могущие быть обнародованными в силу их содержания, но среди них много и таких, которые, безусловно, требуют обнародования, не превращаясь из-за этого в юридические указы. Разделение указов на юридические и технические не может быть обусловлено чисто внешними, формальными признаками, не относящимися к содержанию указов. Между отдельными категориями указов в зависимости от их содержания наблюдается весьма существенное различие в их обязательной силе. Уничтожение такого различия во всех отношениях нежелательно. Целесообразное и плодотворное осуществление задач государственного управления было бы немыслимо, если бы все раз изданные технические правила признавались для администрации безусловно обязательными, а за заинтересованными в этом лицами признавалось право требовать от административных учреждений неуклонного их соблюдения. «У чиновника, – указывал Н. М. Коркунов, – привыкшего к известной рутине, у частного лица, как-либо соприкасающегося в своих интересах с деятельностью данного административного учреждения, может явиться интерес в том, чтобы старый, привычный им порядок осуществления определенной задачи государственного управления сохранялся на будущее время»[36].

По мнению Н. М. Коркунова, необходимо признать различие между юридическими нормами, которыми устанавливаются права и обязанности, и общими правилами технического характера, определяющими условия целесообразной деятельности, в пределах существующего права, хотя бы эти правила исходили и от органов государственной власти и в случае надобности могли быть поддерживаемы мерами принуждения.

Н. М. Коркунов указывал, что издание указов может быть вызвано двумя различными целями. Во-первых, указы издаются для определения общим образом способа осуществления в пределах уже существующего и так или иначе определенного права, какого-либо отдельного интереса, входящего в сферу задач государственного управления. В таком случае устанавливаемое указом общее правило есть правило только целесообразности, техническая норма и сам указ – указ технический. «Конечно, и таким указом могут быть затронуты интересы частных лиц. Для них может быть не безразлично, как именно осуществляет свои задачи администрация. Но они не могут, основываясь на таком указе, противопоставлять свои интересы отдельным распоряжениям администрации, требуя к ним уважения, как признанным правам. Если при указании подчиненным органам целесообразного способа осуществления возложенных на них задач управления и будут случайно созданы тем самым благоприятные условия осуществления каких-либо вовсе не имевшихся в виду интересов частных лиц, в этом нельзя видеть их признания, как прав»[37].

Вместе с тем Н. М. Коркунов отмечал, что выражающееся в издании указов руководство высшими органами низшими не может ограничиваться одними только указаниями целесообразных способов осуществления отдельных задач управления. Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними. И это не может быть предоставлено собственному усмотрению отдельных исполнительных органов, приходящих в непосредственное столкновение с интересами частных лиц. При таком порядке деятельность администрации оказалась бы лишенной надлежащего единства и последовательности; ее отношение к частным интересам определялось бы случайными, личными взглядами отдельных исполнителей. Чтобы избежать этого неудобства, администрации необходимо общим образом, указом, установить определенное разграничение со всеми этими интересами. Такой указ, устанавливающий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.

«Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями»[38].

Независимо от различия юридических и технических указов Н. М. Коркунов разделял указы по их содержанию на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов.

Различия определительных и исполнительных указов не совпадают с различиями юридических и технических указов. Исполнительные указы также могут устанавливать юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, так сказать, детальные указы. «Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой, – писал Н. М. Коркунов, – или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма. Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона»[39].

Н. М. Коркунов считал, что право издания указов может основываться или на общем полномочии правительства управлять государством, или на специальном на то полномочии закона. Сообразно с этим он различал самостоятельные и несамостоятельные указы. Право издания несамостоятельных указов может быть предоставлено законом всем органам управления, верховным и подчиненным. Самостоятельные указы, напротив, могут издаваться лишь тем, кто имеет общее полномочие управлять государством, другими словами, только органами верховного управления. Верховному управлению предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Отсюда верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. «Компетенция верховного управления составляет, так сказать, общее правило. В силу этого оно уполномочено в пределах закона принимать все необходимые для управления государством меры, разрешить все выдвигаемые текущею жизнью вопросы. Поэтому верховное управление для права издавать указы не нуждается в особом на то полномочии, хотя такое полномочие иногда и дается ему законодателем»[40].

Н. М. Коркунов указывал, что в совершенно иные условия поставлена компетенция органов подчиненного управления. Эти органы не имеют общего полномочия управлять государством; призваны осуществлять лишь отдельные, определенные задачи управления согласно с законом и указаниями верховного управления; могут принимать только те меры, на которые прямо уполномочены; издают указы во исполнение постановлений закона или указов верховного управления. Самостоятельные указы имеют обязательную силу при условии непротиворечия законам, но в этих условиях и ими могут быть установлены юридические нормы.

Вместе с тем Н. М. Коркунов полагал, что если в конституции не определено понятие закона, в ней самой нельзя найти основания для определения понятия закона в материальном смысле, то отсюда надо признать, что конституция употребляет этот термин в формальном смысле, т. е. не в смысле юридической нормы, а в смысле акта, изданного в законодательной форме и имеющего силу закона. Следовательно, требование, чтобы законы издавались не иначе как с участием народного представительства, имеет тот смысл, что только акты, изданные в таком порядке, получают формальную силу закона, но не исключает возможности установления юридических норм и указом, не имеющим силы и значения закона. Однако на чем бы ни было основано право издания указов – на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, – указ имеет обязательную силу при условии непротиворечия его законам. В силу подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться не могут. Из начала подчинения указов законам вытекает также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона, а разрешение возникающих сомнений о законности указов надо предоставить учреждению, независимому от власти, издающей указы.

Н. М. Коркунов полагал, что контроль за законностью указов должен осуществляться в трех существенно значимых формах: это может быть контроль судебный, административный и парламентский. Судебный контроль должен быть направлен непосредственно на охрану тех субъективных прав, которые могут быть нарушены применением незаконного указа, а административный и парламентский контроль – на охрану общего авторитета закона, объективного правопорядка.

Подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь при условии непротиворечия их законам, составляет общее правило, которое, однако, не безусловно: оно не распространяется на указы, издаваемые при чрезвычайных условиях.

Закон составляется в расчете на нормальные, обыкновенные условия общественной жизни. Между тем действительность представляет собой иногда совершенно неблагоприятное положение. Самым нормальным и согласным с началом законности исходом было бы, конечно, издание в таких случаях исключительных постановлений в законодательном порядке. Но не всегда такой подход возможен. Поэтому в конституционных государствах правительство пользуется в случаях необходимости правом издавать в форме указов общие постановления для отмены и изменения существующих законов. Такие указы contra legem называются чрезвычайными.

«Издание чрезвычайного указа, – писал Н. М. Коркунов, – есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность, меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения»[41].

Н. М. Коркунов указывал, что право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам. Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила отмены законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главой государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов.

Н. М. Коркунов отмечал, что поскольку право издавать чрезвычайные указы основано на фактической необходимости, то оно необходимо существует во всех государствах, как бы ни была ограничена в них власть правительства.

Учение Н. М. Коркунова об указах, основанное на опыте использования этого инструмента во многих странах, сыграло важную роль в использовании указов в советской и постсоветской России.

Во многих странах глава государства участвует в формировании правительства, а также назначает гражданских и военных чиновников.

Что касается гражданских чиновников, то ими могут быть также представители главы государства в субъектах федерации и территориальных единицах страны.

Глава государства:

а) осуществляет формирование органов судебной системы и перемещения в них судей. Ему может принадлежать важная роль в решении вопросов гражданства и политического убежища;

б) нередко практикует обращения к нации;

в) обычно является верховным главнокомандующим, хотя эта функция представляет собой лишь почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства;

г) объявляет чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части, т. е. введение особого правового режима деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающего установленное законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

На территории, где введено чрезвычайное положение, глава государства вправе вводить особые формы управления, при которых органы исполнительной власти соответствующей территории могут быть поставлены в прямое подчинение главе государства, который может назначить специальный орган для управления в условиях чрезвычайного положения, в том числе и с подчинением ему органов исполнительной власти соответствующей территории.

Чрезвычайное положение вводится для предотвращения различного рода угроз государству извне или для разрешения внутренних противоречий, в случае ликвидации последствий природных явлений и др.

В области урегулирования чрезвычайных ситуаций президент может объявлять также военное, осадное положение, вводить президентское правление в субъекте федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

Являясь главнокомандующим, глава государства отвечает за безопасность государства как гарант его целостности.

Глава государства осуществляет помилование, смягчение или замену наказания, изменение приговора. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

Глава государства учреждает ордена, медали и иные знаки отличия и осуществляет награждение ими.

Орден (от лат. оrdo) является знаком отличия, почетной государственной наградой за особые заслуги. Присуждение орденов как знаков отличия связано с духовно-рыцарскими и рыцарскими орденами, существовавшими в Западной Европе с XII в. и созданными по образцу монашеских орденов.

Первоначально эти ордена являлись военно-религиозными организациями, подчинявшимися римскому папе. Позже большинство орденов перешло под власть различных монархов, которые сами учреждали новые рыцарские ордена. Их члены носили особую одежду, на которую нашивались кресты определенных формы и цвета.

В XIV–XVI вв. широко распространяются придворные ордена, учреждавшиеся монархами для поощрения дворян. Эти ордена также имели пышные орденские костюмы, особые орденские знаки, которые позднее приобрели характер наград. Особенно большое число нагрудных орденов было учреждено в XVIII–XIX вв., в том числе в странах, где раньше орденов не было.

Ордена обычно состояли из знака (креста, звезды и др.), который носили на ленте или цепи. Каждый орден мог иметь одну или несколько степеней. Правила (статуты) регулировали вопросы, связанные с награждением орденами, предусматривали особые орденские праздники, церемонии. В ряде случаев награждение орденом влекло за собой предоставление определенных льгот и привилегий (например, предоставление прав потомственного или личного дворянства).

Медаль (от лат. metallum) – вид государственной награды за заслуги. Впервые медаль как награда была учреждена в XVII в. в Швеции для награждения офицеров. В конце XVIII в. медали были введены в ряде других стран.

Первоначально медаль жаловали за военные заслуги, а затем и за гражданскую службу. В большинстве современных государств существуют главным образом нагрудные медали за военные заслуги.

Глава государства присваивает почетные звания и титулы. Почетные звания являются одной из форм морального поощрения или привилегированными званиями. Например, в России в XIX – начале XX в. для лиц, входивших в состав сословий мещанства или духовенства, было установлено звание «почетный гражданин». Оно присваивалось императорскими указами и разделялось на потомственное и личное. Все почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, подушной подати и телесных наказаний, имели право участия в городском самоуправлении. В некоторых других странах существует почетное звание гражданина того или иного города, присваиваемое местными органами власти за личные заслуги, связанные с этим городом.

Титул (от лат. titulus) – почетное звание, наследственное или присваиваемое отдельным лицам для подчеркивания их особого, привилегированного положения и требующее соответствующего титулования (например, «сиятельство», «высочество»).

Титулы получили наиболее широкое распространение в сословнофеодальном обществе, а в некоторых странах сохраняются и поныне.

Важное место в деятельности глав государств занимают акты вручения награжденным орденов, медалей и других наград. Порядок вручения награды регулируется специальными инструкциями. Часто для вручения наград награжденные приглашаются в резиденцию главы государства, где получают свои награды непосредственно от него.

Глава государства играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, включая различные национальные торжества и военные парады.

Все главы государств выполняют ряд примерно одинаковых внешнеполитических функций.

Глава государства как высший представитель своей страны в сфере внешних сношений, выезжая с официальными визитами за границу, пользуется правом на особо торжественный прием и на ряд привилегий.

Визиты глав государств являются наивысшей формой международного общения и свидетельствуют о качественном состоянии политических, экономических и иных отношений государств – участников встречи. Поэтому организация и проведение такого рода визитов – важнейшая политическая функция соответствующих государственных органов принимающей стороны.

Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатические правила знают различия в соответствии с характером запланированного визита, который может быть государственным, официальным, рабочим, неофициальным или визитом-проездом.

Государственные визиты – это визиты высшей категории. Они осуществляются в особых случаях и не более одного раза в одну и ту же страну за все время пребывания главы государства у власти. Во время государственного визита обеспечивается подчеркнуто высокий и почетный уровень встречи и проводов гостя: в аэропорту или на вокзале главу зарубежного государства встречает высшее должностное лицо принимающей стороны, поднимаются флаг страны высокого гостя и флаг государства пребывания; выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет гимны двух стран; глава иностранного государства представляет глав дипломатических представительств, аккредитованных в государстве пребывания, прибывших его встречать; автомобиль главы государства по пути в отведенную ему резиденцию сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. То же самое делается и при проводах высокого гостя. В поездке по стране главу иностранного государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.

В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу.

Помимо государственных визитов глав государств практикуются и другие официальные визиты, целью которых является проведение политических переговоров, завершающихся нередко подписанием итогового документа. В программу визита закладываются, как правило: церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные завтраки или обеды; посещения театра; встречи с представителями общественности; визит в парламент и т. п. Так же, как и государственным, официальным визитам присущи большая политическая значимость и торжественность.

Однако государственный визит отличается тем, что гость может не только встречаться в столице с руководителями государства, но и посетить два-три города, осуществить культурную программу, пообщаться с населением.

При государственных и официальных визитах главу государства у трапа самолета встречают главный встречающий с супругой (если гость прибывает с супругой), посол и начальник протокольной службы, которые иногда поднимаются на борт. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих, гость – главных сопровождающих. Супруге гостя, как правило, вручают букет цветов. После взаимных приветствий гость и главный встречающий приглашаются к почетному караулу на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш, после принятия рапорта начальника почетного караула исполняет государственные гимны; гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление официальных встречающих лиц. Гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем. С аэродрома гость отправляется в отведенную ему резиденцию[42].

Деловой (рабочий) визит главы государства имеет целью обсуждение актуальных двусторонних и международных проблем, проведение консультаций, участие в совещаниях и конференциях, в разного рода празднествах и торжествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране. Хозяева проводят одно протокольное мероприятие.

К числу неофициальных визитов относятся приезды зарубежных глав государств по частным делам: в качестве гостя посла своей страны или туриста, а также на отдых или лечение. При осуществлении такого рода визитов протокольные мероприятия не предусматриваются.

Разновидностью неофициальных визитов является визит проездом (транзитом), представляющий собой краткое пребывание главы государства, следующего транзитом в страну назначения или возвращающегося на родину. Местом пребывания главы государства в таком случае является далеко не всегда столица государства. В соответствующем пункте ему оказывают знаки внимания, но церемониальная стадия сведена к минимуму. Иногда во взаимных интересах и по предварительной договоренности могут быть организованы встречи и беседы (в том числе и в аэропорту)[43].

Одной из общепринятых и самых распространенных форм официальных контактов между главами государств во время визитов является проведение официальных приемов. Эта традиция пришла к нам из далекого прошлого и символизирует миролюбие и добросердечность, а гостеприимство остается показателем чести и достоинства государства, хлебосольства его народа.

В настоящее время в международной практике установилось несколько видов официальных приемов, каждому из которых соответствует свой этикет, обязательный для всех участников.

К дневным относятся приемы типа «рабочий завтрак», «бокал шампанского», «бокал вина», завтраки.

«Рабочий завтрак» проводится для встреч главы государства с деловыми людьми принимающей страны или же для рабочих встреч с главами государств на многосторонних международных форумах. Обычно он устраивается в 8.00—8.30 утра и длится не более 1 часа 15 минут. На «рабочий завтрак» обычно приглашается ограниченное число гостей.

«Бокал шампанского» начинается обычно в 12 часов дня и продолжается час-полтора. Аналогичным является и прием типа «бокал вина», когда названиями подчеркивается несколько особый характер приема.

Завтрак, как правило, устраивается между 12.30 и 15.00 и длится до полутора часов. Он чаще всего носит деловой характер.

В международной протокольной практике принято считать, что дневные приемы носят менее торжественный характер, нежели вечерние.

Различают несколько типов вечерних приемов. Одним из них является «чай», устраиваемый обычно между 16 и 18 часами, как правило, для женщин. Этот тип приема часто используется при приглашении супругой главы государства супруги иностранного гостя, других женщин в ходе официальных визитов глав государств. На чай приглашают не более 7—10 женщин, рассаживающихся обычно за одним столом.

Другой тип вечернего приема – «коктейль», который начинается между 17 и 19 часами и длится около двух часов. Немногим от «коктейля» отличается прием типа «а ля фуршет», проводимый в те же часы, что и «коктейль». Приемы «коктейль» и «а ля фуршет» проводятся стоя.

Несколько иной характер носит прием типа «обед-буфет», начинающийся обычно в 18–20 часов. В зале, где проводится «обед-буфет», в отличие от залов для проведения приемов «коктейль» и «а ля фуршет» расставляют небольшие столы на 4–6 человек каждый.

Наиболее почетным видом приема считается обед. Он обычно начинается в 19 часов. Во время обеда организуется небольшой концерт[44].

Главы государств не могут обсуждать непосредственно между собой все вопросы международных отношений. Поэтому они вынуждены иметь за рубежом своих представителей, в обязанности которых входит ведение различных переговоров от их имени. Такими представителями являются послы и другие дипломатические агенты.

Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов в других государствах и при международных организациях. Их задачей является разъяснение политики направившего их государства и усилий, связанных с ее одобрением государством, в котором они находятся. Посредством взаимного обмена политическими взглядами и добрыми услугами они призваны устранять причины конфликтов и других недоразумений между государствами.

Глава государства принимает дипломатических представителей иностранных государств[45]. Надо сказать, что государство не обязано принимать именно того дипломатического агента, который ему послан, поскольку этот агент должен пользоваться доверием. Поэтому общепринято, что до назначения такого агента государство запрашивает иностранное правительство, будет ли этот агент персоной грата. Официально о назначении объявляется лишь после получения ответа.

Международной практике известны случаи, когда глава государств посылают за рубеж с различного рода поручениями специальных представителей, снабженных надлежащими полномочиями.

Специальные миссии и делегации на международные конференции и двусторонние переговоры – это временные зарубежные органы внешних сношений государств. Полномочия специальной миссии или делегации, посланной главой государства, определяются главой государства. Функции специальной миссии носят временный характер и имеют целевое назначение; главой миссии и ее членами могут быть лица, ранее не имевшие дипломатического статуса; специальная миссия может состоять только из одного лица.

Как отмечает Э. Л. Кузьмин, приезд иностранного полномочного представителя к месту дипломатической службы всегда примечательное событие. В аэропорту (на вокзале) посла встречают представитель протокольной службы министерства иностранных дел, а также сотрудники посольства во главе с временным поверенным в делах.

В некоторых странах сохранилась традиция приглашения на встречу иностранных послов, аккредитованных в данном государстве.

До вручения верительных грамот посол не приступает к исполнению своих обязанностей в полном объеме, не может осуществлять какие бы то ни было политические акции.

Посол в день приезда или на следующий день направляет письмо министру иностранных дел, сообщая о своем прибытии и желании нанести визит. До визита к министру он посещает департамент государственного протокола, который разъясняет порядок вручения верительных грамот и осуществления протокольных встреч с официальными лицами страны пребывания. При встрече с министром иностранных дел посол вручает ему копии своих верительных грамот, а также отзывных грамот предшественника. Одновременно делается официальный запрос о визите к главе государства для вручения верительных грамот.

При вручении верительных грамот иностранный посол вступает в первый официальный контакт с главой государства. Эта встреча имеет большое политическое значение, поскольку может предопределить на будущее перспективы миссии посла в стране, возможность поддержания на регулярной основе контактов с ее руководством[46].

«Церемониал торжественного вручения верительных грамот в различных странах, – пишет Э. Л. Кузьмин, – разработан особенно тщательно. Он достаточно консервативен и остается без изменений на протяжении многих лет. Любое, на первый взгляд незначительное, отступление от дипломатического протокола может быть истолковано как неуважение к послу, а значит, и к главе государства, которого он представляет. Верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции и после вручения беседует с послом; на церемонии присутствуют высокопоставленные представители государства и министерства иностранных дел; посла сопровождают несколько старших сотрудников из состава дипломатического персонала; чаще всего происходит обмен речами. Для следования на церемонию выделяется автомашина из гаража главы государства. В некоторых странах послу оказываются дополнительные почести – автомашину, в которой он находится, сопровождает военный (полицейский) эскорт; у резиденции выстраивается почетный караул, иногда он проходит строем, а посол принимает парад; исполняются государственные гимны. Церемония вручения верительных грамот предписывает ее участникам иметь парадную форму одежды (с наградами) или строгий темный костюм. Послы ряда монархических стран в обязательном порядке надевают парадные мундиры или фраки. Представители стран Африки, некоторых других государств облачаются, как правило, в красочные национальные одеяния. О вручении верительных грамот принято коротко сообщать в прессе»[47].

Глава государства осуществляет ведение международных переговоров, заключает и подписывает международные договоры и соглашения, может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Проведение встреч и бесед глав государств, а также переговоры в узком и расширенном составе являются одним из основных элементов деятельности глав государств. Такого рода мероприятия обычно представляют собой наиболее важный аспект визитов глав государств. Как правило, с бесед и переговоров начинается официальная часть программы пребывания главы государства с визитом в другой стране.

Для проведения беседы у главы государства управлением протокола составляется список участников встречи с обеих сторон (обычно на беседах присутствуют по одному записывающему и переводчику с каждой стороны; в качестве записывающих, как правило, выступают помощники глав государств по вопросам внешней политики), определяется место проведения этого протокольного мероприятия и т. д.

Беседа проводится за столом, за которым собеседники располагаются напротив друг друга под флагами своих государств. По окончании беседы главы государств и их ассистенты направляются к своим делегациям.

Организация переговоров глав государств происходит по той же схеме, что и организация беседы. Изменяются только место проведения переговоров и состав участников.

Перед началом пленарных переговоров участники встречаются в центре зала, в котором проводятся переговоры. При этом главы государств обмениваются рукопожатиями, фотографируются.

Главы государств и другие участники переговоров занимают обозначенные места за столом переговоров, а переводчики садятся по левую руку от глав делегаций.

Если в ходе переговоров принимается решение о немедленном подписании какого-либо совместного рабочего документа, обе стороны занимают кресла за столом в помещении, специально подготовленном для данной цели. При этом участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.

Подписание крупных итоговых документов по результатам переговоров обычно проводится в более торжественной обстановке в присутствии широкого круга приглашенных лиц и многочисленных представителей прессы.

При подписании совместных документов главы государств встречаются за 3–5 минут до начала церемонии. К этому времени в помещении, отведенном для подписания, собираются лица, приглашенные на церемонию подписания документов. Участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.

В назначенное время главы государств проходят в зал к столу, за которым будет проходить подписание, и занимают места в креслах.

После подписания совместных документов и их альтернатив главы государств обмениваются документами и пожимают друг другу руки. Подается шампанское.

В отдельных случаях после подписания документов могут предусматриваться краткие выступления у микрофонов, расположенных по обе стороны от стола, а также подход к прессе и ответы на два-три вопроса журналистов[48].

Некоторые главы государств не только заключают, но и ратифицируют международные договоры и соглашения.

Глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Для реализации многих функций главы государства, связанных с международной деятельностью, важное значение имеет соблюдение дипломатического протокола, т. е. определенных правил, традиций, условностей. В соответствии с этим протоколом ведется официальная переписка, осуществляются назначения, аккредитование и отзыв дипломатических представителей, определяется их старшинство, устанавливаются церемониалы в связи с разного рода событиями и проведением мероприятий, созываются международные конференции и совещания, ведутся переговоры, наносятся официальные визиты, организуются приемы, определяются форма одежды, поведение.

Иначе говоря, ни одна из внешних форм в международном общении не осуществляется без соблюдения общепринятых правил, которые и называются протоколом.

Таким образом, протокол – это совокупность правил, традиций и условностей, соблюдаемых государственными учреждениями и официальными лицами в международном общении. Протокол является международным, поскольку его основные правила общепризнаны и во всех странах соблюдаются более или менее одинаково. Но каждая страна, соблюдая основные правила международного протокола, вносит в них свои поправки и дополнения, вытекающие из национальных особенностей, традиций и обычаев.

Основы дипломатического протокола начали складываться в далеком прошлом. Еще в Древнем Риме заключение мира, например, проводилось по соответствующей форме: член коллегии фециалов (жрецов) со скипетром Юпитера, приносящего победу, в руке и в сопровождении другого фециала, несшего ростки священной вербены из сада с Капитолийского холма, приказывал зачитать договор послам другой договаривающейся стороны, проклинал того, кто в будущем осмелится нарушить условия этого договора, а затем совершал жертвоприношение, каменным ножом перерезав горло свинье.

В Древней Византии, чтобы подчеркнуть ее военную мощь, обязывали иностранные делегации и послов присутствовать на нескончаемых парадах, во время которых войска, появлявшиеся в одних воротах и уходившие в другие, передвигались по кругу, меняя лишь вооружение. Встречи императора с иноземными гостями в целях поднятия престижа главы Византии обставлялись рядом обязательных церемоний. Например, при приближении делегации к трону императора устрашающе ревели золоченые механические львы, а сам императорский трон поднимался наподобие лифта[49].

Правила протокола возникли в результате постоянного и однообразного применения в международном общении обычаев и условностей в одинаковых по существу условиях. Они отражают состояние отношений с той или иной страной и подчинены целям и задачам внешней политики. Протокол является политическим инструментом демократии. «Протокол, – писал Ж. Серре, – это правила взаимоотношений между нациями»[50].

Во многих странах глава государства объявляет начало войны и заключение мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента.

Как отмечалось ранее, в процессе своей деятельности глава государства издает различные акты (указы, ордонансы и т. д.). Однако любой акт, исходящий от главы государства, во многих государствах приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает подпись (скрепу) соответствующего министра, к ведению которого акт относится. В результате ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы парламентской республики или монархии не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. В результате глава государства во всех парламентарных странах низведен до положения некоего символа, поскольку реальных возможностей на проведение государственной политики он лишен.

Анализ фактической роли главы государства, – отмечал А. А. Мишин, – свидетельствует о том, что он является резервным политическим учреждением, пассивным в обычных условиях, но могущим быть использованным правящими кругами всякий раз, когда они ощутят потребность в дополнительной защите своих экономических и политических позиций[51].

Рассмотренный стандартный перечень функций главы государства не исключает, однако, разнообразия их содержания и состава в разных странах, поскольку эти функции во многих случаях названным перечнем не исчерпываются.

В президентских республиках (а также при других формах правления с «сильным» президентом) они включают функции главы исполнительной власти, обеспечивающие управление страной. В таких государствах имеется как бы дуализм функций президента, но он мнимый, поскольку эти функции сосредоточены в одном государственном институте, в руках одного лица, хотя эти две составные части выделяются довольно отчетливо. В парламентарных странах статус главы государства и реальные полномочия главы исполнительной власти разъединены, они принадлежат двум разным лицам. Однако между этими группами прав существует внутренняя связь, требующая определенного единства в их осуществлении, выражением которой является институт контрасигнатуры. Он обеспечивает единство действий главы государства и правительства, исполнительной власти[52].

ГЛАВА II

ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

§ 1. Монарх – глава государства

Сущность монархического правления составляет сосредоточение государственной власти в руках одной человеческой личности и вместе с тем выпадающая на долю этой личности задача совершать все обусловливаемое целями этого государственного рода. Так монархию характеризовал Р. Моль[53].

Говоря о достоинствах монархии, он писал: «Частое осуществление государства, основанного на идее права, в форме монархии, легко объясняется тем, что эта форма правления фактически может иметь различные точки отправления. Именно, во-первых, верховная власть может быть приобретена путем историческим, может сделаться достоянием известной личности, занимающей важное положение в государстве иного рода при превращении его в монархическое; далее, обладание властью может быть результатом славы и деятельности великого человека, стоящего, по общему признанию, высоко над другими и умеющего начать и выполнить всякое предприятие; – потом, даже у народов, созревших для государства, основанного на идее права, фактическое обладание большою силою весьма часто было достаточным основанием для беспрекословного подчинения этой силе и для чаяния от нее защиты и помощи; наконец, ясное сознание преимуществ единодержавия может побудить к добровольному введению такой формы правления. – Что же касается до причин, вследствие которых монархия дает относительно лучшие результаты, то они заключаются в господствующей здесь сильной централизации государственной власти; в единстве и постоянстве правительственных планов, исходящих от единой личности; в возможной быстроте решений и приказаний; в возможности перемещения и личного присутствия главы государства там, где он нужен; наконец, в положении монарха, возвышающемся над интересами и страстями отдельных лиц и партий»[54].

Р. Моль различал три вида монархии: неограниченную (абсолютную), ограниченную сословным представительством и монархию с народным представительством.

Монтескье, различая государства «по принципу правления», отмечал, что природа правления есть то, что делает правление таким, каково оно есть; а принцип – это то, что заставляет его действовать. Применительно к монархии таким принципом Монтескье считал честь. Природа чести требует предпочтений и отличий и находит себе место в этом образе правления.

П. И. Лазаревский, говоря о различии монархий и республик, полагал, что это различие «надо усматривать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. Совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение»[55].

Он полагал, что монархии делятся на неограниченные (абсолютные, самодержавные) и конституционные (представительные). Б. Н. Чичерин называл чистой монархией образ правления, в котором верховная власть принадлежит одному монарху[56].

Российская монархия просуществовала много веков, и почти все это время во главе России стоял неограниченный монарх, именуемый государем. Барон С. А. Корф указывал, что в условиях неограниченной (абсолютной) власти монарх стоял выше государства, над ним и вне его. Без него государство как бы не существовало[57]. Сначала это был великий князь, затем царь – титул византийского происхождения (сокращенное «цезарь» – «цесарь»)[58] и, наконец, император[59].

Говоря о происхождении современной ему монархии, Ю. Гачек считал ее формами самодержавную, конституционную и парламентарную. При этом он полагал, что все они представляют стадии одного и того же процесса развития: из самодержавной монархии вырастает конституционная, а из конституционной – парламентарная.

Он считал, что в России развитие автократии или самодержавной монархии проходит через определенные стадии: сперва государственный дуализм, существующий между князем и народным собранием (вече), затем в силу изменившихся хозяйственных отношений – образование крупных латифундий, дающее в лице сословий равнородных с монархом соперников (Боярская дума и Земский собор), и, наконец, замена сословий царской властью и установление абсолютизма.

Особенно сильно от абсолютного режима отличается парламентарная монархия, под которой Ю. Гачек понимал такую монархию, в которой „министры намечаются для монарха парламентским большинством и где сам парламент осуществляет административную деятельность“. Под конституционной монархией Ю. Гачек понимал полную независимость монарха от парламента при осуществлении им управления и выборе министров. Таким образом, в отличие от парламентской монархии в конституционной государственная власть не распределяется между парламентом и монархом, который в своем лице соединяет все отрасли государственной власти, а бюрократия ограничена законодательной властью, а также административной юстицией и самоуправлением[60]. По мнению С. А. Корфа, положение монарха в конституционном государстве правильнее определять как главы государства, в руках которого соединяются нити всех трех государственных властей[61].

Касаясь классификации форм правления, встречающейся еще у Геродота в его рассказе о переговорах Отанеса, Мегабиза и Дария, о том, какую форму правления установить в Персии после убийства лже-Смердиса, и основанной на различии числа правящих лиц (принадлежность власти одному – это монархия, многим – это истократия, а всем – демократия), Н. М. Коркунов считал необходимым определить, что надо понимать под правлением. «Если тех, – писал он, – в чьих руках сосредоточено все распоряжение государственной властью, так, что все другие учреждения являются лишь содействующими или действующими по их полномочию, то под определение монархии, как правления одного, подойдет только неограниченная, абсолютная монархия. В конституционной монархии парламент не содействует только монарху и не от него получает свои полномочия, а, напротив, является самостоятельным органом, ограничивающим монарха и опирающимся на полномочия, данные ему от народа. Если же под правящими разумеют тех, в чьих руках сосредоточено не все распоряжение властью, а только функции так называемой исполнительной власти, тогда большинство современных республик, имеющих единоличного главу исполнительной власти, президента, окажутся также подходящими под определение монархии»[62].

Н. М. Коркунов полагал, что по форме устройства все государства могут быть разделены на монархии и республики, но различие их не только в числе правящих лиц, но и в их юридическом положении. В республике все лица, участвующие в распоряжении властью, ответственны от последнего избирателя до президента, стоящего во главе республики и призванного действовать от ее имени. В монархии, напротив, имеется и безответственный орган власти – монарх. «Именно в этом различии ответственности и безответственности, – считал Н. М. Коркунов, – заключается различие президента республики и монарха, а не в объеме или характере их функций»[63].

Лучшим обоснованием идеи самодержавной монархии был, по словам Н. А. Бердяева[64], труд Л. А. Тихомирова «Монархическая государственность».

Самодержавная монархия, по мнению Л. А. Тихомирова, не может существовать без двух основ: религиозного идеала и прочного, корпоративно организованного «социального строя», имеющего тесную связь с верховной властью, которая в совокупности с подданными образует государство и правительство, подчиненное верховной власти и ею организуемое в целях государственного управления. Свою задачу Л. А. Тихомиров видел в том, чтобы указать российской монархии путь творческой реставрации этих ее главных основ.

Он считал, что вследствие различий во влиянии религиозного мировоззрения и социального строя, а также по различному нравственно-психологическому состоянию нации можно выделить несколько неодинаковых типов монархий. В основе их три: деспотичная, абсолютистская и чистая монархия, или самодержавная.

Л. А. Тихомиров утверждал, что признание верховной государственной власти одного человека над сотнями тысяч и миллионами подобных ему человеческих существ не может иметь места иначе, как при факте или презумпции, что в данной личности – царе – действует некоторая высшая сверхчеловеческая сила, которой нация желает подчиняться или не может не подчиняться.

«Но каким образом один человек может стать верховной властью для того народа, – писал Л. И. Тихомиров, – к которому он сам принадлежит и который во столько же раз сильнее всякой отдельной личности, во сколько миллионы больше единицы?

Это может быть произведено только влиянием религиозного начала, – тем фактом или презумпцией, что монарх является представителем какой-то высшей силы, против которой ничтожны миллионы человеческих существ. Участие религиозного начала безусловно необходимо для существования монархии, как государственной Верховной власти. Без религиозного начала единоличная власть, хотя бы и самого гениального человека, может быть только диктатурой, властью безграничной, но не верховной, а управительной, получившей все права лишь в качестве представительства народной власти.

Таково и было историческое возникновение монархий»[65].

Л. А. Тихомиров полагал, что абсолютная монархия имеет больше видимость монархии, нежели ее сущность. Условия чисто социальные и политические вообще способны создать только этот единоличный, избирательный или даже наследственный абсолютизм, который держится явным или предполагаемым избранием народной воли. Но это не есть еще признанная верховная, самородная власть, это не есть власть выше народной воли. Для довершения монархического дела на помощь социальным условиям должны явиться религиозные верования, и только тогда абсолютизм превратится в настоящий монархизм. Точно так же в истинной монархии при отнятии религиозного верования останется только абсолютизм, который затем может легко уступить место демократии или аристократии.

Влияния религиозные и социальные Тихомиров называл органическими, наиболее глубокими и основными. Помимо них он рассматривал и влияние внешней и внутренней политики, считая это влияние очень сильным.

Кроме того, на государственное строение как в хорошем, так и в дурном смысле огромное влияние имеет все, что относится к области разума: состояние наших знаний, логическая развитость, способность критической оценки и т. д. Потому для государственности народа огромное значение представляют глубина и характер развития образованного класса, степень его образования, степень развития и самостоятельности науки страны.

Л. А. Тихомиров считал, что монархия имеет три главные формы:

1) монархия истинная, составляющая верховенство народной веры и духа в лице монарха. Это монархия самодержавная;

2) монархия деспотическая, самовластие, дающая монарху власть верховную, но без обязательного для него и народа известного содержания;

3) монархия абсолютная, в которой монарх по существу имеет только все власти управления, но не имеет верховной власти, остающейся у народа, хотя без употребления, но в полной потенциальной силе своей.

В исторической действительности эти формы монархической власти смешиваются в различных комбинациях.

Л. А. Тихомиров рассматривал Россию как страну с особо благоприятными условиями для выработки монархической верховной власти.

В числе этих условий он рассматривал условия религиозные, социально-бытовые и условия внешней политики. Вместе с тем он полагал,

что все условия политической сознательности были в России за все тысячелетие ее существования крайне слабы и по своей спутанности и противоречивости едва ли не хуже, чем где бы то ни было.

Анализируя развитие русской государственности, Л. А. Тихомиров приходит в выводу, что русский по характеру своей души может быть только монархистом или анархистом. Если он почему-нибудь утратил веру в монархию, то делается или политическим индифферентистом, или анархистом.

«Может быть, – писал он, – наша интеллигенция, или даже вообще русские, этого сами не понимают. Но психология руководит нами независимого от нашего понимания, и русского она ведет ни к чему иному, как к монархии, по той причине, что он не способен честно и охотно подчиниться никакой другой власти, кроме единоличной»[66].

Представляет интерес своеобразное исследование монархии, имеющееся у известного русского философа И. А. Ильина. Он считал, что задача установить сущность монархического строя в отличие от республиканского является весьма трудной.

Она трудна, во-первых, потому, что монархическая форма правления – «персональное единовластие» – есть форма весьма древняя. Она стара, как человеческое общество.

Эта задача трудна, во-вторых, потому, что ее разрешение встречается с одной из сложнейших проблем науки права – с проблемой методологической.

Эта задача трудна, в-третьих, потому, что сущность монархии, как и сама сущность права, имеет природу сверхюридическую. Это означает, что для разрешения вопроса об отличии монархии от республики необходимо, не выходя из пределов науки, выйти за пределы юриспруденции. Надо, не порывая с научным материалом государственных законов, политических явлений и исторических фактов, проникнуть в их философский, религиозный, нравственный и художественный смысл и постигнуть их как состояния человеческой души и человеческого духа.

Наконец, в-четвертых, эта задача трудна потому, что ныне монархический строй и сама идея монархии вовлечены в тот общий мировой кризис, который разразился в XX веке с небывалой еще в истории бурностью и остротой.

Монархическое начало, стоящее по природе своей в скрещении государственности, религии и нравственности, не могло не быть захвачено общим духовным кризисом, когда духовно ослепшие люди начинают слепо ненавидеть и слепо преклоняться, а их сила суждения, и без того небольшая, слабеет и разлагается окончательно.

«Я вижу не только духовные преимущества монархии, – писал И. А. Ильин, – но и ее своеобразные трудности и опасности и не считаю возможным что-нибудь замалчивать или идеализировать. Однако я вижу и все опасности республики, а также и положительные основы республиканского образа мыслей, пытающегося высказать некоторые основные аксиомы здорового правосознания, которые в истории нередко забываются монархистами»[67].

И. А. Ильин отмечал, что конституционные нормы определяют иногда права монарха совсем иначе, чем они осуществляются в политической жизни. «Иметь право» – не значит фактически быть в состоянии сделать что-нибудь. «Монарх по закону «может» многое, – писал он, – чего он не может в действительности; и наоборот. Это означает, что методологически следует изучить законы и их состав – отдельно и сначала; это создает так называемую «догму права», в силу которой отличие монархии от республики будет одно. А потом надо изучать отдельно политический состав исторических фактов; это даст политическую историю, историю государственных учреждений; и тогда быстро окажется, что отличие монархии от республики совсем другое. Ясность и строгость ученой мысли будут осуществлены, но единый критерий отличия будет утрачен»[68].

И. А. Ильин указывал, что писаные конституции, трактующие права монарха, суть явление сравнительно позднего времени. В Средние века государственный строй слагался и держался гораздо более религиозной санкцией, политическим импонированием, традицией, естественностью сана, обычным правом.

И. А. Ильин отмечал, что обычно считается, что верховный орган государства есть тот, который имеет право принимать решающее участие в законодательстве и в управлении, а до известной степени – и в организации правосудия. И в монархии, и в республике этот орган является единоличным[69]: единственная персона монарха и единственная персона президента. И вот, если права этой персоны наследственны, длятся бессрочно или пожизненно и сама эта персона не подлежит за свои действия ни ответственности, ни санкции, то это есть монарх, а строй, возглавляемый им, есть монархический. Если же права этой персоны приобретаются на основании избрания, если они ограничены определенным, заранее установленным сроком и сама эта персона за свои действия формально ответственна, то перед нами президент и республика.

Правда, И. А. Ильин признавал, что при тщательном историческом изучении отличие монархии от республики растворяется в целом множестве неуловимых переходов, и нахождение единого и определенного формального критерия представляется неосуществимым.

Так, нельзя признать единоличность верховного государственного органа как черту, присущую всем республикам и всем монархиям. Монарх вступает на престол не всегда по праву наследия, а президент не всегда избирается.

Не является постоянным признаком и верховенство царской власти. История изобилует царями, королями и императорами – зависимыми, ограниченными, политически бессильными, юридически подчиненными, завоеванными, покоренными, приравненными к государственным чиновникам или управителям.

Наконец, подчеркивал И. А. Ильин, нельзя сказать о монархе, что полномочия его бывают всегда бессрочны и пожизненны. Он отмечал, что «бессрочность монарших полномочий слишком часто прерывается внеправовым и противогосударственным способом, ибо история насчитывает такое число удаленных, свергнутых, бежавших, убитых и растерзанных государей, что поименовать этих мучеников, по-видимому, невозможно»[70].

И. А. Ильин отмечал, что монарх по конституционным законам считается свободным от политической ответственности: отвечает не он, а его советники. Но едва ли можно говорить о «безответственности» монарха, когда каждый миг его жизни грозит ему бессудной расправой, насильственным свержением или нападением заговорщиков. Правда, пока соблюдаются конституционные «приличия», монарха нельзя ни сместить, ни отдать по суд, ни лишить трона. Но эти «приличия» нарушаются слишком часто. Недаром Альфонс XIII, пережив покушение на свою жизнь, говорил об «опасностях своего ремесла».

И. А. Ильин считал, что сущность монархического строя в отличие от республиканского должна исследоваться не только через изучение юридических норм и внешних политических событий, но прежде всего через изучение народного правосознания и его строения. Однако при этом нужно соблюдать определенные исследовательские правила. Во-первых, не следует искать критерия в явлениях смешанных, переходных, беспочвенных и разлагающихся. Вторым исследовательским правилом должен быть живой художественный подход к монархическому и республиканскому правосознанию. Исследователь должен лично пережить, перечувствовать как сильные, так и слабые стороны монархического и республиканского правосознания.

И. А. Ильин полагал, что монархическому правосознанию присущи некоторые тяготения, склонности или потребности, которых не разделяют или которые прямо отвергают и осуждают республиканцы. Каждая из этих склонностей есть своего рода иррациональное предпочтение души. Идейная страстность превратит это тяготение в пафос – пафос монархии или республики.

И. А. Ильин утверждал, что монархическому правосознанию свойственна потребность олицетворения государственного дела. То, что олицетворяется, есть не только верховная государственная власть как таковая, но и само государство, политическое единство страны, сам народ. Единство народа требует зрелого, очевидного, духовно-волевого воплощения: единого центра, лица, персоны, живого единоличного носителя, выражающего правовую волю и государственный дух народа. Процесс олицетворения состоит в том, что нечто неличное (государственная власть), или сверхличное (родина), или многоличное (народ, объединенный в государство) переживается как личное существо. Этот процесс есть художественный процесс, в котором монарх художественно отождествляется с народом и государством, а народ художественно воплощает себя и свое государство в государе. Монарх отождествляет себя со своим народом и отечеством, подобно тому как народ переживает это отождествление через персонификацию. По мере того как потребность в олицетворении слабеет и исчезает в народном правосознании, монархический уклад уступает свое место республиканскому.

И. А. Ильин считал, что монархическое правосознание тяготеет к олицетворению государственной власти и всенародного коллектива, а республиканское правосознание тянет к растворению личного и единоличного начала, а также и самой государственной власти в коллективе.

Он утверждал, что для понимания сущности монархического олицетворения необходимо все время иметь в виду его религиозную природу. Монархическому правосознанию присуща склонность воспринимать и созерцать государственную власть как начало священное, религиозно освещаемое и придающее монарху особый, высший, религиозно осмысливаемый ранг; тогда как для республиканского правосознания характерно вполне земное утилитарно-рассудочное восприятие и трактование государственной власти. Стало тысячелетней традицией считать, что царь есть верховный священник и вероучитель, и притом потому, что в нем самом живет божественное начало. Отсюда общая уверенность, что в делах культа монарх наиболее компетентен, ибо он сам есть особого рода бог.

И. А. Ильин сводил особенности монархического правосознания к единой формуле: симпатии и воззрения монархиста склоняются к иррационально-интуитивному восприятию жизни и политики, а симпатии и воззрения республиканца – к сознательно-рассудочному толкованию мира и государственности.

И. А. Ильин отмечал склонность монархического правосознания к семейственному созерцанию государства и к отеческому осмысливанию верховной государственной власти.

Он полагал, что характерным и устойчивым отличием монархического правосознания является культура ранга в человеческих отношениях вообще и в государственном строительстве в частности. Признание ранга есть потребность искать и находить качественное преимущество, придавать ему полное значение, уступать ему жизненную дорогу и осуществлять это не только в повседневной, но и в государственной жизни.

«Люди, – писал И. А. Ильин, – от природы и в духе – не равны друг другу, и уравнять их никогда не удастся. Этому противостоит известный республиканский предрассудок, согласно которому люди рождаются равными и от природы равноценными и равноправными существами. Напротив, монархическое правосознание склоняется к признанию того, что люди и перед лицом Божиим, и от природы разнокачественны, разноценны и поэтому естественно должны быть не равны в своих правах»[71].

И. А. Ильин указывал, что у республиканского правосознания всегда имеется предубеждение против всякого неравенства, особенно связанного с рождением, наследственным правопреемством, воспитанием, образованием, талантом и волею. У монархического правосознания обычно имеется предубеждение против всех уравнительных мероприятий, особенно связанных с потребностями, вкусами, с политическим полноправием и имущественным состоянием.

Он считал, что монархическое правосознание готово упорно оспаривать наличность тех «одинаковостей», на которые ссылаются республиканцы: оно будет настаивать на том, что женщин не следует вовлекать во все страсти, пошлости и интриги политической жизни, ибо женщина имеет лучшие и интимнейшие задания, драгоценные для государства; оно будет указывать на необоснованность и опасность всеобщего избирательного права ввиду обилия необразованных и глупых людей; оно будет склоняться к выдвижению людей более зрелого возраста, более независимых в имущественном отношении, более квалифицированных в смысле политического опыта и честности; оно будет поддерживать религиозное единение с церковью, образовательный ценз, гвардию, майораты; оно всегда предпочтет независимого, наследственного, пожизненного главу государства. Монархическое правосознание остро чувствует разнокачественность, разноценность, своеобразие людей. Монархическое правосознание склонно культивировать ранг в ущерб равенству, а республиканское правосознание склонно культивировать равенство в ущерб рангу.

И. А. Ильин отмечал, что монархическому правосознанию свойствен известный консервативный уклон. Монархия как строй имеет свои определенные традиции, на которых она покоится, которыми она дорожит и от которых неохотно отступает. Эта склонность беречь наличное, опасаться неизвестного нового, взвешивать его всесторонне и отклонять его обусловлена религиозными, родовыми и ранговыми основами монархического правосознания.

Он утверждал, что монархическое правосознание естественно усваивает себе в отношении к главе государства настроение доверия. Это доверие имеет свой глубочайший корень в вере и религии. Вот почему в истории замечается такое упорное стремление народа к государю единой веры. Русские основные законы прямо требуют православного исповедания от членов династии, особенно же от кандидатов на престол и от их матерей.

Он полагал, что доверие монархиста к своему государю состоит в том, что подданный твердо и цельно полагается на его намерения и на его способности. Он верит в то, что монарх верен своему государству и своему народу; что он искренне и целостно желает для него добра, силы и расцвета; что он справедлив и хочет справедливости для всех; что он бескорыстен и требует бескорыстного служения от других.

И. А. Ильин считал, республика строится на принципиальном недоверии к главе государства, объективированном в виде системы учреждений. Опасность монархического правосознания он видел в том, что оно будет принципиально и безоглядно доверять притязательному или прямо недостойному монарху, который и обрушит на страну все бедствия произвола, террора и разорения. Опасность же республиканского правосознания – в том, что оно совсем разучится доверять главе государства и не сможет поддержать его даже тогда, когда это окажется необходимым для спасения страны.

С доверием к государю в монархическом правосознании И. А. Ильин теснейшим образом связывал два основных чувства – любви и верности. «Доверие, – писал он, – вырастает и крепнет внутренне и свободно. Оно предполагает живое и искреннее уважение к государю и слагается в настоящую любовь к нему. Выражением этой любви должна быть монархическая присяга и соответствующая ей верность государю»[72].

И. А. Ильин указывал, что в особенности характерна для монархического правосознания та верность государю, которая должна сливаться с верностью народу и государству. В республиканском правосознании все обстоит иначе. Оно сохраняет за собою «драгоценное» для него право не связывать себя с персоной правителя.

Он подчеркивал, что основные предназначения монархиста вовлекают в монархическое служение весь его внутренний мир: они требуют от него участия – и веры, и художественного олицитворения, и доверия, и любви, и всей его иррациональной духовности, включая в особенности его живое правосознание, его чувство верности рангу и его инстинктивно-семейственные и родовые побуждения. Настоящая монархия осуществима только в порядке внутреннего, душевно-духовного делания. Она вносит в политику начало интимности, преданности, теплоты и сердечного пафоса. «Монархия, – указывал он, – несводима к внешней форме наследственного единовластия или к писаной монархической конституции; формализация губит ее; она расцветает, укрепляется и начинает государственно и культурно плодоносить только тогда, когда имеет живые корни в человеческих душах»[73].

И. А. Ильин пришел к выводу, что начало духовного достоинства и чести есть основа не республиканского, а монархического строя.

Он считал, что достоинство человека состоит не в том, чтобы никому и ничему не подчиняться, а в том, чтобы добровольно подчиняться свободно признанному правовому авторитету. Государь нуждается не в пассивной покорности запуганных поданных, а в творческой инициативе граждан, блюдущих свою честь и достоинство. Облик государя не унижает подданных, а возвышает и воспитывает их к царственному пониманию государства и его задач. Истинный государь воспитывает свой народ к царственному укладу души и правосознания силою одного своего бытия.

И. А. Ильин указывал, что республика есть промежуточная форма или «станция» на пути от монархии к анархии. Республиканец – враг гетерономии; он во всем предпочитает автономию, к которой он слишком часто неспособен. Демократия и республика, по мнению И. А. Ильина, подменяют предметную государственную ответственность капризною популярностью, беспредметным и некомпетентным голосованием толпы. Здесь люди опасаются не политических ошибок и не политической неправоты, а забаллотирования.

И. А. Ильин утверждал, что монархизм ценит прежде всего верность человека. Эта верность связывает его сразу с национальным духом народа, с государственной формой верховного единовластия и с личностью государя. Монархист есть человек верноподданный. Можно было бы сказать, что он живет прежде всего сердцем, причем его сердце облеклось в форму воли, руководствуется началом чести (национальной, царственной и личной) и ищет совестных путей. Истинный монархист ценит волю к служению, а не волю к личному выдвижению. Сознательный и лояльный монархист, испытывая свою политическую ответственность, склонен не переоценивать свою силу суждения, допуская мысль, что ему с его «жизненного места» не все известно, не все «видно» и что компетентность государя и его доверенных лиц может превосходить его личную компетентность.

И. А. Ильин указывал, что монархический уклад души умеет ценить начала дисциплины и субординации, тогда как республиканство недвусмысленно предпочитает начало личной инициативы и форму координации.

Он отмечал тяготение монархического строя к властной опеке над народом и тяготение республиканского, особенно же демократически-республиканского, строя к самоуправлению во всех делах и начинаниях. Дело в том, указывал он, что государство как «многоголовый» или совокупный субъект права может строиться по принципу «учреждения» или по принципу «корпорации». Жизнь учреждения строится сверху, а не снизу. Она состоит из основных, уполномоченных и первоначально равноправных деятелей. Корпоративный строй требует от граждан зрелого правосознания: самообладания, чувства собственного духовного достоинства, разумения державных и особенно великодержавных задач, искусства блюсти свободу, знания законов культуры, политики и хозяйства. Монархист, организующий свое государство, должен считаться прежде всего с наличным в данной стране и в данную эпоху уровнем народного правосознания, определяя по нему то жизненное сочетание из учреждения и корпорации, которое будет наилучшим при определенных условиях жизни.

К числу таких условий И. А. Ильин относил размер территории, плотность населения, державные задачи государства, хозяйственные задачи страны, национальный состав страны, религиозное исповедание народа, социальный состав страны, уровень общей культуры и особенно правосознания, уклад народного характера.

И. А. Ильин считал, что идея «государства-учреждения» представлена монархическим началом, а его главное орудие – закон и указ; ему необходимо крепить чувство законности и дорожить им. Идея же «государства-корпорации» представлена в истории республиканским началом (и демократии); главный способ его жизни – договор и голосование; ему необходимо крепить чувство свободы и блюсти ее границы, чтобы свобода не выродилась в личный произвол, в коррупцию и анархию.

Аналогичные мысли высказывал И. А. Ильин в его лекции «Понятия монархи и республики»[74].

Неограниченная власть российских монархов называлась «самодержавием», а монарх – самодержцем (от греч. monos – один, arche – власть).

Н. М. Коркунов отмечал, что понятие «самодержавие» объемлет собою понятие неограниченности в смысле сосредоточия в руках монарха всей полноты государственной власти[75].

«Самодержавие, – писал Н. И. Лазаревский, – есть такая форма правления, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – царя, короля, императора – и притом так, что в государстве не только нет власти, стоящей над ним, но нет и власти, ему равной. Власть такого государя носит характер власти самостоятельной. Она не является производною от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна, лишь поскольку государь ее терпит, ее признает»[76].

Он рассматривал самодержавие как форму правления, которая с внешней стороны наиболее соответствует видимым проявлениям государства. Дело в том, считал он, что сведение всего государственного механизма к одной физической личности, стоящей в его главе, большинству людей представляется необходимым условием для обеспечения действительного единства и планомерного и согласованного хода государственного управления.

Вместе с тем он отмечал, что принадлежность всей совокупности государственной власти одному человеку не означает, что этот человек в состоянии сам осуществлять все функции власти. Поэтому и при неограниченной монархии неустранима множественность органов государства. Однако все эти органы рассматриваются как исполнители полномочий монарха, поскольку они от него получают свои права, он их назначает на должности, он в любое время может заменить любой орган и действовать вместо него. У этих органов нет никаких прав, направленных против монарха.

Н. И. Лазаревский подчеркивал, что в руках неограниченного монарха находится и вся законодательная власть. Только те приказания, которые исходят от монарха, имеют силу закона[77].

В. М. Гессен рассматривал в качестве отличительного момента, характеризующего юридическую природу абсолютных монархий, недифференцированность законодательной и представительной властей, сосредоточенных в одних и тех же руках, в руках абсолютного монарха[78].

Из этого, по мнению Н. И. Лазаревского, вытекают такие свойства самодержавной монархии, как то: в ней вообще не может быть не только у органов власти, но и у подданных прав, неприкосновенных для монарха: новый закон, если он противоречит чьему-либо праву, не нарушает его, а отменяет; закон сильнее каждого существующего права. «И коль скоро каждое распоряжение самодержавного монарха есть закон, – подчеркивает Н. И. Лазаревский, – то нет таких прав, которые не могли бы быть отменены любым распоряжением монарха. Почти во всех абсолютных монархиях делались попытки выделить из актов монарха акты законодательные, обставить их издание особыми гарантиями, обеспечивающими более внимательное их обсуждение, и затем постановить, что все управление, в том числе и акты управления, исходящие от монарха, должны быть закономерны. Все эти попытки ни к чему не приводили, ибо стремление ограничить волю неограниченного монарха законом заключает в себе внутреннее противоречие: всякое волеизъявление неограниченного монарха подлежит исполнению»[79].

В России принцип верховенства закона был провозглашен еще в 1832 г., когда М. М. Сперанский включил в составленный им Свод законов ст. 47 Основных законов, в которой устанавливалось: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». Однако значение этой статьи нивелировалось ст. 70 тех же Основных законов, которая определяла: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих». Поэтому каждое повеление государя являлось актом надзаконным, в силу чего соблюдение принципа законности применительно к актам монарха в России, как и в любой другой стране, имеющей абсолютную монархию, было невозможно.

Н. И. Лазаревский полагал, что самодержавие, имея свои отрицательные стороны, тем не менее оказало весьма крупное положительное влияние на жизнь многих народов. Главнейший его заслугою на Западе он считал тот факт, что оно уничтожило феодализм и тем самым освободило европейское общество от тех пут, которые были на него наложены федеральной системой.

Он считал, что самодержавие было единственной силой, способной смести все устаревшие формы общественной и правовой жизни. Оно не только возродило государство, разложенное феодализмом, но и создало современные крупные государства, являющиеся той формой общественной жизни, вне которой не могли получить сколько-нибудь удовлетворительного разрешения многие существенные потребности государственной и культурной жизни. Абсолютизм создал не только современные государства, но в значительной степени и современные нации. В этом отношении огромное значение имела почти повсеместно появившаяся с абсолютизмом административная и законодательная централизация.

Вместе с тем Н. И. Лазаревский указывал, что все современные государства Европы, пройдя через эпоху самодержавной монархии, перешли к конституционной форме правления. Он считал, что как те причины, которые в свое время создали самодержавие, так и те, которые потом вызвали переход к конституции, не зависят от каких-либо случайных или местных условий. Они заключаются в самом существе каждого государства, достигшего определенной ступени развития.

Со временем самодержавие утрачивает свою идейную основу. Личность государя перестает быть тем центром, которому все готовы приносить жертвы. Таким центром становятся отечество и народ. Государь из владельца государством превращается в орган государства. Служба благу народа становится единственным основанием и единственным моральным оправданием власти.

Кроме того, самодержавие постепенно перестает удовлетворять и тем практическим потребностям управления, служа которым, в свое время королевская власть пользовалась авторитетом у населения, а окружавшая монарха бюрократия постепенно оказывалась не в силах справиться с новыми запросами населения, и к осуществлению новых задач государственного управления приходится привлекать, помимо бюрократии, новые общественные силы, стоящие вне бюрократии (земство, города, крестьянское самоуправление).

Наконец, в процессе борьбы самодержавия с независящими от него общественными силами складывается новая политическая сила, с которой бороться за власть самодержавие не может. Этой силой является общественное мнение.

Самодержавие нигде не уступало своего положения без упорной и напряженной борьбы с требованиями общественного мнения. Единственным средством, которым располагал абсолютизм в этой борьбе, являлась репрессия против «неблагонамеренных лиц». Однако та борьба против абсолютной монархии, которая возникала практически во всех странах при достижении населением определенного культурного уровня, неизбежно приводила к устранению самодержавия и переходу к конституционному строю, к созданию народного представительства и ограничению власти монарха. Однако нигде, кроме Англии, переход к конституционному строю не был исторически закономерной эволюцией существующего строя. Он везде был революционным переворотом, ломавшим основы существовавшего строя. Этот переход является неизбежным и всегда совершается под давлением общественного мнения, осознавшего, что самодержавный бюрократический режим перестал удовлетворять потребности населения, а репрессивные меры, принимаемые для поддержания самодержавия и подавления требований общественного мнения, нарушают жизненные интересы населения[80].

«Конституционная формула, – писал Н. И. Лазаревский, – это знамя, которое уже обошло весь цивилизованный мир, знамя, которому поклонялось такое множество не только людей, но и народов, из-за которого было перенесено такое количество борьбы, которому принесено такое количество жертв, что никакое другое не может его заслонить или заменить. Никто не может приказать общественному мнению думать иначе, чем оно думает, и желать другого, чем то, чего оно в силу вещей должно желать»[81].

Вместе с тем он отмечал, что борьба с абсолютной монархией нигде не принимала характера борьбы с самой монархией, а была направлена лишь против самодержавия. Он понимал, что это обусловлено целым рядом условий народной психологии. По его мнению, к одному из условий относится определенный престиж монархии, убежденность народа в том, что именно монарх является той силой, которая приводит в движение весь государственный механизм, направляет его и руководит им, и поэтому отказ от монархии может вызвать хаос в жизни. Наконец, в монархе для народа символизируется государственная власть, государственное и национальное единство.

«Не в том дело, – считал Н. И. Лазаревский, – что монархия полезна или не полезна, а в том, что она сильна привязанностью к ней народа, своими идейными и символическими, и даже до некоторой степени мифическими свойствами»[82].

Н. И. Лазаревский был также убежден, что в монархической Европе добиться признания со стороны других государств и обеспечить себе известное международное положение легче всего именно монархии[83].

Российское самодержавие физически сложилось уже при Иване III и его сыне Василии. Затем оно существенно укрепилось при Иване Грозном, который даже предпринимал попытки обосновать его теоретически.

Иван Грозный конструировал свое высокое представление о царской власти. Родословие русских князей он выводил от Августа – Кесаря, затем выгодное начало переходит через его брата Пруса к Рюрику – его родственнику в четырнадцатом колене, за которым следует перечислять русских князей.

В своем послании к А. Курбскому Иван Грозный указывал: «Самодержавие Российского царства началось по Божьему изволению от великого князя Владимира, просветившего Русскую землю святым крещением, и великого князя Владимира Мономаха, удостоенного высокой чести от греков, и от храброго великого государя Александра Невского, обозревшего великую победу над безбожными немцами, и от достойного хвалы великого государя Дмитрия, одержавшего за Доном победу над безбожьими агарянами… до великого князя Ивана и до приобретения нескольких прародительских земель, блаженной памяти отца нашего великого князя Василия, и до нас, смиренных, скипетродержателей Российского царства». Он отмечает, что престол не похищен у других народов, не отнят у единоплеменников путем кровопролития, а получен благодаря безмерной милости Бога, благословенного родителем, и мы как родились на царстве, так и воспитывались, и возмужали, и божьим повелением воцарились, а чужого не возжелали[84].

Во втором послании к Курбскому он вновь обращается к тому мнению: «Разве я похитил престол или захватил его через войну, кровопролитие? – спрашивает он. – По божьему изволению я родился, был предназначен к царству и уже не вспомню, как меня отец благословил на государство; на царском престоле родился и вырос»[85].

Надо сказать, что Иван Грозный в полемике с Курбским развил надомную теорию самодержавия. Однако ее религиозно-политических основ не оспаривал и оппонент царя. Вопрос лишь в том, как эта самодержавная власть должна проявляться.

Надо сказать, что при своем образовании самодержавию приходилось довольно долго сталкиваться с тайной и открытой оппозицией со стороны «закрепощенных» им бояр, которые даже после того как царская власть окончательно сложилась в качестве самодержавия, перед избранием Михаила Романова на престол пытались ограничить самодержавие в плане бывшей неприкосновенности их жизни и имущества.

Касаясь тех попыток, В. В. Сокольский писал: «Попытки ограничить эту власть встречаются весьма редко в нашей истории, не имеют никакого значения и проходят совершенно бесследно»[86].

Все эти попытки успеха не имели, и русское самодержавие в XVII веке сохранилось в том же объеме, который был приобретен его создателем. Правда, династия Романовых была вынуждена с начала своего существования отвести определенную долю участия в высшем управлении боярам и народному началу, однако без ущерба своим самодержавным правам. Это участие выражалось в деятельности так называемой Боярской думы – коллегии государственных сановников и Земских соборов – собрания земских чинов.

Царствование Петра I стало временем, когда в России окончательно утвердилось самодержавие, которое приобрело абсолютный характер. С 1700 г. перестала существовать как учреждение Боярская дума; был упразднен патриарший престол; правительство перестало созывать земские соборы. Начиная с царствования Петра I царская власть оказалась на деле ничем не ограниченной и в то же время достаточно сильной, чтобы действовать вполне независимо от чьей-либо поддержки и воли. В истории России начинается новая эпоха. При Петре с 1721 г. прекращает свое существование Московское царство, превратившееся с этого года в Российскую империю. Именно с Петра начался «петербургский» период русской истории.

Идеал абсолютной монархии в качестве формы правления нашел своего идеолога в лице Феофана Прокоповича. В его произведениях содержится апология абсолютной, ничем не ограниченной власти, регламентирующей все стороны жизни подданных. В лице абсолютного монарха Ф. Прокопович видит «стража и защитника и сильного поборника закона. ограду и сбережения. от внутренних и внешних опасностей», а кроме того, «пристанище и защиту» для каждого человека. Он указывал, что монарх дарует своему народу «обряды гражданские, церковные, перемены обычаев» и даже предусматривает для них «употребления платья, домов, строения», а также «чины и церемонии в пированиях, свадьбах и погребениях и всем прочем»[87].

Ф. Прокопович один из первых в политической истории раскрыл содержание термина «самодержавие» и начал его толковать не столько в смысле суверенности и независимости государства, сколько для выражения представления о форме правления неограниченной абсолютной монархии[88].

В царствование Петра I неограниченность власти, ее самодержавный характер впервые получили и свое юридическое закрепление в законе – получили значение не только факта, но и юридического принципа. «Этот принцип, – писал Н. И. Лазаревский, – был установлен, во-первых, в воинском уставе, а во-вторых, в Духовном регламенте. В Воинском уставе (Артикул 20) говорится: „Его Величество есть самовластный монарх (Seine Majestat sind ein Souveraner Monarch), который никому на свете о своих делах ответ дать не должен“[89].

В это же царствование было издано и официальное теоретическое обоснование самодержавной власти. Феофан Прокопович написал по поручению Петра трактат, в котором исходя из Священного Писания и господствовавших тогда политико-философских воззрений, главным образом Гоббса, доказывал неограниченность царской или императорской власти. Этот трактат „Правда воли Монаршей“ потом был распространен в значительном количестве экземпляров в нашем обществе, а в XIX столетии был включен и в Общее Собрание Законов Российской Империи»[90].

Надо сказать, что эта формула сохранялась в российском законодательстве без существенных изменений вплоть до издания основных государственных законов Российской империи, утвержденных 23 апреля 1906 г. в новой редакции.

Для самодержавия характерен монарх – глава государства, который стоит над и вне государства и является его собственником. При таком положении монарха люди и их блага противостоят монарху преимущественно в качестве объектов власти. А это означает, что индивид может свободно пользоваться правоспособностью только в пределах, установленных волей монарха, но не по отношению к самому монарху.

Правда, являясь собственником страны, монарх владеет ею действительно только в качестве верховного собственника. Между тем dominium utile принадлежит индивидам и их союзам. Именно все это создает впечатление о монархе как о верховном сюзерене.

В таком государстве монарх и государство противостоят друг другу, не сливаясь в одно правовое единство.

Таким образом, самодержавие – форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. Начиная с Петра I «указ» монарха делается единственным источником положительного права.

После смерти Петра I его ближайшие преемники фактически отдали все управление государством, включая законодательство, в руки их окружения в лице представителей высшей бюрократии.

Так, во время царствования Екатерины I и Петра II верховная власть в стране находилась в руках Верховного Тайного Совета[91], который пытался даже юридически ограничить полноту самодержавия при передаче короны племяннице Петра I Анне Иоанновне и предложил ей кондиции (условия) при избрании ее на престол.

В этих кондициях (1730 г.), обращенных к будущей императрице Анне Иоанновне, посредством которых члены Верховного Тайного Совета пытались ограничить ее власть, говорилось:

«Без оного Верховного Тайного Совета согласия обещания:

Ни с кем войны не счинять.

Миру не заключать.

Верных наших подданных никакими новыми податями не отягощать.

В знатные чины как в стацкие, так и военные, сухопутные и морские, выше полковничьего ранга не жаловать, ни же к знатным делам никого не определять. Гвардии и прочим полкам быть под ведением Верховного Тайного Совета.

У шляхетства живота, имения и чести без суда не отнимать.

Вотчины и деревни не жаловать.

В придворные чины как русских, так и иноземцев не производить.

Государственные доходы в расход не употреблять и всех верных своих подданных в неотменной своей милости содержать; а буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны российской»[92].

Анна Иоанновна была вынуждена подписать эти кондиции, при которых она могла бы занять русский престол, а заняв его, она 25 февраля 1730 г. разорвала эти кондиции, которые не получили поддержки широких слоев дворянства и влиятельных государственных деятелей.

В литературе указывается на сходство кондиций с крестно-целовальными записями, которые давали, вступая на престол, В. Шуйский и М. Романов, а также с избирательными капитуляциями польских королей (Pacta conventa). Это позволяет предположить, что верховники опирались на исторический опыт России и Польши[93].

При императрице Анне Иоанновне (1730–1740), юридически самодержавной, всеми делами государства управлял ее фаворит Бирон. При императрице Елизавете (1741–1761) государством фактически управлял Сенат. И только Екатерина II (1762–1796) восстановила самодержавие в его собственном смысле. Энергично пользовался самодержавием и ее сын Павел I (1796–1801).

После попытки Верховного Тайного Совета ограничить самодержавие новых попыток сделать это в XVIII в. не было. В этот период недовольство государей вызывало стремление не столько заменить их самодержавную власть, сколько передать эту власть в другие руки – более способному управлять государством или более подверженному влиянию его окружения. Поэтому XVIII век стал веком дворцовых переворотов. Однако и при Екатерине II велась работа по выработке предложений по определенному ограничению самодержавия.

Одним из организаторов этой работы был граф Н. И. Панин (1718–1783), представивший Екатерине II проект Манифеста об учреждении Императорского Совета, без ведома и санкции которого не должен был издаваться ни один акт монарха.

Императорский Совет уравновешивался Сенатом, который мог возразить против решения монарха, согласованного с Советом, если такое решение нарушало существующие законы или благосостояние народа.

Манифест был подписан императрицей 28 декабря 1762 г., но не был введен в действие.

В общем плане проект Н. И. Панина был первым шагом к введению конституции. Позже Н. И. Панин разработал проект такой конституции, который не сохранился. Однако известно, что Н. И. Панин предлагал основать политическую свободу сначала для одного дворянства. Важная роль отводилась Сенату, который должен был быть облечен полной законодательной властью, а императору оставалась бы власть исполнительная с правом утверждения обсужденных и принятых Сенатом законов и обнародования их.

В проекте говорилось о необходимости постепенного освобождения крестьян и дворовых людей.

После смерти Н. И. Панина часть его бумаг перешла к его брату – П. И. Панину, который на их основе написал «Прибавление к рассуждению, оставшемуся после смерти министра графа Панина, сочиненное генералом графом Паниным, о чем между ними рассуждалось иметь полезным для Российской империи фундаментальные права, не переменяемые на все времена никакою властью». В рукописи излагались вопросы, подлежащие урегулированию законодательным путем, среди которых значились, в частности, вопросы «О праве собственности каждому», «О не суждении ни за какие злодеяния и преступления, ни какого звания людей в иных особых местах как единственно в учреждениях публичных для всех на то судах» и др.[94]

В 1767 г. Екатериной II была создана Комиссия об Уложении, для которой она составила Наказ (1767 г.), заимствуя для него идеи передовых мыслителей Запада[95].

В Наказе, в частности, подчеркивалась необходимость «всякого согражданина особо видеть охраняемого законами, которые не утесняли бы его благосостояния, но защищали его от всех сему правилу противных предприятий».

В нем указывалось, что «законы весьма сходственные с естеством, суть те, которых особое расположение соответствует лучше расположению народа, ради которого они учреждены. Надлежит, чтоб законы, поелику возможно, предохраняли безопасность каждого особо гражданина. Равенство всех граждан состоит в том, чтобы все подвержены были тем же законам».

В Наказе подчеркивалось, что «ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу».

Касаясь устройства судебной системы, Наказ подчеркивал, что «ответчика в суде должно слушать не только для узнания дела, в котором его обвиняют, но и для того еще, чтоб он себя защищал. Он должен или сам себя защищать, или выбрать кого для своего защищения… Защищать значит здесь не что иное, как представлять суду в пользу ответчика все то, чем его оправдать можно. Законы, осуждающие человека по выслушиванию одного свидетеля, суть пагубны вольности».

В Наказе говорилось, что употребление пытки «противно здравому естественному рассуждению: само человечество вопиет против оной и требует, чтоб она была вовсе уничтожена. Надлежит, чтоб судимые в великих винах с согласия законов избирали себе судей или по крайней мере могли бы отрешить из них толикое число, чтоб оставшиеся казались быть в суде по выбору судимых преступников. Также бы надлежало нескольким из судей быть чина по гражданству такого же, какого и ответчик, то есть ему равным, чтоб он не мог подумать, будто бы он попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут».

В Наказе подчеркивалось, что «самодержец, представляющий и имеющий в своих руках всю власть. может один издавать общий о наказании закон, которому все члены общества подвержены; однако он должен воздержаться. чтобы самому не судить: почему и надлежит ему иметь других особ, которые бы судили по законам».

Русский общественный и государственный деятель, историк и публицист М. М. Щербатов в сочинении «Разные рассуждения о правлении»[96] старался по возможности беспристрастно отнестись к различным формам правления: монархическому, аристократическому и демократическому.

М. М. Щербатов подчеркивал, что «никакое сообщество. не может пребывать без некоторых правил и законов. Сие сочинило разные роды правления: монархическое, которое от патриаршего правления начало свое имеет; деспотическое, иль самовластное, введенное мучителями; аристократическое и демократическое, о каких можно мнить, что они произведены неудовольствием вельмож или всего народа, правлением сих деспотов, которые по тому, колико они имели участие в сих переменениях, более или менее участие в правлении взяли».

«Все сии правления (окромя самовластного), – писал М. М. Щербатов, – имеют их полезности и пороки: часто монархия переменяется в самовластие или в ужаснейшее мучительство, аристократия весьма утесняет подлый народ, демократия производит беспорядки и смущения, которые иногда и самого государства погибель приключают. И так можно сказать, что несть ничего совершенного в делах человеческих, но понеже совершенство нам не дано в удел, то будет, по крайней мере, стараться от пороков избежать».

Характеризуя монархическое правление, М. М. Щербатов считал, что «государь – по избранию ли иль по праву рождения на престол бывает возведен – должен не только себя почитать царем народа, который управляем, как отцом, а они себя его должны детьми считать: он есть их покровитель, защитник, судия и проч. И как в правлении каждого рода хотя вышняя власть и в персоне единого отца пребывает, однако и тот в важных делах спрашивает совету у старейших иль мудрейших своих детей, то тем наивяще понеже в монархическом правлении более важных дел случается, и что когда же надлежит сохранить установленные уже законы иль новые установить для благополучия народов: не необходимо ли нужно государю иметь совет, сочиненный из мудрейших и более знания имеющих в делах, людей его народа, которые должны ему представлять то, что может служить счастию государств, и отсоветовать колико возможно в вещах, предосудительных государству и клоняющихся к самовластию».

Аристократическое правление, по мнению М. М. Щербатова, «установилось через некоторые возмущения, сочиненные главными фамилиями, которые, видя, что монархия зачала в самовластие пременяться, выдумали другой род правления, сиречь, такой, в котором власть вверена некоторому числу людей, отличаемых их достоинствами и летами. С первого взгляду, несть ничего прекраснее главностей сего правления: тут мудрейшие люди сочиняют Сенат: не по своенравию одного, но по здравому рассуждению разумнейших мужей государства дела течение свое имеют».

Вместе с тем он подчеркивает, что «если столь мудрые люди, сочиняющие Сенат, также бывают заражены честолюбием и собственною к себе любовию; каждый, хотя и равен в Сенате, однако хотел бы властвовать, и чтобы его голосу предпочтительно пред другими последовали. Хотя дела и решаются по большому числу голосов, однако большее число не всегда лучше бывает. Предпочитая пользы своих родов интересам государства, стараются учинить вечными в их домах достоинства и богатства со исключением других, и утесняя подлый народ, который нигде столь не несчастлив, как под аристократическим правлением».

М. М. Щербатов считал, что те же причины, «которые подали случаи переменить монархию во аристократию, сиречь, мучительство государей вельможам, были причиною установления народного правления, то есть мучительства вельмож подлому народу. Демократическое правление, с первого взгляда, является быть сходственнейшее с естественным законом: понеже быв все рождены от единого отца, не все ли имеют справедливость требовать сию равность состояний, которая (ныне) является изгнанною из сообществ? Но, рассмотря сие, с другой стороны, несть ничего непостояннее сего правления: оно снедает свои недра, разделяяся на разные партии, которые разные смутные поджигают, как корабль на волнующемся море – хотя часто искусством кормщика от потопления избегают, но чаще еще и погибает иногда у самой пристани».

Говоря о самовластии, М. М. Щербатов сомневался в возможности «по справедливости самовластие именем правления именовать, понеже сие есть мучительство, в котором нет иных законов и иных правил, окромя безумных своенравий деспота (самовладетеля). Вместо что в монархии государь есть для народа, в самовластном правлении народ является быть сделан для государя».

Касаясь прав народов в условиях разных правлений, М. М. Щербатов приходит к выводу: «Ничто более действия не имеет над правами человеческими, как воспитание, и как воспитание разнствует по разным родам правления, и так под всяким правлением народ имеет особливые нравы, более иль менее сходные с законами государства. Таким образом, в монархии люди честолюбивы, во аристократии горды и тверды, в демократии смутнолюбивы и увертчивы, в самовластном же правлении подлы и низки».

Ряд конституционных идей высказал А. А. Безбородко (1747–1799) в составленной им в 1799 года «Записке». Он считал, что в России насчитывается три сословия – дворянство, мещанство и крестьянство.

Дворянство и мещанство имеют свои законы, которым и служат Жалованные грамоты 1785 г. Он полагал, что и крестьянство тоже должно иметь свои законы, которые при сохранении крепостного права гарантировали бы неприкосновенность движимого имущества.

Он предлагал избрать в губерниях по два депутата от каждого сословия, с участием которых министр рассматривал бы дела, касающиеся губернии. Собрание этих депутатов от всех губерний должно было рассматривать проекты законов, которые затем подлежали одобрению общим собранием Сената и утверждению царем. Таким образом, собрание депутатов выступало как законосовещательное учреждение, хотя самодержавная власть сохраняла за собой право издавать законы без предварительного обсуждения их палатою.

По мнению А. А. Безбородко, Россия может быть только самодержавным государством, отличающимся от деспотии тем, что самодержец, издавший свой закон, сам первый его чтит и повинуется ему.

Идеи дворянского конституционализма разделял и А. Р. Воронцов (1741–1805). Им был разработан проект реорганизации Сената, изложенный в «Записке неизвестного лица о сенате и государственном устройстве».

По мнению автора «Записки», Сенат должен осуществлять функции «власти, посредствующей между государем и народом». Он наделялся правом представлять императору кандидатов на посты президентов коллегий, губернаторов и т. п.

А. Р. Воронцов предлагал некоторые узаконения сделать коренными – «заимствовать из существующих в Англии. как то Grande Charte и Habeas corpus, соглашать, однако же с нравами и с настоящим нашим состоянием»[97].

Однако наиболее интересным документом, отражающим политические воззрения А. Р. Воронцова, является «Грамота Российскому народу». Основная задача «Грамоты» заключалась в том, чтобы «подтвердить и возобновить права и преимущества, данные дворянству предыдущими государями».

«Грамота» А. Р. Воронцова воспроизводила некоторые основные положения Habeas corpus act. Она предусматривала право выезда из страны, а также запрещала конфискацию у крестьянина его инвентаря.

Эти идеи дворянских либералов оказали заметное влияние на развитие в России идей конституционализма в XIX в.

Во второй половине XVIII в. в России сформировалось новое течение общественно-политической мысли – просветительство, наиболее яркими представителями которого были С. Е. Десницкий, Д. И. Фонвизин и Н. И. Новиков.

Русский юрист и социолог С. Е. Десницкий был автором одного из наиболее развернутых конституционных проектов текста «Представления о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи»[98], направленного Екатерине II в 1768 г.

С. Е. Десницкий полагал, что «законы делать, судить по законам и производить суд во исполнение – сии три должности составляют три власти, то есть законодательную, судительную и наказательную власть, от которых властей зависят все почти чиноположения и все главное правление в государстве».

Он указывал, что при учреждении этих властей «тут надобно осторожность иметь, чтоб одна власть не выходила из своего предела в другую и чтоб притом всякая из сиех властей имела своих надзирателей, которых описанию чтоб она была всегда подвержена».

Характеризуя законодательную власть, С. Е. Десницкий утверждал, что «сей власти в Российской империи, кроме монархов, никто в полном значении не может иметь». Вместе с тем он отводил в законодательной власти определенное место и Правительствующему Сенату, действующему по воле монарха.

Сенат должен был, по его мнению, состоять из 600 или 800 персон. Эти люди по соизволению монархав должны были избираться из «земельных владельцев в губерниях и провинциях, сверх сего из купеческих и художественных людей и, наконец, из духовных и училищных мест так, чтоб всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая, которому бы своих сограждан соподданных и соседов обстоятельства и жалобы всегда известны были, и через него всему государственному правлению в Сенате на рассмотрение представляемы были».

С. Е. Десницкий считал, что «законодательная власть будет состоять и будет собираема из всей Российской империи в одно место, то есть в столичный город как в свой центр; судительная, напротив того, власть не меньше требует, чтоб распределена была во всей империи…».

Он полагал, что в России «по крайней мере в восьми местах известное число искусных судей безотступно присутствовало, как то: в Риге, в Санкт-Петербурге, в Тобольске, в Новгороде, в Москве, в Казани, в Оренбурге, в Глухове и, если можно, еще в каком-нибудь месте и на границах польских».

«Для скорого отправления дел и для безобидного оных решения, – писал он, – судебная власть во всех вышеупомянутых местах должна состоять из двенадцати человек, в котором числе должен заключаться генерал-адвокат, четыре генерала – судьи криминальные. Прочие семь должны быть генералы – судьи тяжебных и криминальных дел в месте, где совокупно со всеми двенадцать судей составлять будут».

С. Е. Десницкий считал, что «искусство и знанье судьи зависит:

1. От свойственности его рассуждений о том, что добрым и худым слывет в свете. 2. Также его знание несравненно еще больше усугублено может быть из учения премногих примеров судебных дел».

С. Е. Десницкий подчеркивал: «Чтоб судья беспристрастно всякому суд и правду предписывать мог, невзирая ни на кого, то должно его столько не подверженным никаким угрожениям и ни от кого не зависящим сделать, чтоб он за свое правосудие и за строгость своего суда никого не мог опасаться, чего действительнее сделать никак не можно, пока монархи не соблаговолят узаконить, чтоб судья, однажды сделан, по самую смерть судьею и при своей должности пребывал завсегда и чтоб притом ему полная власть дана была судить всякого без изъятия так, что и апелляции на него делать никому б не дозволялось, разве в случае, когда он явно против закона кого осудит. И тогда адвокату или виноватому можно дозволить на судью апелляцию учинить в Правительствующий Сенат, где он произвольному монарха штрафу или наказанию подвержен должен быть».

Говоря о наказательной власти, С. Е. Десницкий полагал, что «для того порядок в обществе требуется узаконить, чтоб имеющие наказательную власть ничего важного отнюдь от себя не предпринимали без осуждения публичного перед судьями».

С. Е. Десницкий считал возможным доверить наказательную власть «воеводам в губерниях и знатнейших только провинциальных городах так, чтоб один воевода не зависел от другого, а зависели они все от самого монарха, который один бы только доставлять их к такому месту самовластен был. Сие указание для того надобно, чтоб великие люди его не могли низвергнуть за неприятную им строгость, учиненную по воеводской должности».

С. Е. Десницкий выделял также гражданскую власть, которая должна быть поручена «таким людям, которые в городе живут и у которых больше дел отправляется в городе. Следовательно, такую власть иметь можно дозволить гражданам, а быть еще купцам и художественным людям».

Анализ проекта позволяет утверждать, что его автор надеялся на реальные ограничения царской власти, которые должны были возникнуть в ходе осуществления предлагаемой им политической реформы.

Вместе с тем его рассуждения о трех властях не являются доказательством того, что С. Е. Десницкий исходил здесь из теории разделения властей. Дело в том, что теория разделения властей, как известно, предполагает разделение всей власти в государстве между несколькими властями. Между тем в проекте Десницкого органы законодательной, судительной и наказательной власти не являются единственными органами, осуществляющими властные полномочия государства. А это означает, что он предполагал, что имеются и другие органы государства, не входящие в состав названных им трех властей и составляющие другие власти. С. Е. Десницкий писал не столько о разделении властей, сколько об обособлении друг от друга органов, осуществляющих законодательные, судебные и некоторые административные функции (наказательная власть).

Другим выдающимся русским просветителем был Н. И. Новиков. В журналах, которые им издавались, и в руководимой им газете «Московские ведомости» Н. И. Новиков излагал свои рассуждения, касающиеся необходимости ограничения власти монарха властью представительного органа и основными законами; критики теории просвещенного абсолютизма; осуждения деспотизма государей; права народа на насильственное свержение тирана. В его публикациях восхвалялась республиканская форма правления.

Конституционные идеи Н. И. Новикова четко отразились, например, в «Прибавлениях к Московским ведомостям» за 1784 г. «Власть давать самим себе законы, налагать подати и брать участие во всех советах об общем благе, – писал он, – суть преимущества, которым наслаждаются граждане демократических областей».

Издания Н. И. Новикова способствовали распространению западных идей, а это благоприятствовало развитию идей конституционализма.

Важное место в истории русского конституционализма занимают идеи Д.И. Фонвизина. В своих «Рассуждениях о непременных государственных законах» он резко критиковал государственный и общественный строй России, указывая, что «народ пресмыкается во мраке глубочайшего невежества, носит безгласно бремя жестокого рабства», а русское верховное правление – «бездушная машина, движимая произволом государя». Он считал, что государство приводится в движение «вседневными и часто друг другу противоречащими указами, но не имеет никакого твердого законоположения», а дворянство «придается всякому подлецу, ограбившему отечество».

Д. И. Фонвизин осуждал также порядки, когда государь отдает нацию на «расхищение извергам, себе возлюбленным». «Кто может – грабит, – писал Д.И. Фонвизин, – кто может – крадет», – а «правосудие превратилось в торжище».

Не исключая насильственного низвержения существующего строя, он подчеркивал: «В таком гибельном положении нация, буде находит средства разорвать свои оковы тем же правом, каким на нее наложены, весьма умно делает, если разрывает. Тут дело ясное»[99].

«Конституционные идеи просветителей, – писал Н. С. Грацианский, – существенным образом отличались от идей дворянских либералов. Они не имели сословно-дворянской окраски; власть монарха просветители стремились ограничить в весьма значительной степени, в механизме государства выдвигали на первый план орган народного просветительства. Проекты просветителей могут быть охарактеризованы, на наш взгляд, как проекты установления в России конституционной монархии»[100].

Исключительно важную роль в развитии идеи демократии в России сыграли конституционные идеи и проекты А. Н. Радищева.

В своей работе «Опыт о законодательстве» (1782–1790)[101] А. Н. Радищев рассматривал государство как «великую махину», целью которой является блаженство граждан. Он считал, что чем народ имеет нравы непорочнее, проще, совершеннее, тем меньше его нужда в законах, которые нужны для восстановления «рушившегося порядка».

«Цель закона, – писал А. Н. Радищев, – состоит в том, чтобы права были непорочны, вера чиста и действительна, чтобы природная вольность была не нарушима, елико то дозволить может общее благо, чтобы имения были разделены справедливо и граждане не могли б опасаться злобы и неправосудия; словом, чтобы каждый столько был благополучен, сколько то дозволит существо и совершенство целого государства».

А. Н. Радищев полагал, что, если народ желает получить «великие выгоды», он должен избрать мудрых и знающих людей, которым он мог бы доверить управление государством.

Затрагивая вопрос о законах в разных государствах, А. Н. Радищев приводит в пример Англию, которая прославилась своим законодательством, стремящимся к сохранению естественных прав человека, «коих стечение составляет естественную его свободу».

А. Н. Радищев считал, что человек, появившись на свет, равен во всем другому человеку. Первое его стремление или естественная обязанность – иметь свое пропитание и сохранение. Первое его право – использование вещей, необходимых для удовлетворения его нужд. «Сие дано нам природой право, – писал он, – никогда истребиться не может, потому что основано на необходимой нужде. Если забудем его на мгновение, то разрушение наше есть неизбежно. Сие основание закона естественного».

А. Н. Радищев подчеркивал, что закон положительный не истребляет, не должен истреблять и не в состоянии всегда истреблять закон естественный. «Собрание граждан, – указывал А. Н. Радищев, – именуется народом, соборная народа власть есть власть первоначальная, а потому власть высшая, единая, состав общества основать или разрушить могущая».

А. Н. Радищев указывал, что использование самим народом своей власти в небольшом обществе затруднительно, а в большом невозможно. Использование своей власти народ вверяет одному или многим с разными преимуществами или пределами для общей пользы. Плохое использование народной власти является величайшим преступлением, но судить об этом может только народ в «соборном своем лице».

А. Н. Радищев считал, что исполнитель народной власти издает законы. Закон является предметом высшей власти для следования только ему, поскольку «соборному деянию народа власть народом постановленная, хотя всего превыше, не может назначить ни пути, ни предела». Предписание же закона положительного не должно быть ни чем иным, как употреблением прав естественных.

Право относится или к самому человеку (право личное) или к вещам (право вещественное). Закон разделяет лица на «естественные и узаконенные». Естественные суть те, коих природа сама ознаменовала единственность. Узаконеные суть те, коих единственность определяется законом или учреждением частным (монастырь, воспитательный дом и др.). В связи с этим А. Н. Радищев разделял права на единственные и относительные. Под единственными он понимал права, которые принадлежат «собственно и особо каждому человеку, в единственном его положении, без всякого отношения». Относительными он считал такие права, которые человек имеет как член общества.

А. Н. Радищев подчеркивал, что единственные права все люди имеют от природы, а закон определяет только доступное их использование.

К правам единственным он относил «сохранность личную», «личную вольность», которые берут свое начало в естественном положении человека, а также собственность, «которая первым положительным законом почесться может».

«Сохранность личную» он видел «в невозбранном употреблении своей жизни, здоровья, членов и доброго своего имени», а «вольность личную» – в равенстве всех граждан в том, что никто без суда не может быть наказан, а также в том, что арестованный и не допрошенный три дня должен быть передан суду по его требованию».

Равенство граждан А. Н. Радищев рассматривал как равную зависимость всех от закона, т. е. все чины в государстве должны свои деяния осуществлять по предписанию закона, а совершивший преступление не может избавиться от определенного законом наказания иначе как по воле законодательной власти.

Равенство граждан он видел также и в том, что никто в государстве не может поступать самоуправно, закон защищает всех и каждого, и никто без суда не может быть наказан, каждый судится с равными себе гражданами.

Право собственности А. Н. Радищев усматривал «в невозбранном и полезном употреблении своего имения». Он считал, что собственность не теряется никогда.

А. Н. Радищев полагал, что в России имеются два главных члена общества: государь и народ.

Характеризуя государя, А. Н. Радищев указывал, что он является самодержавным, заключающим в себе законодательную, судейскую и исполнительную власть, т. е. источником всякой государственной и гражданской власти. Однако из всего этого не следует, что государь может все делать по своему произволу. Он должен творить в общую пользу, поскольку основанием самодержавного правления является не то, чтобы у людей отнять «естественную вольность», а то, чтобы «действия их направить к получению большего ото всех добра». Поэтому не государь, а закон может у гражданина отнять «имение, честь, вольность или жизнь».

Говоря о правах государя, А. Н. Радищев отмечал, что они относятся к законодательной, судейской или к исполнительной власти. В использовании законодательной власти воля государя в России ничем не ограничена. Единственное возможное ограничение законодательной власти государя А. Н. Радищев видел в ситуации, когда государь захочет приказать или запретить невозможное.

Как первый судья государь отменяет решения всех присутственных мест и «приемлет приносимые в неправильном решении жалобы, но только тогда, когда дело все суды прошло постепенно».

Как исполнитель закона государь «печется о благоустройстве внутреннем и внешнем».

Характеризуя обязанности государя, А. Н. Радищев указывал, что поскольку государь соединяет в себе все власти, то его обязанность сводится к учреждению законов, «стремящихся единственно ко благу общему и частному», а также к тому, «чтобы суд был по законам» и «чтобы законы не оставались без исполнения». Таким образом, отмечал он, обязанности государя столь же велики, как и его власть.

А. Н. Радищев считал, что народ состоит из родившихся гражданами, из сделавшихся гражданами и из «чужестранных» и разделяется на три главных состояния, из которых каждое имеет особое положение, относящееся к его сану. Он различал следующие состояния: духовенство, воинство и гражданство, которое в свою очередь разделяется на многие состояния людей (дворянство, купечество и т. д.).

Касаясь права собственности, А. Н. Радищев отмечал, что право собственности простирается на все вещи, «которые могут быть во владении». Речь идет о недвижимом и движимом имуществе.

В своих трудах А. Н. Радищев последовательно защищал принципы народного суверенитета и разделения властей, уделял большое внимание вопросу о правах граждан и способах их обеспечения.

Большой интерес представляют и конституционные взгляды Ф. В. Кречетова. Его литературное наследство весьма значительно: имеется около 50 неопубликованных его произведений, в которых он неоднократно обращался к проблемам конституции, вопросам об учредительном собрании, об организации высших органов государства после свержения самодержавия, о правах граждан и условиях их осуществления. Одной из центральных его идей была идея общественного договора.

По словам Г. В. Плеханова, взгляды Ф. В. Кречетова «представляли собой смесь передовых идей французской философии с более или менее оригинально истолкованным христианским учением»[102].

Появление конституционно-демократических идей в России относится к XVIII в. Они содействовали духовному пробуждению России, являясь важным этапом в формировании прогрессивных традиций политической мысли в стране.

Борьба за политическую свободу и представительство продолжалась в России и в XIX, и в начале XX в.

Для России первой четверти XIX в. характерен монархический или правительственный конституционализм. Он получил свое воплощение в рассуждениях действовавшего в 1801–1803 гг. «Негласного комитета» (Н. Н. Новосильцев, А. А. Чарторыжский, П. А. Строганов, В. П. Кочубей и др.), затем в конституционных проектах М. М. Сперанского 1809 года и наконец в Уставной грамоте Российской империи 1820 года.

В сентябре 1797 г., когда Александр I был еще наследником, он заявил о своем намерении ввести в России конституционные учреждения. В письме к своему бывшему воспитателю Д. Лагарну Александр I сообщал, что направит к нему П. Н. Новосильцева «с исключительной целью – спросить ваших советов и указаний в деле чрезвычайной важности – об обеспечении блага России при условии введения в ней свободной конституции (constitution libre)».

Александр I писал, что его отец по вступлении на престол захотел преобразовать все решительно. «Его первые шаги, – отмечал он, – были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернулось вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, лишь увеличился еще более».

Александр I отмечал, что благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот-навыворот. «Мне думалось, – писал Александр I, – что если когда-либо придет и мой черед царствовать, то вместо добровольного изгнания себя, я сделаю несравненно лучше, посвятив себя задаче даровать стране свободу и тем не допустить ее сделаться в будущем игрушкою в руках каких-либо безумцев». Он полагал, что это было бы лучшим образом революции, так как она была бы произведена законною властью, которая перестала бы существовать, как только конституция была бы закончена, и нация избрала бы своих представителей.

Александр I писал, что, когда придет его черед, «тогда нужно будет стараться, само собою регулируя постоянно, образовать народное представительство, которое, должным образом руководимое, составило бы свободную конституцию (constitution libre), после чего моя власть совершенно прекратилась бы и я, если провидение благословит нашу работу, удалился бы в какой-нибудь уголок и жил бы там счастливый и довольный, видя процветание своего отечества и наслаждаясь им»[103].

Впоследствии либерализм Александра I, который в литературе характеризуется как показной, нашел свое выражение в рассуждениях Негласного комитета насчет желательности увенчания здания реформированных учреждений «конституцией», «соответствующей истинному духу нации», а также в документах, подготовленных рядом других лиц.

Так, Г. Р. Державин в своей записке «О правах, преимуществах и существенной должности сената» (1801) указывал: «Никакое политическое тело без властей или сил, ему потребных, сохраняться и управляться порядочно не может; что к существованию его необходимы: власть законодательная, власть судебная, власть исполнительная и власть оберегательная…»

Вместе с тем он подчеркивал, что в самодержавном правлении все эти власти предполагаются в едином лице государя, который «один исправить всего не может», а следовательно, нужно, чтобы «всякие из упомянутых властей были монарху орудиями», поскольку без тесного союза монарха со своими властями «ни мудрых законов, ни скорого исполнения, ни верного правосудия, ни надежной безопасности и даже собственно самого государя быть не может».

Г. Р. Державин считал необходимым разделить в Сенате названные им власти[104].

В. Ф. Малиновский в своем размышлении «О преобразовании государственного устройства России» (1803)[105] считал необходимым собрать депутатов «для соображения недостатков и злоупотреблений всей империи, для советования о пособлении оным и для составления надежного правления и сообразных тому непременных законов». Он подчеркивал, что собрание депутатов – «одно верное средство пособлению всех зол и недостатков. Оно положит верное основание общему благоденствию. Оно: 1) не опасно; 2) законно; 3) необходимо нужно».

В. Ф. Малиновский подчеркивал, что закон является изъявлением общей воли, «и, чтоб новое законодательство не составлено было подобно старому уложению для одних рабов, надлежит всемерно пригласить все государство к соучастию в создании его благоденствия; и тогда будут законы действия, благоразумия, справедливости и порядка». Он подчеркивал, что депутаты «не помешают всей работе, но неутолимо размышляя облегчатся общим советыванием».

В. Ф. Малиновский указывал, что законоположение для народа «должно всегда сообразовываться нравственности его»: чтобы познать точно народ, рассеянный по великому пространству России, и определить его нравственность в настоящее время, надлежит его видеть и слышать в собрании своих полномочных».

В 1703 г. М. М. Сперанский по поручению Александра I составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России»[106]. В этом документе выделяется слово «конституция» в смысле «государственный закон». Так, правила: «Без суда никто да не накажется» и «Всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию» – суть «законы государственные, конституционные». В других случаях под «конституцией» понимается государственное устройство и сущность государства.

В 1809 г. М. М. Сперанский подготовил «Введение к уложению государственных законов» – или «План всеобщего государственного преобразования».

В своем проекте Уложения государственных законов Российской империи М. М. Сперанский утверждал, что державная власть в России соединяет в себе силу законодательную, судную и исполнительную и приводит их в действие посредством государственных сословий, для этого установленных.

К числу этих сословий он относил Государственный Совет, соединяющий все государственные силы; Государственную думу как законодательный орган; Сенат как судебный орган; министерство в качестве органа управления. Он считал, что каждое из этих «сословий» должно иметь свои органические законы. «Державная власть во всем ее пространстве, – писал он, – заключается в особе императора»[107].

М. М. Сперанский подчеркивал, что никакой новый закон не может быть издан без ведения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей осуществляется в Думе. Закон, принятый Думой, вносится на высочайшее утверждение. Закон, признанный большинством голосов неудобным, отвергается. Для подробного рассмотрения проектов законов Дума избирает из своих членов комиссии.

М. М. Сперанский предполагал образование законодательных органов и в губерниях. Он предлагал думы волостные составлять из всех владельцев недвижимой собственности и из старейшин казенных волостей. На эти думы возлагались, в частности, выбор депутатов в думу окружную, а также выбор судей в волостные суды. Таким образом, окружные думы составлять из числа депутатов, избранных от волостных дум.

На окружные думы возлагался, в частности, выбор депутатов в губернскую думу, выбор судей в окружной суд. На губернские думы возлагались выборы депутатов в Государственную думу, а также выборы в губернские суды.

«Волостные думы, – писал М. М. Сперанский, – представляют первую, так сказать, стихию законодательного порядка, который, возникая в волостях, постепенно восходит трехгодичными выборами депутатов и образует Государственную думу»[108].

В своей работе «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам» М. М. Сперанский подчеркивал необходимость «определить разум коренных государственных законов, то есть начертать план Конституции», который включал бы права державной власти, права престола и его наследства; образ составления законов, их силу и действие; права подданных, а также ограничения законов, т. е. устройство тех органов, которыми закон составляется и исполняется[109].

М. М. Сперанский подчеркивал: «Конституции во всех почти государствах устрояемы были в разные времена, отрывками, и по большей части среди жестоких политических превращений. Российская конституция должна будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы»[110].

Главная идея М. М. Сперанского сводилась к тому, чтобы создать в России народное представительство и установить выборное начало в местном управлении.

Проект М. М. Сперанского был одобрен императором Александром I. Однако решено было ввести его по частям, начав с Государственного Совета, заседания которого были открыты 1 января 1810 г. Однако другие идеи Сперанского воплощены в жизнь не были, поскольку Александр I усмотрел во всех этих проектах в конечном счете подкоп под самодержавие.

Вместе с тем Александр I, выступая на заседании польского Сейна в Варшаве 15 марта 1818 г., заявил о своем намерении ввести в России «законно-свободные учреждения», т. е. установить в ней конституционный образ правления. По приказу императора уже летом 1818 г. сенатором Н. Н. Новосильцевым была написана «Государственная уставная грамота Российской империи»[111]. В ее составлении участвовали А. Деман – французский юрист – и князь П. А. Вяземский.

В проекте не ставится под сомнение основной закон Российской империи о существе самодержавной власти. Государь объявлялся единственным источником всех властей в империи: гражданских, политических, законодательных и военных. Он управляет исполнительной властью во всем ее многообразии. «Каждое начальство – исполнительное, управительное и судебное, – указывалось в Уставной грамоте, – им одним постановляется». Особа государя объявлялась священной и неприкосновенной.

Вместе с тем определялся правовой порядок действий самодержавной власти, а российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство в виде Государственной думы (Сейма), составляемой из государя и двух палат. Первую – высшую – палату образовывал Сенат, а вторую – посольскую палату – земские послы и депутаты окружных, городских обществ.

Государственный сейм (Государственная дума) разделялся на частные сеймы (думы) наместнических областей, созываемые каждые три года, и на общую Государственную думу, или сейм, созываемый каждые пять лет.

Законодательная власть заключалась в особе государя при содействии двух палат Государственного сейма.

Сеймы наместнических областей должны были составляться из государя и двух палат. Первая под именем высшей палаты должна была образовываться из одного департамента Сената, находящегося в главном местопребывании наместнического начальства. Вторая под именем земской посольской палаты должна была составляться из двух третей избранного в области наместничества числа послов и депутатов, утвержденных государем.

Общий Государственный сейм должен был составляться из государя и двух палат. Первую под именем высшей палаты образовывал сенатский департамент, находяйщийся в одной из двух столиц, с присоединением к нему только на время сейма и по назначению государя определенного числа сенаторов из других департаментов. Вторая палата под названием палаты земских послов составлялась по назначению государя из половины послов и депутатов в каждой наместнической области – посольскою палатою из числа своих представлений.

В Уставной грамоте устанавливалось, что дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляли дворянские собрания (сеймики), на которых избирались три земских посла.

Городские общества собирались каждые три года для проведения выборов трех депутатов сейма и сообщения губернатору о своих нуждах.

В Уставной грамоте указывалось, что суды и лица, носящие звание судей, при отправлении возложенных на них обязанностей действуют по законам и независимо от всякой власти.

Суды должны были состоять из судей, определенных государем, а также из судей, избранных в соответствии с существующими по этому вопросу особыми постановлениями.

Уставная грамота предусматривала учреждение Верховного Государственного Суда, который состоял из председателя, сенаторов и других особ, назначаемых императором. При Верховном Суде состоял Генеральный прокурор в качестве государственного обвинителя.

В каждом наместничестве в месте пребывания наместнического совета должен был учреждаться верховный суд наместнической области, состоящий из определенного числа сенаторов, назначенных государем для заседания в нем по очереди, а также из непременных судей, поступающих в него из председателей апелляционных судов.

Наблюдение за точным исполнением законов, а также предотвращение всяких злоупотреблений в судах возлагалось на верховные суды и Министерство юстиции.

Уставной грамотой предусматривалось создание апелляционных судов по уголовным и гражданским делам; надворных судов в столицах; судов первой инстанции по делам уголовным и гражданским (уездные суды и городовые магистраты); коммерческих, совестных и мировых судов, а также других судов, в которых окажется необходимость.

Носителем исполнительной власти выступал Государственный Совет, в который входили министры, члены Государственного Совета, государственные докладчики (статс-секретари) и «особы, коих угодно будет его императорскому величеству в него призвать».

Государственная уставная грамота Российской империи стала несомненной вехой в истории русского правительственного демократизма. Она явилась очевидным свидетельством высокого уровня русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. В нем нашли отражение государственно-правовые идеи, выработанные как в самой России, так и в Западной Европе.

Уставная грамота свидетельствовала о том, что в стране все было готово для «дарования» царем конституции. Однако смерть Александра I помешала дать обещанные им «коренные законы России».

При императоре Николае I (1825–1855) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, хотя идеи об ограничении самодержавия продолжали разрабатываться.

Выдающийся вклад в развитие этих идей в России внесли декабристы.

П. И. Пестель с 1821 г. готовил проект социально-экономических и политических преобразований в России, известный под названием «Русская правда, или Заповедная государственная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного верховного правления». «Русская правда» была принята в качестве политической программы Южного общества. Из десяти намечавшихся глав «Русской правды» известны только пять[112].

«Русская правда» была наиболее выдающимся документом конституционного творчества декабристов. Согласно этому проекту в будущей Российской республике верховная власть должна была принадлежать свободному народу. В документе говорилось, что государство состоит из правительства и народа. Народ есть совокупность всех тех людей, которые принадлежат к одному и тому же государству и составляют гражданское общество, имеющее целью своего существования возможное благоденствие всех и каждого. «.Правительство, – говорилось в документе, – существует для Блага Народа и не имеет другого основания своему Бытию и Образованию, как только Благо Народное; между тем как Народ существует для собственного своего Блага и для Выполнения воли Всевышнего, призвавшего Людей на сей земле прославить его Имя, быть добродетельными и счастливыми. Сей Закон Божий постановлен для всех Людей в равной мере и, следовательно, все имеют равное право на его исполнение. А по сему Народ Российский не есть принадлежность или Собственность какого-либо лица или Семейства. Напротив того, Правительство есть принадлежность Народа и оно учреждено для Блага Народного, а не Народ существует для Блага Правительства».

П. И. Пестель считал, что народу должны принадлежать свобода занятий, свобода печати и вероисповедования. Никто из граждан не должен быть лишен свободы «иначе как законным образом и законным порядком», под страхом «строжайшей ответственности».

П. И. Пестель указывал, что взятие под стражу допустимо только на основании надлежащего письменного предписания с указанием причины. Никто не может войти в дом человека без его согласия.

П. И. Пестель утверждал, что подлежит отмене сословный строй. Отменяются преимущества дворян (обладание крепостными, освобождение от податей, телесного наказания, рекрутского набора и др.).

Он считал, что весь российский народ составляет одно сословие – гражданское. В соответствии с этим должен быть введен равный для всех гласный суд присяжных, должны быть упразднены чрезвычайные суды. За содержание печатного произведения автор мог привлекаться к ответственности только по суду.

П. И. Пестель считал, что если какое-либо правительственное учреждение, не имеющее права составления законов, тем не менее издает «законодательное изречение или определение», то граждане обязаны оказать ему неповиновение «совокупными силами» и действие их всячески останавливать «до разрешения верховной власти».

В другом документе П. И. Пестеля, дополняющем «Русскую правду», – «Конституция – государственный завет» – автор предлагал административно-территориальное деление России, которая должна была разделиться на области и уезды. Каждая область состояла из губерний или округов; губернии состояли из уездов; уезды – из волостей.

П. И. Пестель предлагал признать русскими все народы, населяющие Российское государство, которые должны были отказаться от своих названий и составить один народ.

Касаясь устройства верховной власти, П. И. Пестель отвергал равновесие властей, но принимал правило определительности круга действия. Верховная власть разделялась им на законодательную и верховно-исполнительную. Первая из них поручалась Народному вече, а вторая – державной Думе. Кроме того, предлагалась еще и блюстительная власть, обеспечивающая нахождение двух других в определенных для них пределах. Она поручалась Верховному собору.

Народное вече предлагалось формировать из народных представителей, избираемых народом на пять лет. Каждый год одна пятая часть вече должна была обновляться.

В период между сессиями веча действовала временная комиссия. Вече не могло быть распущено. Оно являлось единственным законодательным органом государства. Издаваемые им законы подразделялись на «заветные» и «все прочие». Первые должны были обнародоваться, предлагаясь на суждение всей России. Вече объявляло войну и заключало мир.

Державная дума, состоящая из пяти членов и избираемая народом на пять лет, должны была стоять во главе всех министерств и правительственных мест, которые должны были действовать с разрешения Думы и во исполнение ее приказаний. В документе указывалось, что Дума «ведет войну и проводит переговоры», но не может объявить войну и заключать мир.

Верховный собор должен был состоять из 120 членов («бояр»), назначаемых пожизненно. В документе устанавливалось, что Народное вече «препровождает к нему на утверждение свои законы. Собор не рассуждает о сущности предметов, но смотрит на одни формы, дабы во всем соблюсти законное; после сего утверждения получает закон свою действительную силу». Собор назначает из своих членов по одному генерал-прокурору в каждое министерство и по одному генерал-губернатору в каждую область. Эти должностные лица должны были надзирать за законностью действий министерств и областных правлений.

Главная идея П. И. Пестеля была в том, что предлагаемый им республиканский строй должен быть введен посредством диктатуры временного правительства («временного верховного правления»), первейшим делом которого будет отмена крепостного права.

Временное правительство должны было определить структуру центральных органов страны, назначить министров и т. д. Свои задачи оно должно было решить за восемь-десять лет, после чего сойти со сцены.

Другой декабрист – Н. М. Муравьев сначала был приверженцем республики, однако позднее, под впечатлением разгрома революционных сил на Западе и усиления реакции в России, занял более умеренные позиции, отразившиеся в разработанном им в 1822–1825 гг. конституционном проекте будущего Российского государства[113].

Проект состоял из 13 глав, первая из которых – «О народе Русском и Правлении» – устанавливала, что русской народ, «свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства». В проекте установлено, что источником верховной власти является народ, «которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя».

В главе второй «О гражданах» указывалось, что гражданство есть право участвовать в общественном управлении: «посредственно, т. е. выбором чиновников или избирателей; непосредственно, т. е. быть самому избираемым в какое-либо общественное звание по законодательной, исполнительной или судебной власти». Гражданами являются те жители Российской империи, которые пользуются вышеупомянутыми правами.

В третьей главе «О состоянии, личных правах и обязанностях Русских» указывалось, что все русские равны перед законом. В ней говорилось о том, что крепостное состояние и рабство отменяются, и раб, «прикоснувшийся земле Русской, становится свободным».

Всякому предоставлялось право излагать свои мысли и чувства «невозбранно и сообщать их посредством печати своим соотечественникам. Всякий имел право заниматься тем промыслом, который ему покажется выгоднейшим. Всякое уголовное дело производится с присяжными.

В проекте указывалось, что никто не может быть наказан иначе «как в силу закона, обнародованного до преступления и правильно, законным образом приведенного в исполнение».

Право собственности объявлялось священным и неприкосновенным. Граждане получали право «составлять всякого рода общества и товарищества, не испрашивая о том ни у кого позволения, ни утверждения: лишь только б действия оных не были противозаконными». Они имели право обращаться со своими жалобами и желаньями к Народному вечу, к императору и к правительствующим сословиям держав.

Проект обязывал каждого «носить общественные повинности, повиноваться законам и властям Отечества и явиться на защиту Родины, когда востребует того закон».

В главе четвертой «О России» определялось государственное устройство России, которая должна была быть разделена на 13 держав, 2 области и 568 уездов или поветов.

В пятой главе «О внутреннем устройстве волостном и уездном или поветовом» говорилось о том, что в каждом уезде граждане, имеющие недвижимую собственность, выбирают тысяцкого на один год.

Обыватели каждой волости избирают на год или более волостного старейшину. Волостные старейшины должны были находиться «под особенным начальством тысяцких».

В главе шестой «О Народном вече» говорилось о том, что Народное вече, состоящее из верховной думы и палаты народных представителей, облечено «всею законодательной властию».

В соответствии с главой седьмой палата представителей должна была быть составлена из членов, избранных на два года гражданами держав. Всего избирались 450 представителей.

В восьмой главе «О думе Верховной» указывалось, что Верховная дума состоит из трех граждан от каждой державы, двух граждан от Московской области и одного от Донской области (всего 42 члена). Члены Верховной думы «набираются правительственными сословиями держав и областей, т. е. обеими соединенными в одно место палатами выборных и державными думами».

Верховной думе принадлежало право отправлять суд над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками империи, обвиненными народными представителями. Дума участвовала вместе с императором в заключении мира, в назначении судей Верховного Суда, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр и т. д.

Девятая глава «О власти, преимуществах Народного веча и составлении законов» указывала, что «Народное вече собирается, по крайней мере, раз в год. Оно имеет власть постановлять и отменять законы «судные и исполнительные», объявлять военное положение, проводить амнистию, объявлять войну, устанавливать налоги, утверждать бюджет и т. д.

В главе десятой «О Верховной исполнительной власти» говорилось об императоре, временном правителе и главах приказов.

Император объявлялся верховным чиновником Российского Правительства. Он соединял в себе всю исполнительную власть, имел право «останавливать действие законодательной власти» и принуждать ее «ко вторичному рассмотрению закона».

Император объявлялся Верховным Начальником сухопутной и морской силы и т. д.

В главе указывалось, что все «гражданские чиновники, главы приказов, правители временные и проч. могут быть лишены своих должностей, если вследствие обвинения палатою представителей уличены будут Думою в измене, расхищении общественной казны или сделали еще какие-либо преступления и, наконец, окажутся неспособными».

В одиннадцатой главе «О внутренних властях и о правительствах держав» говорилось о том, что правительство каждой державы состоит из трех отдельных независимых друг от друга властей, «но содействующих к одной цели, а именно правительствующей, исполнительной и судной».

Глава двенадцатая была посвящена правительствующей власти держав. В ней правительствующая власть каждой державы поручалась правительствующему собранию, состоящему из палаты выборных и из Думы.

Палаты выборных должны были состоять из членов, избранных гражданами на один год. Дума составлялась из членов, избранных на четыре года теми же избирателями, которые должны были избирать членов палаты выборных.

Правительствующее собрание имело право издавать постановления, касающиеся внутреннего управления держав; устанавливать административное деление края, более сообразное с нуждами и средствами жителей; устанавливать порядок выбора народных представителей; учреждать налоги, необходимые для организации управления державой; организовывать всякого рода общественные заведения, учебные учреждения, школы и проч.; содержать и приводить в порядок средства сообщения и т. д.

В тринадцатой главе «О исполнительной власти держав» устанавливалось, что исполнительная власть каждой державы поручается державному правителю, его наместнику и совету. Правители должны были избираться Народным вече каждые три года.

Все гражданские чиновники могли быть лишены своих должностей, «если вследствие обвинения палатою выборных будут уличены Думою и осуждены за измену, расхищение общественных денег, другие какие-либо преступления или порочное поведение».

Несомненным достоинством проекта Муравьева было требование упразднения феодально-крепостнических порядков, в том числе сословных привилегий и ограничений, ликвидации старого суда, военных поселений и рекрутчины.

Проект Н. М. Муравьева не получил одобрения Северного общества декабристов и остался только его личным мнением по затронутым в нем вопросам.

Современником декабристов был Т. Г. Бок, составивший конституционный проект, направленный Александру I[114]. «Ввести конституционный образ правления» предлагали братья Критские и члены их кружка[115], кружок Н. П. Сунгурова, действовавший в Московском университете[116], члены студенческого кружка Я. И. Костянецкого[117], участники революционного кружка М. В. Буташевича-Петрашевского[118].

После разгрома декабристов в результате последовавшей за этим внутренней политики Николая I (1825–1855) конституционное движение в русском обществе было надолго подавлено, и русское общество уже не могло толкать правительство на путь конституционных уступок, к которым Николай I был менее всего склонен.

После поражения России в Крымской войне, показавшей, что она не может больше сохранять существовавший строй, началась эпоха великих реформ императора Александра II (1855–1881). Эти реформы коснулись лишь отдельных сторон российского общественного строя, однако они имели решающее значение для определения характера всей нашей государственности.

В конце 50-х гг. и в первой половине 60-х гг. в русском обществе снова проснулись очевидные конституционные стремления. Они имели два основных источника: либеральный и реакционный.

Либералы считали, что после упразднения крепостного права и проведения земельной и судебной реформ возрождение России не может остановиться на полпути, сохраняя самодержавную власть.

Реакционеры тоже желали конституции, но строго аристократической, поскольку самодержавие пошло против них, ущемило их материально, лишило их и людей, и земли, они решили, что надо обезопасить себя от самодержавия и вознаградить себя за отнятое у них экономическое и политическое значение.

Оба эти направления выражались как в записках, обращенных к публике, так и в адресах, подносимых императору, который находил их «ни с чем не сообразными и до крайности дерзкими».

Например, 13 февраля 1862 г. был принят собравший 112 подписей адрес тверского дворянства, которым дворянство отказывалось от всех своих сословных привилегий и просило созвать выборных от всего народа без различия сословий.

11 января 1865 г. Московским дворянским собранием был принят адрес, который произвел особое впечатление главным образом тем, что он исходил от дворянства, пользовавшегося наибольшим престижем. Москвичи под влиянием реакционной аристократической партии писали: «Довершите же, Государь, основанное Вами государственное здание собранием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству»[119].

Продолжалось развитие конституционных идей в печати.

Так, идея о безусловной необходимости установления в стране политических свобод, а также конституционного образа правления с последующим переходом к демократической республике развивалась Н. А. Серно-Соловьевичем[120].

Его перу принадлежит проект конституции, названный им «Проект уложения императора Александра II». В нем, в частности, предусматривалась передача всей законодательной власти собранию представителей всех сословий.

А. И. Герцен, который сперва полностью отрицал применимость к России парламентских форм, в 1867–1868 гг. рассматривал парламентаризм как исторически закономерный этап, который пройдет и Россия[121]. Он полагал, что «каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент, – мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед»[122].

В 1859 г. Н. И. Огарев разработал контуры будущей русской конституции, в основе которой лежали общинная собственность на землю, а также самоуправляющиеся общины и волости. Он считал, что самоуправление должно сосредоточивать в себе «законодательно-судебную и от нее зависящую исполнительную власть»[123].

Сторонником республики был и Н. Г. Чернышевский, который полагал, что политические свободы являются важным приобретением для народа. Он подчеркивал, что конституционная монархия все же лучше, чем абсолютная, а республика – еще более передовая форма правления[124].

За республику высказывался и Н. А. Добролюбов, который был сторонником такой республики, где в решении вопросов жизни государства будет участвовать большинство населения[125].

В 1863 г. статс-секретарем П. А. Валуевым была подготовлена и подана Александру II записка, в которой для предупреждения брожения внутри России и для предотвращения вмешательства европейских держав в защиту Польши рекомендовал произвести реформу в высшем государственном управлении страны, но такую, которая оставила бы незатронутыми прерогативы верховной власти[126].

П. А. Валуев считал необходимым предоставить разным сословиям некоторую долю участия в делах законодательства или общего государственного управления. «Мысль о некотором участии в делах законодательства и общего государственного хозяйства, – подчеркивал Валуев, – не заключает в себе посягательства на Верховные права Самодержавной власти.»

П. А. Валуев предлагал «призвать» в Государственный Совет для совещательного участия при обсуждении подведомственных ему дел «известное число представителей дворянского и городских сословий и нескольких членов высшего православного духовенства».

П. А. Валуев указывал, что при введении в действие земско-хозяйственных учреждений «настанет потребность в противодействии тем стремлениям к провинциальному сепаратизму, которые уже обнаружились в некоторых частях Империи. Это противодействие может быть оказываемо с надлежащим успехом только центральным учреждением, в котором частные интересы разных местностей были бы сопоставлены, в лице их представителей с интересами других местностей и которое само в себе изображало бы единство Государства и охраняло его всецелость».

П. А. Валуев полагал, что призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть «выборными от местных земских учреждений».

П. А. Валуев подчеркивал, что коренные начала, на основании которых могло бы быть допущено участие представителей разных сословий в делах общего государственного управления, должны сводиться к следующему:

1. Такое участие должно быть только совещательным.

2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному Совету, поскольку и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.

3. Участие сословных или земских представителей охватывает вопросы законодательства и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства (бюджет, новые налоги и т. п.).

4. Представители земства или сословий призываются из всех частей империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского.

5. В тех частях империи, где должны быть введены в действие земско-хозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В других областях для их выбора устанавливаются особые правила.

6. Призыв представителей в Государственный Совет должен быть совершен не раньше, чем будут ведены в действие новые земско-хозяйственные учреждения.

7. Число представителей должно быть по возможности ограничено. Нет необходимости в отдельных представителях от городов. (Может быть установлено известное соотношение между выборными от уездов и от городов.)

8. Исключение может быть сделано для столиц и для значительных торговых или губернских городов (Одесса, Рига, Киев).

9. Представители не должны получать никакого денежного вознаграждения от казны.

10. Их участие в делах Государственного Совета ограничивается в течение каждого года определенным сроком. В соответствии с этим распределяются дела Совета на два разряда: дела, которые могут обсуждаться только при участии представителей, и дела, которые могут решать без них или только при содействии нескольких представителей.

11. Необходимо за членами Совета сохранить надлежащую долю влияния на ход дел и принимаемые по ним постановления.

12. В состав Государственного Совета наряду с представителями от земства или сословий должны входить некоторые члены высшего духовенства по непосредственному выбору императора.

Записка П. А. Валуева никаких последствий не имела.

18 ноября 1863 г. Валуевым был представлен «Проект нового учреждения Государственного Совета», в котором имелись главы, посвященные составу и внутреннему устройству Государственного Совета; предметам ведения Государственного Совета и распределению их между департаментами; порядку и производству дел в Государственном Совете (порядку вступления и производства дел в департаментах и на Съезде государственных гласных; порядку вступления и производства дел в Общем Собрании); пространству власти и образу действия Государственного Совета; порядку и представлению дел на Высочайшее усмотрение; образу исполнения дел по Государственному Совету; особым правилам о делах, вносимых в Государственный Совет из комитетов Кавказского, Сибирского, Остзейского и Главного комитета для устройства сельского сословия.

Большой интерес представляет «Записка»[127], подготовленная братом Александра III великим князем Константином Николаевичем. Он предлагал создание при Государственном Совете совещательного собрания из экспертов или гласных, специально избираемых для этого губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Этому собранию предлагалось предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих учета местных потребностей, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум.

Константин Николаевич считал, что с целью устранения праздной болтовни необходимо установить правило о том, что в гласные не могут быть избираемы присяжные поверенные (адвокаты), их помощники и ходатаи по судебным делам, а также лица, состоящие на государственной службе по определению от правительства.

Его «Записка» рассматривалась в январе 1880 г. в Особом совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.

28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Александру III «Всеподданнейший доклад»[128], в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законопроекты, но и призвать к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.

П. П. Шувалов в своей «Записке» (первая редакция)[129], адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Он подчеркивал, что неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира.». Он полагал, что после этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.

«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительского начала в наш государственный строй принадлежит к числу тех исторических явлений, которые человеческая воля не состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя заключается не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшей пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»

Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что некоторые желают, чтобы государь передал народному представительству некоторую часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.

Однако П. П. Шувалов полагал, что эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Он подчеркивал, что если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».

П. П. Шувалов отмечал, что огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся по мере успехов просвещения из глубины народных масс. П. П. Шувалов подчеркивал, что почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образованном мире подчиняются судьбы государств».

П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.

Он подчеркивал, что по мере приведения в исполнение великих преобразований в России общественное мнение, освобожденное от прежних стеснений, стало быстро развиваться и постоянно расширять круг своего действия. «Ныне, – писал он, – наше отечество более и более подходит под общие условия образованных государств, где правительственная власть поставлена в необходимость зорко следить за общественным мнением, направлять его, насколько это возможно, уступать ему, в случае необходимости: одним словом, идти рука об руку с общественным мнением и из этого союза заимствовать нравственную силу, необходимую для твердого и последовательного ведения государственных дел».

П. П. Шувалов полагал, что привлечение народного представительства к участию в государственном деле является вернейшим средством для устранения всех неблагоприятных условий существования власти. Присутствие выборного элемента устранит в значительной степени то недоверчивое настроение, от которого не могло отвыкнуть русское общество.

Говоря о нижней палате народного представительства, П. П. Шувалов считал желательным, чтобы она состояла исключительно из выборных членов и пользовалась положительной самостоятельностью в пределах предоставленных ей совещательных прав.

Что касается избрания членов этой палаты, то он признавал необходимость принять за основы те самые начала, согласно которым производятся земские выборы, т. е. привлечение всех разрядов населения к непосредственному или посредственному участию в выборах. П. П. Шувалов полагал, что при таком составе избирателей можно надеяться на создание народного представительства, выражающего действительные стремления страны.

Он указывал, что для пресечения случайных и скоропреходящих явлений в деятельности народного представительства необходимо, чтобы рядом с собранием, составляющим существенный орган представительства, было другое учреждение, предохранительного свойства, соответствующее верхним палатам западных государств. Это учреждение должно иметь общим назначением приостанавливать недостаточно обдуманные стремления народного представительства.

П. П. Шувалов считал, что верхняя палата должна формироваться на основе выборного начала. Он предлагал ее избирать ограниченным составом избирателей, преимущественно из лиц, облеченных общественным доверием. Эти избиратели должны были представлять кандидатов на утверждение верховной власти. Он считал необходимым избрание членов этой палаты пожизненно.

П. П. Шувалов выступал против учреждения земских собраний в государственном представительстве. Он полагал, что депутат, выбранный не чисто избирательным съездом, а организованным собранием, желания и стремления которого ему известны и перед которым он должен предстать по окончании возложенного на него поручения, находится в положении, лишающем его необходимой самостоятельности. Подобный депутат, считал П. П. Шувалов, из советника, вызванного верховной властью для обсуждения общих польз государства, обращается поневоле в поверенного, ответственного непосредственно перед выбравшими его доверителями.

Однако он допускал возможность поручить земским собраниям избрание членов верховной палаты.

П. П. Шувалов указывал, что для власти, действующей гласно и открыто под нравственным контролем народного представительства, требуется создать самонаблюдение и безукоризненность, мало известные при других порядках. Он утверждал, что введение народного представительства должно исходить из личной воли государя, а не стать последствием каких бы то ни было требований или опасений.

Во второй редакции «Записки», подготовленной П. П. Шуваловым, отмечалось, что самодержавной власти необходимо сблизиться с общественными силами. Он выступал за совестное применение государственной власти, ее нравственное воздействие на общество, доказывая пользу народного представительства.

П. П. Шувалов выступал также против замены народного представительства вызовом депутатов от земств для выслушивания по некоторым вопросам их предварительного мнения.

Касаясь выгод представительного учреждения, П. П. Шувалов подчеркивал, что создание постоянного представительного учреждения окажет самое благодетельное влияние на нравственное настроение общества. Постоянное и организованное собрание выборных людей также удалит на задний план многие отрицательные явления, имеющие место в стране, а в самом этом собрании огромное большинство общества будет усматривать вернейшего для себя руководителя.

П. П. Шувалов предлагал дополнить Государственный совет выбранными членами: предоставить каждому губернскому земскому собранию права избрания двух кандидатов на должность членов Государственного совета. Он считал, что эта мера будет иметь своим следствием большую безукоризненность в ведении государственного дела, сложение с правительства части нравственной ответственности, ныне всецело на нем лежащей, и окончательное усиление государственной власти дружным содействием общественного мнения.

В марте 1880 г. С. А. Муромцевым, одним из основателей и лидеров Конституционно-демократической партии (кадеты), при участии В. Ю. Скалова и А. И. Чупрова была составлена поданная М. Т. Лорис-Меликову записка от лица именитых московских граждан с ходатайством о введении умеренной цензовой конституции[130].

Анализируя недостатки российской действительности, С. А. Муромцев подчеркивал, что вывести страну из такого заколдованного круга, в который она попала, не может ничто, кроме призыва в особое самостоятельное собрание представителей земства к участию в гражданственной жизни и деятельности с прочным обеспечением прав личности на свободу мысли, слова и убеждения.

С. А. Муромцев указывал, что эта свобода вызовет наружу лучшие народные силы, пробудит заснувшую жизнь и разовьет богатые производительные силы нашей страны. Он считал, что свобода действеннее самых крайних репрессивных мер подавит проявление враждебных государству анархических партий. Он подчеркивал, что русское общество созрело для свободных учреждений и чувствует себя униженным, что его так долго держат в опеке.

Дарование стране учреждений с представителями земства во главе, созванными в особое собрание, придаст великому народу новые силы и новую веру в правительство и в свое будущее. При императоре Александре III (1881–1894) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, хотя конституционные идеи продолжали обсуждаться.

В политической программе общества «Земский союз» (1882) указывалось, что Земский союз имеет целью достижение политической свободы народов России.

Под политической свободой Союз понимал самоуправление, обусловленное признанием и обеспечением за каждым членом государственного общежития всей полноты прав человеческой и гражданской личности, а также «основанное на уравнении тягостей общественной службы, на внутренней самостоятельности и взаимодеятельности самоуправляющихся групп».

Союз требовал признания личных прав и их обеспечения.

Программа Земского союза имела задачей наметить общие начала самоуправления четырех независимо существующих, друг друга пополняющих и взаимодействующих групп общежития: всесословной волости, уезда, области и государства.

В Программе излагались условия, при которых возможно нормальное функционирование этих групп, и указывалось, что ввиду «двойственного значения Российского государства как вполне самостоятельного политического организма и в то же время как союза народов и племен, историческими событиями в прошедшем и общностью жизненных интересов в настоящем приведенных к общежитию и в нем удерживаемых, но никакими человеческими законами не обязанных приносить в жертву этому общежитию свою нравственную, национальную личность и материальное благосостояние родной земли, необходимым представляется, помимо других соображений о пользе и справедливости, вручить верховную законодательную власть не одному, а двум общегосударственным собраниям всенародных и областных представителей: Государственной думе и Союзной думе».

Программа предполагала, чтобы Государственная дума составлялась из представителей всего населения России, избираемых всеобщей подачей голосов по округам, которых должно быть в каждом уезде не менее одного. «Она имеет назначение, – указывалось в программе, – своею законодательной деятельностью объединить стремления населения различных местностей к усовершенствованию государственного общежития на благо общее, применение к внутреннему государственному строительству и внешним сношениям государства начал братской взаимопомощи, социальной справедливости и свободы».

Союзная дума должна была составляться из представителей областных собраний, которые избираются гласными этих собраний из своей среды по «соображению с численностью населения в каждой области и в одинаковом для всех областей пропорциональном отношении».

«Союзная дума, – говорилось в Программе, – кроме общей с Государственной думой законодательной деятельности, имеет задачею полагать преграды таким стремлениям стоящих у власти групп, которые под прикрытием громкого имени всенародного блага угнетают жизнь отдельных областей и наций, входящих органичными членами в состав общего государственного дела, ведут к внутренним раздорам и ослабляют общественную самодеятельность, порождая правительственный деспотизм, в прямой ущерб жизненным интересам государственного общежития».

В Программе указывалось, что обе думы, Союзная же в особенности, имеют назначение наблюдать за действиями правительства, вводить их в границы законности и удерживать в этих границах.

В Программе подробно описывался круг занятий обеих дум и также порядок их деятельности. Устанавливалось, что личность каждого из членов дум неприкосновенна на все время их заседаний. Однако в случае совершения в течение этого времени кем-либо из членов дум уголовного преступления против общего права постановление о предании обвиняемого суду в общем порядке уголовного преследования (т. е. намеренно суду присяжных) принадлежит той думе, в которой он состоит членом.

Конституционализм в России в начале ХХ в. нашел отражение в ряде документов. Так, в Резолюции частного совещания земских деятелей (6–8 ноября 1904 г.)[131], созванного в рамках Первого Всероссийского земского съезда, указывалось, что правильное течение и развитие государственной и общественной жизни возможно лишь при условии живого и тесного общения и единения государственной власти с народом. В Резолюции отмечалось, что для устранения возможности проявления административного произвола необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа неприкосновенности личности и частного жилища. В Резолюции указывалось на необходимость обеспечения свободы совести и вероисповедания, свободы слова и печати, а также свободы собраний и союзов. В ней указывалось, что личные (гражданские и политические) права всех граждан Российской империи должны быть равны.

В Резолюции указывалось, что земские и городские учреждения, в которых по преимуществу сосредоточена местная общественная жизнь, должны быть поставлены в такие условия, при которых они могли бы с успехом выполнять обязанности, присущие правильно и широко поставленным органам местного самоуправления.

Авторы Резолюции полагали, что для создания и сохранения всегда живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни, безусловно, необходимо правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью действий администрации.

В 1904 г. группой земских деятелей был создан «Союз Освобождения», который на своем третьем съезде принял Программу, включавшую требования народного представительства, избранного прямым тайным голосованием, и ответственности министров перед парламентом. На основе этой Программы был подготовлен проект Конституции «Союза Освобождения», изданный весной 1905 г.

Проект содержал разделы, посвященные Российской империи, Великому княжеству Финляндскому, основным правам граждан, императорской власти, Государственной думе, министрам, местным учреждениям Российской империи, судебной власти, Верховному Суду, пересмотру Основного закона.

Составной частью проекта был избирательный закон, в котором говорилось о распределении округов, сроке выборов, избирательных списках, порядке выборов, издержках выборов, проверке полномочий, территориальном использовании закона.

В проекте указывалось, что единственным правовым путем к осуществлению программы, изложенной в проекте Конституции, является созыв Учредительного собрания, свободно избранного всенародным прямым равным и тайным голосованием для выработки и приведения в действие Основного государственного закона. «Только в таком случае, – указывалось в проекте, – закон этот будет исходить из соответствующего его значению источника – из воли народа».

Еще один проект Основного закона был подготовлен С. А. Муромцевым в 1905 г.[132] Его конституционная модель была призвана не столько заменить существующие законы, сколько постепенно наполнить их новым содержанием. С. А. Муромцев считал наиболее целесообразным введение в России конституционного строя путем ряда реформ сверху, последовательно осуществляемых самой монархической властью. Он стремился обеспечить эволюционный переход от самодержавия к правовому государству, основным условием существования которого признавалась Государственная дума как важнейший инструмент политических реформ и контроля над монархической властью.

В первом разделе проекта С. А. Муромцева говорилось о законах, на основе которых должна управляться Российская империя. Они издавались в порядке, установленном Основным законом.

В проекте указывалось, что сила закона одинаково обязательна для всех, а сам закон не может быть отменен иначе, как только силою закона.

Второй раздел проекта был посвящен правам российских граждан. В нем говорилось о том, что все российские граждане, невзирая на различия их племенного происхождения, веры или сословного положения, в отношении их политических и гражданских прав равны перед законом. В этом разделе провозглашались свобода совести, право на свободу и личную неприкосновенность, на судебную защиту прав и свобод, тайну переписки и иной всякого рода корреспонденции, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России, свободно высказывать свои мысли, обнародовать их и распространять путем печати или иными способами, право собираться мирно и без оружия, не испрашивая на то предварительного разрешения, право объединяться в общества и союзы в целях, не противоречащих законам, право обращаться к государственным властям с ходатайством по предметам общественных и государственных нужд и т. д. Проект предусматривал полную отмену всякой цензуры.

В третьем разделе проекта говорилось о составе и порядке образования Государственной думы, о членах Государственной думы, о собраниях Государственной думы, о внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной думы, о предметах ее ведения и пространстве власти. Он содержал также «особенные правила», посвященные порядку принятия законов и ряду других вопросов.

В разделе четвертом, посвященном министрам, говорилось о том, что министры назначаются и увольняются от должности указами императора. Каждый министр должен был ответить за свои личные действия или распоряжения, за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях, а также за скрепленные его подписью указы и иные акты императора. За совершенные при отправлении должности нарушения законов или прав граждан министры подлежали гражданской и уголовной ответственности.

Пятый раздел проекта касался основ местного самоуправления. В нем указывалось, что области, губернии, уезды и волости или соответствующие им деления образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами, а города – самоуправляющиеся общины. В разделе устанавливалось, что местное самоуправление низших союзов должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании.

В шестом разделе «О судебной власти» устанавливалось, что судебные учреждения не могут быть в подчинении иной власти, кроме судебной, а судьи не могут против своего желания быть ни уволены, ни перемещены, ни устранены от исполнения своих обязанностей иначе, как по постановлению надлежащего суда и по основаниям, определенным в законе. В этом разделе также указывалось, что никто не может устраняться от внесения в списки присяжных заседателей на основании своего имущественного или общественного положения.

Составной частью проекта С. А. Муромцева был также избирательный закон.

Существенное обновление русского государственного строя произошло при императоре Николае II (1894–1917).

6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной думы[133]. В нем указывалось, что «настало время, следуя благим начинаниям. призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». Сохраняя неприкосновенным существо самодержавной власти, Манифест «признавал за благо» учредить Государственную думу. Им был также утвержден ряд документов, посвященных Государственной думе.

В акте от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы» говорилось о составе и устройстве Государственной думы, о предметах ведения и порядке производства дел в Государственной думе. В Положении о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. устанавливался порядок выборов.

9 октября 1905 г. С. Ю. Витте представил Николаю II записку о необходимости политических реформ[134]. В ней указывалось, что основной лозунг современного общественного движения в России – свобода.

С. Ю. Витте подчеркивал, что во имя свободы создается право, определяющее пределы этой свободы, а во имя права – государство с его основными элементами: властью, населением и территорией.

Он указывал, что в государстве исключительно быстро наступает торжество формы над идеей. Право, действующее в стране, получает основу постольку, поскольку оно охраняет данный строй и данный способ управления, свобода – поскольку она совместима с таким искусственно построенным правом.

Вместе с тем С. Ю. Витте подчеркивал, что идея никогда не умирает. «Если форма, ставшая внешним фактом, своей реальной силой не дает ей гореть во всем блеске, она теплится, как раскаленный уголь в груде золы. Повеет ветром – уголь вспыхнет ярким пламенем».

Человек, отмечал С. Ю. Витте, всегда стремится к свободе. Человек культурный – к свободе и праву: к свободе, регулируемой правом и правом обеспечиваемой. До настоящего момента движение, охватившее общество, еще течет в русле осуществляемых и разумных требований. «Но зловещие признаки ужасного бурного взрыва с каждым днем все сильнее дают себя чувствовать».

Он перечислил вопросы, решение которых волнует все общество. В их число он включал всеобщее избирательное право, политическое равноправие женщин, национализацию земли, социалистическое переустройство государства, преобразование России в союз свободных самоопределяющихся федераций и т. д.

Гражданская свобода необходимо предполагает правовую охрану, а правовая охрана столь же необходимо предполагает существование власти. Он считал, что лозунг «свобода» должен стать лозунгом правительственной деятельности, поскольку другого исхода для спасения государства нет.

«Ход исторического прогресса неудержим, – писал С. Ю. Витте. – Идея гражданской свободы восторжествует если не путем реформы, то путем революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания, – ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории. Возможное чужестранное вмешательство разорвет страну на части. Попытки осуществить идеалы теоретического социализма – они будут неудачны, но они будут несомненно, – разрушат семью, выражение религиозного культа, собственность, все основы права».

Он считал, что идея гражданской свободы ничего угрожающего бытию государства в себе не заключает. Напротив, последовательно проведенная в законодательство и в жизнь, она вернейшим образом обеспечивает государственное бытие, связывая граждан сознательно реальной связью.

С. Ю. Витте различал идеалы освободительного движения трех родов. Во-первых, отрицательные: устранение произвола и самовластия подчиненных властей вообще, самовластия фактического и основанного на разнообразных временных и исключительных законоположениях. Во-вторых, положительные: определенная законом и обеспеченная от произвольного нарушения свобода вероисповедания, слова, собраний и союзов и личности; равенство в правах всех подданных независимо от национальности и происхождения. В-третьих, формальные, касающиеся государственного устройства как гарантии достижения положительных и отрицательных идеалов.

По его мнению, идеалы третьего рода получили в господствующем общественном сознании законченную формулировку в слове «конституция», но это слово никакой опасности в действительности не представляет. Он указывал, что и при представительстве с так называемым решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха, хотя, с другой стороны, закон о Государственной думе вовсе не имеет в виду призвать к жизни учреждение, лишенное всяких прав; фактические решения Думы, например по рассмотрению бюджета, могут стать прямо решающими.

С. Ю. Витте не исключал, что русское народное представительство выльется в своеобразные формы, не похожие на существующие в других странах конституции. Он полагал, что государственная власть должна быть готова вступить и на путь конституционный. Это слово не должно пугать и быть под запретом. Государственная власть должна искренне и явно стремиться к благу государства, а не к сохранению той или другой формы.

С. Ю. Витте подчеркивал, что логическая неуязвимость системы всеобщего голосования обязывает принять как идеал будущего именно ее, какое бы политическое значение ни получило представительство в России. Практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права.

Являясь сторонником государственного единства, С. Ю. Витте полагал, что этому единству ничуть не противоречит автономия отдельных частей России.

С. Ю. Витте считал необходимым обставить дело так, чтобы выборы в Государственную думу действительно производились свободно и чтобы свободное их производство было для всех ясно. Для этого необходимо, кроме категоричных указаний местным агентам власти, широкое разрешение собраний и снятие стеснений с печати во всем, что касается предвыборной агитации и борьбы. Это необходимо также и для того, чтобы поднять престиж Думы в глазах общества.

С. Ю. Витте предлагал преобразовать Государственный совет в верхнюю палату народного представительства. Такое преобразование необходимо осуществить тем же порядком, которым выработано учреждение Государственной думы.

Он предлагал также органически связать Думу с правительством, поскольку везде, где такая связь существует, она служит вернейшим залогом дружной совместной работы.

17 октября 1905 г. Николаем II под давлением С. Ю. Витте был издан Манифест, которым даровались населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

Он также предусматривал привлечение к участию в Думе тех классов населения, которые совсем лишены избирательных прав, представив дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

Манифест устанавливал как незыблемое правило, чтобы «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных от Нас властей»[135].

Таким образом, 17 октября 1905 г. в истории России началась новая эпоха. Российский император, унаследовавший от своих предков неограниченную власть, уступил часть своих полномочий в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.

С точки зрения распространения конституционных идей в России начала ХХ в. большой интерес представляют программы демократических партий России.

Например, Программа конституционно-демократической партии, принятая учредительным съездом этой партии в 1905 г.[136], исходила из того, что все российские граждане без различия пола, вероисповедания и национальности равны перед законом. Всякие сословные различия и любые ограничения личных и имущественных прав всех групп населения должны быть отменены.

Программа требовала обеспечить каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, право высказывать устно и письменно свои мысли, а также обнародовать их и распространять путем печати или иным способом, право устраивать публичные собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом для обсуждения всякого рода вопросов, право образовывать союзы и общества, не испрашивая на то разрешения, право петиций как отдельных граждан, так и всякого рода групп, союзов, собраний и т. п., неприкосновенность личности и жилища каждого, свободу передвижения и выезда за границу.

Программа предусматривала полное упразднение цензуры и паспортной системы. В ней указывалось, что никто не может быть подвергнут преследованию и наказанию иначе, как на основании закона – судебной властью и установленным законом судов. Программа отвергала всякие чрезвычайные суды.

В Программе указывалось, что все эти права граждан должны быть закреплены в Основном законе Российской империи и обеспечены судебной защитой.

Основной закон должен был гарантировать всем населяющим империю народам помимо полной гражданской и политической равноправности всех граждан право свободного культурного самоопределения, включая свободу употребления родных языков и наречий в публичной жизни, свободу основания и содержания учебных заведений и всякого рода собраний, союзов и учреждений, имеющих целью сохранение и развитие языка, литературы и культуры каждой народности и т. п. Населению каждой местности должно было быть обеспечено получение начального, а по возможности и дальнейшего образования на родном языке.

В разделе Программы, посвященном государственному строю, указывалось, что конституционное устройство Российского государства определяется Основным законом. В нем устанавливалось, что народные представители должны избираться всеобщей равной прямой и тайной подачей голосов, без различия вероисповедания, национальности и пола. Предполагалось участие народного представительства в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации. В Программе указывалось, что ни одно постановление, распоряжение, указ, приказ и тому подобный акт, не основанные на постановлении народного представительства, как бы они ни назывались и от кого бы ни исходили, не могут иметь силы закона.

Государственная роспись, в которую должны быть вносимы все доходы и расходы государства, устанавливалась не более как на один год законодательным порядком, и никакие налоги, пошлины и сборы в пользу государства, а также и государственные займы не могли быть установлены иначе, чем в законодательном порядке.

В Программе указывалось, что членам собрания народных представителей принадлежит право законодательной инициативы, а министры ответственны перед собранием народных представителей, членам которого принадлежит право запроса и интерпелляции.

В разделе, посвященном местному самоуправлению и автономии, указывалось, что местное самоуправление должно быть распространено на все Российское государство, а представительство в органах местного самоуправления должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании без различия пола, вероисповедания и национальности.

Круг ведомства местного самоуправления должен был простираться на всю область местного управления, включая полицию, за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти. Деятельность местных представителей центральной власти должна быть сведена к надзору за законностью деятельности органов местного самоуправления, причем окончательное решение по возникающим в этих органах спорам и сомнениям должно было принадлежать судебным учреждениям.

В Программе указывалось, что после установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционным правлением для всего Российского государства должен быть открыт правомерный путь в порядке общегосударственного законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам, соответственно потребности населения.

В разделе, посвященном суду, Программа провозгласила отделение судебной власти от административной: несменяемость, независимость, гласность суда и равенство всех перед судом. Ближайшей задачей была названа отмена постановлений, противоречащих началам политической свободы.

Программа содержала ряд других разделов, предусматривающих изменение финансовой и экономической политики, аграрного законодательства, рабочего законодательства, народного просвещения в интересах народа.

11 декабря 1905 г. был издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу»[137], который имел целью привлечение к участию в Думе по возможности тех «классов населения», которые избирательными правами не пользовались. Поступившие в ходе обсуждения проекта предложения о проведении всеобщих выборов были отвергнуты Николаем II, который считал, что идти в этом вопросе вперед слишком большими шагами нельзя. «Сегодня – всеобщее голосование, – отмечал он, – а затем недолго и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно».

20 февраля 1906 г. был издан Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»[138]. В нем утверждалось общее правило о том, что со времени созыва Государственного совета и Государственной думы закон не может быть принят без одобрения Совета и Думы.

Вместе с тем Манифест предусматривал во время прекращения заседаний Государственной думы, если этого потребуют чрезвычайные обстоятельства, возможность непосредственного принятия законодательных актов императором по представлению правительства.

Однако такие акты не могли вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такого рода актов прекращалось, если в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы не будет внесен соответствующий законопроект, аналогичный принятому императором акту, или если его не примут Государственная дума или Государственный совет.

В Манифесте устанавливался порядок работы Государственной думы и Государственного совета.

20 февраля 1906 г. был издан Указ «О переустройстве учреждения Государственного совета»[139], в котором определялся порядок организации Государственного совета, а также Указ «Об учреждении Государственной думы», посвященный составу и устройству Государственной думы, членам Государственной думы, ведению Государственной думы, а также порядку производства дел в Государственной думе.

В январе 1906 г. Николай II поручил Государственной канцелярии подготовить проект, согласующий действующие Основные законы 1892 года с Манифестом 17 октября 1905 года. Окончательная редакция проекта была принята 23 апреля 1906 г.

Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. – важный шаг на пути превращения России из феодальной монархии в монархию буржуазную, но шаг противоречивый, вызвавший неоднозначную их оценку. Тем не менее не вызывает сомнения тот факт, что Основные государственные законы 23 апреля 1906 года явились актом конституционного значения[140]. Основные законы 1906 года открывают главу «О существе Верховной Самодержавной Власти» статьей 4: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает».

Основные государственные законы устанавливали, что Российское государство едино и нераздельно, а русский язык есть общегосударственный. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, а его особа священна и неприкосновенна. Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой.

В них указывалось, что только по инициативе императора могут быть пересмотрены в Государственном совете и Государственной думе Основные государственные законы. Он утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может вступить в силу.

В Основных государственных законах устанавливалось, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору в пределах всего Российского государства. В верховном управлении его власть действует непосредственно, во всяком другом – его именем и по его повелениям. От имени императора осуществляется судебная власть установленными законом судами, решения которых приводятся в исполнение именем императора.

Специальная глава Основных законов посвящалась правам и обязанностям российских подданных. К числу обязанностей она относила защиту престола и Отечества, плату установленных законом налогов и пошлин, а также отбывание повинности согласно постановлениям закона.

Основные законы запрещали преследование за преступные деяния иначе, как в порядке, определенном законом; содержание под стражей – иначе, как только в случаях, определенных законом; привлечение к суду и наказание иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами, если при этом вновь изданные законы не исключали совершенных виновными деяний из числа преступных.

Основные законы объявляли неприкосновенность жилища, право каждого российского подданного свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства, неприкосновенность собственности, право подданных устраивать собрания в целях, не противоречащих законам, мирно и без оружия, право каждого устно или письменно высказывать свои мысли, а также распространять их путем печати или иными способами, право образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих законам, свободу веры.

В Основных законах указывалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Сила законов одинаково обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев. Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и введен в действие без утверждения императора. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе установлено, что его сила распространяется и на время предшествующее или что он является только подтверждением и разъяснением смысла закона прежнего. Необнародованные во всеобщее сведение законы в действие не вступают. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Никто не может оправдываться незнанием закона, если он был обнародован в установленном порядке.

Основные законы содержали главы, посвященные организации работы Государственного совета и Государственной думы, а также Совету Министров, министрам и главноуправляющим отдельными частями.

3 июня 1907 г. было утверждено новое Положение о выборах в Государственную думу[141]. Оно давало уже не сводный текст нескольких законодательных актов, а являлось единым целостным законом, кодифицировавшим прежнее законодательство о выборах, но лишь применительно к губерниям европейской России. На остальные части России распространялось действие Положения о выборах в Государственную думу 1906 года.

Положение о выборах 1907 года и сохранившие силу закона статьи Положения о выборах 1906 года были объединены в единый законодательный акт.

Левые партии расценили новое Положение о выборах как уродливый избирательный закон, совершенно извращающий волю не только всего народа, но и пользующегося избирательными правами меньшинства в угоду правящих слоев населения. Такая оценка была вызвана сокращением представительства рабочих и крестьян и расширением избирательных прав помещиков. Всего в соответствии с новым Положением активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.

23 февраля 1917 г. в России началась революция. Советом старейшин Государственной думы был создан особый комитет Думы, получивший название «Комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В дальнейшем он стал именоваться Временным комитетом Государственной думы, а позже – Исполнительным комитетом Государственной думы. 28 февраля этот Комитет обратился к народам России с воззванием, в котором он сообщил, что вынужден взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка[142]. По постановлению Комитета для заведования отдельными министерствами из состава членов Государственной думы были назначены особые комиссары. 1 марта на расширенном заседании Временного комитета был одобрен состав нового правительства.

2 марта 1917 г. Николаем II был подписан Манифест об отречении от престола и о сложении с себя верховной власти[143].

Характеризуя российского императора как главу государства после принятия Основных законов 23 апреля 1906 г., нужно сказать, что он из монарха – собственника государства превратился в монарха – члена и орган государства, а государство мыслится как целостное внутреннее единство.

Как отмечал М. Б. Горенберг, представление о собственном праве на государственную власть заимствовано из давно отжившего круга идей теократического или патримониального учения о государстве, согласно которому монарх стоит «над» государством, принадлежащим ему на праве собственности. «Взгляд этот, – писал он, – не соответствует реальному положению вещей. Монарх не мыслим вне государства, он является одним из его элементов, высшим его органом. Право, источник которого коренился бы в самом управомоченном, вообще неизвестно современному государству. Самое право на престол не есть собственное право, а право, основанное на законе о престолонаследии. Принцип этот действует не только в государстве конституционном, но и абсолютном.»[144]

Надо сказать, что объединение монарха и государства исходит из теории народного суверенитета и разделения властей, усматривающей в монархе надежный ограниченный властью орган народа, который юридически является первичным субъектом государственной власти.

После принятия Основных законов представление о монархе, который сосредоточивает в своем лице все права государственной власти, перестало иметь реальное содержание и стало фикцией, не соответствующей правовой действительности, поскольку значительная и важная часть государственных функций была изъята из сферы свободного усмотрения монарха. Монарх окончательно превратился в орган государства, представляющий внешнюю власть государства, причем власть, которая является двигательной силой всего государственного механизма. Она включает сферу свободной руководящей государственной деятельности, ограниченной законом, но не определяемой им по содержанию.

Касаясь определения монархии как устройства, в котором функция представлять государство как целое осуществляется как собственное право монархом, А. А. Жилин писал: «Это учение, однако, нельзя признать удачным, так как оно противоречит современному воззрению на государство и на существо государственной власти, принадлежащей государству, как целому, и не могущей быть присваиваемой какому-нибудь лицу или органу, как его личное право. Соответствуя представлению о монархе, существовавшему в эпоху средневекового патримониального государства, оно совершенно не годится для выяснения существа монархии нового времени, в которой монарх почитается органом государства, хотя и высшим, но все же осуществляющим не свои личные права, а государственные функции»[145].

Аналогичное мнение высказывал М. Б. Горенберг, который отмечал, что представление о том, что монарху принадлежит государственная власть, неправильно, поскольку власть государства принадлежит самому государству. Что же касается законов, то они являются волеизъявлениями государства, а монарх же действует только его именем[146].

«Только тем, что законы суть волевые акты государства, объясняется то, что они сохраняют свою силу, несмотря на смену монархов. Если бы мы представили себе на минуту, что даже в абсолютном государстве вся государственная власть принадлежит не государству, а монарху, то мы необходимо должны были бы признать, что со смертью его все судебные и административные учреждения теряют свои полномочия и сами законы и международные договоры не могут считаться обязательными для преемника престола, если это в них прямо не оговорено»[147].

М. Б. Горенберг отмечал, что если даже понимать принадлежность всей государственной власти монарху в смысле соединения в его руках всех функций государственной власти, то и такое представление не соответствует строю современного конституционного государства, ибо огромная и важная часть этих функций изъята из его воли[148].

«Это прежде всего нужно сказать о деятельности судебной. Монарх не имеет больше права судить, которое ему некогда принадлежало. Положение, что монарх есть глава судебной власти, является лишь выражением того исторического факта, что он некогда лично творил суд… Но и судья не может в настоящее время считаться в своей деятельности уполномоченным монарха. Самое назначение на должность судьи является в том лишь смысле свободным актом монарха, что ему принадлежит выбор из числа лиц, удовлетворяющих законным условиям поступления на судейскую должность; дальнейшая же деятельность судьи и существование самой судебной организации не зависят более от воли монарха. Но, даже замещая должность, монарх осуществляет не право, а обязанность»[149].

Далее М. Б. Горенберг указывал, что участие городских и сельских общин и других самоуправляющихся союзов в осуществлении публичной власти также совершенно не зависит от монарха. Здесь вообще нельзя даже говорить о каком-либо с его стороны уполномочии. «Поэтому формула, приписывающая монарху всю полноту государственной власти, – писал он, – не дает истинного представления о реальном его положении. Она выражает лишь тот исторический факт, что право осуществления власти было в старых монархиях правом монарха»[150].

Однако поскольку упомянутая высшая власть, от которой исходит и которую поддерживает вся деятельность государства, сосредоточена в руках одного лица, государство и является монархией независимо от того, какие бы ни были использованы другие власти для осуществления государственных задач.

«Монархия обладает, – писал Г. Еллинек, – весьма значительной приспособляемостью к самым разносторонним историческим и социальным отношениям именно благодаря тому, что с понятием и существом монархии совместимы величайшие различия в степени реально принадлежащей монарху государственной власти. Функции монарха, которыми приводится в движение государство, могут быть связаны как с самой широкой, так и с весьма незначительной властью воздействовать на всю государственную жизнь»[151].

Вместе с тем в монархическом государстве, в котором монарх является органом государства, все остальные органы хотя и не должны неизбежно быть подчинены монарху, но они должны по крайней мере зависеть от него в том отношении, что либо их деятельность, их непрерывное функционирование, либо признание законной силы за их решениями зависит от воли монарха. И что особенно существенно – это то, что без согласия монарха невозможно никакое изменение конституционного строя государства.

Подводя итог сказанному, нужно отметить, что после принятия Основных законов 23 апреля 1906 года положение монарха как главы государства характеризовалось тем, что он являлся органом государственного управления, стоящим во главе законодательной, исполнительной и (преимущественно почетным) судебной власти.

Верховенство монарха по отношению к законодательной власти выражалось прежде всего и главным образом в том, что «без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» (Основные законы, ст. 9)[152].

Что касается исполнительной власти, то «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (Основные законы, ст. 10).

«Судебная власть, – указывалось в Основных законах (ст. 22), – осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем Императорского Величества».

Как глава государства император является представителем всего государства: «Государь Император, – указывается в Основных законах (ст. 13), – объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами».

Наконец, положение монарха в государстве определялось также и тем, что «в общественном отношении он занимал первенствующее место, оставляя далеко за собою даже высшие в социальном отношении классы»[153].

Говоря о роли монарха в государстве, Я. М. Магазинер отмечал, что монарха, который свое право выводит не из чьего-либо полномочия, а из Божьей милости, из фактической своей власти, из исторических своих задач и других источников неправового характера (материального, религиозного, политического и т. п.), труднее всего признать представителем государства. Однако он подчеркивал, что воля монарха участвует в образовании воли государства, т. е. его воля, одна или совместно с волею других представителей, признается волею государства, что свидетельствует о том, что монарх является представителем государства. Кроме того, монарх действует на основании законов государства, представителем которого он является[154].

«Монархия, – писал Я. М. Магазинер, – весь свой пафос именно в том и сосредоточивает, что даже и без легальной воли государства в прошлом и без воли народа в настоящем она обещает стремиться к благу народа и государства; что, не ссылаясь на полномочия народа, она действует исключительно в его интересах; что, распоряжаясь правами и обязанностями народа, она одна претендует на силу и право обязывать и управомочивать народ своего государства, особенно – в отношениях с другими государствами, где монарх с очевидностью действует как представитель, ибо ни на каком другом основании он в международном обороте действовать не может»[155].

Я. М. Магазинер, говоря о монархе как органе, ставит вопрос о том, можно ли считать представителем того, чьи полномочия не могут быть никем легально прекращены. Он считал, что полномочия монарха легально прекратить нельзя, поскольку никто ему их не давал и никто не вправе их и отнимать. Однако он видел в этом обычное положение всякого первичного органа не только в публичном, но и в частном праве. «Правопорядок такой монархии, – считал он, – исходит из той идеи, что народ – дитя, которому закон дает несменяемого по его воле представителя, заступника и защитника, в лице монарха»[156].

Я. М. Магазинер полагал, что хотя монархический правопорядок отрицает за народом право прекращать монархические полномочия, но воля народа и в монархии имеет огромное значение: согласие народа признавать власть монарха и подчиняться ей без сопротивления и вооруженной борьбы имеет решающее значение прежде всего для прочности правопорядка. Кроме того, считал он, воля народа признавать данный монархический строй имеет исключительно важное значение в международном общении. Вся сила монарха во внешних сношениях зависит от возможности для него обеспечивать исполнение народом тех действий, к которым обяжет монарх от имени государства[157].

«Из сказанного видно, – писал Я. М. Магазинер, – как велико фактическое значение воли народа даже в системе абсолютизма; но чем демократичнее государственный порядок, тем больше и правовое значение этой воли для государственных органов, как в сфере законодательства, так и в области суда и управления. В системе абсолютизма имеет значение только стремление народа к определенным фактическим благам, но он не может определять правовые пути, к этим благам ведущие. Чем свободнее, однако, народ, тем глубже предопределяет он правовые средства, которые должны обеспечить его конечные желания. Тогда народ намечает не только определенные жизненные свои потребности и желания, но и диктует все определеннее те правовые и политические средства, которыми они должны быть достигнуты»[158].

Я. М. Магазинер указывал, что абсолютизм, при котором народ играет роль недееспособного, соответствует такой ступени народного самосознания, когда он соглашается на бессрочные и неограниченные полномочия монарха и уж затем должен произвести революцию, если желает вновь получить для себя эти полномочия[159].

Однако принцип, согласно которому народные права неотчуждаемы и непогашаемы, неприменим к правовой конструкции монархических учреждений. Он не является всеобщим, чтобы служить для конструкции всякого органа государства. Он носит сугубо республиканский характер.

Промежуточным типом между монархией и республикой является конституционная монархия, представляющая компромисс между двумя противоположными принципами – республиканским и монархическим: в конституционной монархии имеется два источника власти, совершенно независимых один от другого: монарх, назначающий правительство, и народ, избирающий парламент. Здесь и народ, и монарх действуют по непосредственно им принадлежащему непроизводному праву, т. е. они не заимствуют своей власти от какого бы то ни было другого органа; иначе говоря, власть народа так же непроизводна, как и власть монарха[160].

М. Б. Горенберг полагал, что от абсолютной монархии с так называемым монархическим принципом необходимо отличать государства, в которых монарх царствует не только «Божиею милостью», но и «волею народа» и где в основании государственного устройства лежит принцип народного суверенитета. Конституция государства является здесь таким же источником компетенции монарха, как она является источником правомочий, предоставленных другим органам государства[161].

Говоря о монархе как органе государства, следует подчеркнуть, что он самый долговечный из всех других высших органов государства, поскольку все другие высшие органы избираются или назначаются на определенный срок и в любой момент могут быть устранены от своей должности или преобразованы. Монарх же существует, несмотря на смену мест и учреждений, несмотря ни на какой срок или свою вину: он является органом несменяемым и не допускающим никакого перерыва в своем существовании.

Ю. Гачек считал, что монарх современного ему государства не стоит ни над государством, ни вне государства, а является его органом, даже если речь идет об абсолютной монархии[162].

Рассматривая вопрос о различиях монархии и республики, А. А. Жилин называл два признака: способ призвания верховных органов к власти и ответственность или безответственность их. «По этой, правильной, как нам кажется, теории, монархией надо считать такую форму государственного устройства, в которой высшие органы властвуют в силу наследственных полномочий и пользуются привилегией безответственности, республикой же – такую форму, где органы эти призываются к власти на известный срок и подлежат ответственности в той или иной форме[163].

Ф. Ф. Кокошкин считал отличительным признаком монархической власти наследственность ее монарха, а высшей правительственной власти в республике – ее выборность.

«Писатели, отвергающие наследственность как существенный признак монархической власти, – писал он, – ищут обыкновенно различия между монархией и республикой в распределении государственной власти между законодательным собранием, с одной стороны, и главой правительства, с другой. Но все классификации, построенные на этой почве, не выдерживают критики. Юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно, в юридическом положении носителя этой власти. Наряду с наследственностью, как существен – ным признаком монархической власти, нужно поставить, в качестве ее обычного признака, безответственность ее носителя»[164].

§ 2. Полномочия императора

Для обозначения власти императора русским Основным законом, как новым, так и старым, употребляли два выражения: верховная самодержавная власть и власть управления. «Первое выражение, – считал Н. Е. Казанский, – отмечает внутренние существенные свойства императорской власти, второе рассматривает ее во внешнем проявлении, в действии»[165].

В ст. 80 и 81 старых Основных законов говорилось об общем понятии управления и о его подразделениях: верховном и подчиненном управлении. К верховному управлению относилась прежде всего законодательная власть, к подчиненному – административные и судебные органы. При этом общее понятие «власть управления» охватывало в старых условиях всю государственную деятельность, всю власть.

Все эти вопросы получили аналогичное решение в новых Основных законах 1906 года.

«Во всех монархиях страны, – писал Л. Шалланд, – монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, сосредоточивающего в себе все элементы государственной власти, вследствие чего он является участником всех возможных ее проявлений. Поэтому Монарх, являющийся центральным фокусом всей государственной деятельности, является главою государства, не главою только исполнительной власти»[166].

В условиях самодержавия все русские монархи располагали практически неограниченными правами. «Права государственной власти, во всем их объеме, – писал А. Д. Градовский, – принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел»[167]. Однако все эти посредствующие власти, т. е. действующие при монархах различные должностные лица, были только их личными помощниками. Эта мысль была высказана еще в Наказе императрицы Екатерины II, в котором указывалось, что «основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева»[168].

Однако относительно прав управления действующие в тот период Основные законы различали управление верховное, в котором императорская власть действовала непосредственно, и управление подчиненное, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам (ст. 80, 81).

Б. Н. Чичерин относил к признакам верховной власти единство, постоянство и непрерывность, державность, священность, нерушимость, безответственность, вездесущность. Кроме того, он считал ее источником всякой государственной власти. Он полагал, что эти признаки вытекают из самого существа государства, представителем которого она является независимо от той или иной формы, а совокупность принадлежащих ей прав является полновластием, как внутренним, так и внешним.

Б. Н. Чичерин подчеркивал, что юридически верховная власть ничем не ограничена. Она может делать все, что считает нужным для общего блага[169].

Власть императора действовала непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекало из ст. 51 Основных законов, в которой указывалось, что «никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».

Формами законодательных актов в зависимости от их содержания являлись: уложение, устав, учреждения, положение, грамота и наказ.

Другие формы законодательных актов определялись не содержанием, а способом их издания. В их число входили документы и мнения Государственного совета, утвержденные императором, указы, манифесты.

Повеления императора в порядке управления осуществлялись рескриптами и приказами[170].

В тесной связи с законодательной деятельностью проявлялись и другие существенные атрибуты государственного верховенства. К ним относились: наложение на граждан общих податей и повинностей; употребление наличных средств государства; отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства; отчуждение частной собственности в пользу общества по принципу территориального верховенства и в целях ограждения прав частных лиц; оказание почестей и предоставление привилегий определенным лицам или обществам; возведение в дворянское достоинство и пожалование наследственных титулов: княжеского, графского и баронского; присвоение служебных отличий и наград по службе; жалование привилегий различным компаниям, поскольку всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона; представление государства во внешних отношениях; объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами.

В области правосудия монарх осуществляет помилование и смягчение наказаний; утверждение некоторых судебных приговоров, которые не могут быть приведены в исполнение без высочайшего разрешения. Речь идет о судебных приговорах, которыми лишались всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия. В некоторых случаях даже судебное преследование не могло быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждалось привлечение к ответственности и суду за преступления по должности членов Государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями и сенаторов всех департаментов.

Монарх, осуществляя исполнительно-административную верховную власть, указывал порядок исполнения законов или разъяснял их смысл. На его разрешение поступали все предметы управления, «предполагающие новый распорядок или дополнение правил, а также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных». Принятие чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, административные взыскания, налагаемые на лиц, занимающих особо важное место в служебной иерархии, приводились в исполнение с высочайшего утверждения. Сюда относились выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц.

Помимо верховной власти в сфере гражданского управления, император располагал определенными правами в области церковного управления. Эти права не касались самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Единственное право, которое признавала за собой самодержавная власть по отношению к содержанию православия, было право защиты и хранения догматов господствующей веры, обеспечения неприкосновенности, неизменности догматов веры.

Согласно ст. 43 действующих в тот период Основных законов «в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного».

В. В. Сокольский полагал, что отношение государства к церкви базируется на трех основных началах: а) на начале единства церкви и государства; б) на начале отделения церкви от государства в том смысле, что государство так же относится к церкви и религиозным обществам, как и ко всем остальным входящим в его состав союзам; в) на том начале, по которому государство рассматривает церковь как особого рода привилегированное учреждение публичного права и дарует ей автономию относительно ее внутренних дел с установлением над ней для себя особых прав, при этом сохраняя реальное разграничение государственных дел и церковных и устраняя влияние «конфессионального – церковных моментов на государственную сферу»[171].

Церковное управление складывалось из блюстительства правоверия и охранения благочиния в церкви; поставления пастырей церкви; заботы о подготовке пастырей церкви, организации духовно-учебной части; церковного суда; администрации церковных имуществ. По всем этим вопросам самодержавная власть действовала через Священный Синод. Синод был государственно-церковным учреждением, получившим свою власть от монарха и действовавшим его именем.

Таким образом, права монарха в церковном управлении заключались в блюстительстве правоверия и чистоты церкви; в праве назначения органов высшей церковной администрации; в праве надзора за действиями этих учреждений.

Согласно ст. 46 Основных законов отношение верховной власти к христианам иноверным и к иноверцам определялось тем, что их церковные дела находились в ведении «их духовных властей и правительств, верховной властью к сему предназначенными»[172].

Таким образом, самодержавная власть монарха объединяла в своих руках все полномочия государства. Она была полноправным и неограниченным распорядителем всего.

«Но эта неограниченность власти, – писал Н. И. Лазаревский, – фактически наталкивалась на известные препоны. Каждое право могло быть нарушено, но поскольку под правом понималось главным образом право гражданское, охранявшее определенные имущественные интересы, постоянное нарушение всех прав, всего того, что каждым обывателем сознавалось, как его право, практически было невозможно. И на деле абсолютная монархическая власть должна была принципиально признавать гражданские права обывателей неприкосновенными. В отдельных случаях этот принцип нарушался, но было существенно то, что он сознавался. Что же касается той области, которая непосредственно имущественных интересов обывателей не затрагивала и в которой возникавшие отношения тогда не сознавались как отношения юридические, то тут у неограниченных монархов не было никакого основания чувствовать свою власть сколько-нибудь стесненною. В этой области монархи могли чувствовать себя не только юридически, но и фактически безусловно неограниченными»[173].

Однако если в старых Основных законах власть императора называлась «неограниченной», то в новых Основных законах 1906 года это определение больше не встречалось.

Помимо полномочий в различных областях жизни государства, под которыми подразумевалась совокупность функций верховной власти, сосредоточенных в руках императора, он располагал рядом преимуществ, представляющих совокупность личных привилегий монарха.

В. В. Сокольский различал материальные права монарха, обусловленные квалифицированным юридическим положением (неприкосновенность и неответственность императора, а также право на покрытие его расходов из средств государства), и формальные права монарха, вытекающие из его квалифицированного почетного положения (право иметь придворный штат, право на определенный церемониал, а также право на титул, герб, печать и высшие знаки власти)[174].

Н. М. Коркунов считал, что монарх пользуется особым юридическим положением, обусловленным предоставляемыми ему преимуществами, реальными и почетными. К реальным он относил: 1) безответственность; 2) неприкосновенность и 3) особое содержание. К почетным: 1) пользование титулом, гербом, печатью; 2) понятие короны, порфиры, скипетра, державы; 3) вознесение за церковными службами молений о монархе; 4) празднование дней его рождения, тезоменитства, вступления на престол и венчания на царство и 5) наложение общего траура в случае его кончины[175].

«Преимущества или прерогативы монарха, – писал А. Д. Градовский, – выражаются в совокупности юридических условий и внешних отличий, коих общая цель – поставить монарха как представителя верховной власти, выше всех других членов одного и того же юридического общества»[176].

В число этих преимуществ входит неответственность монарха за свои действия, так как в государстве не было власти, способной юридически привлечь его к ответственности; уголовные законы предусматривали более строгие наказания за покушение на жизнь, здоровье и честь монарха; монарх пользовался правом на содержание за счет государства; он пользовался правом иметь свой двор, т. е. совокупность лиц, предназначенных для отправления почетных служб при его особе, причем придворная служба была одним из видов государственной службы; монарх пользовался в качестве почетных преимуществ титулом и гербом. Титул имел двойное значение: личного наименования государя, которым обозначался его ранг в ряду других монархов, и титула в собственном смысле, в котором излагались права монарха и объем его владений[177].

«Права Монарха, – писал Н. М. Коркунов, – как судьбы государственного отношения, определяются тем, что он есть глава государства. В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в империи ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли Монарха. Будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он, все-таки, имеет право участвовать, так или иначе, во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение главы и сосредоточия сей государственной деятельности»[178].

Полномочия русского императора после принятия Основных законов 1906 года тоже складывались из его исключительных и почетных прав, т. е. из тех самых преимуществ или прерогатив, о которых писал А. Д. Градовский, а также полномочий в различных образах жизни государства.

Полномочия императора и после принятия новых Основных законов характеризовались прежде всего тем, что если все другие органы государства получали свои полномочия от каких-либо иных органов или избирателей, полномочия императора не были приобретены от кого бы то ни было.

Эта особенность императорских полномочий была унаследована от самодержавной монархии, когда император сосредоточивал в своих руках всю государственную власть и не только не заимствовал ни у кого своих полномочий, но и, наоборот, сам служил источником власти всех других государственных органов.

Самостоятельный характер императорской власти получил отражение в том, что русские монархи именовали себя начиная с Ивана III царями или императорами «Божьей милостью». Это наименование было сохранено в титуле русских императоров ст. 59–60 Основных законов, изданных в 1906 г.

«Это выражение, заимствованное светскими владыками у католических епископов, – писал Н. И. Лазаревский, – которые в средние века употребляли его в знак смирения, для указания, что сан свой приобрели по милости Бога, а не по своим заслугам, у королей получило характер указания на то, что их власть от Бога, а не от кого-либо на земле. И те сюзерены, которые желали подчеркнуть зависимое положение какого-либо вассала, запрещали ему употреблять эти слова. Некоторые государи последнего времени, отдавая дань идее народного суверенитета, прибавляли к словам „Божьей милостью“ слова „и народною волею"…»[179].

В Основных законах (ст. 5) сказано о том, что «Особа Государя Императора священна и неприкосновенна». По мнению Н. И. Лазаревского, в этой фразе слово «священна» не имело юридического содержания, и его можно рассматривать «лишь как синоним неприкосновенности или как слово, усиливающее значение этого последнего термина»[180].

М. Б. Горенберг также указывал на то, что священность особы монарха не имеет юридического значения. Что же касается неприкосновенности, то он видел в этом качестве двойное значение. Первое, по его мнению, заключается в том, что особа монарха защищена от посягательств на нее особыми постановлениями уголовных законов и «квалифицированными карами». Второе же значение заключается в том, что «никакой властью в государстве монарх не может быть привлечен к ответственности. В последнем смысле неприкосновенность имеет значение, тождественное с безответственностью. Однако конституции исключают лишь правовую ответственность монарха. Моральную же ответственность он несет за конституциональность и законность своих действий и даже за их целесообразность. Безответственность монарха распространяется как на акты его управления, так и на действия его как частного человека, однако лишь действия уголовно наказуемые, но не частногражданские.

Однако, чтобы воспрепятствовать монарху под защитой своей безответственности нарушить законы, его решения, связанные с государственными делами, приобретают юридическую силу, лишь когда они контрасигнованы соответствующим министром. Однако министр имеет право в любое время отказаться от своей должности, если он не желает нести связанной с нею ответственности»[181].

В российском законодательстве до 1906 г. ничего не говорилось ни о неприкосновенности императора, ни о его безответственности – А. Д. Градовский объяснял этот тем, что «в неограниченной монархии это подразумевается само собой». Если бы кто-либо и как-либо возбудил и осуществил ответственность монарха, этим само собой ограничивалась бы его власть[182].

В Основных законах, утвержденных 23 апреля 1906 г., как уже отмечалось, особа императора была объявлена неприкосновенной.

Н. М. Коркунов считал, что в России неприкосновенность монарха обеспечивается уголовным законодательством, предусматривавшим повышенную уголовную ответственность за действия, направленные против монарха. Так, в Уложении о наказаниях 1903 года предусматривались лишение всех прав состояния и смертная казнь за «всякое злоумышление и преступное действие против жизни, здравия или чести Государя Императора и всякий умысел свергнуть Его с престола, лишить свободы и власти верховной, или же ограничить права оной, или учинить священной Особе Его какое-либо насилие» (ст. 241). При этом наказуемым признавались не только покушение и приготовления, но и обнаруженный только умысел (ст. 242), а одинаковое наказание распространялось на всех участников в деле, включая «укрывателей и недоносителей» (ст. 243).

По Уголовному уложению 1903 года «виновный в посягательстве на жизнь, здравие, свободу или вообще на неприкосновенность священной особы Царствующего Императора, Императрицы или наследника Престола, или на низвержение Царствующего Императора с Престола, или на лишение его Власти Верховной, или на ограничение прав оной, наказывался смертной казнью, причем в отношении наказуемости покушение и приготовление приравниваются к совершению преступления» (ст. 99 и 101)[183].

Под неприкосновенностью монарха Н. И. Лазаревский, помимо усиленной уголовной ответственности, связанной со всеми преступлениями, направленными против особы монарха, понимал также безответственность монарха. По его мнению, неприкосновенность монарха может закрепляться различными правовыми актами, включая и конституцию, однако содержание этого понятия раскрывается в уголовном законодательстве. Поэтому подробный разбор этого понятия, считал он, относится к области уголовного, а не государственного права[184].

Н.И. Лазаревский отмечал, что монарх никому не обязан отчетом в своих действиях и является лицом безответственным. «В эпоху самодержавия это свойство монархической власти, – писал он, – вытекало из самого ее существа, из того, что в государстве не было никакой самостоятельной, независимой от государя власти, перед которой он мог бы отвечать. Кроме того, эта безответственность вытекала и из того, что воля самодержавного государя была законом. В самодержавную эпоху эта безответственность монарха распространялась и на всех должностных лиц, поскольку они действовали согласно с волею монарха: нельзя усматривать ничего неправомерного в исполнении той воли, которая сама есть закон. В конституционную эпоху положение вещей меняется. Верховным началом в государстве признается закон. Закон более обязателен, чем распоряжение монарха. В государстве имеются установления, воле монарха не подчиненные. Основание безответственности конституционного монарха таким образом оказывается уже иное»[185].

Это основание Н. И. Лазаревский усматривал исключительно в целесообразности поддержания престижа власти монарха, и вызываемое этой целью запрещение возбуждать вопрос о неправильных действиях монарха ему представлялось существеннее преследования за те или иные неправомерности, которые он мог бы совершить. Кроме того, он считал, что организация этой ответственности представляла бы такие существенные затруднения, в связи с этой ответственностью возникали бы такие острые политические страсти, что для спокойствия государства оказывалось целесообразнее вообще не возбуждать вопроса об этой ответственности.

Наконец, он предлагал иметь в виду, что при введении конституции, когда устанавливаются определенные ограничения власти монарха, он по общему правилу все еще представляет такую политическую и общественную силу, что даже если бы он и был признан ответственным, практически осуществить эту ответственность вряд ли оказалось бы возможным[186].

По мнению Н. И. Лазаревского, уголовная безответственность монарха распространяется на все его действия – как правительственные, так и другого характера (например, убийство из ревности). Что же касается гражданской ответственности (по имущественным спорам, договорам и обязательствам), то она может быть разной. Это зависит от традиций каждой страны.

Н. И. Лазаревский считал, что в конституционную эпоху безответственность монарха приняла характер его личной привилегии и не распространяется на должностных лиц, хотя бы и действующих по приказу монарха. С них этим приказом не снимается ответственность за те противозаконные действия, которые могут быть ими совершены.

«В России в самодержавную эпоху безответственность Государя, – писал Н. И. Лазаревский, – являлась таким принципом, который сам собою вытекал из самого существа нашего строя. Вместе с тем ст. 209 Учр. Мин. и ст. 340 Уложения о наказаниях распространяли безответственность и на должностных лиц, действия которых были одобрены Государем[187]. В настоящее время Основные Законы о безответственности Государя тоже не говорят. Подобно большинству конституций, наши Основные законы говорят лишь о том, что „Особа Государя Императора священна и неприкосновенна“ (ст. 5). Из этого положения, очевидно, надо сделать тот же вывод, который делается общей конституционной теорией из аналогичных постановлений (западных конституций), а именно, что понятие „неприкосновенности" заключает в себе и понятие „безответственности".

Поскольку эта безответственность основывается на неприкосновенности, т. е. на личной привилегии монарха, она не может быть распространена на тех, кто исполняет его поручения»[188].

Безответственность императора, считал Н. И. Лазаревский, распространяется только на уголовные дела. Что же касается гражданской ответственности, то гражданские иски признавались возможными, если они предъявлялись не лично к государю, а к «Кабинету или к какому-либо другому учреждению Министра Императорского Двора»[189].

Н. М. Коркунов считал иначе. Он полагал, что безответственность императора заключается в том, что он не подлежал привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны иных лиц за все сделанное или сказанное, хотя бы в его поведении заключались все элементы правонарушения.

По его мнению, безответственность монарха признавалась не только в пределах России, но и другими государствами. Так, Н. М. Корку-нов приводил пример, когда парижский суд в своем определении 22 августа 1870 г. признал себя некомпетентным принять иск некоей девицы Массе, высланной по высочайшему повелению из пределов России, на том основании, что нельзя вызвать в суд иностранных государей[190].

Ф. Ф. Кокошкин считал безответственность монарха важным признаком монархической власти. «Исторически начало безответственности устанавливалось, – писал он, – задолго до конституционных учреждений, явившись результатом неограниченной власти монарха, с одной стороны, и бессрочности его права – с другой. Но безответственность монарха сохранилась повсюду и после введения конституционного строя, причем нашла себе практический корректив в ответственности министров за его действия; как мы уже знаем, эта комбинация способствовала переходу фактического руководительства управлением в руки министерства, т. е. установлению парламентаризма. Ответственность главы государства, существующая в республиках, хотя и не является безусловным препятствием для установления парламентарской системы управления, но чрезвычайно ее затрудняет»[191].

Рассматривая реальные преимущества монарха, А. А. Жилин считал основным из них его безответственность. «Безответственность монарха в конституционном государстве, – отмечал он, – означает не то, что он свободен от подчинения законов (legibus solutus est), а то, что он не может быть привлечен к ответственности»[192]. Из полной безответственности монарха А. А. Жилин допускал исключения в гражданско-правовой области, но иски при этом, по его мнению, должны предъявляться не к лицу монарха, а к его казне[193].

«В некоторых конституциях, – указывал А. А. Жилин, – встречается указание, что личность монарха священна, чем, помимо религиозной санкции власти его, выражается, с одной стороны, то же начало безответственности, а с другой – начало неприкосновенности, иногда также особо указываемое в конституциях и являющееся вторым важным реальным преимуществом монарха. Неприкосновенность монарха в праве современных государств гарантируется тем, что устанавливается особая уголовная охрана его личности и его прав, в виде особо тяжелых наказаний, налагаемых законами в случае преступлений против монарха»[194].

В. В. Сокольский относил неприкосновенность и неответственность к материальным правам императора. «Неприкосновенность Высочайшей особы, – считал он, – гарантируется усиленной защитой уголовного закона жизни, здравия и чести Монарха. Виновные в злоумышлении и преступном действии против жизни, здравия или чести Государя Императора подлежат смертной казни. Такое же наказание полагается и за всякий умысел свергнуть его с престола, лишить свободы и Власти верховной, или же ограничить права оной или учинить Священной Особе его какое-либо насилие (ст. 241 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных). Неответственность Монарха состоит в неподчинении действию законов страны. Монарх есть источник закона и суда. Закон есть воплотившаяся его воля, а суд отправляется Его именем и по Его повелению. Поэтому юридически немыслимо, чтобы в государстве могла существовать какая-либо другая власть, которая могла бы подвергнуть суду и ответственности его деяния. Неприкосновенность и неответственность суть преимущества всех монархов, а следовательно, относятся и к монархам конституционным, но они в особенности принадлежат Самодержавному Монарху России, которого, по выражению произносимой при торжественном венчании на царство молитвы, сам Бог наставляет, яко царя и судию царству Всероссийскому…»[195]

Главной чертой монархической власти, способной возбудить сомнения относительно ее соответствия принципу правового государства, С. А. Котляревский считал безответственность монарха. Он полагал, что это сомнение покоится на слиянии понятий, поскольку с этим правовым принципом сталкивается не безответственность государственного органа, а безответственность актов государственной власти[196].

«В английском конституционном строе начало ответственности правительства приведено с величайшей последовательностью, и однако оно ответственно связано с правилом: the king can do no wrong. Наоборот, полная безответственность правительственной власти во второй французской империи называлась официально провозглашенной ответственностью императора. От актов исполнительной власти ничем не отличаются в этом смысле акты, принадлежащие по терминологии Б. Консула к pouvior neuter. Выделить из нее область особой монархической прерогативы, которая осуществляется помимо участия в ответственности министров, нет никакого основания. Ведь даже в актах призыва к власти нового министерства необходима охрана соответствующего указа самим новым министерством или старым. Требование ответственности всех государственных органов может представлять даже известную опасность распыления этой ответственности, которая действительна, лишь когда она сосредоточена, не говоря уже о том, что это требование в его абсолютном виде практически неосуществимо: quis custodvet ip sos custocles? И, наконец, вообще большой вопрос, что лучше обеспечивает верховное право: безответственный монарх, осужденный реально ответственными министрами, или ответственный американский президент с его политически безответственными, реально обособленными от Конгресса сенаторами?»[197]

В. М. Гессен рассматривал безответственность монарха логически необходимым следствием пожизненного характера монархической власти. Он считал само собой разумеющимся, что гражданская ответственность монарха нисколько не противоречит пожизненности его власти, тогда как уголовная ответственность, угрожающая монарху утратой престола, противоречит пожизненности его власти[198].

С этой точкой зрения был решительно не согласен Я. М. Магазинер, который отмечал, что «легко указать не некоторые другие государственные органы, которые пожизненны и даже наследственны, но из этого логически не вытекают другие признаки, свойственные монархии, в том числе безответственность»[199]. Он писал: «Например, лорды не только пожизненны, но и наследственны (пэры Англии); однако за политическое преступление пэр ответственен, в порядке билля об опале, bill of attainder, т. е. судебного приговора законодательной власти. Мыслима даже такая высшая пожизненная должность, которая была бы сменяема в уголовном порядке, т. е. пожизненности не противоречит уголовная ответственность, угрожающая утратою положения; например, допустима должность высшего судьи, пожизненного, но сменяемого за уголовные правонарушения; таким образом, он будет властью пожизненною, однако не безответственною и при некоторых условиях – сменяемою».

«Таким образом, сама по себе пожизненность не является исключительным признаком монарха, и даже несменяемость его сама по себе не исключает суда и наказания за уголовные правонарушения. Если, однако, пожизненность монарха имеет ту исключительную особенность, что она не может быть ни при каких условиях прервана, то это вытекает из самостоятельного признака монархии – из ее безответственности, но нельзя вывести безответственность из пожизненности. Наконец, если бы даже пожизненности нисколько не угрожала ответственность монарха, т. е. если бы монарху даже безусловно обеспечена была бы пожизненность и он не мог бы потерять трон ни при каком наказании, то очевидно, что всякая уголовная судимость противоречит природе монархии, где монарх ни за что и ни в каком объеме не ответственен. Таким образом, пожизненность не есть первичный и всеобъемлющий признак, а, напротив, производный и сам нуждающийся в объяснении. В частности, он бессилен выяснить причины безответственности монарха и, напротив, сам объясняется безответственностью»[200].

Я. М. Магазинер полагал, что раз над монархом нет высшей власти, то очевидно, что некому его и судить. Даже гражданские иски, считал он, могут быть предъявлены к нему только с соблюдением определенных условий. «Но если имущество короля еще может быть предметом судебного удовлетворения, то над личностью его никакой суд силы не имеет. Ответственность монарха перед уголовным судом означала бы наличие власти на монархом, судящей его и осуществляющей право наказания; но тогда сам монарх уже не был бы высшею властью. Справедливо, что над конституционным монархом есть власть законодательная, т. е. он подчинен законам и не может своими единоличными действиями нарушать законы. Но если законодательная власть выше монарха, то ведь сам монарх в ней участвует, ибо она состоит из монарха и парламента; следовательно, здесь монарх подчиняется воле, в создании которой он сам участвует и которая не может установить ничего без его согласия, ибо, как гласит ст. 9 Основных законов 1906 года, без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения.

Очевидно, что не случайностью является его участие в той высшей власти, которой он подчиняется: именно потому, что он – высший орган, невозможно существование какого бы то ни было органа выше него, в который он сам не входил бы. Для суда же над королем немыслимо создать такую комбинированную власть, в которой он участвовал бы, ибо он судил бы самого себя; создание же этой власти без него означало бы подчинение его вне и над ним стоящей власти»[201].

Наряду с исключительными правами монарх в России располагал рядом почетных прав.

Прежде всего, монарх пользовался особым монаршим обеспечением из средств государственной казны.

В эпоху абсолютизма все денежные ресурсы государства находились в полном распоряжении монарха, который на поддержание роскоши своего двора тратил значительную часть всех государственных доходов. Помимо средств государственного характера император располагал еще и определенным имуществом, которое служило целям содержания императора и его двора.

В литературе рассматривалось несколько категорий такого имущества.

Первую из них составляла личная собственность императора, в отношении которой он издавал непосредственно указы и повеления согласно ст. 20 Основных законов 1906 года. Этими указами и повелениями устанавливалось юридическое положение рассматриваемого имущества, которое, таким образом, не подчинялось общим гражданским законам.

Вторую категорию составляло придворное имущество, которое всегда принадлежало царствующему императору, не могло быть завещано, «поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения» (ст. 20 Основных законов 1906 года). Это имущество в ст. 412 Законов гражданских называлось имуществом первого рода, и в отношении него императором также могли издаваться указы и повеления (ст. 20 Основных законов).

Третью категорию составляло имущество «Кабинета Его Императорского Величества», доходы от которого использовались исключительно на покрытие расходов императора.

Наконец, четвертую категорию составляло имущество удельное, доходы от которого использовались только на покрытие расходов императора.

Независимо от всех этих категорий имущества и после принятия Основных законов 1906 года на содержание императора и императорской фамилии, а также на содержание учреждений императорского двора из государственного казначейства отпускались определенные средства, причем некоторые из этих средств по государственной росписи проводились не по смете Министерства императорского двора, а по смете других министерств. Причем особенность этих расходов на содержание императора, учреждений императорского двора и других учреждений, имеющих непосредственное отношение ко двору, состояла в том, что они не подлежали проверке государственного контроля. В Министерстве императорского двора был собственный контроль, который предоставлял свой отчет непосредственно императору.

Согласно ст. 5 и 6 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи кредиты на расходы Министерства императорского двора вместе с состоящими в его ведении учреждениями, расходы императорской канцелярии, а также канцелярии императора по принятию прошений подлежали обсуждению лишь в тех частях, в которых эти кредиты испрашивались с превышением назначений росписи, утвержденной императором 29 декабря 1905 г.

«Таким образом, – отмечал Н. И. Лазаревский, – все ассигнования, как на Государя Императора, так и на учреждения, составляющие его двор или непосредственно с двором связанные, образуют в пределах, назначенных по смете на 1906 г., известный минимум, который не подлежит обсуждению Государственной думой»[202].

К почетным правам монархов относилось право на титул. Под титулом обычно подразумевают прежде всего известный ранг монарха.

В России таким рангом были князь или великий князь, далее – царь, наконец, с 1721 г. – император.

Помимо наименования, в титуле монархов используется формула «Божьей милостью» или «Божьей поспешествующею милостью», а также перечисление земель, составляющих собственность русской короны.

В России эта последняя часть титула имела три формы: полную, сокращенную и краткую.

Полный титул выглядел в следующем виде (ст. 37 Основных законов): «Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский, Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса-Таврическаго, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий Князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский; Князь Эстляндский, Лифляндский, Курляндский и Семигальский, Самогитский, Белостокский, Корельский, Тверский, Югорский, Пермский, Вятский, Болгарский и иных: Государь и Великий Князь Новагорода – низовския земли, Черниговский, Рязанский, Полотский, Ростовский, Ярославский, Белозерский, Удорский, Обдорский, Кондийский, Витебский, Мстиславский и всея северныя страны Повелитель; и Государь Иверския, Карталинския и Кабардинския земли и области Арменския; Черкасских и Горских Князей и иных наследный Государь и Обладатель; Государь Туркестанский; Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг-Голстинский, Сторнмарнский, Дитмарсенский и Ольденбургский и прочая, и прочая, и прочая».

В некоторых случаях, определенных законом, употреблялось сокращенная форма титула. Она гласит: «Божиею поспешествующею милостью, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса-Таврическаго, Царь Грузинский, Великий Князь Финляндский и проч., и проч., и проч.».

Краткий титул выглядел следующим образом: «Божиею поспешествующею милостью, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Царь Польский, Великий Князь Финляндский и проч., и проч., и проч.».

Таким образом, полный титул состоял из четырех частей. В первой части указывалось на самодержавность источника власти монарха и на религиозное ее освещение. Формула «Божей милостью» была принята в половине XV в. в сношениях с иностранными государствами. В актах внутреннего управления она встречается с начала XVI в.

Во второй части полного титула обозначалась собственность монарха.

В третьей части – само существо власти.

Наконец, в четвертой части перечислялись объекты, создававшие подданную территорию России. Хотя, строго говоря, эти объекты ни с географической, ни с исторической, ни с юридической точки зрения не являлись точным изложением составных частей Российской империи и их правового положения.

И тем не менее, история царского титула есть собственно история расширения территории государства. Со временем усиливавшееся Московское великое княжество начало стремиться к установлению единодержавия на всем севере Руси, и к титулу «великий князь» присоединяется «всея Руси». Под влиянием развития неограниченной власти старинное «господин» заменяется титулом «государь».

Московские великие князья, присоединяя уделы, принимали титулы прежних удельных князей. Так, титул «Государь Псковский» появился в 1509 г. после присоединения Пскова, титул великого князя Смоленского – в 1514 г. и т. д.

Иван IV принял титул царя, а Петр I – императора, с сохранением всех прежних. Русские монархи сохранили за собой исторический титул великих князей Литовских. Александр I стал называться великим князем Финляндским, царем Польским и Грузинским. При Александре II Россия сделала крупные завоевания в Средней Азии и на Кавказе, что выразилось в соответствующих прибавлениях к титулу российских государей[203].

Кроме того, русские императоры пользовались титулом «величество».

Император пользовался также правом на свой герб и другие государственные регалии, к числу которых относились корона, скипетр и держава.

Гербом называлось наследственно передаваемое символическое изображение, составленное на основании определенных правил. Такого рода символические знаки вошли в употребление с незапамятных времен и были результатом желания их владельцев выделить себя. Свидетельства об употреблении такого рода знаков находятся уже у Гомера, Вергилия, Плиния и др. Правда, эти знаки носили случайный характер и не подчинялись никаким правилам. Этим они отличались от гербов.

Первые гербы, изображенные на печатях, приложенные к различным документам, относятся к XI в. Древнейшие гербовые печати были обнаружены на брачном договоре Сахно, инфанта Кастильского с Вильгельминой, дочерью Гаскона II, виконта Беарнского, совершенном в 1000 г.

Вместе с гербами возникает учение о геральдике, названия которого происходили от немецкого Heeralt, т. е. «ветеран».

С XIV в. дело составления и изменения гербов стало постепенно привилегией верховной власти, вскоре присвоившей себе исключительное право пожалования и утверждения гербов.

Само слово «герб» происходит от польского herb и встречается во многих славянских языках (herb, erb, irb) в значении «наследник» или «наследство». Таким образом, уже само название этого символического изображения указывает на его наследственность и неизменяемость.

Со времен Ивана III государственным гербом России стал двуглавый черный орел. Правда, на многих памятниках XVI и XVII вв. он сопровождался четырьмя фигурами: льва, единорога, дракона и грифа. Позже эти фигуры сменились изображением московского герба – всадника, поражающего копьем дракона, – помещавшегося или на груди орла, или на оборотной стороне печати.

Затем к московскому гербу были присоединены сначала гербы царей Астраханского, Казанского и Сибирского, а потом гербы всех главнейших областей и земель, вошедших в состав империи.

В результате герб Российской империи стал эмблемой всей ее территории.

Впоследствии российским государственным гербом, высочайше утвержденным 3 ноября 1882 г., был в золотом щите черный двуглавый орел, коронованный двумя императорскими коронами, над которыми возвышалась большая корона с двумя развевающимися концами лент Андреевского ордена.

Государственный орел держит золотые скипетр и державу.

На груди орла герб московский: в червленом с золотыми краями щите святой великомученик и победоносец Георгий, в серебряном вооружении и лазоревой приволоке (мантии), на серебряном, покрытом багряною тканью с золотой бахромой коне, поражающий золотого с зелеными крыльями дракона золоченым, с восьмиконечным крестом наверху копьем. Щит увенчан шлемом святого великого князя Александра Невского. Намет черный с золотом. Вокруг щита цепь ордена святого Апостола Андрея Первозванного; по сторонам – изображения святых Архистратига Михаила и Архангела Гавриила. Сень золотая, коронованная императорскою короною, усеянная российскими орлами и подложенная горностаем. На ней червленая надпись: «С Нами Бог!» Над сенью государственная хоругвь с восьмиконечным на древке крестом. Полотно государственной хоругви золотое, на нем изображение среднего государственного герба, но без окружающих девяти щитов. Главный щит снизу окружают девять щитов, увенчанных принадлежащими им коронами: I. Герб царства Казанского. II. Герб царства Астраханского. III. Герб царства Польского. IV. Герб царства Сибирского. V. Герб царства Херсониса-Таврического. VI. Герб царства Грузинского. VII. Соединенные гербы великих княжеств: Киевского, Владимирского и Новгородского. VIII. Герб великого княжества Финляндского. IX. Родовой его императорского величества герб.

Над сенью главного щита шесть щитов: I. Щит соединенных гербов княжеств и областей великороссийских. II. Щит соединенных гербов, княжеств и областей юго-западных. III. Щит соединенных гербов княжеств и областей белорусских и литовских. IV. Щит соединенных гербов областей прибалтийских. V. Щит соединенных гербов северо-восточных областей. VI. Герб туркестанский.

В таком виде государственный герб изображался на большой государственной печати, на тронах, балдахинах, в залах, назначенных для торжественных собраний при императорском дворе. Государственный герб в таком виде называется большим, или полным, государственным гербом.

Средний государственный герб был таким же, как и большой, но он не имел государственной хоругви и шести над сенью гербов. Он изображался на средней государственной печати, а также в соответствии с особыми указами его императорского величества.

Малый государственный герб был похож на средний, но не имел сени, изображений святых и девяти гербов, окружающих щит снизу. По особым высочайшим повелениям малый герб мог изображаться с сенью и щитодержателями. Иногда малым гербом, или просто государственным гербом, называют государственного орла, имеющего на крыльях гербы царств и великого княжества Финляндского.

Поскольку Государственный герб является эмблемой всех составляющих его земель, а следовательно, и эмблемой самого государства, русские монархи стали использовать его и в качестве собственного герба. Однако поскольку у них был и свой родовой герб, то у царствующих особ было два рода гербов – государственный и родовой.

Полным гербом отмечались только наиболее важные доклады. Все остальные – неполным гербом, т. е. гербом, в котором не было всех эмблем полного герба. Отсюда у императора имелись большой и малый гербы.

Большой герб императорского величества составлял большой российский государственный герб. Малый же личный герб государя императора состоял из малого государственного герба, в нашлемнике которого был государственный российский орел. Родовой герб императора состоял из соединенного герба Романовых и Голштейн-Готторпского. Большой герб наследника-цесаревича составлял средний государственный, а малый – малый государственный, но с древней царской короной, венчающей шлем.

Большой герб младших сыновей императора был таким же, как и у наследника, но щитодержателями являлись два варяга, а малый был похож на герб наследника, но имел романовскую кайму, окружающую щит.

У внуков императора большой герб отличался щитодержателями, которыми были золотые единороги с червлеными глазами и языками, а малый – возникающим в нашлемнике государственным орлом, имеющим на своей груди лишь московский герб.

В большом гербе князей императорской крови щитодержателями выступают два грифа с золотыми клювами и когтями, с червлеными языками и глазами, а в малом гербе орел был черным, в нашлемнике, без гербов на груди и крыльях.

Большой герб императрицы состоял из двух соединенных щитов – русского и датского с гербами царств и великих княжеств. Щиты были окружены орденской лентой святой Екатерины. Основные гербы особ императорского дома женского пола были похожи на соответствующие гербы особ мужского пола, но имели ромбовидную форму.

Для гербов членов императорского дома существовало шесть форм щита: 1) византийская (круглый щит); 2) варяжская (треугольный щит); 3) французская (прямоугольный щит с острием внизу, нижние углы которого были закруглены); 4) испанская (прямоугольный щит с закруглением внизу); 5) германская (с выемкой на стороне); 6) ромбовидная. Каждая из этих форм могла быть принята в герб по личному желанию члена императорского дома[204].

Российский двуглавый орел – эмблема восточного происхождения. В Россию он попал из Византии, в которой такой орел был принят впервые при Константине Великом или Юстиниане I. Восточно-Римская империя до самого своего падения имела в гербе двуглавого орла, черного с червлеными глазами и языками и золотыми клювами и лапами.

Потом он появился в гербах государств, считавших себя преемниками Рима, а также у фамилий, происходящих от византийских императоров или соединенных с ними брачными узами.

После брака с Софией Палеолог Иван III признал государственной эмблемой России двуглавого орла. Он был изображен на троне, который привезла с собой София. Затем двуглавый орел был помещен на печатях 1497 и 1514 годов, прикрепленных к договорам с германским императором Максимилианом I.

Таким образом, двуглавый орел появился в России как в государстве, родственном Восточно-Римской империи и сохранившем принятую от Византии православную веру. Позже он служил еще и эмблемой нераздельности Европейской и Азиатской России.

Со времени Алексея Михайловича орел стал иметь на груди щит с изображением московского герба, а в лапах скипетр и державу. Он был увенчан тремя коронами (символом Святой Троицы или эмблемой трех царств – Казанского, Астраханского и Сибирского).

Надо сказать, что до Михаила Федоровича корон было только две и между ними находился шестиконечный крест – символ православия. Но в 1625 г. вместо креста стали помещать корону, а с учреждением в 1699 г. ордена святого Андрея Первозванного московский герб стал окружен цепью ордена.

Кроме московского герба на груди орла помещались и другие эмблемы: единорог – на некоторых печатях Ивана IV; образ Божьей Матери – на изображении 1705 и более поздних годов; Андреевский крест – на ручной печати Петра I 1699 года распятие, окруженное сиянием – на орле лейб-кампанского знамени 1741 года; изображение царствующих государей или их вензеля; мальтийский крест (с 1800 г.) при императоре Павле I, принявшем звание гроссмейстера Мальтийского ордена (отменен в 1801 г.).

В последующие годы орел неоднократно менял свою форму.

Важнейшей государственной регалией в Российской империи была корона как символ величия монарха. Короной принято называть головной набор (наголовье), служивший признаком той или иной власти и своей формой определяющий звание, сан, титул, а иногда и заслуги лица, которому она принадлежит.

Одной из древнейших средневековых корон, принадлежащих к числу российский императорских регалий, была так называемая шапка Мономаха, присланная в 988 г. византийскими царями Василием II и Константином IX Владимиру по случаю его крещения и бракосочетания с их сестрой, царевной Анной.

Шапка Мономаха состояла из восьми золотых, отделанных филигранью пластинок, каждая из которых была украшена драгоценным камнем и несколькими жемчужинами. Нижняя ее часть имела прежде жемчужные подвески, которые затем были заменены собольей опушкой.

Шапка Мономаха принадлежала всегда старшему в роде. Князь младшей линии имел свои короны различных форм. Великие князья, княжны и царицы также имели свои короны.

До Петра I цари очень часто надевали короны. Поэтому их число было довольно значительным. Сюда входят: Корона Владимира Святого; казанская корона, заказанная Иваном IV для крещения казанского царя Едигера и отправленная после его смерти в Москву; астраханская, сделанная в 1627 г. по заказу царя Михаила Федоровича; сибирская (альта-басная шапка), сделанная из золотой парчи и заказанная в 1684 г.; Таврическая, или так называемая шапка Мономаха второго разряда, изготовленная в 1682 г. для коронации Перта I и украшенная спереди двумя двуглавыми орлами; алмазная корона Ивана Алексеевича.

Первая корона европейского образца была сделана в 1724 г. для коронации Екатерины I. Этой короной короновался и Петр II, украсивший ее большим рубином, купленным в Пекине. Для коронации Анны Иоанновны была заказана корона, отличавшаяся особой роскошью. Число украшавших ее камней доходило до 2605. Эта корона с 1856 г. стала называться польской. Этой же немного переделанной короной короновалась Елизавета Петровна.

Екатерина II заказала для своей коронации новую корону, на отделку которой пошло 58 больших и 4878 маленьких бриллиантов, большой рубин и 75 больших жемчужин. Эта корона весила около 5 фунтов. Для коронации Павла I эта корона была несколько расширена и 75 жемчужин заменены 54 большими. Этой короной короновались все последующие императоры.

Императоры надевали при некоторых церемониях малые или выходные короны. Они составляли частную собственность императоров и после их смерти уничтожались, а камни раздавались по завещанию. С этими коронами носилась особая мантия.

Малая корона была сделана по образцу большой императорской короны. Ее надевали императрицы во время коронации.

У императоров была также золотая мальтийская корона, подаренная Павлу I[205].

Как и во многих других монархиях, в России императорскими регалиями являлись помимо короны скипетр, держава, государственный меч, государственное знамя, большая государственная печать и государственный щит.

Скипетр принадлежит к числу древнейших символов власти. Он служил символом справедливости, мудрости и милости (virga virtutis atque veritatis). Прообразом для него послужил пастуший посох. Он существовал уже у греков. В России торжественное вручение скипетра царю впервые состоялось при венчании Федора Ивановича, хотя считается, что он был в употреблении и раньше.

При избрании царем Михаила Федоровича ему был поднесен в качестве главного знака верховной власти царский посох.

При венчании на царство и в других торжественных случаях московские цари держали скипетр в правой руке, а при больших выходах его несли перед царем особые стряпчие.

Скипетр, используемый впоследствии русскими императорами, был изготовлен для коронации Павла I. Он представлял собой золотой жезл, осыпанный алмазами и другими драгоценными камнями. Вершину его украшал знаменитый бриллиант «Орлов».

Держава имела форму шара, увенчанного крестом, и представляла собой символ владычества над землей.

В Россию держава перешла из Польши, в которой она именовалась jablko (яблоко), а в старину носила названия: яблоко царского чина, яблоко владомое, яблоко державное, вседержавное или самодержавное и просто яблоко, а также держава российского царствия.

В России яблоко использовали еще с времен Федора Ивановича при торжественном приеме послов. Впоследствии, когда царь торжественно принимал послов и некоторых других лиц, на переднем окне палаты, по левую руку от царя, обыкновенно ставили стоянец (подножие), на котором располагалось яблоко.

Держава, впоследствии используемая русскими монархами, была изготовлена к коронации Павла I из синего яхонта и отделана бриллиантами.

Государственный меч упоминался в числе царских регалий уже при Петре I. По установленному регламенту в царском казначействе нужно было хранить государственное яблоко, корону, скипетр, ключ и меч. При коронации государственный меч, государственная печать и государственное знамя впервые были использованы Елизаветой Петровной. Все эти три регалии носили в торжественных процессиях. При коронации русские монархи не опоясывались мечом, как это делалось иногда другими.

Государственный щит носили только при погребении монарха.

К регалиям в широком смысле относили трон, порфиру, а также парадные одеяния. В Московской Руси в состав регалий входили и бармы[206].

Российское государственное знамя употреблялось при короновании и погребении монархов. Оно служило эмблемой и символом единства государства. Государственное знамя делалось из золотой ткани, на которой были вышиты изображения государственного орла и всех гербов, помещенных в большом государственном гербе. Древко знамени, кайма и бахрома полотна носили государственные цвета, а древко было увенчано золотым яблоком (державой) с государственным орлом. На Андреевской ленте знамени были помещены года основания государства (862), крещения Руси (988), принятия царского титула (1497) и принятие императорского титула (1721).

Государственная печать России прилагалась к государственным актам в знак окончательного утверждения их верховной властью. Она изготавливалась в Министерстве иностранных дел со вступлением императора на престол по утвержденным им рисункам в трех видах: большая, средняя и малая.

Большая государственная печать имела изображение большого государственного герба, вокруг которого помещался полный или большой императорский титул. Она прикладывалась: 1) к государственным законам, учреждениям и уставам; 2) к статусу орденов; 3) к манифестам; 4) к брачным договорам членов императорского дома; 5) к духовным завещаниям членов императорского дома при их утверждении императором; 6) к грамотам на титул императорского высочества и князя имперской крови; 7) к дипломам на княжеское и графское достоинство;

8) к грамотам на возведение в патриарший сан католикоса всех армян;

9) к полномочиям, аккредитованиям и отозваниям дипломатических лиц при восточных дворах; 10) к патентам на звание консула.

Средняя государственная печать имела изображение среднего государственного герба, а на ее краях помещался средний титул императора. Средняя печать прилагалась: 1) к грамотам городам и обществам; 2) к дипломам на баронское и дворянское достоинство; 3) к ратификации трактатов с иностранными державами и к грамотам к восточным правителям; 4) к грамотам ханам хивинским и эмирам бухарским.

Малая государственная печать имела изображение малого государственного герба и малый императорский титул. Она прилагалась: 1) к грамотам на пожалованные земли; 2) к патентам на чин; 3) к благоволительным грамотам за оказанные каким-либо сословиям заслуги и приношения; 4) к грамотам монастырям на милостивую дачу; 5) к грамотам на потомственное почетное гражданство; 6) к грамотам на тарханное достоинство; 7) к листам в Китайский трибунал; 8) к ответным грамотам, к кредитивам и утверждениям договоров и проч. с иностранными правительствами; 9) к паспортам, выдаваемым министерством иностранных дел.

Государственная печать царствующего императора хранилась в министерстве иностранных дел под наблюдением канцлера, вице-канцлера, министра или управляющего министерством. О каждом приложении государственной печати составлялся протокол[207].

Трон (престол) был символом власти, возвышающейся над всеми другими властями на земле и зависящей только от Бога; в качестве почетного возвышенного седалища использовался с самой глубокой древности и у других народов. В России все государи имели в своих дворцах тронные залы, в которых на особом возвышении, под балдахином стоял престол или богато убранное кресло.

В России использовались три престола: царя Ивана IV, царя Михаила Федоровича (так называемый персидский престол, присланный в подарок персидским монархом Аббасом) и трон царя Алексея Михайловича, известный под именем алмазного, так как он был украшен 876 крупными алмазами и 1223 яхонтами. Жемчугом были украшены два ангела, изображенные на его стенках и держащие сделанную жемчугом надпись на латинском языке: «Могущественнейшему и непобедимейшему Московскому Монарху Алексею, на земле благополучно царствующему, сей трон с величайшим искусством и старанием сделанный; да будет счастливым предзнаменованием грядущего в небесах бесконечного блаженства. Лета Христова 1659».

Этот трон был в 1660 г. поднесен русскому царю от имени Торговой армянской компании купцом З. Сарадаровым.

Кроме этих тронов существовал еще двухместный, сделанный из серебра для одновременного коронования царей Ивана и Петра Алексеевичей[208].

В допетровской России царские одежды были разделены на наряды. Различали платье государей носимое в городе (становое), ездовое (дорожное), столовое, смирное (траурное), панихидное (при поминках), причастное (для причащения), вседневное (комнатное, для ходьбы).

При венчании и в других торжественных случаях употреблялся большой, или царский, наряд. В его состав кроме регалий с бармами, шапкой Мономаха и цепью входило платно – длинная верхняя одежда из бархата, объяри[209] или атласа, с горностайным исподом и собольей опушкой, с широкими и короткими рукавами, с круживом (золотое или серебряное окружение) вдоль пол и по подолу, с запонами и другими украшениями. При венчании на царство платно возлагалось в храме поверх станового кафтана. С начала XVIII в. платье заменено императорской мантией или порфирою. Первоначально порфира была багряного цвета и отсюда ее название. Для императрицы Екатерины II порфира была сделана из золотой парчи, усеянной изображениями двуглавого орла и подбитой горностаем[210].

Как уже отмечалось, в Московской Руси в состав регалий входили также бармы, под которыми обычно понимали оплечья, принадлежащие к украшениям княжеского или царского наряда. Как оплечья или наплечники бармы часто назывались ожерельем.

Впервые в русских старинных актах слово «бармы» встречается в духовной грамоте Ивана Калиты. Известны же они были на Руси по имени оплечий значительно раньше.

В начале XV в. все драгоценные царские одежды с бармами и золотой цепью заменила императорская мантия или порфира с цепью ордена святого Андрея Первозванного, а шапку Мономаха – императорская корона.

Что касается полномочий императора в различных областях жизни страны, то следует обратить внимание на следующее обстоятельство.

Как уже отмечалось, статьи Основных законов различали управления двоякого рода: верховное и подчиненное. «Власть управления, – указывалось в ст. 80, – во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень вверяется власти от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению».

Аналогичная статья (ст. 10) содержалась и в Основных законах 1906 года, которые также различали верховное и подчиненное управление.

Касаясь различия верховного и подчиненного управления, Н. М. Коркунов указывал, что различие не составляет отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии. «Напротив, – писал он, – различие верховного и подчиненного управления имеет совершенно общее значение для всех государств, независимо от различия их устройства. Надо, однако, оговориться, что это различие верховного управления и управления подчиненного, как свободной и под законной деятельности власти, не следует представлять себе абсолютным. Верховная власть никогда не в состоянии с такой полнотой и подробностью регулировать наперед деятельность подчиненных органов, чтобы она могла свестись к простому пассивному исполнению приказаний верховной власти. Кое-что всегда остается не вполне определенным и предоставленным усмотрению самих подчиненных органов. Поэтому некоторой долей свободной власти пользуются и подчиненные органы и в подчиненном управлении не все наперед определяется законом»[211].

Монарху принадлежит целый ряд полномочий в области законодательной, исполнительной и судебной деятельности[212].

В области законодательства до 1906 г. только за императором признавалось право законодательной инициативы. Согласно Основным законам 1906 года это право императором было сохранено. Однако он разделял его как с Государственной думой и Государственным советом, так и с министрами[213].

Важнейшим правом императора в области законодательства являлось его право утверждать законы, т. е. придавать законопроектам характер обязательных для населения законов.

Согласно ст. 9 Основных законов 1906 года «Государь Император утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». При этом монарх не был ограничен ни сроком такого утверждения, ни условными санкциями монарха.

Таким образом, император пользовался абсолютным вето, т. е. безусловным правом утверждать или не утверждать представляемый ему законопроект. Иначе говоря, помимо воли императора ни один законопроект не мог стать законом.

Впрочем, как уже отмечалось в мировой литературе, представление о праве монарха на санкции законов как о вето, используемое монархом для того, чтобы помешать изданию нежелательных для него законов, не соответствует действительности. Совершенно очевидно, что до того как монарх дал санкцию по проекту закона, существует только законопроект, не подлежащий принятию и не изменяющий действующего права. Монархическое вето – это скорее санкция монарха, не желающего издания тех или иных законов, служащая лишь правом превращать или не превращать те или иные выработанные парламентом законопроекты в законы. Таким образом, можно сказать, что право монарха носит скорее положительный, чем запрещающий характер[214].

Вместе с тем нужно указать, что роль парламента не может при этом быть сведена к роли только своего рода экспертов или советников монарха, связанного тем текстом, который разработан парламентом[215]. Кроме того, монарх не мог отозвать обратно санкционированный им закон.

Право санкционирования законопроектов являлось с принципиальной точки зрения в высшей степени существенным полномочием монарха, хотя его практическое значение не следует преувеличивать ввиду редкого использования.

В России случаи неутверждения императором законопроектов, принятых Государственной думой и Государственным советом, встречались. Так, в апреле 1909 г. не был утвержден проект штатов Морского Генерального штаба. Мотивом к отказу утвердить этот законопроект служило мнение, что этот проект вторгается в область дел, подлежащих разрешению только императором, причем единолично.

26 мая 1911 г. не был утвержден проект закона об изменении постановлений о правоограничении лиц, сложивших с себя духовный сан или лишенных его. Надо сказать, что император отверг этот законопроект без какой-либо официальной мотивировки.

Во многих странах в то время устанавливался определенный срок, в течение которого монарх может дать законопроекту свою санкцию. В России этот вопрос прямым указанием закона не решался. Однако из ст. 7 Основных законов, требующей единения Государя с народным представительством следовало, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думой одного состава, становилось невозможным после избрания Думы нового состава.

Однако Государственный совет, отвергнув принцип континутета легислатуры, принял другую точку зрения.

В России вопрос о возможности того, чтобы Государственный совет рассматривал законопроекты после роспуска или после истечения срока полномочий той Думы, которая приняла данный законопроект и передала его в Государственный совет, рассматривался неоднократно[216]. Так, в феврале и марте 1907 г. он возник по поводу законопроекта об отмене смертной казни, принятого Первой думой, которая была распущена, и в ноябре того же года в связи с семнадцатью законопроектами, принятыми Второй думой.

Государственный совет оба эти раза, рассматривая данный вопрос только с точки зрения возможности принять эти законопроекты к рассмотрению, дважды пришел к одному и тому же выводу о том, что он не вправе рассматривать принятые Думой законопроекты после ее роспуска.

В ноябре 1912 г. рассматриваемый вопрос снова возник применительно к 39 законопроектам, оставшимся от Третьей думы. Однако на этот раз Государственный совет признал, что они подлежат его рассмотрению, хотя никаких особенно новых доводов в пользу такого решения высказано не было. Все решило голосование, результаты которого на этот раз оказались в пользу рассматриваемых законопроектов.

Что касается соображений, то они сводились к тому, что наше законодательство этого вопроса не разрешит, а следовательно, его надо разрешить по общим началам права и целесообразности. Поскольку по общим началам права решение, принятое каким-либо органом, не теряет своей силы, хотя бы этот орган и перестал существовать или его личный состав изменился, законопроект, одобренный Думой, остается таковым и после изменения ее личного состава и поэтому подлежит рассмотрению Государственным советом.

При этом исходили также из того, что если отвергнуть континуитет легислатур, то в каждую легистратуру первой сессии Государственного совета (пока нет проектов, принятых Думой) делать ему будет нечего. Так же как нечего будет делать Думе и в том случае, если законопроект будет рассмотрен только на ее последней сессии, поскольку принятый на последней сессии законопроект Государственный совет все равно не будет иметь возможности рассмотреть.

Рассматривая эти соображения, Н. И. Лазаревский считал их неубедительными. «Прежде всего неправильно, – писал он, – чтобы закон оставлял этот вопрос вовсе открытым. Согласно ст. 7 Основных законов „Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой“. Нельзя говорить, чтобы тот или иной закон был издан в „единении“ с Думой, если он издается во время существования такой Думы, которая его не рассматривала. Издание закона есть длинная процедура, но это есть единый акт, и этот акт по букве закона должен состояться в единении Государя с Государственным советом и с Думою. Слово „единение“ больше, чем простое „соучастие“. И при толковании ст. 7 Основных законов этого не следует упускать из виду. Не меньшее значение имеет и постановление, трижды повторенное в наших новых законах: "законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственной думою, признаются отклоненными" (ст. 111 Основных законов, ст. 50 Учр. Гос. думы, ст. 48 Учр. Гос. совета). Ведь надо же предполагать, что судьба того или другого законопроекта когда-либо должна быть решена, что когда-либо будет выяснено, отклонен данный проект или нет. Закон между тем говорит отрицательно: „законопроекты, не принятые. “ Проект поступил в Государственный совет; он не может быть принят в тот же день; не принят, не успел быть принят и завтра, и т. д. Но от того, что он не принят в ближайшие дни, он очевидно не может признаваться "отклоненным". Для того, чтобы отрицательный факт, "непринятие", мог иметь решающее значение для судьбы законопроекта, необходимо, чтобы был установлен известный срок для наступления этого факта. Если этого срока не предполагалось, то вопреки прямому смыслу ст. 111 Основных законов, говорящей, что непринятые проекты признаются отклоненными, проекты, не принятые десятки лет, все еще не признавались бы отклоненными, и им в очевидное нарушение ст. 7 Основных законов, требующей единения трех факторов законодательства, все еще можно было бы давать дальнейший ход.

Но так как в самом законе того срока, в течение которого должно выясняться, принят ли данный проект, или не принят, не установлено, то этим сроком может быть только срок, вытекающим из существа народного представительства и из смысла ст. 7 Основных законов, а именно, – срок существования той Думы, которою данный проект принят, и в единении с которой он только и может быть издан Государем. Таким образом, прерывность легислатур есть такого рода принцип, который должен быть признан с необходимостью вытекающим из постановлений действующего законодательства.

Тот принцип государственного права, что акт, исходящий от данного правительственного органа, сохраняет свою силу, несмотря на то, что личный состав этого органа мог измениться, или даже несмотря на то, что этот орган вообще уже не существует (упразднен), имеет применение только к актам законченным и, напротив того, неприменим к такого рода действиям, которые не представляют законченного акта, подлежащего исполнению, но представляющего лишь один из составных элементов сложного процесса возникновения какого-либо акта. Если, например, при суде с присяжными требуется соучастие коронного состава суда и присяжных, и если по какому-либо делу присяжными их вердикт был вынесен, а коронный суд в том же составе тут же почему-либо не мог облечь его в окончательную форму приговора, то другой состав коронного суда уже не может, основываясь на том же вердикте присяжных, постановить приговор по делу. Если при протеста векселя нотариус должен послать должнику повестку о платеже и потом совершить самый акт о протесте, то если нотариус пошлет повестку, а затем умрет, другой нотариус уже не может по этой повестке совершить протест. Так и с законом: когда законодательная процедура закончилась, она приводит к изданию закона, который сохраняет свою силу и после того, как органы, участвовавшие в его издании, прекратят свое существование. Но пока закон еще не издан, но имеются налицо лишь отдельные составные части законодательной процедуры, эти части должны представлять единство, и это единство нарушается, если в течение процедуры один из органов, в ней участвующий, прекращает свое существование и заменяется другим»[217].

Н. И. Лазаревский считал, что практическая преемственность легислатур приводит к тому, что в случае какого бы то ни было разногласия Государственного совета с Думой разногласие это не может быть устранено способами, установленными в законе именно для их устранения: закон предусматривает передачу проекта на согласительную комиссию, которая рассматривает только пункты разногласия или же возвращение проекта в Думу для нового рассмотрения. Но Дума того состава, который этого законопроекта не рассматривал, не может ни дать руководящих указаний согласительной комиссии, ни рассмотреть доклад этой комиссии[218].

Государственная дума, рассмотрев вопрос о преемственности легислатур, в январе 1913 г. признала: 1) что все законопроекты, принятые по инициативе правительства незаконченные рассмотрением в Думе III созыва, должны быть снова внесены правительством и подлежат всей процедуре рассмотрения заново; 2) что законопроекты, внесенные в Третью думу в порядке думской инициативы, рассмотрению не подлежат; 3) что законопроекты, переданные Государственным советом в согласительные комиссии в виду того, что правительство нашло, что они подлежат рассмотрению Четвертой думы, должны быть рассмотрены в том же порядке, в каком принято рассматривать проекты, внесенные правительством (т. е. все проходило так, как будто рассмотрения Третьей думой и Государственным советом вообще не было; 4) что законопроекты, возвращенные Государственным советом в Думу для нового рассмотрения с поправками, внесенными Государственным советом, подлежат рассмотрению Государственной думой в качестве законопроектов, внесенных в Думу в порядке инициативы Государственного совета.

«Из совокупного смысла постановлений Государственного совета и Государственной думы по вопросу о преемственности легислатур получается, – писал Н. И. Лазаревский, – что законопроект, принятый Государственной думой прежнего состава, может быть рассмотрен Государственным советом и при наличности Государственной думы нового состава, но может быть принят им только в неизмененной редакции, и что каждая поправка, вносимая в проект Государственным советом, практически приводит к тому, что в дальнейшем проект этот получает такое движение, как если бы рассмотрения его Государственной думой прежнего состава не было вовсе.

Другими словами, поскольку проведение преемственности легислатур зависит от Государственного совета, она признается, а поскольку от Государственной думы, – нет»[219].

В области законодательства император имел целый ряд других прав, которые сводились к образованию законодательных органов (назначение выборов в парламент, созыв парламента, приостановление сессии (роспуск избранных палат, назначение членов этих палат, состав которых пополнялся по назначению от правительства).

Согласно Основным законам 1906 года император своим указом ежегодно созывал Государственный совет и Государственную думу (ст. 98). Указами императора определялись продолжительность занятий Государственного совета и Государственной думы и сроки перерыва их занятий в течение года (ст. 99). Государственный совет образовывался из членов по назначению императора и членов по выборам. Общее число членов Совета, назначаемых императором, не должно было превышать общего числа членов Совета по выборам (ст. 106).

Состав членов Государственного совета по выборам мог быть заменен новым составом до истечения срока их полномочий по указу императора, которым назначались и новые выборы членов Совета (ст. 104).

Государственная дума могла быть также до истечения ее полномочий распущена указом императора, который тем же указом назначал новые выборы в Думу и время ее созыва (ст. 105).

Право роспуска Государственного совета и Государственной думы, взятое само по себе, легко могло бы превратиться в средство не только пресечения данного состава Государственного совета и Государственной думы, но и в средство устранения народного представительства из системы государственных органов России. Во избежание этого Основные законы предоставили императору право роспуска Государственного совета и Государственной думы или же одного из этих органов, вместе с тем устанавливая обязанность императора созвать новый парламент. Эта обязанность распадалась на две: во-первых, назначить новые выборы и, во-вторых, созвать парламент в новом составе.

Надо сказать, что упомянутые правила, существовавшие в России по этому вопросу, страдали существенными недостатками. Статьи 104 и 105 Основных законов требовали лишь того, чтобы новые выборы и время созыва новой Думы были установлены тем же указом, которым Дума или Государственный совет (в выборной его части) распускались, но никакого максимального срока, в течение которого страна может оставаться без Думы, законом не устанавливалось.

Надо сказать, действующее в Российской Империи право не предполагало непрерывность в работе народного представительства и деление ее на сессии. Особенностью этого права было то, что нигде не говорилось о том, что сессии Государственного совета и Думы должны проходить одновременно. Из тезиса ст. 87 Основных законов, которая предоставляла императору право издания чрезвычайных постановлений во время прекращения занятий Государственной думы, можно сделать вывод, что закон предполагал возможность того, что занятия Думы будут прекращены, а Государственного совета – нет.

Что же касается сроков созыва Думы и Государственного совета, то закон говорил лишь о том, что Дума и Государственный совет созываются ежегодно, причем под «годом» тут, вероятно, подразумевался календарный год, с 1 января по 1 января.

Кроме того, ежегодность созыва, установленная ст. 98 Основных законов, дает основания понимать ее как указание на то, что реже чем ежегодно созывать Думу и Государственный совет нельзя, но не в том смысле, что их нельзя созывать чаще.

Надо сказать, что при тогдашнем правовом регулировании могло бы показаться, что без нарушения буквы закона можно было бы не созывать Думу в течение многих месяцев. Например, закрыть сессию в январе одного года, а открыть в декабре следующего и т. п. Однако это, несомненно, противоречило не только духу, но и букве закона. Во-первых, должен был рассматриваться заблаговременно бюджет на каждый следующий год, а во-вторых, контингент новобранцев должен был быть установлен к 1 мая, причем он должен был быть внесен в Думу «заблаговременно» (ст. 119 Основных законов). Иным путем он установлен быть не мог. Отсюда следовало, что ежегодные заседания Думы должны начинаться заблаговременно, до 31 декабря и до 1 мая, хотя отсутствие какого-либо установленного в законе срока для ежегодного созыва Думы имело своим следствием то, что в действительности тогда в законодательстве отсутствовало понятие очередных и чрезвычайных сессий.

Согласно ст. 105 Основных законов «тем же указом (которым распускается Дума) назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва».

При первом роспуске Думы время созыва новой Думы было установлено в самом указе о роспуске Первой думы. Относительно выборов было установлено: «о времени проведения новых выборов в Государственную думу последуют от Нас особые указания» (Указ от 8 июля 1906 г.).

Конечно, такого рода передел едва ли можно было назвать удачным. Правда, закон говорил, что в указе назначается время созыва новой Думы, а относительно новых выборов сказано только то, что они назначаются, однако не указано, что назначаются не только выборы, но и срок их проведения. Но в этом не было никакой нужды, поскольку, как справедливо отмечал Н. М. Лазаревский: «Назначение новых выборов не может иметь никакого другого смысла, кроме назначения именно самого срока их. Ведь то, что выборы вообще когда-либо должны быть произведены для того, чтобы новая Дума могла собраться, ясно само собой и ни в каком установлении особым указом не нуждается.

Правильность приведенного толкования ст. 105 Основных законов, согласно которому в указе о роспуске должен быть установлен точный срок не только созыва новой Думы, но и выборов в нее, по-видимому, признало впоследствии и правительство, по крайней мере в указах о роспуске Второй думы (3 июня 1907 г.) и Третьей думы (8 июня 1912 г.) срок выборов был прямо установлен»[220].

Основные Законы ограничивались тем, что устанавливали принадлежность права роспуска парламента монарху и не указывали никаких условий, при которых пользование этим правом возможно.

Однако на практике встречались случаи, когда главного рода действие, несмотря не неопределенности регулирования этих вопросов, носили очевидно неконструктивный характер. Типичным примером в этом смысле может служить, например, роспуск парламента с назначением выборов и нового созыва парламента тех, что парламент лишается возможности рассмотреть бюджет. С этой точки зрения явно неконституционным был роспуск Первой Думы с назначением срока созыва Второй с таким расчетом, чтобы бюджет на 1907 г. не мог быть рассмотрен в срок.

Как отмечал Н. И. Лазаревский, с политической точки зрения право роспуска парламента принадлежит монархам и является существенною их прерогативой, отражающей ту старую английскую точку зрения, что монарх есть глава народного представительства и всякий парламент действует по воле монарха, пока это монарху угодно, и, когда угодно, монархом распускается. Вместе с тем в руках правительства роспуск парламента может явиться весьма сильным средством, посредством которого оно может влиять на состав парламента. Оно может воспользоваться тем или иным случайным настроением общественного мнения и создать на несколько лет парламент угодного ему направления[221].

Наиболее значительными полномочиями император обладал как глава исполнительной власти. С. А. Корф считал, что если в законодательной или судебной областях деятельность императора проявлялась только в некоторых функциях, в области управления в руках императора находилась вся административная деятельность государства. Вследствие этого он находил справедливым считать императора главой администрации. Он полагал, что Основные законы выражали эту мысль в следующей формуле статьи 10: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского…»[222]

Правда, само рассмотрение императора как главы исполнительной власти вызывает в правовой литературе возражения. «Эта точка зрения, – писал по этому поводу Н. И. Лазаревский, – односторонняя, ибо, во-первых, само понятие "исполнительной" власти не характеризует правительственной деятельности государства, которая гораздо шире простого исполнения законов, а во-вторых (если даже заменить понятие исполнительной власти, властью правительственной), определение Государя, как главы правительственной власти, неправильно и потому, что на деле конституционный государь является фактическим главой законодательной власти и номинальным главой власти судебной. Поэтому в настоящее время та идея, что король есть глава исполнительной или правительственной власти, понимается и новейшими конституциями, и в литературе не в том смысле, что король есть только глава этой власти, а в том смысле, что эта власть вся целиком находится в его руках. Эта же точка зрения проведена и в наших Основных законах, где в ст. 10 говорится, что "власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского"[223].

Сосредоточив в своих руках эту власть, император давал отдельным должностным лицам поручения, которые исполняли то, с чем императору самому было не управиться, и которые не только получали от него свои полномочия, но и действовали в каждом конкретном случае по его указаниям. Это положение достаточно ясно выражено в ст. 10 Основных законов, в которых указывалось, что «в делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям».

Надо сказать, что свобода монархов в области исполнительной деятельности приобретала для них особую цену, когда из единоличной власти монарха выделилось законодательство и стало осуществляться при участии народного представительства.

Вместе с тем стало особенно очевидным противопоставление исполнительной власти всем другим отраслям государственной деятельности как такой области, где императору принадлежала наибольшая свобода, и как такой области, которая регулировалась не столько правом, сколько указаниями монархов.

Однако уже начиная с XVII в. начался рост процессов, внесших существенные изменения в отношения монархов к административным чиновникам. Административная деятельность государства, прежде почти отсутствовавшая или сведенная к минимуму, стала вторгаться во все стороны жизни общества. На этой основе возникли отношения, которые регулировались определенными правилами. В дальнейшем количество органов управления возросло, порядок производства ими своих дел тоже стал определяться конкретными правилами. Все эти правила, приобретая юридический характер, не отличаются от гражданских и уголовных законов.

Чиновники постепенно утрачивали положение лишь помощников монарха, исполняющих его личные поручения. Они становились работниками постоянных учреждений с твердо и определенно установленной компетенцией.

Постепенно даже самодержавное государство становилось организацией, имеющей свое назначение в том, чтобы обслуживать интересы всего населения. В этих условиях чиновник становился служащим, призванным производить свою работу либо в интересах всего государства, либо в интересах его отдельных граждан.

Государство стало огромной организацией, мыслимой и возможной только при множественности органов, а монарх – только один из этих органов, верховный, но один из многих, и все они имеют свои задачи в общей системе.

Согласно Основным законам (ст. 10) императору принадлежала власть управления во всем ее объеме и в пределах всего государства. Он осуществлял ее в порядке верховного управления (ст. 11).

Под верховным управлением понималось управление, в котором действует сам император, т. е. личная деятельность императора в управлении. Она выражалась, во-первых, в актах императора, а во-вторых, в актах, не носящих законодательного характера, т. е. издаваемых без участия Государственной думы и Государственного совета.

Актами, о которых идет речь, являлись указы императора. Они упоминались в Основных законах как указы, непосредственно издаваемые императором, и как указы – повеления императора в порядке верховного управления (ст. 10, 24, 11, 18, 19). Однако ни в одной статье закон не устанавливал ни малейшего различия между этими указами. Они не отличались ни по своей форме, ни по своей силе, ни по своей юридической природе.

Правда, барон Б. Э. Нольдс полагал, что для разграничения обеих категорий закон обращается к материальным признакам, т. е. что указы в порядке верховного управления по содержанию своему отличаются от указов, непосредственно издаваемых Государем[224].

С такой точкой зрения не был согласен Н. И. Лазаревский, который отмечал, что «действительно, говоря об указах по одним вопросам, закон называет их указами, издаваемыми в порядке верховного управления (указы об ограничениях, вызываемых требованиями государственной службы, ст. 18), а по другим вопросам (об определении порядка получения титулов и орденов, ст. 19) закон говорит о том, что это определяется Государем непосредственно. Но само собой разумеется, что эти два рода дел по существу решительно не представляют такого различия, которое могло бы служить основанием для того, чтобы представленные по ним указы Государя можно было относить к двум разным категориям. И если уже держаться материальных признаков, то к какой категории указов, к категории ли указов, издаваемых в порядке верховного управления, или же к категории непосредственно издаваемых, следовало бы отнести такой указ, который бы установил ограничение служащих относительно получения орденов?»[225].

Н. И. Лазаревский считал, что нужно отдать преимущество ст. 10 Основных законов, которая отождествляет эти виды указов.

Таким образом, разные способы обозначения актов императора, указанные в законе, не влияли на их юридическую природу; они обладали равной юридической силой. С переходом страны к Основным законам 1906 года вопросы, признаваемые вопросами законодательными, начали разрешаться монархом совместно с народным представительством. В остальном монарх сохранил прежнюю свободу действий. Поэтому те положения, которые предполагалось сохранить за монархом Основными законами должны быть указаны в этих законах, что сохраняло юридические основания этих полномочий.

Говоря о юридической силе актов верховного управления и их соотношении с законом, нужно сказать, что с этой точки зрения следует различать две категории этих актов верховного управления. К первой относились те из них, которые хотя и издавались на основании прямого указания о них в законе, но по своему существу относились к актам, которые со всей очевидностью относились к ведению исполнительной власти (например, назначение чиновников). По своей юридической природе эти акты со всей очевидностью могут и должны быть отнесены к актам подзаконным.

Другую категорию составляли те акты, которые без прямого уполномочия монарха на их издание, несомненно, были бы отнесены к ведению законодательных органов. Например, в ст. 14 Основных законов императору было предоставлено право устанавливать ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляли крепостные районы и опорные пункты для армии и флота.

Естественно, что относительно этих актов главы государства, которые по своему содержанию совпадают с законом, может возникнуть вопрос о том, не являлись ли они по своей юридической силе равными закону, т. е. актами, не относящимися к подзаконным.

В. В. Ивановский рассматривал такого рода полномочия императора как делегированные ему законодательной властью, как уступку со стороны законодательной власти в пользу императора права издавать по определенным вопросам акты, которые без такого делегирования должны были бы быть изданы в законодательном порядке.

Однако Основные законы не содержали норм, которые давали бы актам императора, издаваемым им непосредственно или в порядке верховного управления, названия законов. Не содержались в Основных законах и нормы, которые сообщали бы актам императора и силу закона. Наоборот, Основные законы возлагали на императора власть исполнительную, тогда как законодательная власть должна была осуществляться им «в единении» с Государственной думой и Государственным советом. Таким образом, Основные законы проводили отчетливое размежевание между законодательными актами и актами верховного управления.

Что же касается юридической силы актов императора, то в этом отношении обращает на себя внимание тот факт, что в Основных законах 1906 года уже не содержалась норма, соответствующая ст. 70 Основных законов 1892 года, в которой указывалось, что «Высочайший указ, по частному делу последовавший или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих».

Вместе с исключением из старых Основных законов статьи, придававшей всем указам императора силу закона, в новые Основные законы была включена статья, заключавшая в себе противоположное правило: «Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему доколе новым законом не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу» (ст. 94).

Таким образом, совершенно очевидно, что издание императором указа, отменяющего или изменяющего закон, незаконно и впредь до отмены этого закона в законодательном порядке действует именно он, а не отменяющий или изменяющий его указ.

Согласно ст. 84 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленной порядке». Поскольку ни ст. 84, ни другие нормы, содержащиеся в Основных законах, не делали никаких исключений из этого общего правила, акты верховного управления являлись актами исполнительной власти, носящими подзаконный характер. Признание их надзаконности исключило бы возможность действия ст. 84 Основных законов, поскольку каждый акт верховного управления мог бы быть признан надзаконным, что и делало бы бессмысленной всю систему действующего законодательства.

Надо сказать, что подзаконность актов верховного управления прямо вытекает также из того, что Основные законы включили ряд норм, уполномочивающих императора на издание указов по целому ряду вопросов (ст. 11–23). Понятно, что такого рода статьи были бы совершенно бессмысленными, если бы у императора сохранилось право издавать указы по любому вопросу.

Таким образом, является очевидной подзаконность всех актов верховного управления. Это означает, что больше не может быть права должностных лиц на нарушения законов с разрешения императора, поскольку коль скоро сам император не вправе издавать указы, нарушающие законы, то само собой разумеется, что он не может уполномочивать на это других.

Если обратиться к рассмотрению отдельных видов указов, на издание которых был уполномочен император Основными законами, то, по мнению Н. И. Лазаревского, между ними имелись существенные различия.

Часть из них, названные им организационными, должны были согласно ст. 11 Основных законов полностью соответствовать законам. В ней совершенно четко указывалось: «Государь Император, в порядке верховного управления, издает в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления…» Отдельные указы, издаваемые на основании ст. 14–23 Основных законов, и указы, издаваемые по ст. 87 Основных законов, на издание которых императора уполномочивали сами Основные законы, требовали специального научного анализа.

«Что касается распоряжений чисто административного характера, – полагал Н. И. Лазаревский, – то подзаконный характер их сомнений не вызывает. Те же указы, которые вторгаются в сферу законодательства (например, указы, которыми по ст. 19 определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий), несомненно, могут казаться указами подзаконными, ибо эти указы могут изменять, например, порядок пожалования знаков отличия, ныне установленный законом. Однако, эти указы, регулирующие вопросы, до сих пор почитавшиеся вопросами законодательными, сами являются не законами, но лишь актами административными, и существо дела должно пониматься не в том смысле, что Государю предоставлена власть законодательная, но в том смысле, что известные вопросы, до сих пор признававшиеся вопросами законодательными, отныне отнесены к вопросам административным.

Таким образом эти указы как акты административные действуют только при условии своей законности и могут содержать противоречие только с тем законом, на отмену которых Государь уполномочен статьями 14, 16, 18, 19, 21 и 23 Основных законов.

Статья 87 Основных законов уполномочивала Государя на издание постановлений, имеющих в некоторых отношениях временную силу закона. Это тоже были акты административные, а не законодательные. Но это акты надзаконные в том смысле, что постановления всех законов, кроме точно поименованных в этой статье, могли быть изменены этими актами»[226].

В отличие от Н. И. Лазаревского А. И. Елистратов признавал целый ряд актов верховного управления (издаваемых Государем «непосредственно», а также относящихся к службе Двора) остающимися «за пределами правового порядка»[227].

Надо сказать, что в литературе ставился вопрос о том, могут ли вопросы, отнесенные Основными законами к компетенции императора, быть разрешены также и в форме закона.

«Само собой разумеется, – считал Н. И. Лазаревский, – что коль скоро та или иная категория дел Основными законами (или вообще конституционным законом) отнесена к компетенции монарха, то обыкновенный закон не может вовсе изъять это дело из его ведения, ибо обновленные законы должны быть согласны с конституцией. Сомнение может возникать лишь по вопросу, может ли отдельное конкретное дело, входящее в компетенцию монарха, быть разрешено законодательным порядком. По ст. 19 Основных законов порядок пожалования титулов и орденов непосредственно определяется Государем. Может ли быть издан закон, определяющий порядок предоставления служащих к орденам, или же это может быть сделано только указом?

По этому вопросу ни в одном современном конституционном государстве сомнений не возникает. Верховными актами государства признаются акты законодательные. Все то, что может быть совершено актом власти подзаконной, может быть совершено и в форме акта власти высшей законодательной. Права Государя этим во всяком случае не умаляются, так как и указ, и закон во всяком случае могут получить силу не иначе, как с его утверждения»[228].

В литературе ставился и другой вопрос: может ли Государственная дума или Государственный совет по собственной инициативе решить вопрос, который может быть решен и единичной властью самого императора? Сомнение могло быть связано с тем, что ст. 31 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. кроме тех вопросов, которые перечислены в ст. 31, п. 2–6, к ее ведению относит и вопросы, «требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены» (ст. 31 п. 1). Вопросы, которые могут быть решены в порядке верховного управления, не относятся к вопросам, «требующим издания закона; поэтому можно утверждать, что эти вопросы, если они по ст. 31, п. 7 не внесены в Думу по повелению императора, не могут быть признаны подлежащими рассмотрению Государственной думой.

Однако этот вывод опровергался наличием в Основных законах ст. 125, согласно которой Учреждение об Императорской фамилии может быть изменено и дополнено «только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке»[229].

Одним из самых запутанных и спорных вопросов российского дореформенного права был вопрос о форме актов императора. В этот период одной из форм Высочайшего утверждения была подпись монарха, состоящая в собственноручном изображении его имени. Она использовалась в манифестах и именных указах.

Для дел законодательных, прошедших через Государственный совет, если они не облекались в форму именного указа, использовалась формула «Быть посему», а для дел менее существенных утверждение императора делалось в устной форме и имело форму надписи: «Государь Император воспоследовавшее мнение в Общем Собрании Государственного Совета о том-то Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». Эта надпись подписывалась Председателем Государственного совета.

Согласно новому законодательству прежде всего исчезли законы, устно утвержденные императором. По ст. 67 Учреждения Государственного совета, утвержденного в 1906 г., законоположения издаются за собственноручной подписью или утверждением императора с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы. Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: «Быть по сему».

Вместе с тем закон различал собственноручную подпись и собственноручное утверждение («Быть по сему»).

Все законы должны были быть изданы в виде законов, с указанием, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы, и с собственноручной подписью императора или надписью его «Быть по сему». Всем этим устранялась прежняя путаница форм, одинаково употреблявшихся и для актов законодательства, и для актов административного характера.

Новое право отказалось от объявленных указов как актов верховного управления. Согласно ст. 24 Основных законов 1906 года «указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или надлежащим министром». Таким образом, отныне все акты верховного управления должны были быть собственноручно подписаны императором.

Надо заметить, что по старому законодательству в России издавались так называемые именные указы законодательного характера. По новому законодательству именные указы потеряли силу закона (ст. 94 Основных законов) и издание законов в форме именных указов стало невозможным, поскольку по ст. 64 Указа об учреждении Государственного совета акты, прошедшие через Государственную думу и Государственный совет и утвержденные императором, издаются не в форме указов от имени императора, а в форме законов «с изъяснением, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы». Таким образом, по новому законодательству все указы стали возможны только в порядке управления.

К актам верховного управления после принятия Основных законов 1906 года возник целый ряд и других требований формального характера, которых не было в эпоху самодержавия.

Если прежде любой акт императора признавался законным, а для его издания император не нуждался ни в каком особом полномочии, то в новых условиях император получил возможность издавать только те указы, на которые он был уполномочен Основными законами или на которые уполномочивался отдельными законами. В этих условиях относительно каждого акта императора должен был ставиться вопрос о законности его издания и о наличии у императора права на издание этого акта. И только в случае утвердительного ответа на последний вопрос за данным актом императора признавалась законная сила.

Надо сказать, что русская практика в новых условиях пошла по пути включения в императорские указы ссылки на ту статью Основного закона, в силу которой они издавались. Однако и в новых условиях некоторые указы императора издавались без такого рода ссылок. Например, отсутствовали такие ссылки в большинстве тех указов, которые издавались на основании ст. 15 Основных законов, в которой указывалось, что император объявляет местности на военном или исключительном положении.

Следует также заметить, что имелась определенная категория актов верховного управления, для которых были установлены те или иные формальные условия, соблюдение которых для их издания было обязательным. Например, согласно закону чрезвычайные постановления по ст. 87 Основных законов издавались императором по представлению Совета Министров. Издание такого рода актов помимо Совета Министров являлось неправомерным и поэтому в каждом таком постановлении императора должно было быть указано, что оно издается по представлению Совета Министров, хотя на практике это требование далеко не всегда соблюдалось[230].

Согласно ст. 24 Основных законов «указы и повеления Государя Императора в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или подлежащим министром». Слово «скрепа» обозначает вторую подпись, предполагающую наличие первой подписи – подписи императора[231].

В России требование такого рода контрасигнирования министров появилось еще в эпоху самодержавия в связи с предполагавшимися тогда конституционными реформами, составившими часть плана государственных преобразований М. М. Сперанского, связанного, в частности, с ответственностью министров. Оно получило отражение в действующем тогда Своде Законов (ст. 214 и 215).

Действовавшее после принятия Основных законов 1906 года право стало рассматривать скрепу министров как обязательные условия для издания всех актов монарха. Помимо упоминавшейся уже ст. 24 Основных законов этот вопрос рассматривался и в ст. 65 Указа об учреждении Государственного совета, в которой указывалось, что законоположения скрепляются государственным секретарем с указанием места и времени их утверждения. Скреплен должен быть подлинник закона, подписанный императором, а копия закона должна быть подписана министром.

Таким образом, скрепа требовалась как для законодательных, так и для административных актов императора.

В литературе было высказано мнение, что одна категория актов императора – Высочайшие манифесты вызывали сомнения с точки зрения нуждаемости их в скрепе министров, поскольку эти манифесты не всегда были изложены в виде повеления и по форме отличались от указов. «.Поэтому можно было бы утверждать, что статья 24 Основных законов, говорящая о скрепе указов и повелений Государя, как будто к ним не применима»[232].

«По этому поводу, – писал Н. И. Лазаревский, – надлежит принять во внимание, что во-первых, скрепа министра есть такое требование конституционного строя, от которого могут быть сделаны те или другие отступления, но эти отступления должны быть выражены в законе, не могут в нем подразумеваться, и всякое сомнение в законе должно было бы толковаться в том смысле, что скрепа требуется. Во-вторых, надо признать, что самое сомнение тут вряд ли может иметь место. Статья 24 говорит, что „указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые“, нуждаются в скрепе. Манифест именно и является актом, непосредственно издаваемым Государем. Вопрос, имеется ли здесь повеление, или не имеется, почти во всех случаях должен разрешаться положительно, ибо акт, исходящий от верховной власти, всегда заключает в себе какое-либо волеизъявление, установление факта, которые именно потому, что исходят от верховной власти, являются повелениями. Даже какой-либо манифест, сообщающий всем верноподданным о рождении нового члена Императорской Фамилии, и тот заключает повеление признавать этого новорожденного членом этой Фамилии и присваивать ему все права, сопряженные с этим званием. Таким образом надо прийти к заключению обратному тому, какого держится современная практика, а именно, что и манифесты тоже нуждаются в скрепе министра»[233].

Однако практика тех времен показывала, что требования закона практически не выполнялись и, как в самодержавную эпоху, скрепа на многих актах императора часто отсутствовала.

Говоря о юридических последствиях скрепы для скреплявшего министра, следует отметить, что министр не нес никакой ответственности за «те распорядительные меры, которые по особенным Высочайшим повелениям без скрепы министра будут приняты к его исполнению». Между тем такая проверка едва ли отвечала действующему законодательству, поскольку ответственность за исполнение незаконного Высочайшего повеления, на котором отсутствовала скрепа, должна была ложиться на всех, кто исполнял такого рода повеление.

Что же касается всех других распорядительных и исполнительных актов, подписанных министром или им скрепленных, министр нес ответственность за их исполнение как за собственные действия. Иначе говоря, министр нес одинаковую ответственность как за собственные действия, так и за акты верховной власти, скрепленные им.

Среди полномочий, предоставленных императору Основными законами 1906 года, первое место занимают его полномочия, связанные с правительственными установлениями.

Согласно ст. 11 Основных законов «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Смысл этой фразы состоял в том, чтобы указать на то, что императору принадлежат определенные организационные права, связанные с созданием новых должностей, право определять устройство административных учреждений и направлять их деятельность, а также разъяснять им смысл существующего законодательства и порядка осуществления тех или иных задач, возложенных на них законами.

Разумеется, все это имело отношение только к административным учреждениям. Что же касается организации судов и порядка их делопроизводства, то все эти вопросы решались только в законодательном порядке. Это было связано с независимостью суда, при которой любые разъяснения действующих законов, исходящие от монарха, или его указания о том, как следует разрешать те или иные дела, являлись для судов необязательными.

Кроме того, указание ст. 11 Основных законов на то, что издание государем указов для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления должно осуществляться «в соответствии с законами», означает, что существовавшие в этой области законы сохраняли свою силу, и император должен был действовать в соответствии с ними, и установленная законом, скажем, организация министерств могла быть изменена только в законодательном порядке.

Для выполнения стоящих перед ним задач император имел в своем непосредственном ведении ряд учреждений. В их число входили Министерство Императорского Двора, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, а также Канцелярия прошений, приносимых на Высочайшее имя.

Министерство Двора было учреждено в 1826 г. для объединения всех частей придворного управления и особых учреждений. Министерство находилось в непосредственном ведении императора и должно было отчитываться только перед ним. Оно состояло из Главного дворцового управления; Кабинета Его Императорского Величества; Департамента уделов; Канцелярии министерства; Управления контроля; Кассы Министерства Двора; Управления императорской охотой; Управления придворной конюшенной частью; Придворной певческой капеллы и придворного музыкального хора; Дирекции императорских театров; Экспедиции церемониальных дел; Капитул императорских и царских орденов, а также Императорской археологической комиссии.

В отличие от ст. 11 Основных законов ст. 21 этого акта, которая касалась определения императором устройства состоящих в ведении «Министра Императорского Двора учреждений и установлений, равно как и порядок управления оными», не содержала указания на то, что император решает эти вопросы «в соответствии с законами». Это означало, что по отношению к этому Министерству император мог своим указом решать и те вопросы относительно «устройства и приведения в действие разных частей установления», которые так или иначе разрешены актами, которые согласно действовавшим до 1906 г. законам признавать законодательными актами. Таким образом, в одинаковых случаях император мог действовать только в соответствии с законами и не мог изменить то, что законом уже установлено.

В число учреждений, находившихся в непосредственном ведении императора, входила Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В ней сосредоточивались делопроизводство по бумагам, поступающим на имя императора, отчеты министров и других чиновников об исполнении ими поручений Императора.

К учреждениям, подведомственным канцелярии, относились благотворительные и учебные заведения и др. В качестве временного учреждения в составе канцелярии до 1876 г. имелось особое отделение по делам Царства Польского.

Другим такого рода учреждением была Канцелярия прошений, приносимых на Высочайшее имя. Эти прошения включали:

1) жалобы на определенные департаменты Сената, кроме кассационных;

2) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих, генералов, губернаторов, если эти действия и распоряжения не подлежали обжалованию Сенату;

3) прошения о даровании милостей в особых случаях, не подходящих под определения общего закона, когда этим не нарушались ничьи законные интересы и гражданские права;

4) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных и отбывающих наказание.

Таким образом, Основные законы 1906 года применительно к государственным учреждениям не заменили действовавшие ранее законы административными актами (кроме учреждений Министерства Императорского Двора). И если в чем-либо сфера действия этих актов была различна за счет действия законов, то только в том отношении, что была установлена возможность издания в порядке верховного управления указов, определяющих такие подробности в устройстве государственных учреждений, которые прежде должны были бы быть определены в законодательстве, но определялись указами по вопросам, которые законом не решены.

После принятия Основных законов 1906 года это право императора было существенно сужено, поскольку большинство вопросов организации существовавших «административных установлений» было решено в законодательном порядке.

Поскольку организация министерств или других административных ведомств стала устанавливаться законами, монарху после принятия Основных законов предоставлялось лишь право «в соответствии с законом» регулировать лишь внешний распорядок. Другим ограничением власти монарха в этой области явились бюджетные постановления: бюджетом устанавливались ассигнования на содержание министерств и ведомств, которые не могли быть применяемы в порядке верховного управления.

Наряду с правами по руководству деятельностью правительственных учреждений император обладал достаточно широкими правами по решению вопросов, связанных с личным составом этих учреждений.

Согласно ст. 17 Основных законов император назначал и увольнял председателя Совета Министров, министров и главноуправляющих отдельными подразделениями аппарата, а также прочих должностных лиц, если для них не был установлен законом иной порядок назначения и увольнения.

Однако назначение на должность властью императора не было общим правилом. Наоборот, оно являлось почетной привилегией некоторых должностей. Император назначал на все должности, относящиеся к первым четырем классам, а также на некоторые должности, относящиеся к пятому классу. При этом на должности, входящие в первые три класса, он назначал непосредственно, а на должности четвертого и пятого класса – по представлению соответствующего министра, который играл немалую роль и при назначении лиц на должности и других классов. Согласно ст. 18 Основных законов император в порядке верховного управления устанавливал в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы.

Статья 18 существенно расширяла масштабы верховного управления за счет закона, поскольку, если до 1906 г. все правоограничения служащих, вызываемые требованиями государственной службы, устанавливались только в законодательном порядке, то в соответствии со ст. 18 стали возможны установления этих ограничений и в порядке верховного управления, а также их отмена и изменение ограничений, даже если эти ограничения установлены законом.

Таким образом, ст. 18 Основных законов относила вопрос об установлении ограничений служащих к исключительным полномочиям императора.

Согласно ст. 19 Основных законов император жаловал титулы, ордена и другие государственные отличия, включая и чины, а также права состояния. Им же непосредственно определялись условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий.

Надо сказать, что если прежде условия и порядок пожалования титула, орденов и отличий определялись в законодательном порядке, то после 1906 г. они были отнесены к делам верховного управления, кроме условий приобретения и пожалования прав состояния, которые по-прежнему определялись законом.

Титулы (от лат. titulus – «надпись», «почетное звание») – наследственные или пожалованные почетные звания, присваиваемые лицам известного, высокого состояния и положения.

В России до Петра I титул имели только государи и потомки прежних владетельных князей. Симеон Иванович Гордый первый начал именоваться Великим князем всея Руси; Иван III установил большой (с наименованием всех подвластных областей и употребляемый в дипломатических сношениях) и малый титул. По мере расширения территории государства изменялся и титул.

Петр I начал жаловать титулы графа и барона, а вместе с этим появились и соответствующие обращения: «сиятельство» и «светлость».

Последние обращения в дальнейшем сохранились лишь в некоторых княжеских родах («светлейшие князья»).

После появления Табели о рангах стала складываться система титулования лиц, имеющих чины. Чины 1-го и 2-го классов, а также министры, имели титул «высокопревосходительство», 3-го и 4-го – «превосходительство», 5-го – «высокородие», с 6-го по 8-й – «высокоблагородие», с 9-го по 14-й – «благородие».

К орденам относились орден Андрея Первозванного, учрежденный Петром I (1699); орден Белого орла (1705), учрежденный польским королем Августом II; орден святой Екатерины (1713), учрежденный в память о Турецком походе; орден святого Александра Невского (1725); орден святой Анны (1722), учрежденный Карлом Фридрихом, герцогом Шлезвиг-Гольштейнским, в память о его жене Анне, дочери Петра I; орден святого Владимира, учрежден в 1782 г. в честь двадцатилетия со дня коронования Екатерины II; орден святого Станислава (1765), учрежденный польским королем Станиславом Августом Понятовским; орден святого Георгия (1769), учрежденный Екатериной II; орден Военного креста (1792), учрежденный польским королем Станиславом Августом; орден святого Иоанна Иерусалимского (Мальтийский крест) (1798); орден святой Равноапостольной Ольги (1914), женский орден, учрежденный в честь празднования 300-летия дома Романовых[234].

Поскольку законодательная процедура слишком сложна и достаточно медленна для того, чтобы успевать за быстро меняющимися требованиями жизни, наряду с законами, которыми обычно устанавливались постоянные основные правила, определяющие обязанности населения, обычно одновременно и исполнительной власти предоставлялось право издавать подобные акты, имеющие, правда, временный характер и приспособленные к тем или иным меняющимся обстоятельствам.

Основные законы 1906 года не содержали норм, которые уполномочивали бы императора на издание актов, возлагающих обязанности на население. Наоборот, из самого существа этих законов следовало, что издание всякого рода общих правил относится к законодательной области и в соответствии с этим все случаи, когда издание каких-либо подобных правил производится не законодательной, а иной властью, точно устанавливалось в законе.

Согласно Основным законам подобные полномочия были предоставлены императору статьями 11–22.

Что же касается правоотношений частных лиц, то Основные законы (ст. 14) предусматривали только то, что императором в порядке верховного управления устанавливаться только ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют «крепостные районы и опорные пункты для армии и флота». Это означает, что во всех остальных случаях этого права у императора не было.

Кроме ст. 14 Основных законов, в России не было ни одного закона, который бы предоставлял императору право издания каких-либо правил, инструкций и других актов, устанавливающих обязанности населения. Это объяснялось тем, что до принятия Основных законов, когда всякое распоряжение императора, в какой бы форме оно не состоялось и какого бы вопроса не касалось, имело силу закона, а император ни в каких полномочиях не нуждался. После же принятия Основных законов все эти вопросы стали решаться в основном в законодательном порядке.

В ст. 87 Основных законов указывалось: «Во время прекращения заседаний Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если надлежащим министром или главноуправляющим определенной частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет».

Этой нормой, впервые установленной в Манифесте 20 февраля 1906 г., в русское законодательство было введено то понятие, что в нашей правовой литературе было принято называть «чрезвычайными указами».

Существо этого права главы государства состояло в том, что в чрезвычайных случаях, когда имелась настоятельная государственная необходимость в издании такого рода акта, который мог быть издан только в законодательном порядке, но который в качестве закона не мог быть издан в силу того, что парламент в этот момент не функционирует (межсессионный период), глава государства мог издать такой акт своею властью. Такого рода акты монарха не отвечали общепринятому правилу, согласно которому они должны соответствовать действующему законодательству и ни в чем не должны ему противоречить. В этом собственно и состоял смысл права монарха на издание такого рода актов.

Надо сказать, что если Н.М. Коркунов считал такого рода акты необходимыми для нормальной деятельности государства[235], то, например, Н. И. Лазаревский практической необходимости в них не видел. Он рассматривал это право монарха не как вызванное какой-либо реальной потребностью государства, а как пережиток недавней самодержавной эпохи, не способной примириться с тем, что монарх должен действовать в единении с народным представительством[236].

Статья 87 Основных законов обусловливала возможность издания чрезвычайных актов императором «в прекращение занятий Государственной думы» и ничего не говорила о Государственном совете. Что же касается требования «чрезвычайных обстоятельств», то это требование носило явно неопределенный характер. Тем не менее очевидно, что издание императором чрезвычайного акта, который не был обусловлен никакой спешностью и никакими чрезвычайными обстоятельствами не вызывался, не могло быть обусловлено ст. 87 и должно было быть признано нарушением закона.

В литературе приводится ряд примеров нарушения ст. 87. Например, барон Б. Э. Нольде указывал на постановление от 5 октября 1906 г., которым был изменен порядок выборов земских гласных от крестьян[237]. Поскольку ко дню издания этого постановления в 1906 г. земские выборы были уже произведены, то необходимости в их изменении тогда не было. Значительное большинство 60 постановлений, которые были изданы по ст. 87 в промежутке между Первой и Второй думой, было издано с нарушением требования о наличии «чрезвычайных обстоятельств».

В соответствии с Основными законами (ст. 87) чрезвычайные акты представлялись Императору Советом министров, который таким образом брал на себя ответственность за принятый акт.

В ст. 87 Основных законов категорически устанавливалась невозможность изменения действующих законов в порядке этой статьи. Кроме того, Основные законы запрещали также изменения Учреждения Государственного совета, Государственной думы, а также актов о выборах в Государственный совет и в Государственную думу.

Право монарха издавать чрезвычайные акты использовалось под контролем Государственного Совета и Государственной думы, которые должны были их одобрить в ближайшую же сессию после издания чрезвычайного акта.

Согласно ст. 87 Основных законов такого рода акты императора должны были быть внесены на рассмотрение Государственной думы в течение первых двух месяцев после возобновления заседаний Думы. При этом действие такой меры прекращалось, «если надлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект». Таким образом, истечение двухмесячного срока до начала открытия заседаний Думы является предельным сроком действия всех тех актов, которые были изданы в соответствии со ст. 87 Основных законов, которые не были представлены на ее обсуждение.

Важным является вопрос о последствиях неодобрения палатами внесенного на их рассмотрение чрезвычайного акта. В соответствии со ст. 87 Основных законов действие такого акта прекращается, если соответствующий акт не приняла Государственная дума или Государственный совет. По смыслу этой статьи сам факт непринятия законопроекта одним из законодательных учреждений ведет к прекращению его действия. При этом никаких действий со стороны правительства не требуется. Если же палаты пришли к положительному решению по вынесенному на их рассмотрение акту, то он продолжает действовать, приобретая со дня утверждения императорским постановлением палат силу закона.

Поскольку согласно ст. 87 Основных законов на рассмотрение Думы вносился не сам чрезвычайный акт, а «законопроект», соответствующий чрезвычайному акту, то порядок его рассмотрения палатами был такой же, какой установлен для всех других законопроектов. При этом требовалась и новая публикация чрезвычайного акта, уже опубликованного в соответствии со ст. 87, но нуждающегося в новой публикации уже в качестве закона.

Таким образом, в случае одобрения палатами внесенного законопроекта действие чрезвычайного акта прекращалось, а вместо него вступал в силу закон, соответствующий по своему содержанию чрезвычайному акту, но отличающийся от него по своей юридической силе.

По мнению Н. И. Лазаревского, акты, издаваемые по ст. 87 Основных законов, имели формальную силу закона в том смысле, что пока они не утрачивали силы за невнесением их в парламент в установленный срок и пока они не были отвергнуты парламентом, они могли быть отменены или изменены только законом или таким же чрезвычайным актом, но не каким-либо административным актом, хотя бы и актом верховного управления[238].

По данным Н. И. Лазаревского, до 1913 г. всего по ст. 87 Основных законов было издано 83 постановления. Они распределялись так: в промежутке между I и II Думой было издано 60 постановлений; в промежутке между II и III Думой – 18 и во время III Думы – 5 (из них – 3 в течение летних перерывов между сессиями, а 2 – в течение сессий; одно во время перерыва занятий Думы на рождественские каникулы 1908–1909 гг.: продление временных штатов Министерства путей сообщения указом от 1 января 1909 г. – и другое во время перерыва занятий Думы с 12 по 15 марта 1911 г., когда указом 14 марта 1911 г. Положение о Земских Учреждениях было распространено на шесть западных губерний). Из постановлений, изданных до Второй Думе, 7 утратили силу за невнесением в Думу соответствующего законопроекта, по четыре эти законопроекты были отклонены Думой и одно, изданное на определенный срок, утратило силу за истечением этого срока. Итого ко времени открытия Третьей думы осталось в силе 66 постановлений, и к ним прибавилось за время этой Думы 5. Из этих 71 постановлений 3 утратили силу из-за невнесения их на рассмотрение Думы, два были отклонены Думой, 54 были приняты Думой и 14 остались нерассмотренными[239].

Согласно ст. 12 Основных законов император был верховным руководящим всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами. Им же определялись направления международной политики Российского государства, а согласно ст. 13 он заключал договоры с иностранными государствами.

В свое время внешние сношения относились исключительно к ведению монарха. Тогда многие считали, что согласие на осуществление международных дел со стороны парламента требовалось только для договоров, которыми уступается часть государственной территории. Однако постепенно неограниченные полномочия монархов натолкнулись на бюджетные права парламента. В этих условиях монарх мог заключать без участия народного представительства любой договор, но поскольку приведение этого договора в жизнь требовало денежных расходов, разрешение необходимых средств оказалось в полной зависимости от парламента.

В ст. 12, а также во всех других статьях Основного закона ничего не говорилось об участии Государственной думы или Государственного совета в международных отношениях. На этом основании можно было бы придти к выводу, что русское народное представительство было устранено от всякого участия в деле заключения международных договоров. Однако из Основных законов прямо вытекало, что «никакой закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора» (ст. 86), и закон не может быть отменен иначе, как только силой нового закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет свою силу» (ст. 94).

Из этих статей однозначно следует, что император имел право заключать единолично своей властью любые договоры, но не мог придавать этим договорам обязательную силу закона.

Вместе с тем из смысла ст. 94 Основных законов следует, что если хотя бы содержание договора в чем-то противоречит действующим законам, то эти законы должны признаваться сохранившими полную свою силу, пока новым законом не будет установлено того, в чем заключалось содержание договора, заключенного императором.

Следовательно, для того чтобы содержание договора заменило и отменило действующие законы, необходимо было, чтобы договор, поскольку он затрагивает действующее законодательство, был облечен в форму закона, т. е. необходимо, чтобы эта часть договора была одобрена Государственным советом и Государственной думой.

«В абсолютном государстве, – писал М. Б. Горенберг, – право заключения международных договоров принадлежит, конечно, всецело монарху; но в государствах конституционных в заключении договоров участвует и народное представительство.

Для того, чтобы определить содержание и юридическое значение участия народного представительства в международных договорах государства, необходимо различать в договорах две стороны: внешнюю, т. е. международно-правовую и внутреннюю или государственно-правовую. Международная сторона касается лишь взаимных отношений заключивших договор государств. Государственно же правовая сторона договора имеет в виду действие договора во внутренних отношениях государства в смысле обязательности его для учреждений государства и в особенности для его граждан.

В государствах абсолютных договор вводится в действие внутри государства монархом. В государствах же конституционных для введения в действие и для осуществления таких договоров, которые требуют денежных затрат или влекут за собой изменение правового положения граждан, требуется согласие народного представительства, ибо в противном случае принцип конституционного государства, что нормы, касающиеся прав и обязанностей граждан могут быть издаваемы лишь с согласия граждан, обратился бы в случаях заключения договоров в иллюзию»[240].

В ст. 13 Основных законов указывалось, что император объявляет войну и заключает мир. А в ст. 14 говорилось о том, что император является Державным вождем российской армии и флота. «Ему принадлежит верховное начальствование, – указывалось в статье, – над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства. Он определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского Государства. Государем Императором, в порядке верховного управления, устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота».

В ст. 15 Основных законов указывалось, что император объявляет местности на военном или исключительном положении[241].

Согласно ст. 96 Основных законов «постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств Советами, по принадлежности, непосредственно представляются Государю Императору, если только сии постановления, положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете Военного или Морского Министерства, по принадлежности. В том же случае, когда новый расход не может быть покрыт указанными сбережениями, представление означенных постановлений, положений и наказов на высочайшее утверждение допускается лишь по испрошении в установленном порядке ассигнования соответственного кредита».

Статья 97 устанавливала, что постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в сводах военных и военно-морских постановлений.

Согласно ст. 1 Книги 1 Свода военных постановлений, изданной в 1869 г., «верховное начальствование над всеми военно-сухопутными силами Империи сосредоточивается в Особе Государя Императора». Органом, через который объявлялась и приводилась в исполнение воля императора по делам, относящимся к управлению военно-сухопутными силами, являлось военное министерство. Вопрос о численности армии или о размере призыва каждого данного года разрешался в законодательном порядке: проект указа императора по этому вопросу рассматривался в Государственном совете. В том же порядке рассматривался бюджет вообще и бюджет военного министерства в частности. Причем это не рассматривалось как ограничение власти императора, поскольку он не был связан мнением, высказанным Государственным советом. Однако это было несомненным признанием законодательного характера этих актов.

Согласно примечанию 2 к ст. 50 Основных законов 1892 года «проекты новых штатов, дополнений и изменений в них, проекты узаконений по морскому ведомству, подлежащие утверждения в законодательном порядке, а также финансовая смета морского ведомства должны были вноситься на утверждение Государственного совета. Проекты новых постановлений по технической и строевой части представляются на утверждение императора по докладам с заключением Адмиралтейского Совета».

Таким образом, поскольку законодательный порядок в тот период отождествлялся с рассмотрением законопроекта Государственным Советом, вопросы военно-морского законодательства следовали по законодательному пути, и только «постановления по части технической и строевой» шли путем административным.

Что же касается военного ведомства, то здесь положение было иное. Согласно примечанию 1 к ст. 50 Основных законов 1892 года «все дополнения и пояснения законов, или меры усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящиеся, когда они не имеют никакой связи с прочими частями государственного управления, или когда и входят в состав какого-либо общего государственного управления, но относятся только до части искусственной или технической, представляются на Высочайшее благоусмотрение непосредственно от Военного Совета». Таким образом, они принимались, минуя общий законодательный порядок.

Аналогичный порядок был установлен и в ст. 83 Книги 1 Свода военных постановлений 1869 года. Здесь отличие военно-сухопутного порядка от военно-морского сводилось к тому, что в морском ведомстве вне законодательного порядка принимались лишь постановления по части технической и строевой, касающиеся именно этого ведомства, тогда как в военно-сухопутном ведомстве законодательного порядка не требовалось и для «дополнения законов», и для «мер усовершенствования законодательства», относящегося к военному ведомству, а для «постановлений по части технической или искусственной» даже и в том случае, если они касались и других ведомств.

Таким образом, для военного ведомства были установлены отступления от общего законодательного порядка, идущие гораздо дальше, чем отступления, установленные для морского ведомства.

Правда, в правовой литературе по этому поводу было высказано и другое мнение. Например, Н. И. Коркунов полагал, что для обоих ведомств действует одинаковое правило, только выраженное с разной степенью определенности. Он пишет, что «ближайшее рассмотрение первого примечания к ст. 50 убеждает, что содержание его тождественно с содержанием второго примечания и только терминология в нем менее точная»[242]. «Примечанием этим, – указывал он, – допускается представление на Высочайшее благоусмотрение лишь таких «дополнений и изъяснений законов», которые касаются только военного ведомства или относятся только до части технической. Но первый признак закона есть его общеобязательность. Постановления обязательные только для служащих, или в частности для военнослужащих, не есть закон, а служебная инструкция. Поэтому изъятие из ведения Государственного совета таких дополнений и изъяснений законов, не составляет вовсе ограничения его законодательной компетенции. Точно так же и постановления, относящиеся только до части технической и «следовательно, не содержащие в себе юридических норм, не могут быть признаны законами в материальном смысле. Если же они и издаются не законодательным порядком, то не могут быть признаны ни в каком смысле законами»[243].

Во всяком случае, указывал Н. И. Лазаревский, существенно то, что эти меры, «восходившие к Государю помимо Государственного совета, все-таки назывались мерами законодательными, законами (Основные законы, изд. 1892 г. ст. 50, прим. 1; Свод военных постановлений, изд. 1869 г., ст. 60, прим. 1, ст. 83). Военное и морское ведомства были какими-то обособленными областями в государственном управлении России, со своей администрацией, со своим судом, со своим законодательством, также и в формальном отношении отличавшимся от законодательства гражданского ведомства»[244].

Однако с принятием Основных законов 1906 года положение изменилось. Изменились и права императора в этой области[245].

После принятия Основных законов 1906 года все распоряжения императора по военному ведомству, издаваемые им лично, т. е. помимо Государственной думы и Государственного совета, перестали именоваться военным законодательством. Наоборот, см. 14 Основных законов называла такого рода акты мерами «верховного управления».

О «постановлениях» в этой области говорилось также в ст. 96 и 97 Основных законов. Таким образом, совершенно очевидно, что отныне все, что издавалось императором в военной сфере без участия народного представительства, не могло называться законами, а признавалось актами верховного управления или актами административными.

Правда, по мнению В. В. Ивановского, исходя из того, что ст. 96 и 97 Основных законов помещены в главе о законах, следует постановления императора по военной и военно-морской части считать законами, хотя бы в силу того, что они издаются помимо Думы, порядок их издания, конечно, противоречит основным началам конституционного строя[246].

Однако думается, что невозможность признания этих постановлений законами вытекает, в частности, из того формального соображения, что они не публикуются Правительствующим Сенатом, что требует ст. 91 Основных законов для законов[247].

Надо сказать, что в период после принятия Основных законов 1906 года практически повсеместно в Европе было принято, что народному представительству принадлежали следующие права по отношению к армии: а) право определять ее численность; б) право устанавливать военный бюджет и в) право издания военно-уголовных законов. По отношению к этим правам Государственная дума находилась в положении, не имеющим себе равного среди учреждений народного представительства[248].

Что касается численности армии, то ст. 119 Основных законов 1906 года устанавливала, что «если по заблаговременном внесении в Государственную думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году».

Согласно ст. 97 Основных законов 1906 года «постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в Сводах Военных и Военно-морских Постановлений», а этими Сводами установлен тот порядок, что эти постановления издаются императором после рассмотрения их в Главном Военном или Главном Военно-Морском Суде, т. е. в незаконодательном порядке.

Таким образом, дела военного управления осуществлялись не законами, а актами императора, который оставался полновластным распорядителем армии и флота, а те права, которые в этом отношении были предоставлены народному представительству, реального значения не имели[249].

Согласно ст. 15 Основных законов 1906 года, император объявлял местности на военном или исключительном положении[250].

В российском законодательстве имелось несколько видов положений, предоставляющих администрации особые полномочия и устанавливающих существенные ограничения тех прав, которые принадлежали населению. В их число входили: осадное положение, военное положение и исключительное положение.

Статья 15 уполномочивала императора единолично объявлять местности на военном или исключительном положении. Само же содержание этих понятий должно было устанавливаться законодательством. Это прямо вытекало из ст. 83 Основных законов, в которой указывалось, что исключения из действий «прав гражданской свободы», установленные Основными законами (ст. 69–82), в отношении местностей, объявленных на военном или исключительном положении, определяются особыми законами.

Правда, на практике это положение соблюдалось не всегда. Так, «Положение о мерах охранения государственного спокойствия и общественного порядка», устанавливающее исключительное положение, было издано 14 августа 1881 г. в форме высочайше утвержденного положения Комитета министров сроком на три года. Затем действие этого акта продлевалось на очередные три года тем же Высочайше утвержденным положением Комитета министров.

До принятия Основных законов 1906 года эти положения имели силу закона. Действие последнего из них истекало в сентябре 1906 г. Однако поскольку после 23 апреля 1906 г. единоличные акты императора уже не являлись законом, продолжение действия упомянутого Положения требовало акта, изданного императором в единении с Государственным советом и Государственной думой. Тем не менее 5 сентября 1906 г. был издан указ императора в порядке верховного управления, продлевающий это Положение на год. Впоследствии такие указы издавались ежегодно[251].

Статья 16 Основных законов устанавливала, что «Государю Императору принадлежит право чеканки монеты и определение ее внешнего вида».

«В феодальную эпоху, – писал Н. И. Лазаревский, – вопрос о том, кто имеет право чеканить монету, возбуждал постоянные споры. С «монетною регалиею» была связана возможность «портить монету» путем уменьшения ее веса или процентного содержания золота или серебра и таким образом извлекать некоторую имущественную выгоду. Помимо этого чисто материального интереса, всякого рода мелкие государи западной Европы домогались признания за ними права чеканить монету и определять ее вид и вес еще и потому, что эта так называемая Munzhoheit относилась к регальным правам и таким образом поднимала ее обладателя среди других мелких фюрстов…

У нас никаких мотивов подобного рода для внесения в Основные законы рассматриваемого постановления не имелось, и внесение его должно рассматриваться как дело случая. Но коль скоро это постановление внесено, то нам надо установить, какое же оно имеет юридическое значение. Статья состоит из двух частей: Государю предоставляется 1) право чеканки монеты и 2) право определять ее внешний вид»[252].

Надо сказать, что распоряжение по чеканке монеты всегда входили в ведение административной власти. Поэтому в этом отношении Основные законы ничего нового не внесли. Что же касается внешнего вида монеты, то до 1906 г. он определялся актами императора с силою закона. Следовательно, до принятия Основных законов 1906 года они могли быть изменены только в законодательном порядке. В соответствии со ст. 16 Основных законов император получил право изменять эти акты единолично.

Правда, ст. 16 говорит о «чеканке» и о монете. Это означает, что она не имеет отношения к кредитным билетам. Поскольку внешний вид кредитных билетов прежде определялся актами императора, имеющими силу закона, то и после принятия Основных законов определение внешнего вида кредитных билетов должно было осуществляться не единолично императором, а с участием в этом деле Государственной думы. Однако на практике император в этом деле обходился без Государственной Думы.

В XVIII–XX вв. в России имели хождение золотой империал = 15 рублей; полуимпериал = 7 руб. 50 коп.; серебряный рубль = 100 коп.; гривенник серебром = 10 коп.; ассигнации достоинством 100, 50, 25, 10 и 5 руб.; кредитные билеты XIX века достоинством 100, 50, 25, 10, 5, 3, 1 руб.; кредитные билеты ХХ века достоинством 500, 100, 50, 25, 10, 5, 3, 1 руб.; казначейские знаки ХХ века достоинством 50, 20, 10, 5, 3, 2, 1 коп.; почтовые марки: 15, 10, 3, 2, 1 коп[253].

Статьи 117 и 118 Основных законов предоставляли монарху право открытия «чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне», и право заключения государственных займов для покрытия особых расходов, предусмотренных статьями 116 и 117; монарх разрешал эти займы в порядке верховного управления и устанавливал время и условия заключения. «Такое полномочие монарха, – считал С.А. Корф, – вытекает собственно из полноты его прав в области международной политики, так как ему заблаговременно может быть известна действительная опасность возникновения войны»[254].

Статья 20 Основных законов 1906 года устанавливала, что император издает непосредственно указы и повеления, как в отношении имуществ, составляющих его личную собственность, так равно в отношении имуществ, именуемых государевыми, которые всегда принадлежат царствующему императору, не могут быть завещаемы, поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения. Все эти имущества не подлежат обложению налогами и сборами.

Согласно ст. 21 императору как главе императорского дома принадлежало согласно Учреждению императорской фамилии, право распоряжения удельным имуществом. Им же определялось также устройство состоящих в ведении министра императорского двора учреждений и установлений, равно как порядок управления ими.

В Основных законах 1906 года (ст. 22) указывалось, что судебная власть осуществляется от имени императора установленными законом судами, решения которых приводятся в исполнение именем императора.

Личного участия в отправлении суда монарх не принимал. Ему принадлежит: право назначения судей и чинов прокурорского надзора; право утверждения некоторых судебных приговоров; право предания суду высших должностных лиц и членов парламента; право рассмотрения подаваемых на имя монархов жалоб на постановления Судебного департамента сената и передачи таких дел второму общему собранию Сената; высший надзор за судебными местами; право производства ревизий судебных учреждений.

Статья 23 этих Законов устанавливала, что императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания, а также сложение, в рамках монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда этим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права.

Первая часть этой статьи имела в виду помилование, а вторая – освобождение от казенных недоимок и взысканий.

В рассматриваемый период в праве различались помилование, аболиция и амнистия.

Под помилованием понималось освобождение осужденного преступника от наказания, к которому он приговорен. Помилование могло быть индивидуальным или распространялось на целую категорию лиц. Оно могло быть полным, когда наказание отменялось полностью, или частичным, когда наказание только смягчалось.

Первым существенным признаком помилования являлся состоявшийся приговор. Другим важным признаком являлось распространение помилования только на уголовные наказания. Все другие последствия преступного деяния (обязанность возмещения вреда и др.) помилованию не подлежат.

Аболицией называлось прощение преступника еще до рассмотрения дела судом. Она могла быть как частной (личной), так и общей. И так же, как помилование, не распространялась на другие последствия, создаваемые преступлением.

Что же касается амнистии, то она имела своим следствием не только отмену наказания, но и саму преступность совершенного деяния, а также все другие последствия совершенного преступления (гражданские иски и т. п.). При этом амнистия распространялась на преступления независимо от процессуального момента, в котором находилось дело: состоялся ли приговор или дело находилось только в производстве суда или еще не было возбуждено.

Надо сказать, что в период самодержавия все эти три вида прощения преступников были сосредоточены в руках монарха. Старые Основные законы об этом вообще не говорили. В Уложении о Наказаниях 1845 года и в последующих его изданиях содержалась статья 165, которая устанавливала, что помилование и прощение виновных исходит непосредственно от императора. Статья эта вошла и в новые Уголовные уложения 1903 года (ст. 72).

На практике общее прощение преступников производилось в форме императорских манифестов, издаваемых по поводу определенных торжественных событий (вступление на престол, коронация и т. д.).

Индивидуальное прощение преступников осуществляли по их или иных лиц ходатайствам, которые подавались императору через министра юстиции, к которому они направлялись непосредственно или в канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя.

Объем прощения преступников определялся самим указом, которым оно даровалось.

Основные законы 1906 года (ст. 23) предоставляли императору помилование (прощение осужденных и смягчение наказаний) и аболицию (общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания).

Что касается частной аболиции, а также амнистии как общей, так и частной, то они не укладывались в содержание ст. 23 Основных законов и потому, будучи актами, противоречащими закону, не могли исходить ни от какой другой власти кроме законодательной.

«Толковать ст. 23 Основных законов распространительно вообще нельзя, – пишет Н. И. Лазаревский, – ввиду того, что ею устанавливается отступление от общих начал права (от начала законности). Невозможность подведения амнистии под ст. 23 обусловливается еще и тем, что статья эта говорит только о таких милостях, которыми не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права, а амнистия нарушает гражданские права потерпевших от преступления»[255].

Статья 23 Основных законов 1906 года предоставляет императору также «сложение, в путях монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права».

Под казенными взысканиями Основные законы подразумевали подати и налоги, а также всякого рода убытки, причиненные казне должностными лицами. Они включали также те суммы, которые подлежали взысканию с контрагентов казны, оказавшихся несостоятельными.

Право слагать казенные взыскания, т. е. отказываться от тех сумм, которые должны были поступить в государственное казначейство, было исключительным полномочием императора. Однако с 1901 г. согласно Учреждению Государственного Совета (ст. 31 п. 19) дела о сложении недоимок и казенных взысканий подлежали разрешению в законодательном порядке.

Надо сказать, что помимо сложения недоимок и казенных взысканий в качестве «милости», существовало сложение их в связи с невозможностью их взыскания. Это производилось на сумму до 50 руб. губернскими учреждениями, на сумму до 300 руб. – департаментами министерств, до 1000 руб. – общими присутствиями этих департаментов, до 10 000 руб. – министрами (по заключению их Советов), а свыше – правительствующим Сенатом. Льгота, состоящая в рассрочке казенных взысканий, оказывалась министром финансов.

Предусмотренное ст. 23 Основных законов «дарование милостей» могло выражаться в даровании одной из трех категорий милостей: а) дарование милостей, сопряженное с изъятием из закона; б) дарование милостей, сопряженное с интересами казны; в) всякого рода другие милости (например, «дела о семейных разногласиях», связанные с выдачей женам отдельных видов на жительство).

Особой категорией «милостей» была выдача единовременных денежных пособий. Эти пособия финансировались из специально предназначенных для этого источников. Существовали также особые постоянные пособия «в особых случаях крайней бедности просителей, которые назначались по усмотрению лично императора из государственного казначейства. После принятия Основных законов 1906 года подобные пособия могли назначаться только в пределах суммы, ассигнованной для этих целей по государственной росписи»[256].

Согласно главе седьмой «О вере» Основных законов 1906 года первенствующей и господствующей в Российской империи признавалась Христианская православная кафолическая Восточного исповедания (ст. 62).

Император, «обладающий Всероссийским Престолом», не мог исповедывать никакой другой веры, кроме Православной (ст. 63).

Как «Христианский Государь», император являлся верховный защитником и хранителем догматов господствующей веры и блюстителем правоверия и «всякого в Церкви святой благочиния» (ст. 64).

Осуществляя церковное управление, самодержавная власть действовала «посредством Святейшего Правительствующего Синода, Ею учрежденного» (ст. 65).

Статья 66 Основных законов устанавливала, что все, не принадлежащие к господствующей церкви подданные Российского государства (природные, принятые в подданство, а также иностранцы, состоящие на российской службе или временно пребывающие в России), могли пользоваться свободным отправлением их веры и богослужения по ее обрядам.

14 февраля 1721 г. в России государственным актом под именем Духовной Коллегии был учрежден Синод, переименованный в Святейший Правительствующий Синод. Государственным актом, посредством которого был учрежден Синод, был Духовный Регламент. По его духу Синод должен был стать не церковным, а государственным органом[257]. Через него император должен был осуществлять церковное управление. Именно императору члены Синода приносили особую присягу, в которой говорилось: «исповедую с клятвою крайнего Судью духовныя сии коллегии бытии самого Всероссийского Монарха, Государя нашего». Со времени учреждения Синода церковная власть перешла к императору и не было никакого самостоятельного церковного органа, который обладал бы каким-либо правом в сфере управления церковными делами, кроме как прав, которые ему мог бы передать император, и если по делам церкви издавались какие-либо акты, то эти акты могли носить форму только актов самодержавной государственной, а не церковной власти. Иначе говоря, по церковным делам у нее было возможности издания только государственных, а не церковных актов. И если по каким-либо вопросам церковного управления требовался акт высшей в церкви власти, то он исходил от императора; другие органы церковного управления могли иметь только ту степень власти и ту компетенцию, которые были предоставлены им государственными актами.

Однако после принятия Основных законов 1906 года издание закона по церковным делам не могло осуществляться императором самодержавно. Отныне издание таких законов, а также их отмена требовали участие в этом Государственной думы и Государственного совета, что прямо вытекало из ст. 7 и 94 этих Основных законов[258].

Особого рассмотрения заслуживает право диспенсации, т. е. право монарха решать в отдельных случаях дела без соблюдения действующих законов. Предоставление монархам этого права порой объясняется тем, что при исполнении закона иногда обнаруживаются сложности применения его к отдельным случаям и исполнительная власть должна иметь право в таких случаях не применять закон.

В самодержавной России право императора использовать диспенсацию не подлежало сомнению. Статья 70 Основных законов 1892 года устанавливала, что «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо ряд дел состоявшийся, по сему именно делу или ряду дел отменяет действие законов общих».

Применение этого права в самодержавной России обусловлено, во-первых, тем, что в российском управлении отсутствовала идея законности, связанная с необходимостью поддержания авторитета закона и его неприкосновенности, и, во-вторых, несовершенством российских законов, точное соблюдение которых во многих случаях было бы просто нецелесообразно. Несовершенство законодательства приводило к тому, что несовершенные законы не отменялись, однако в каждом отдельном случае испрашивалось повеление императора на возможность отступления от действия этих законов.

После принятия Основных законов 1906 года прежние основания для неограниченного осуществления императорского права диспенсации отпали. Поскольку император больше не являлся единоличным носителем законодательной власти, прежняя конструкция права диспенсации, сводящаяся к изданию специального указа, отменяющего по отношению к определенному делу действие закона, стала, наоборот, обоснованием не права императора на диспенсацию, а лишь отрицания за ним этого права.

Тем не менее совсем отменить в России это право императора оказалось невозможно ввиду повсеместного несовершенства действующего законодательства, при котором отмена диспенсации могла привести к существенным затруднениям деятельности государственных органов.

В России диспенсация осуществлялась императором в форме Высочайшего повеления по личному докладу соответствующего министра или в более важных случаях в форме Высочайше утвержденного положения Комитета министров, который собственно и был учреждением, одной из основных функций которого и являлось установление для специальных случаев изъятий из законов.

После упразднения 23 апреля 1906 г. Комитета министров ряд дел по диспенсации, т. е. «дела, согласно действующим законоположениям подлежащие внесению в Комитет министров» был отнесен к ведению Совета министров. Обосновывая это решение, председатель Совета министров писал, что «доколе отдельные отрасли законодательства нашего не будут переработаны, допущение изъятий из закона необходимо. Передача же этих дел на разрешение законодательных учреждений практически едва ли осуществима, ибо это по преимуществу мелкие и требующие спешного разрешения дела, для которых сложный законодательный порядок слишком громоздок и вообще не подходит, так как Государственная дума и Государственный совет от более важных и плодотворных общих занятий отвлекались бы разбором сравнительно неважных, частных случаев»[259].

Таким образом, формально Россия перешла в разряд государств, в которых диспенсация могла быть устанавливлена не иначе, как в законодательном порядке, но в которых существовала обширная категория дел, в которых права диспенсации по уполномочию, устанавливавшемуся специальным постановлением закона, предоставлялись в известных пределах монарху, причем эти дела должны были поступить к нему через Совет Министров[260].

§ 3. Преемственность звания главы государства в Российской империи

Г

оворя о понятии преемственности Верховной Власти, В. В. Сокольский писал: «Власть Верховная по существу своему непрерывна. Другими словами, постоянно без перерыва должен быть на лицо субъект, осуществляющий функции Верховенства, иначе прекратится существование самого государства. Между прекращением господства одного субъекта верховенства и началом господства другого не может быть интервала. Если субъект Верховенства не может быть определен в данную минуту, то власть вверяется временному правительству, действующему до тех пор, пока не будет определен, согласно законам данного государства, постоянный субъект Верховенства. Юридический процесс перехода Верховной власти от одного субъекта к другому мы называем преемством Верховной власти. Собственно говоря, о преемстве Верховной власти речь может идти только в монархиях, где субъектом верховенства является физическое лицо, господство которого может прекращаться смертью или отречением от власти. В демократиях, где субъектом верховенства признается лицо коллективное, лицо это существует постоянно, а перемена в органах, при посредстве которых настоящий субъект верховенства отправляет верховные функции, не есть перемена в носителях власти. Самый характер преемства в монархиях зависит в свою очередь от того или другого способа приобретения власти»[261].

Преемственность звания главы Российского государства определялась преемственностью престола. В истории России были разные основания для вступления на престол[262].

Так, в XVII в. в стране преобладал избирательный порядок приобретения престола. Собором были избраны на престол Михаил Федорович, Иван и Петр, а вступление на престол Алексея Михайловича было утверждено собором. Екатерина I была избрана на престол генералитетом, Сенатом и Синодом, а Анна Иоанновна была избрана на престол Верховным Тайным Советом.

Однако, по мнению А. Д. Градовского, монархия по существу своему предполагает независимость главы государства от какой бы то ни было партии, поскольку только при этом условии он может действовать с пользой. Напротив, будучи избран, он почти всегда служит орудием определенной партии, доставившей ему престол, что особенно вредно потому, что такое господство приобретается партией не на определенный срок (как в республике), а на все время царствования монарха. Поэтому избрание монарха, по его мнению, было возможно и необходимо только в случае прекращения царствующей династии, т. е. всего круга лиц, имеющих по закону право на престол[263].

В XVI в. и в XVIII в. в России применялся также завещательный порядок престолонаследования, когда престол переходил лицу, указанному царствовавшим монархом посредством так называемых духовных грамот. Например, когда законный наследник Ивана III умер, Иван III объявил своим наследником внука Дмитрия.

А. Д. Градовский был противником и этого порядка передачи престола. Он считал: «Во-первых, при нормальном ходе вещей результаты этого способа преемства престола будут тождественны с результатами наследования по закону: престол будет переходить к законному наследнику, т. е. останется в семействе монарха. Но даже и в этом случае такой способ представляет свои неудобства. Он дает возможность царствующему монарху выбирать между несколькими членами своего семейства, из которых каждый, при завещательной системе, может рассчитывать на престол. Поэтому монарх может сделаться центром происков, исходящих из собственного его семейства. При неблагодарных условиях эти происки принимают обширные размеры, возбуждая страсти всех придворных партий. Если в избирательных монархиях можно опасаться междоусобной войны, – при завещательной системе всегда открыто широкое поле так называемым дворцовым переворотам»[264].

После Ивана III духовные грамоты перестали практиковаться, хотя завещательный порядок был использован Петром Великим. Он обратился к смене наследования по завещанию в связи с поведением своего старшего сына Алексея, издав в 1722 г. Манифест о новом порядке престолонаследования. Однако сам Петр I умер, не оставив завещания. По старому обычаю, его наследником должен был стать сын Алексея Петровича Петр Алексеевич. Но, как уже ранее отмечалось, «Синод, Сенат и генералитет» выбрали на престол супругу Петра Великого Екатерину I, основываясь на том, что в 1724 г. он удостоил ее коронованием и помазанием за ее заслуги перед государством.

Екатерина I своим завещанием передала престол Петру Алексеевичу с тем, чтобы в случае его бездетной кончины престол наследовали бы ее дочь Анна с потомством, а за неимением потомства вторая дочь – Елизавета Петровна. Но завещание императрицы исполнено не было, и Верховный Тайный Совет после бездетной кончины Петра II выбрал императрицей герцогиню Курляндскую Анну Иоанновну – дочь Ивана Алексеевича, даже не упомянув в своем Манифесте об избрании Анны Иоанновны завещание Екатерины I.

Императрица Анна воспользовалась Манифестом 1722 г. для избрания себе наследника, и по ее воле престол после ее смерти перешел к ее двоюродному внуку Ивану Антоновичу. Однако дочь Петра I Елизавета с помощью своих сторонников заняла престол, арестовав юного императора и его родителей.

В 1742 г. Елизавета Петровна объявила своим Манифестом наследником престола герцога Гольштейнского Петра.

В результате государственного переворота на русский престол взошла супруга Петра III Екатерина II. По форме новой присяги подданные клялись в верности не только ей, но и ее сыну Павлу «законному всероссийского престола наследнику»[265].

Затем в стране установилась наследственная монархия, предполагающая определенный законом порядок престолонаследия. Этот порядок мог быть таким же, какой установлен в стране для наследования вообще, или специальным порядком наследования, установленным специально для перехода короны.

«Выражения: "наследование" престола, переход государства или престола от одного лица к другому "по наследству", – отмечал Н.И. Лазаревский, – все еще исходят из патримониальных представлений о государстве, как об объекте чьей-либо собственности и чьих-либо наследственных прав. Теперь, когда государство не есть объект власти, и монарх стал один из органов государства, следовало бы говорить не о порядке „наследования престола“, а о порядке „вступления на престол“»[266].

Как справедливо отмечал Р. Моль, в наследственных монархиях высший и важнейший государственный закон состоит в точнейшем определении лиц, имеющих право на занятие престола, определении, уничтожающем всякое недоумение и делающем возможным всякое незаконное притязание. «Этот закон, – писал он, – должен определять не одни только общие условия, уполномочивающие на престолонаследие, но, кроме того, он должен определить с такою же несомненностью самый порядок, в котором относительно престолонаследия должны следовать лица, вообще имеющие право на занятие престола. Таким образом, должны быть определены как право на престолонаследие, так и порядок престолонаследия, и притом последний при всех возможных предположениях, так, чтобы во всякое время можно было решить вопрос о том, кто вообще имеет право на правительскую власть и кто именно из лиц, уполномоченных на занятие престола, имеет ближайшее на то право. Ради этой цели в законодательстве должны быть точные постановления относительно наследственного права женщин, браков в царственной семье и образе усыновления или его запрещения; определения недостатков, лишающих права на престол; наконец, постановления на тот случай, когда бы все лица, имеющие право, вымерли»[267].

Иначе говоря, наследование по закону предполагает: а) наследственность власти в определенном круге лиц, связанных между собой кровным родством, т. е. в известной династии; б) указание закона, кто из этого круга лиц должен быть наследником престола, причем порядок престолонаследия определяется по началу первородства, т. е. право на престол принадлежит старшему лицу в старшей линии дома (jus primodeniturae); в) право представления (jus representations), в силу которого право на наследование престола, принадлежащее определенной линии царствующего дома, остается в ней, несмотря на смерть лица, основавшего эту линию. В силу такого порядка наследник приобретает право на престол в самый момент своего рождения и осуществляет это право в момент кончины своего предшественника[268].

Русский закон о престолонаследии был составлен императором Павлом I – тогда еще наследником престола вместе со своей супругой Марией Федоровной 4 января 1788 г. Образцом ему служил закон Голштейн-Готторпского или Ольденбургского дома, к которому принадлежал и сам Павел Петрович. После вступления на престол этот акт им был утвержден еще раз и опубликован 5 апреля 1797 г. в день коронации Павла I. Этот акт начинался так, как начинались обычно духовные завещания частного права. «Мы, – говорилось в нем, – Павел, наследник цесаревич и Великий князь, и Мы, супруга Его, Мария Великая княгиня, Во имя Отца и Сына и Святого Духа, Общим нашим добровольным соглашением, по зрелом рассуждении и с спокойным духом постановили сей акт наш общий, которым по любви к отечеству избираем наследником, про праву естественному, после смерти Моей, Павла, сына нашего большаго Александра, а потом все его мужское поколение…»

Постепенно этот акт, ставший после его утверждения законом, сохранив свое содержание, изменил и свой характер, и свою редакцию. Изложенный первоначально в виде повествования, предназначенного для семьи Павла I, в Своде законов он приобрел новое лицо: его положения были изложены в виде отдельных статей и отредактированных с тем, чтобы придать им свойственный закону общий, абстрактный характер.

В 1842 г. редакция закона была вновь изменена, и в таком виде она сохранялась до принятия Основных законов 1906 года.

Надо сказать, что по своему составу Основные законы изданий 1832, 1892 гг. состояли из двух разделов: 1) «О священных правах и преимуществах Верховной Самодержавной Власти» и 2) «Учреждения Императорской Фамилии»[269]. Основные Законы 1906 года заменили собой первый из этих разделов. Что касается второго раздела, в котором речь шла о престолонаследии, титуле императора и др., то он сохранил свою силу. В Основных законах 1906 года по этому поводу говорилось, что все статьи второго раздела Основных законов 1892 года «сохраняют силу Законов Основных». В ст. 24 Основных законов 1906 года указывалось: «постановления Свода Законов (т. 1 ч. 1 изд. 1892 г.): о порядке наследия престола (ст. 3—17), о совершеннолетии Государя Императора, о правительстве и опеке (ст. 18–30), о вступлении на престол и о присяге подданства (ст. 31–34 и прим. V), о священном короновании, миропомазании (ст. 35 и 36), о титуле Его Императорского Величества и о государственном гербе (ст. 37–39 и прим. 1) и о вере (ст. 40–46) сохраняют силу Законов Основных».

П. И. Лазаревский считал, что содержащееся в ст. 24 и 25 Основных законов 1906 года выражение относительно того, что статьи, касающиеся Учреждения Императорской Фамилии, «сохраняют силу Основных законов» является крайне неудачным. «Сила Основных законов состоит в том, – писал он, – что они могут подлежать пересмотру только в законодательном порядке, и притом только по почину Государя. По ст. 25 Основных законов юридическая сила Учреждения Императорской Фамилии совершенно другая; оно „может быть изменено и дополнено только Лично Государем Императором в предуказываемом им порядке“. Таким образом, сила Учреждения Императорской Фамилии совершенно иная, чем сила Основных законов, и так как в настоящее время существенным признаком закона является то, что закон может быть издан Государем только в единении с Государственным советом и Государственной думой (ст. 7 Основных законов) и что закон сохраняет свою силу, пока не отменен новым законом (ст. 94 Основных законов), то необходимо признать, что Учреждение Императорской Фамилии в настоящее время не только не сохранило силы Основных законов, но и вообще силы и природы закона не имеет, и таким образом постановление, что Учреждение Императорской Фамилии „сохраняет силу Законов основных“, надо признать и в редакционном отношении, и по существу основанном на недоразумении»[270].

Что же касается действовавших правил о престолонаследии, то они касались прежде всего того круга лиц, которые могут быть призваны к наследию престола[271].

К числу этих лиц принадлежали все лица, относящиеся к императорскому дому. Согласно ст. 25 Основных законов 1906 года «Императорский Всероссийский престол есть наследственный в ныне благополучно царствующем Императорском Доме». В соответствии со ст. 126 Основных законов к императорскому дому принадлежали «все лица, происходящие от Императорской крови в законном, дозволенном царствующим Императором браке, с лицом соответствующего по происхождению достоинства, признаются Членами Императорского Дома».

Следовательно, для того чтобы принадлежать к императорскому дому и иметь право на наследование престола, нужно принадлежать к нему «по крови». Поэтому из числа этих лиц исключались все усыновленные, все лица, вошедшие в императорскую фамилию путем брака с ее членом, и все лица, состоящие не в кровном родстве, а в свойстве.

Происхождение по крови давало право члена императорской фамилии только тем, кто происходил от брака, отвечающего определенным специальным условиям, помимо общих условий законности брака, установленных общими гражданскими и церковными законами. Этими условиями являлись согласие царствующего императора, соответствующее происхождение лица, вступившего в брак с особой Императорского дома, и православное вероисповедание невесты.

Согласие императора на вступление в брак рассматривалось в качестве необходимого условия такого брака ст. 183 Основных законов 1906 года, в которой устанавливалось, что «на брак каждого лица Императорского Дома необходимо соизволение царствующего Императора, и брак, без соизволения сего совершенный, законным не признается».

Незаконность такого брака означала, что дети, родившиеся в таком браке, рассматривались как незаконнорожденные. Для них исключалась возможность престолонаследия, а также принадлежность к императорской фамилии. Надо сказать, что поскольку упомянутое соизволение требовалось для совершения брака, дача его после совершения брака не могла изменить незаконность брака и признать его совершенным с согласия императора.

Что касается происхождения лица, вступившего в брак с особой императорского дома, то в соответствии со ст. 36 Основных законов дети от брака с лицом «не принадлежащим ни к какому царствующему или владетельному дому» не имеют права на наследование престола.

Это требование «равнородности» для браков членов императорской фамилии, появившееся в русском законодательстве с 20 марта 1820 г. в связи с браком великого князя Константина Павловича с княгиней Ловиг, носило абсолютный характер, а сам недостаток происхождения устранен быть не мог независимо от времени брака или каких-либо других обстоятельств.

Неравный брак имел своим следствием для лица, не имевшего равного достоинства, невозможность стать членом императорской фамилии. О детях, рожденных в таком браке, речь шла в Законе от 2 июля 1886 г., который устанавливал, что потомство от такого брака являлось ограниченным в своих правах.

В примечании к ст. 188 Основных законов 1906 года указывалось, что никто из лиц императорской фамилии не может вступить в брак с лицом неравнородным. В 1911 г. это требование Закона было изменено в том смысле, что требование равнородности сохраняло свою силу только для великих князей и великих княжон, которыми согласно ст. 144 и 146 Основных законов были сыновья, дочери, братья, сестры, а также внуки императоров. Для остальных членов императорской фамилии требование равнородности утратило свою силу.

П. И. Лазаревский полагал, что требование равнородности является оправданным в том смысле, «что если бы женою царствующего монарха или его близкого свойственника являлось лицо, имеющее среди подданных многочисленных родственников и свойственников, то это создавало бы в государстве известный круг людей, находящихся в каком-то исключительном положении. Они, естественно, назначались бы на высокие посты и фактически были бы безответственными»[272].

Наконец, православное вероисповедание требовалось не от всех вступавших в брак с лицами императорской фамилии, а только от невест. Согласно ст. 184 Основных законов брак с лицом иного вероисповедания кого-либо из лиц женского пола, принадлежащего к императорской фамилии, если этот брак был совершен с согласия императора, не лишал потомство от этого брака прав наследования престола. Однако относительно невест ст. 185 Основных законов устанавливала, что «брак мужского лица Императорского Дома, могущего иметь право на наследство престола, с особой другой веры совершается не иначе, как по восприятии ею православного исповедания».

Надо сказать, что в правовой литературе эту статью толковали по-разному. Одни считали, что она запрещала браки с неправославными принцессами для всех членов императорского дома, другие полагали, что это касалось лишь лиц, имеющих право наследовать престол непосредственно. Это толкование основывалось, в частности, на том, что на практике случаи бракосочетания с принцессами, не принявшими православия, бывали. Но они были связаны не с наследниками престола, а другими великими князьями. Впоследствии это последнее толкование было воспринято законодателями и получило закрепление, в частности, в Учреждении Императорской Фамилии 1886 года, в котором указывалось, что «брак наследника престола и старшего в его поколении мужского лица с особой другой веры совершается не иначе, как по восприятии ею православного вероисповедания». Эта редакция просуществовала до 1889 г., когда указом императора от 6 июня 1889 г. была восстановлена старая редакция этой статьи, предусматривающая отмену той редакции, которая ограничивала требование принятия православия невестами только тех лиц, которые имели непосредственное право на наследование престола. Таким образом, снова запрещались браки вообще всех великих князей с иностранными принцессами без принятия ими православия.

Исходя из начала неделимости государства, в стране устанавливалось единонаследие, т. е. право на наследование престола могло иметь только одно лицо. Это лицо могло претендовать на престол на разных основаниях. Наследовать престол могло в царствующем доме лицо, являющееся старейшим по возрасту. При этом престол мог переходить к лицу, стоящему в ближайшей степени родства с наследодателем.

Впоследствии господствующим типом наследования престола стало начало первородства, согласно которому престол переходил к старшему сыру и за ним его поколению, в котором престол передавал всегда только старший сын. Однако если в момент открытия наследства старшего сына не было в живых, но имелось его потомство, то представитель этого потомства и наследовал престол. При этом опять же наследником является перворожденный и его потомство, затем второрожденный и его потомство и т. д. Однако если у старшего сына потомства не оказалось, то престол наследовал второй сын.

Этот порядок наследования престола закрепился и Основными законами. Статья 28 устанавливала, что «наследие престола принадлежит прежде всех старшему сыну царствующего Императора, а по нем всему его мужскому поколению». В ст. 29 указывалось, что по пресечении «сего мужского поколения, наследство переходит в род второго сына Императора и в его мужское поколение; по пресечении же второго мужского поколения, наследство переходит в род третьего сына и так далее».

Другой важной чертой порядка престолонаследия были преимущество мужчин перед женщинами и мужских линий перед женскими. Согласно ст. 27 Основных законов «оба пола имеют право к наследию престола, но преимущественно принадлежит сие право полу мужскому по порядку первородства; за пресечением же последнего мужского поколения, наследие престола поступает к поколению женскому».

В законодательстве решен вопрос и о том, какая из женских линий обладает в этом деле преимуществом. Согласно ст. 30, «когда пресечется последнее мужское поколение сыновей императора, наследство отдается в сем же роде, но в женском поколении последнецарствовавшего, как в ближайшем к престолу».

В соответствии со ст. 31 по пресечении женского поколения, ближайшего к последнецарствовавшему лицу мужского поколения, «наследство переходит в ряд старшего сына императора-родоначальника, в женское поколение, в котором наследует ближайшая родственница последнецарствовавшего рода сего сына, по нисходящей от него или сына его старшей, или же, за неимением нисходящих, по боковой линии, а в недостатке сей родственницы, то лицо мужское или женское, которое заступает ее место, с предпочтением, как и выше, мужского пола женскому».

Продолжением ст. 31 является ст. 32, в которой указывается: «По пресечении и сих родов, наследство переходит в женский род прочих сыновей Императора-Родоначальника, в мужское ее поколение, следуя порядку, установленному в женских поколениях сыновей Императора». Наконец, в ст. 33 указывалось: «По пресечении поколений мужского и женского старшей дочери Императора-Родоначальника, наследство переходит к поколению мужскому, а потом женскому второй дочери Императора-Родоначальника, и так далее».

Надо сказать, что эти статьи вызывали споры в литературе по поводу их толкования. «В этих статьях, – писал П. И. Лазаревский, – нелеп термин „Император-Родоначальник“. В акте Павла I этому выражению всегда соответствует местоимение „мой“, таким образом можно было бы толковать этот термин, как равнозначущий „Император Павел I“, который действительно и является родоначальником всего царствующего дома. Если держаться этого толкования, то порядок преемства престола должен быть таков: после женской линии последнего из царствовавших мужских потомков Павла I престол должен перейти в женское поколение второго и следующих сыновей Павла I (ст. 32), по пресечении их в женское поколение самого Павла I (ст. 32), сначала в род старшей дочери, потом в роды младших (ст. 33). Таким образом, если бы после последнего потомка Павла I по мужской линии остались сестра и дочь, то наследовала бы дочь (ст. 30), если бы затем она умерла бездетной, то престол (по ст. 31) перешел бы от нее не к ее тетке (сестре последнецарствовавшего мужского потомка Павла I), а к кому-либо из поколения дочерей старшего, потом второго и следующих сыновей Павла I; если бы этих поколений не было, были бы призваны на престол роды дочерей самого Павла I; если бы угасли и эти роды, то династию пришлось бы считать прекратившейся (ибо никакого перехода к другим родам не указано), хотя в настоящем примере есть родная сестра последнецарствовавшего мужского потомка Павла I, т. е. лицо, гораздо более близкое к царствовавшим лицам, чем те, кому следовало бы отдать перед нею преимущество при рассматриваемом толковании статей 31–33 Основных Законов».

По мнению Н. И. Лазаревского, то толкование, которое видим в «Императоре-Родоначальнике» именно Павла I должно быть отвергнуто потому, что оно приводит к неприемлемым выводам. «Акт Павла Петровича, – пишет он, – в конкретных выражениях, применяясь к наличному составу династии, называя всех членов ее по именам, описывал установленный порядок наследования престола. В этом описании, дававшемся в конкретных выражениях, надо усматривать изложение общей схемы, которая должна иметь применение не только при движении престола между детьми самого Павла, но и между детьми любого другого Императора, основавшего несколько линий или родов. При таком толковании под „Императором-Родоначальником“ надо понимать не какое-либо раз навсегда определенное лицо, но, наоборот, целый ряд лиц, а именно кого ближайшего из восходящих последнецарствовавшего Императора, который оставил после себя какие-либо роды. Если у последнецарствовавшего имеются родные браться или сестры, то Императором-Родоначальником является отец; если есть только двоюродные братья и сестры, то родоначальником является дед; если троюродные – то прадед и т. д.»[273].

П. И. Лазаревский считал, что при таком толковании слов «Император-Родоначальник» статьи 31–33 дают такую схему престолонаследования в случае пресечения всего мужского поколения: когда угаснет женская линия, ближайшая к последнецарствовавшему императору мужского поколения, то следует искать ближайшие следующие женские линии; это могут быть, например, его троюродные сестры. В таком случае Императором-Родоначальником является прадед последнецарствовавшего из мужских поколений. «Таким образом, – отмечает П. И. Лазаревский, – по ст. 31 престол должен перейти в женское поколение старшего сына этого прадеда, потом по ст. 32 в поколение его второго сына и т. д.; когда угаснут женские поколения сыновей этого прадеда, то престол по ч. 2 ст. 32 переходит в род дочерей этого прадеда, сначала старшей, потом остальных (ст. 33). Если троюродных родов не осталось, но остались четвероюродные, то Императором-Родоначальником должен быть признан прапрадед, и линии, происходящие от него, надо перебрать в том же порядке, что и линии прадеда.

Такое толкование дает вполне разумный порядок постепенного призвания всех женских линий в порядке близости их к последнецарствовавшему, т. е. в порядке, обратном их старшинству, причем это призвание идет без скачков, без перехода в дальнейшие линии, минуя средние, без устранения кого бы то ни было от престолонаследия. Поэтому это толкование, как более разумное, и должно быть принято»[274].

Согласно ст. 63 Основного закона непременным условием занятия престола являлось исповедание претендентами православной веры. Что касается мужчин, то здесь проблем никогда не было. Что же касалось претендентов женского рода, то, поскольку закон не требовал, чтобы их жены принадлежали к православному вероисповеданию, многие представители женских линий исповедовали иную веру. Однако и для них требование ст. 63 Основных законов являлось обязательным, и они не могли вступить на престол без принятия православия.

Надо сказать, что претендент на престол мог уже занимать престол другого государства. Согласно ст. 35 Основных законов в случае «когда наследство дойдет до такого поколения женского, которое уже царствует на другом престоле, тогда наследующему лицу предоставляется избрать веру и престол и отречься вместе с наследником от другой веры и престола, если таковой престол связан с законом; когда же отрицания веры не будет, то наследует лицо, которое на ним ближе по порядку».

Анализ этой статьи позволяет сделать вывод, что русский закон не запрещал занятие русского престола вместе с каким-либо другим. Это исключалось только в том случае, когда этот другой престол был связан с обязательным исповеданием какой-либо веры. Только в этом случае закон ставил условием для занятия русского престола отречение от другого престола и от другой веры вместе с наследником.

После смерти императора его наследник вступал на престол со дня кончины прежнего императора. Новый император объявлял о своем восшествии на престол особым манифестом, в котором говорилось и о законном наследовании престола, если такой уже существовал.

После издания манифеста все подданные государства мужского пола, достигшие 12 лет, приводились к присяге, которую приносили как новому императору, так и его законному наследнику.

Над новым императором совершался церковный обряд коронования и миропомазания по чину православной церкви. Время коронации объявлялось манифестом императора. Закон определял: а) место, где должен был происходить обряд (он совершался в Успенском соборе Кремля); б) в силу закона обряд происходил в присутствии высших государственных чиновников и сословий, приглашенных к этому монархом; в) по смыслу закона император произносил вслух Символ веры и особую молитву, призывающую на него благодать Божию; г) закон устанавливал, что коронование русских императоров и польских царей совершалось в одном и том же обряде[275].

Прекращения династии русским законом предусмотрено не было. В рассматриваемый период практически во всех государствах, имевших монархов, считалось, что лицо, имеющее право на престол, могло его занять независимо от его способности управлять государством в связи с возрастом или по состоянию здоровья. Неспособность лица, вступившего на престол, выполнять свои обязанности, создавала необходимость назначать регента или правителя, управлявшего государством от имени недееспособного монарха и осуществляющего его права.

Русское право предусматривало возможность назначения регента исключительно в случае перехода престола к несовершеннолетнему лицу (ст. 41 Основных законов). При этом закон (ст. 40) устанавливал для императора другой срок совершеннолетия (16 лет), чем по общему законодательству (21 год). Более ранний срок совершеннолетия монарха устанавливался в целях сокращения срока регентства.

Русским законодательством предусматривалось разделение функций регента, осуществляющего правительственные функции, и опекуна, заботящегося о личности монарха, о его воспитании, о его имущественных делах.

Разделение функций правителя и опекуна осуществлялось по усмотрению царствующего императора (ст. 43 Основных законов). Если такое разделение этих двух должностей отсутствовало, то функции правителя и опекуна осуществлялись одним лицом (ст. 43–45 Основных законов).

Правителя и опекуна согласно ст. 41 назначал царствующий император на случай своей кончины. Но если император никаких распоряжений на этот счет не оставил, то ст. 42–52 Основных законов устанавливала в этом отношении ряд правил. Когда при жизни императора не последовало назначения правительства и опеки, то они в силу закона принадлежат отцу или матери. При этом отчим и мачеха исключались. Отцу эти права могли принадлежать или в случае, если престол перешел к сыну или дочери царствовавшей Императрицы, или в том случае, когда отец сам отрекся от престола и он перешел к его малолетнему сыну или дочери. Статья 45 Основных законов устанавливала: «Когда нет отца и матери, то правительство и опека принадлежат ближнему к наследию престола из совершеннолетних обоего пола родственников малолетнего Императора». Согласно ст. 46 из этих родственников исключались те, кто подвергался безумию, хотя бы временному, и вдовы, вступившие во время правительства и опеки во второй брак. Вместе с тем в законе ничего не говорилось о тех ситуациях, когда в царствующей династии не было совершеннолетних членов.

В случае отсутствия распоряжения скончавшегося императора по вопросам о регентстве и опеке предусматривалось назначение Совета Правительства (ст. 52), который состоял «из шести особ первых двух классов, по выбору правителя, если опять-таки члены эти не назначены скончавшимся Императором» (ст. 48). Помимо этих шести особ регент мог назначить в Совет совершеннолетних членов мужского пола императорской фамилии (ст. 49). Совет имел лишь совещательный голос (ст. 51) и он мог рассматривать «все без изъятия дела, подлежащие решению самого Императора». Однако вопросами опеки этот Совет не занимался (ст. 50).

Надо сказать, что во многом государственные права ребенка были ограничены. Он мог осуществлять не все права монарха. Новыми Основными законами такого рода ограничения не предусматривались.

Особую трудность в вопросах регентства Н. И. Лазаревский видел в вопросе об ответственности регента. «Регент есть подданный, – писал он, – осуществляющий те или иные функции. Поэтому по самому своему положению он не может претендовать на ту неприкосновенность и безответственность, которые присваиваются монарху. Однако поскольку эта безответственность имеет в настоящее время своим основанием не божественное происхождение монархов или их власти, но практические потребности государства, надо придти к тому выводу, что регент, осуществляющий функции монарха, должен пользоваться и его безответственностью. Эта безответственность, чтобы быть действительною, должна распространяться не только на правительственные его акты, но и быть общей, ибо если создать возможность привлечения регента к ответственности по какому-либо иному поводу, то при желании этот повод всегда может быть изобретен. В наших Основных Законах по этому вопросу никаких постановлений не содержится, но в русском праве был уже прецедент, разрешивший этот вопрос именно в указанном смысле; в пункте VII тестамента Екатерины I по поводу администрации, установленной на время малолетства Петра II, говорилось, что великий князь имеет право по окончании администрации ни от кого никакого ответа не требовать»[276].

В 1797 г. императором Павлом I была учреждена императорская фамилия. Это учреждение с небольшими изменениями вошло в состав старых Основных законов империи.

Согласно этому учреждению преимущества монарха распространялись и на лиц, связанных с ним семейными и родственными узами. Эти лица составляли в государстве особый привилегированный класс, преимущества которого выражались в том, что его члены при определенных условиях могли стать наследниками престола или тем, что они были связаны браком с лицами, имеющими право на престол. Вся совокупность этих лиц представляла одно целое с точки зрения их прав и обязанностей. Они составляли один царствующий дом или императорскую фамилию.

На основании учреждения Павла I членами императорского дома признавались «все лица, происшедшие от императорской крови, в законном браке, царствующим императором дозволенном» (ст. 82 Основных законов). Эта статья имела в виду нисходящее потомство императора. Однако к императорскому дому причислялись и лица, состоявшие и состоящие в брачном союзе с царствующим лицом. Сюда относились: супруга царствующего императора; супруг царствующей императрицы и вдовствующая императрица. Членными императорского дома признавались также лица, приобретшие эти права рождением и браком.

Законным в соответствии с Основными законами признавался брак, заключенный с разрешения царствующего императора; с лицом равнородным, т. е. принадлежащим к одному из владетельных домов и с лицом православного вероисповедания, если член императорского дома мужского пола и может иметь право на наследование престола.

Преимущества, принадлежащие членам императорского дома, состояли в особом титуле: в праве на известные ордена и в праве на определенные почетные отличия, а также в праве на содержание.

Особенно строгими наказаниями охранялись жизнь, свобода, здоровье и честь членов императорского дома. Преступные действия против членов императорского дома были отнесены к разряду государственных преступлений.

Царствующий император на основании Основных законов (ст. 202) пользовался правом в случае неповиновения, обнаруженного членом царствующего дома, лишить его предоставленных ему прав и преимуществ.

Каждый член императорской фамилии состоял под покровительством императрицы. До совершеннолетия он состоял под опекой. Совершеннолетие наступало в 20 лет, если только несовершеннолетний до достижения этого возраста не вступал в брак. В этом случае совершеннолетие наступало со дня брака. Несовершеннолетний находился под опекой. Если опекун не был назначен отцом или матерью несовершеннолетнего, он назначался императором.

По достижении 20-летнего возраста члены императорского дома могли сами заведовать своими делами, но под наблюдением попечителя, назначаемого императором. Попечительство прекращалось при достижении опекаемым лицом 25-летнего возраста.

В соответствии с Основным законом (ст. 156–168) при объявлении совершеннолетия (т. е. 20 лет) члены императорского дома присягали в верности государю и отечеству в соблюдении прав наследства и фамильного распорядка[277].

ГЛАВА III

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ СОВЕТСКОЙ РОССИИ, ИСПОЛНЯВШИЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета

После установления в России Советской власти большевики, формируя систему высших органов государственной власти, не стали включать в нее главу государства. Рассматривая инструкции главы государства, Н. И. Челяпов писал: «Вся эта внешняя мишура, являющаяся пережитком времени абсолютных монархий, совершенно не нужна пролетарскому государству». Поэтому ни в конституциях СССР, ни в конституциях союзных республик, не имеется никаких постановлений о главе государства. Органом постоянного законодательства и высшего управления в Союзе советских республик (и в отдельных республиках) является Президиум ЦИК СССР (и Президиум ЦИКов республик). Ему же принадлежал и ряд функций, обычно присваиваемых главе государства, а именно: право амнистии и право помилования лиц, осужденных судом; то же право принадлежит и Президиумам ЦИК союзных республик (ст. 56 и прим. Положения о ЦИК Союза ССР). Далее, Президиумам ЦИК союзных республик принадлежит право награждения орденами Красного Знамени, и приговор суда о лишении этого ордена должен быть утвержден Президиумом ЦИК (см. например, ст. 36а п. 7 Конституции РСФСР и ст. 41 УК). Председатель ЦИК Союза и председатели ЦИК отдельных республик не имеют никаких особенных прав, кроме тех, которые принадлежат вообще председателям коллективных органов, а потому и не могут никоим образом рассматриваться как глава государства. Однако формально председатели ЦИК выступают в качестве представителей Союза в целом в актах подписания ратификационных и верительных грамот и при церемониях последних с иностранными дипломатами, аккредитованными при правительстве СССР[278].

Несколько иной точки зрения придерживался Б. М. Лазарев, отмечая, что в течение почти двух десятилетий после Октябрьской революции роль главы государства выполнял наряду с законодательной и верховной управленческой деятельностью ЦИК СССР, ЦИК республик и их Президиумы[279]. Частично это верно лишь применительно к РСФСР, но только на период, предшествовавший становлению Президиума ВЦИК как высшего органа государственной власти. Что же касается СССР и других (кроме РСФСР) союзных республик, но в них роль главы государства принадлежала только Президиумам их Центральных исполнительных комитетов, а сами Центральные исполнительные комитеты играли роль своего рода «парламентов».

Вообще надо сказать, что относительно правовой природы и роли Президиума ВЦИК в государстве в литературе высказывались самые различные предположения, связанные, видимо, с новизной этого органа, с характером возлагаемых на него полномочий.

Так, В. Н. Дурденевский считал, что Президиум ВЦИК есть рабоче-крестьянское правительство республики, а СНК – рабоче-крестьянский кабинет – управляющий делами[280].

М. А. Райснер полагал, что с развитием компартии ВЦИК как бы распался на два учреждения: на законодательный пленум с его сессиями и постоянно работающий, усиленный и достаточно многочисленный президиум[281].

По мнению Г. С. Гурвича, Президиум ВЦИК является подсобным и несамостоятельным органом ВЦИК. Он считал, что наличие Президиума ВЦИК и СНК представляет собой не что иное, как дальнейшее последовательное развитие принципа разделения функций, но не властей, а именно: в то время как СНК, орган ВЦИК, специализируется в области административных функций ВЦИК, Президиум ВЦИК, такой же вспомогательный орган этого последнего, сосредоточивающий работу в области законодательства и контроля[282].

Я. М. Магазинер приписывал Президиуму ВЦИК сочетание прав президента республики с правами председателя Совета министров и парламента[283].

До принятия Конституции РСФСР 1937 года высшим органом государственной власти в Советской России был Всероссийский съезд Советов, составленный из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. В период между съездами, которые могли быть очередными и чрезвычайными, высшим органом государственной власти являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избиравшийся съездом и ответственный перед ним. ВЦИК являлся законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти республики[284].

Согласно ст. 49 Конституции РСФСР 1918 года ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежали все вопросы общегосударственного значения, в число которых входило утверждение, изменение и дополнение конституции; общее руководство всей внешней и внутренней политикой республики, сношение с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира, заключение займов, таможенных и торговых договоров, а также финансовых соглашений; установление и изменение границ, отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих федерации прав; установление границ и компетенций областных союзов, находящихся в составе РСФСР, а также разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых членов республик и признание выхода из Российской Федерации отдельных ее частей; общее административное разделение территории РСФСР и утверждение областных объединений; установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей; утверждение бюджета РСФСР; установление основ организации вооруженных сил; общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство; гражданское и уголовное законодательство; издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики; право общей и частной амнистии; установление и изменение системы мер, весов и денег на территории РСФСР; назначение и снятие как отдельных членов Совета Народных Комиссаров (СНК), так и всего его состава, а также утверждение Председателя СНК.

Вместе с тем ведению высших органов государственной власти подлежали все вопросы, которые они признавали целесообразным рассматривать и разрешать.

Нужно отметить, что решение вопросов, связанных с установлением и изменением границ, отчуждением частей территории РСФСР или принадлежавших республике прав, а также со сношениями с иностранными государствами, объявлением войны и заключением мира, предоставлялось ВЦИК лишь при невозможности созыва Всероссийского съезда Советов.

Исключительному ведению Всероссийского съезда Советов подлежали установления, дополнения и изменения основных начал конституции, а также ратификация мирных договоров.

С самого начала возникновения Советского государства и вплоть до принятия Конституции РСФСР 1937 года в системе высших органов государственной власти РСФСР действовал Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Однако это не означает, как полагал К. Г. Федоров, что Президиум ВЦИК вошел в систему высших органов РСФСР сразу же после II Всероссийского съезда Советов[285]. На самом деле согласно Положению о ВЦИК от 2 (15) ноября 1917 г. Президиум ВЦИК являлся исполнительным органом ВЦИК, его организационно-техническим отделом. Он готовил необходимые материалы для заседания ВЦИК, проводил в жизнь его постановления, руководил работой членов ВЦИК и его отделов. Президиуму предоставлялось право принимать самостоятельные решения в случае особой срочности и невозможности созыва заседания ВЦИК[286].

Декретами Второго Всероссийского съезда Советов установлены следующие системы органов Советского государства:

1. Всероссийский съезд Советов – верховный орган власти.

2. ВЦИК – исполнительный орган съезда и носитель верховной власти в период между съездами.

3. Совет Народных Комиссаров – революционное рабоче-крестьянское правительство.

4. Народные комиссариаты (комиссии) по заведованию отдельными отраслями государственного управления.

5. Советы рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов – местные органы власти, обладающие всей полнотой власти в пределах своей территории и компетенции.

В истории существования Президиума ВЦИК можно выделить два периода: от II Всероссийского съезда Советов и до VII съезда Советов и от VII съезда Советов и до первой сессии Верховного Совета РСФСР в 1938 г.

До VII съезда Советов Президиума ВЦИК как органа государственной власти формально не было. Конституция РСФСР 1918 года не включала его в систему высших органов Советского государства. В ней содержалось лишь одно упоминание о Президиуме ВЦИК: в ст. 45 Конституции указывалось, что Народный Комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего Народного Комиссара, доводя о них до сведения Коллегии. «В случае несогласия Коллегии с тем или иным решением Народного Комиссара, – указывалось в Конституции, – Коллегия, не приостанавливая исполнения решения, может обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов».

Однако в некоторых актах ВЦИК Президиум все-таки рассматривался как орган Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, который был наделен некоторыми функциями, присущими высшему органу государственной власти.

Как указывается в нашей литературе, имеющиеся архивные и исторические материалы позволяют сделать вывод о том, что Президиум ВЦИК был сформирован на одном из первых заседаний ВЦИК второго созыва, и с первых же дней он выполнял во ВЦИК большую ежедневную работу.

В соответствии с Положением о ВЦИК от 2 ноября 1917 г. в состав Президиума ВЦИК сначала входила одна десятая часть членов ВЦИК. Каждая фракция выдвигает из своей среды в Президиум ВЦИК по одному делегату от одной десятой числа членов этой фракции.

Первый Президиум образовывался по норме один представитель от 15 членов каждой фракции, а позднее он стал формироваться по норме один член Президиума от 25 членов ВЦИК.

Фактически Президиум ВЦИК обычно насчитывал от 10 до 12 человек.

Заседания Президиума ВЦИК обычно проходили несколько раз в неделю. Он был коллегиальным органом, решения которого принимались большинством голосов. При этом его председатель не пользовался каким-либо преимуществом.

С самого начала своей организации Президиум ВЦИК уделял большое внимание нормотворчеству. Первым законопроектом, который обсуждался Президиумом ВЦИК, был Декрет о суде.

Обычно законопроект считался утвержденным, если за его принятие высказывались все члены Президиума. После этого он опубликовывался от имени ВЦИК, а в некоторых случаях и от имени Президиума ВЦИК[287].

С учетом поправок и замечаний членов ВЦИК Президиум вырабатывал окончательную редакцию текста декретов и постановлений, утверждал докладчиков и содокладчиков по законопроектам и был обязан о принятых решениях уведомлять ВЦИК.

Так, проект Декрета «Об отмене частной собственности на недвижимость в городах» после рассмотрения СНК и ВЦИК обсуждался в Президиуме ВЦИК и затем в окончательной редакции был принят на пленарном заседании ВЦИК.

Были случаи, когда постановления Совнаркома обсуждались Президиумом, минуя пленарные заседания ВЦИК. Именно так обстояло дело, например, с Декретом «О национализации сельской промышленности», разработанным ВСХН и принятым к сведению Президиумом.

В самом Президиуме до оформления его прав обсуждались самые разнообразные вопросы – от утверждения повестки для сессий ВЦИК и съездов Советов до разработки и принятия таких декретов, как признание независимости Белоруссии. На его первых заседаниях рассматривался вопрос о прибавке жалования старшему повару столовой ВЦИК, жалобы купца о низкой цене на конфискованный мед, предложения о закрытии ресторанов и превращения их в клубы, о выдаче единовременного пособия раненому красногвардейцу и др.[288]

Надо сказать, что в первый период существования Советской власти круг полномочий Президиума ВЦИК долгое время не был определен и отграничен от полномочий других государственных органов. Конституция РСФСР 1918 года также не внесла ясности в этот вопрос.

Разработкой вопросов, связанных с определенной функцией Президиума, занималась административная комиссия ВЦИК. При обосновании проекта решения комиссия учла опыт и тактику работы Президиума ВЦИК с момента его создания.

«Фактически, – писал М. Г. Кириченко, – Президиум ВЦИК был учрежден сразу же после избрания II Всероссийским съездом Советов Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Не случайно первая попытка регламентировать в законодательном порядке деятельность Президиума была сделана уже в… постановлении ВЦИК „Об организации работы ВЦИК“, принятом 19 ноября 1917 года, то есть спустя всего 11 дней после избрания ВЦИК II созыва и на двенадцатый день существования Советской власти в России. В этом постановлении указывалось, что в составе ВЦИК действует Президиум, являющийся "как представительным органом, так и исполнительным", и что Президиум подготавливает материалы для заседаний ВЦИК, проводит в жизнь постановления ВЦИК, наблюдает за текущей работой отделов ВЦИК, принимает решения в случае невозможности созыва ВЦИК»[289].

В своей книге, посвященной высшим органам государственной власти РСФСР, М. Г. Кириченко излагает содержание Наказа ВЦИК от 21 сентября 1918 г., не опубликованного в печати, в котором были изложены функции Президиума ВЦИК[290]. В нем говорилось, что Президиум ВЦИК назначает чрезвычайные заседания ВЦИК; вырабатывает порядок для заседаний ВЦИК и публикует его в «Известиях ВЦИК»; утверждает докладчиков и содокладчиков по вопросам повестки дня заседаний ВЦИК; дает согласие на арест членов ВЦИК и выносит постановления о предании их суду; решает все вопросы, связанные с командировками и расходами по командировкам членов ВЦИК; предварительно рассматривает и включает в повестку дня заседаний ВЦИК все декреты, доклады и отчеты, подлежащие рассмотрению во Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете.

Кроме этого, Президиум ВЦИК, рассматривал и решал вопросы, отнесенные к полномочиям ВЦИК, и принимал по ним акты законодательного характера. Так, им были приняты Декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»[291], постановление от 7 сентября 1918 г. о Российском телеграфном агентстве (РОСТА)[292] и ряд других актов. Среди них было и постановление от 20 августа о награждении пятого латышского земгальского полка почетным знаменем за самоотверженную и храбрую оборону г. Казани[293].

2 ноября 1917 г. при ВЦИК были сформированы следующие отделы: 1) секретариат; 2) по борьбе с контрреволюцией; 3) по местному самоуправлению; 4) литературно-издательский; 5) агитационный; 6) иногородний; 7) финансовый; 8) редакция; 9) международный; 10) типография; 11) автомобильный[294]. Непосредственный контроль и руководство над деятельностью отделов осуществлял Президиум. По его представлению ВЦИК каждого нового созыва утверждал заведующих отделами[295].

VII Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в декабре 1919 г., принял оперативное постановление о советском строительстве в центре и на местах, внесшее существенные поправки в структуру и компетенцию высших органов государственной власти РСФСР. Этим постановлением Президиум ВЦИК был законодательно оформлен как высший орган власти. Оно определило полномочия Президиума и установило сроки созыва сессий ВЦИК (один раз в два месяца).

Президиум ВЦИК руководил заседаниями ВЦИК, наблюдал за исполнением его постановлений, являлся руководящим органом по проведению всей советской работы как в центре, так и на местах.

Президиуму было предоставлено право в период между заседаниями ВЦИК утверждать постановления СНК или приостанавливать их, внося затем на разрешение ближайшего пленарного заседания ВЦИК, назначать отдельных наркомов по представлению Совнаркома, подготавливать материалы к заседаниям ВЦИК, вносить проекты декретов на рассмотрение Пленума ВЦИК, вести сношения от имени ВЦИК, рассматривать ходатайства о помиловании, утверждать награждения орденами и разрешать другие вопросы в порядке управления[296].

Первый советский орден – Орден Красного Знамени – был учрежден ВЦИК 16 сентября 1918 г. для награждения граждан, проявивших особую храбрость и мужество в боевой деятельности[297].

В апреле 1920 г. ВЦИК принял декрет о награждении военнослужащих ценными подарками и денежными суммами и декрет о награждении лиц высшего командного состава «почетным революционным оружием»[298].

Деньгами и подарками военнослужащие награждались в тех случаях, когда их боевое отличие не заслуживало награждения орденом Красного Знамени, но должно было быть отмечено. Почетным революционным оружием – шашкой (кортиком) с вызолоченным эфесом и наложенными на эфес знаком Красного Знамени – награждались за боевые заслуги и отличия лица высшего командного состава действующей армии.

В период Гражданской войны орденом Красного Знамени было награждено более 14 тысяч бойцов и командиров РККА. Некоторые из них были награждены двумя-тремя орденами Красного Знамени[299].

Этот орден вручался и воинским частям за успешное выполнение боевых операций и отдельным коллективам граждан.

Орденом Красного Знамени были награждены рабочие Петрограда, Царицына, Луганска, Ташкента, Оренбурга, Грозного, рабочие Челябинских угольных копей и железнодорожных мастерских Ростова-на-Дону[300].

VIII Всероссийским съездом Советов 28 декабря 1920 г. для награждения за трудовые подвиги и отличия был учрежден Орден Трудового Красного Знамени РСФСР[301].

В результате решений VII съезда Советов Президиум ВЦИК стал полновластным высшим законодательным, исполнительно-распорядительным и контролирующим органом государственной власти.

Увеличению значения Президиума ВЦИК способствовал также переход ВЦИК на сессионный порядок занятий.

Большую роль Президиум ВЦИК стал играть в подготовке сессий ВЦИК и Всероссийского съезда Советов. Он образовывал организационную комиссию по созыву съездов, утверждал мандатную комиссию, создавал комиссию по подготовке и просмотру материалов к съездам, формировал комиссии по руководству сессии ВЦИК, специальные комиссии для предварительного рассмотрения проектов законов, вносимых на сессию, наблюдал за исполнением постановлений ВЦИК. Вместе с тем президиум все в большей мере становился органом, к которому переходили некоторые полномочия ВЦИК[302].

В постановлении VIII Всероссийского съезда Советов о советском строительстве от 29 декабря 1920 г. была продолжена линия на дальнейшее совершенствование системы высших органов Советского государства. Съезд рассмотрел функции Президиума ВЦИК. Ему было предоставлено право отменять постановления Совнаркома; издавать в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК с обязательным представлением соответствующих документов на очередные сессии ВЦИК; разрешать вопросы и конфликты, касающиеся взаимоотношений между народными комиссарами, главками и центрами, с одной стороны, и местными исполкомами – с другой; разрешать вопросы административно-хозяйственного деления РСФСР; особо тщательно подготавливать съезды Советов и сессии ВЦИК с тем, чтобы все необходимые для них материалы публиковались Президиумом за один месяц до съезда Советов или за две недели до сессии ВЦИК.

Съезд поручил ВЦИК выделить из своего состава достаточное количество работников для постоянной работы в Президиуме ВЦИК, считая эту их работу основной. На Президиум была возложена обязанность опубликовывать не позднее чем за две недели до сессии ВЦИК проекты декретов и постановлений по вопросам общеполитического и экономического значения, в том числе всех важнейших мероприятий по военным и иностранным делам, с тем чтобы местные Советы имели время и возможность обсудить их до принятия окончательного решения по этим вопросам.

VIII Всероссийский съезд Советов возложил на Президиум ВЦИК также выполнение ряда текущих задач[303].

После предоставления постановлением VIII Всероссийского съезда Советов о советском строительстве Президиуму ВЦИК права издавать нормативные акты от имени ВЦИК постановления, имевшие силу закона, стали приниматься и на заседании Президиума, о чем он докладывал на сессиях ВЦИК.

II сессия ВЦИК X созыва предоставила Президиуму ВЦИК право в исключительных случаях вносить в Кодексы, принятые ВЦИК, поправки, изменения и дополнения, которые нужно было немедленно провести в жизнь, с окончательным утверждением этих изменений[304].

Ряд дополнительных обязанностей возложил на Президиум ВЦИК IX Всероссийский съезд Советов. В своем постановлении о советском строительстве съезд установил, что ВЦИК созывался на сессионных заседаниях его Президиумом не реже трех раз в год. Кроме того, сразу же после Всероссийского съезда Советов должна была созываться специальная сессия ВЦИК для образования Президиума ВЦИК, Совнаркома и Комиссий ВЦИК[305].

Одним из важных участков работы Президиума ВЦИК было наблюдение за строгим проведением законов в жизнь всеми учреждениями, организациями и гражданами. Эту функцию Президиум осуществлял как до, так и после образования советской прокуратуры.

Подробный регламент работы ВЦИК был изложен в Положении о ВЦИК, утвержденном Декретом ВЦИК от 5 января 1922 г.[306] В Положении определялась роль Президиума ВЦИК в организации работы ВЦИК.

В этом документе, действовавшем до 1938 г., указывалось, что Президиум созывает в экстренных случаях заседания ВЦИК. Порядок дня заседания ВЦИК вырабатывался Президиумом не позднее чем за две недели до заседания сессии ВЦИК. Все декреты, доклады и отчеты, предназначенные для обсуждения ВЦИК, предварительно вносились в Президиум для ознакомления и включения в повестку дня заседания ВЦИК. Президиуму ВЦИК поручалась окончательная редакция постановлений ВЦИК.

С образованием в декабре 1922 г. Союза ССР начался новый этап в деятельности его высших органов власти. В ведение Союза ССР в лице его верховных органов Российская Федерация передала вопросы, касающиеся внешних сношений, войны и мира, руководства транспортными и почтово-телеграфным делом, организации и руководства вооруженными силами, установления единой денежной и кредитной системы, установления основ законодательства и решения некоторых других вопросов, имеющих общесоюзное значение. Все это повлекло за собой изменение Конституции РСФСР и приведение ее в соответствие с Конституцией Союза ССР.

Конституция РСФСР 1925 года не внесла изменений в действующую систему высших органов власти РСФСР. Однако полномочия этих органов, и в частности Президиум ВЦИК в связи с передачей в исключительное ведение органов СССР ряда функций, претерпели определенные изменения.

В ст. 19 Конституции РСФСР говорилось, что в пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к Конституции СССР, на территории РСФСР имеют обязательную силу постановления верховных органов Союза ССР. За этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и его Президиума, а также Совета Народных Комиссаров, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР.

Президиум ВЦИК, будучи подотчетным органом, систематически докладывал о своей работе на сессиях ВЦИК. Для него были характерны три основные формы работы: непосредственное выполнение поручений съездов Советов и сессий ВЦИК; текущая организационная работа по осуществлению контроля и инструктированию подотчетных органов и общение с местными органами и отдельными гражданами, в частности путем приема ходатаев и ходоков с мест, посылки на места ответственных представителей ВЦИК и его Президиума[307].

В период между сессиями ВЦИК Президиум рассматривал и решал вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства, а также вопросы совершенствования системы органов государственного и хозяйственного управления.

Президиум создавал компании по проверке работы наркоматов и других ведомств, местных органов власти и др. Он заслушивал отчеты наркоматов и исполкомов местных Советов, разрешал споры между центральными и местными учреждениями. Он осуществлял наблюдение за проведением в жизнь законов всеми учреждениями, предприятиями и организациями, а также гражданами.

Специальным постановлением Президиум обязал членов ВЦИК, работающих на местах, информировать о положении дел и уполномочил их присутствовать на заседаниях местных Советов с правом совещательного голоса.

Поскольку Советы стали постоянной и единственной формой власти в стране, важнейшей частью работы Президиума ВЦИК стало учреждение местного государственного аппарата.

Постановления Президиума ВЦИК о Советах содержали преимущественно основные политические задачи. Обычно они не указывали конкретных принципов формирования и конструкции губернских, уездных и волостных Советов рабочих и крестьянских депутатов, их отделов и компетенцию.

Президиум ВЦИК осуществлял активную деятельность по мобилизации сил для отпора иностранным интервентам и белогвардейцам. 19 февраля 1918 г. он одобрил шаги Совнаркома к заключению мира и признал, что организация Красной Армии является одной из самых важных задач.

Он призвал в специальной резолюции все Советы безотлагательно приступить к формированию рабоче-крестьянской Красной Армии.

В Президиум ВЦИК обращались с просьбами найти и рекомендовать товарищей на посты членов военных Советов армий, ответственных политработников, военных журналистов и т. д.

Президиум ВЦИК уделял большое внимание делу защиты прав граждан. Так, он часто освобождал от уплаты или уменьшал размеры налогов по жалобам отдельных граждан – крестьян-бедняков и середняков.

Кроме этого Президиум ВЦИК имел право назначать и отзывать полномочных представителей РСФСР, аккредитованных при иностранных правительствах, а также других дипломатических и консульских представителей, награждать орденами РСФСР, рассматривать ходатайства о помиловании и применении амнистии к лицам, совершившим разного рода преступления.

25 января 1922 г. ВЦИК принял постановление «О порядке назначения полномочных представителей РСФСР и иных дипломатических и консульских агентов, которое предусматривало, что полномочные представители РСФСР, аккредитованные при иностранных правительствах, а равно при правительствах договорных республик, назначались и отзывались Президиумом ВЦИК»[308].

Президиум имел право также решать вопросы принятия в советское гражданство и восстановления в правах гражданства, рассматривал жалобы на неправильное лишение граждан избирательных прав местными избирательными комиссиями. Он предоставлял гражданам широкую возможность обращаться со своими нуждами и ходатайствами непосредственно к нему.

Это были судебные дела, земельные споры, жалобы на неверное определение размера налога, на действия государственных органов, просьбы о пенсиях, о выезде за границу, об оказании помощи и предоставлении пособий, жалобы на неправильное лишение избирательных прав и др. В 1925 г. при Президиуме ВЦИК была создана специальная комиссия для рассмотрения подобного рода жалоб[309].

В Конституции РСФСР 1925 года не было специального раздела, посвященного Президиуму ВЦИК. Однако во многих ее статьях отмечались единство и однородность его функций с функциями ВЦИК.

Так, в ст. 27 Конституции РСФСР указывалось, что в период между сессиями ВЦИК высшим законодательным, распорядилительным и контролирующим органом власти РСФСР является избираемый ВЦИК Президиум ВЦИК.

В ст. 28 говорилось о том, что ВЦИК определяет круг деятельности Президиума ВЦИК.

В ст. 29 отмечалось, что ВЦИК созывается Президиум ВЦИК на сессии. По его инициативе созываются чрезвычайные сессии.

Статья 36 устанавливала, что всякое постановление Совета Народных Комиссаров может быть отменено или приостановлено ВЦИК или его Президиумом.

В ст. 38 указывалось, что народные комиссары РСФСР подчиняются ВЦИК и его Президиуму, народные комиссары в своей работе ответственны перед ВЦИК и его Президиумом (ст. 42), а их распоряжения могут быть отменены ВЦИК и его Президиумом (ст. 43).

Конституция РСФСР объявляла ВЦИК и его Президиум высшим органом по кассации советских выборов (ст. 47).

Таким образом, Президиум ВЦИК в период между сессиями ВЦИК сосредоточивал в своих руках верховную власть в стране почти по всем вопросам, отнесенным к компетенции ВЦИК. Однако Президиум ВЦИК не подменял ВЦИК. Многие акты, принятые Президиумом по важнейшим вопросам жизни страны в период между сессиями, подлежали обязательному утверждению ВЦИК.

В заседаниях Президиума ВЦИК имели право участвовать с совещательным голосом все члены ВЦИК. Дела о преступлениях и служебных упущениях членов ВЦИК, пользовавшихся неприкосновенностью, могли быть начаты производством только с разрешения Президиума ВЦИК. Органы судебно-следственной власти были не вправе применять в отношении членов ВЦИК предусмотренные УПК РСФСР меры против неявки свидетелей и обязаны были обратиться в этих случаях в Президиум за соответствующими указаниями.

Члены ВЦИК не могли быть отстранены от должности в связи с возбужденным против них судебным делом, подвергнуты аресту и задержанию, обыску и осмотру судебными или административными органами без специального постановления Президиума ВЦИК. В особо экстренных случаях принятие этих мер могло иметь место с согласия председателя ВЦИК с последующим его докладом об этом на ближайшем заседании Президиума ВЦИК.

Члены ВЦИК могли быть преданы суду или подвергнуты административному взысканию только по постановлению ВЦИК или его Президиума. Законченные материалы расследования по делам, по которым члены ВЦИК привлекались к ответственности, должны были представляться предварительно в Президиум ВЦИК. Разрешение вопросов о придании суду и наложении административного взыскания могло иметь место только после личной явки обвиняемого или письменных объяснений по запросу Президиума ВЦИК.

Начиная с 1925 г. Президиум стал вносить на утверждение сессий ВЦИК также отдельные, наиболее важные постановления. Эта практика получила впоследствии конституционное закрепление в Основном Законе РСФСР, принятом XII Всероссийским съездом Советов в 1925 г. (ст. 26).

Тесные государственные связи независимых советских республик, вызвавшие потребность включения в состав ВЦИК представителей этих республик, существенным образом изменили характер деятельности ВЦИК и его Президиума, власть которых вышла за рамки РСФСР и распространилась на территории других республик. Это означало, что в период военно-хозяйственного союза советских республик ВЦИК являлся не только высшим органом государственной власти РСФСР, но и во многом стал верховным органом государственной власти всех союзных республик[310]. Думается, что аналогичное положение занимал и Президиум ВЦИК. Именно об этом, например, свидетельствует тот факт, что Президиум ВЦИК нередко обсуждал вопросы, связанные с полномочиями центральных учреждений. Так, 8 апреля 1920 г. Президиумом ВЦИК рассматривались представления председателя Украинского ЦИК о границах Донецкой губернии. В связи с третьей годовщиной Октябрьской революции Президиум ВЦИК в ответ на запрос Украинского ЦИК подтвердил его права амнистировать осужденных по приговорам тех военно-административных органов РСФСР, которые по военным обстоятельствам находились на территории Украинской ССР.

14 июля 1920 г. Президиум ВЦИК решил вопрос о введении в число членов ВЦИК 30 представителей от Украинского ЦИК, которые пользовались одинаковыми правами с членами ВЦИК.

20 августа 1920 г. Президиум ВЦИК утвердил проект постановления о порядке управления железными дорогами Азербайджанской Советской Республики. В 1919 г. в состав ВЦИК вошло еще два члена от Туркестанского ЦИК[311].

Таким образом, ВЦИК и его Президиум по многим вопросам выступали в качестве общефедерального учреждения. Многие их акты в ряде случаев имели общеобязательную силу на территории всех советстких республик.

Так, 12 апреля 1919 г. вплоть до установления точных границ УССР с РСФСР в целях непрерывного функционирования административного аппарата на местах и устранения двоевластия в пограничных с Украиной уездах и волостях ВЦИК своим постановлением определил порядок подчинения и взаимоотношения уездных Советов с губерниями[312].

В конце 1919 г. Всероссийский ЦИК в своем циркуляре, адресованном губревкомам, указал, что все декреты УССР, касающиеся органов власти и ведомственных учреждений, военной организации и продовольственного дела, путей сообщения, почты и телеграфа, аннулируются и заменяются декретами РСФСР[313].

Большое внимание Президиум ВЦИК уделял международным вопросам. Так, по поручению ВЦИК его Президиум обсуждал вопрос о направлении делегата в Стокгольм для подготовки к созыву антивоенной конференции рабочих организаций Западной Европы. 11 февраля 1918 г. Президиум ВЦИК еще раз обсудил задачи заграничной диаспоры ВЦИК по созыву демократической антивоенной конференции.

В связи с наступлением Антанты Президиум неоднократно принимал и опубликовывал призывы и обращения к населению стран Европы, Америки и Азии о поддержке Советской России «в ее справедливой, оборонительной войне». В частности, такое воззвание было опубликовано Президиумом ВЦИК 30 сентября 1918 г.

В специальном воззвании к солдатам чехословацкой армии, воевавших против Советской Армии, Президиум убеждал их вернуться на родину.

24 июня 1919 г. Президиум ВЦИК ассигновал необходимые суммы лицам, «пострадавшим от контрреволюции в период подавления советской республики в Венгрии». Он также утвердил просьбу румынской социал-демократической партии о финансовой помощи[314].

После создания СССР возник вопрос о законодательном регулировании общих для всех союзных республик отраслей государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в условиях, когда для принятия соответствующих общесоюзных законов потребуется значительное время. Президиум ЦИК СССР по согласованию с союзными республиками 13 июля 1923 г. принял постановление «Об утверждении декретов и постановлений Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Российской Социалистической Федеративной Советской Республики», в котором устанавливалось, что все декреты и постановления ВЦИК и его Президиума в силу полномочий, данных ЦИК СССР Президиуму ВЦИК в декрете 1922 года, обязательны к действию на всей территории СССР[315].

Для рассмотрения и решения в центральных учреждениях РСФСР вопросов, касающихся автономных республик и областей и взаимной информации центра и мест, при Президиуме ВЦИК был создан институт представительства АССР и автономных областей. В Москве при Президиуме ВЦИК был образован Отдел национальностей[316].

Президиум ВЦИК получил право отмены постановлений ЦИК автономных республик и местных органов власти в случаях их противоречия Конституции и общегосударственному законодательству.

Во исполнение постановления съезда ВЦИК утвердил Положении о выборе в Верховный Совет РСФСР[317], а Президиум ВЦИК назначил день выборов в Верховный Совет РСФСР и одновременно объявил начало избирательной кампании[318].

Важной формой деятельности Президиума ВЦИК были образуемые при нем постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии действовали в течение всего срока полномочий ВЦИК определенного созыва, а временные – в течение того времени, которое требовалось для решения определенной задачи. Каждая постоянная комиссия работала под председательством одного из членов Президиума ВЦИК. Так, 23 ноября 1918 г. была образована Межведомственная комиссия из представителей всех народных комиссариатов, связанных в своей практической деятельности с работой комбедов и сельских Советов, – Народного Комиссариата внутренних дел, Народного Комиссариата продовольствия, Народного Комиссариата земледелия, Народного комиссариата финансов, ВСХН и др. Ее возглавил Председатель ВЦИК.

Главной задачей комиссии явилась разработка основных принципов роспуска комбедов как специфических органов, существующих наряду с сельскими Советами и не реализующихся в полновластный орган диктатуры рабочего класса и беднейшего крестьянства в деревне[319].

12 декабря 1919 г. Президиум утвердил состав комиссии для деления РСФСР на новые административные единицы. В ее состав вошли, кроме представителя ВЦИК, работники от ВСНХ, от Народного Комиссариата по военным и морским делам, Московского губернского Совета, Народного Комиссариата продовольствия, Народного Комиссариата по делам национальностей.

28 марта 1920 г. Президиум ВЦИК в целях большей согласованности в построении отделов местных Советов образовал специальную комиссию, куда вошли уполномоченные народных комиссариатов.

Для укрепления дисциплины и соблюдения законности Президиум 8 апреля 1920 г. установил органы, имевшие право налагать дисциплинарные взыскания на местных советских работников.

В феврале 1920 г. Президиум ВЦИК, руководствуясь постановлением VII съезда Советов о необходимости создания нового административно-территориального деления республики, образовал Административную комиссию. На нее были возложены задачи по разработке принципов нового районирования республики, а также рассмотрение конкретных случаев по созданию новых уездов, губерний и областей. По специальному поручению Президиума ВЦИК эта комиссия должна была рассматривать дела об образовании автономных республик и областей с участием представителей этих государственных образований. Она разрешала и вопросы определения границ автономных республик и областей, представляя об этом свои заключения во ВЦИК, разбирая территориальные споры между федеративными частями РСФСР. Например, 30 декабря 1920 г. его был принят проект о границах автономной области вотяцкого народа. 5 января 1921 г. этот проект был утвержден ВЦИК.

В Административную комиссию по решению ВЦИК от 12 сентября 1921 г. представлялись все постановления как об образовании новых административных единиц, так и об изменении существующих границ всеми автономными республиками, автономными областями и трудовыми коммунами[320].

Для установления целесообразности образования той или иной автономной республики или области, а также для установления границ образующихся советских автономий создавались специальные комиссии. Так, 1 июня 1922 г. было принято постановление об образовании специальной комиссии для выяснения вопроса о возможности выделения Черкасской области из Кубано-Черноморской[321]. 12 января 1922 г. постановлением Президиума ВЦИК была образована специальная комиссия ВЦИК с возложением на нее обязанностей по установлению точных границ Карачаево-Черкесской автономной области и разрешению всех спорных земельных вопросов с граничащими с нею областными и губернскими административными единицами[322].

В постановлении Президиума ВЦИК об образовании КабардиноБалкарской автономной области от 16 января 1922 г. указывается на образование специальной комиссии, которая должна была установить границы этой области, а также границы Кабарды и Балкарии. На нее же было возложено разрешение всех земельных вопросов с граничащими национально-государственными образованиями.

Президиум ВЦИК VII созыва назначил комиссию из пяти человек для обследования работы Народного комиссариата путей сообщения. Ее отчет был представлен 25 сентября 1920 г.

Президиум определил взаимоотношения военного ведомства и Народного комиссариата путей сообщения[323]. После специального обращения Совета Обороны 20 августа 1920 г. Президиум утвердил Положение о порядке совместной работы транспортных учреждений РСФСР с Народным комиссариатом путей сообщения Азербайджана, о порядке совместной эксплуатации железной дороги, проходящей по территории Азербайджана.

Многие предложения Президиума ВЦИК о мерах улучшения работы транспорта были реализованы в постановлении Восьмого Всероссийского съезда Советов «О транспорте»[324].

14 марта 1920 г. Президиум ВЦИК обсудил и принял меры по улучшению быта работников провинции. С целью оказания помощи детям красногвардейцев и лиц, пострадавших от белогвардейцев, беспризорникам Президиум ВЦИК поручил отделам народного образования срочно организовать для этих детей школы и детские дома, по одному в каждом уезде[325].

8 декабря 1924 г. Президиум ВЦИК принял постановление об образовании особой Комиссии ВЦИК для объединения и ближайшего руководства землеустройством кочевых и полукочевых народов бывшей Туркестанской республики. На комиссию было возложено общее руководство землеустроительными работами и принятие необходимых мер по обеспечению планомерного проведения и завершения этих работ с учетом национального своеобразия районов[326].

Важную роль в деятельности Российской Федерации сыграл федеральный комитет по земельному делу, учрежденный в 1921 г. при Президиуме ВЦИК. В нем были представлены все автономные республики и области в лице их представителей, утвержденных Президиумом ВЦИК. Основной целью этого комитета было согласование деятельности народных комиссариатов земледелия всех составных частей Российской Федерации в области земельного дела как между собой, так и с общими хозяйственными задачами и планом экономической политики Федерации.

27 мая 1918 г. ВЦИК IV созыва поручил своему Президиуму решать мелкие кассационные жалобы и доводить об этом до сведения членов ВЦИК. Если с их стороны возражений не последовало, решения Президиума считались утверждением. Для разбора кассационных жалоб и протестов на приговоры ревтрибуналов 11 июня 1918 г. при ВЦИК был образован Кассационный отдел. Многие приговоры и определения были отменены, часто снижались сроки наказания, при этом учитывались как степень преступления, так и классовое положение подсудимого.

30 июня 1920 г. Президиум, заслушав сообщение об обследовании мест заключения Москвы, поручил провести подготовку к такой работе во всероссийском масштабе.

5 января 1921 г. при Президиуме ВЦИК была образована постоянная Судебная комиссия для разрешения ходатайств отдельных граждан о применении к ним амнистии и рассмотрения просьб о помиловании[327].

В РСФСР право амнистии как общих, так и частных, принадлежало Съезду Советов, ВЦИК и его Президиуму. Действие амнистии относилось к самому факту преступного деяния. Оно совершенно или частично отменяло действия суда по поводу этого факта и погашало полностью или частично наказания. Однако сам факт судебного решения сохранялся как основания для гражданского иска или для учета прежней судимости при повторном совершении преступления, а также не отменялось поражение в правах, если амнистия была применена после вынесения приговора. Восстановление в правах отличалось от амнистии тем, что оно могло последовать по особому постановлению, если в акте об амнистии на это не было специального указания. Право, полученное по амнистии, являлось безусловным, поэтому общим свойством амнистии была ее неотменяемость.

Начиная с первой годовщины Октябрьской революции советская власть очень часто прибегала к актам амнистии. В особенности это имело место первые пять лет[328].

Так, 8 апреля 1919 г. по предложению Совнаркома было утверждено постановление об амнистии. В этом акте указывалось, что нужно освобождать из мест заключения рабочих и крестьян, несознательно призывавших к выступлению против советской власти, не являющихся руководителями контрреволюционных восстаний. Президиуму ВЦИК было поручено в двухдневный срок разработать и разослать соответствующим учреждениям инструкции по выполнению этого постановления[329].

Отправив Председателя ВЦИК в поездку по стране, Президиум ВЦИК наделил его правом единолично применять амнистию к арестованным или осужденным с последующим докладом во ВЦИК.

В отличие от амнистии, которая касалась освобождения лиц, совершивших преступления, от уголовной ответственности, от отбывания назначенного им наказания, его смягчение либо досрочное снятие с названных лиц судимости, помилование – решение уполномоченного государственного органа в отношении индивидуально оправданного лица, осужденного за преступления, об освобождении от дальнейшего отбывания назначенного судом наказания. С лица, отбывшего наказания, актом помилования может быть снята судимость[330].

Надо сказать, что в России до 1917 г. помилование и амнистия никогда не различались. Русское право того времени не знало ни термина, ни понятия амнистии, а знало только помилование, причем как индивидуальное, так и коллективное.

9 февраля 1925 г. Президиум ВЦИК принял постановление о мерах, допустимых к участию на его заседаниях с правом совещательного голоса. Такое право получили: члены СНК СССР и союзных республик, члены ЦИК СССР и ВЦИК, заведующий Секретариатом ВЦИК и его заместители, заведующие отделами ВЦИК, отделом национальностей и административно-хозяйственным отделом ВЦИК и их заместители по вопросам касающимся этих отделов; представители наркоматов и других центральных учреждений – по вызову Секретариата Президиума ВЦИК, другие лица – с особого разрешения Председателя и Секретаря ВЦИК[331].

26 апреля 1938 г. Президиум ВЦИК издал два постановления, касающиеся проведения выборов: об утверждении состава Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР[332] и об образовании избирательных округов[333]. В этот же день Президиум ВЦИК принял два постановления, связанные с разъяснением и толкованием избирательного закона: о предоставлении права голосования на выборах в Верховный Совет РСФСР избирателям других союзных и автономных республик[334], об участии в выборах в Верховный Совет РСФСР избирателей на судах и пароходах морского и речного флота, находящихся в плавании в день выборов в Верховный Совет РСФСР[335].

Таким образом, Президиум ВЦИК постепенно из распорядительного органа ВЦИК превратился в самостоятельный орган, облеченный правами высшего органа государственной власти.

Деятельность Президиума ВЦИК завершилась 10 июля 1938 г., за несколько дней до открытия первой сессии Верховного Совета РСФСР.

§ 2. Президиум Верховного Совета РСФСР

С принятием Конституции РСФСР 1937 г. пост главы государства также учрежден не был. Это связывалось с идеей полновластия Советов и отрицательным отношением к принципу разделения властей. На этот раз исполнение функций главы государства было возложено на Президиум Верховного Совета РСФСР, образование которого предусматривалось вновь принятой конституцией.

В своем докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. И. В. Сталин, имея в виду необходимость обеспечение полновластия Советов говорил: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставить себя Верховному Совету»[336]. И. В. Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета СССР, который и стал образно называться коллегиальным президентом. Аналогичное положение складывалось и в РСФСР. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. всю систему государственных органов республики возглавили высшие органы государственной власти РСФСР – Верховный Совет и Президиум Верховного Совета. Конституция установила для каждого из этих органов круг полномочий, которые характеризовали их место в системе государственных органов.

Ведущее место в системе государственных органов РСФСР занимал Верховный Совет республики, являющий высшим представительным органом государственной власти республики, обладавший всей полнотой государственной власти. Это место Верховного Совета определялось тем, что он осуществлял все права, принадлежащие республике, поскольку они не входили согласно Конституции в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов, включая и Президиум Верховного Совета.

Верховный Совет РСФСР был постоянно действующим высшим органом государственной власти, избираемым гражданами республики сроком на четыре года.

Будучи постоянно действующим высшим органом государственной власти, Верховный Совет РСФСР в силу своего положения, определенного Конституцией РСФСР, созывал депутатов, не освобожденных от основной работы и сессионного порядка работы Верховный Совет РСФСР не мог заседать постоянно. Однако вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства возникали повседневно и требовали неотложного разрешения. В этих условиях непрерывность работы Верховного Совета РСФСР обеспечивалась деятельностью его Президиума.

Будучи высшим органом государственной власти и органичной составной частью Верховного Совета, Президиум Верховного Совета РСФСР непрерывно осуществлял высшую государственную власть в республике, выполнял в то же время возложенные на него Конституцией РСФСР функции коллегиального главы Российской Федерации. Во всей своей деятельности он был подотчетен Верховному Совету РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов на первой сессии Верховного Совета РСФСР нового созыва. В его состав, согласно Конституции РСФСР 1937 г. (ст. 31) входили Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР, 17 его заместителей по числу автономных республик, Секретарь Президиума и 20 членов Президиума. Впоследствии состав Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен и он состоял из Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР, семнадцати заместителей Председателя, в число которых входят заместители Председателя – по одному от каждой автономной республики, Секретаря Президиума и 14 членов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 114) Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, семнадцати заместителей Председателя, в число которых входит заместители Председателя – под одному от каждой автономной республики, Секретарь Президиума и двенадцать членов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Надо сказать, что в советской юридической литературе не было единой точки зрения на характер правового положения Президиума Верховного Совета союзной республики.

Так, И. П. Трайнин определил его как повседневно действующий и контролирующий орган, подчиненный Верховному Совету республики[337]. Аналогично, опустив лишь слов «контролирующий» определяли правовое положение Президиума и авторы учебника «Советское государственное право» под редакцией А. Я. Вышинского[338].

А. И. Денисов отмечал, что по форме правления советское государство является республиканским. «Один из принципов республиканского государства – наличие во главе его президента, писал он, – избираемого на определенный срок. Обычно, согласно Конституции зарубежных республиканских государств, президентом является лицо, избираемое как парламентом, так и населением и не ответственное за свои действия перед парламентом. Согласно нашей, последовательно демократической Конституции, президентом СССР является коллегия – Президиум Верховного Совета СССР, избираемый Верховным Советом СССР и подотчетный ему[339]. Думается, что эта характеристика Президиума Верховного Совета СССР относится и к Президиумам Верховных Советов союзных республик.

А. А. Аскаров называл Президиум Верховного Совета СССР коллегиальным советом президента – постоянно работающим органом государственной власти, составляющим органичную часть Верховного Совета СССР, которому он подконтролен и подотчетен[340]. А. А. Аскаров указывал, что общая характеристика Президиума Верховного Совета республики в главном совпадает с характеристикой Президиума Верховного Совета СССР[341].

Б. П. Кравцов, который в своей кандидатской диссертации назвал Президиум Верховного Совета внутренним органом Верховного Совета Комитетом по заведованию делами Верховного Совета и исполнительным комитетом по делам законодательного органа[342], позже утверждал, что Президиум Верховного Совета союзной республики является «…органом Верховного Совета союзной республики»[343]. В другой работе Б.П. Кравцов называл Президиум Верховного Совета СССР советским коллегиальным президентом, главой Советского союзного государства. «Но Президиум Верховного Совета, – писал он, – не только глава государства. Это вместе с тем орган Верховного Совета целиком и полностью ему подконтрольный. Президиум Верховного Совета не может быть противопоставлен Верховному Совету»[344]. Президиум Верховного Совета союзной республики в системе ее государственных органов занимает место, аналогичное месту Президиума Верховного Совета СССР в системе государственных органов СССР[345].

Я. Н. Уманский называл Президиум Верховного Совета СССР коллегиальным президентом СССР, избираемым Верховным Советом и подотчетный ему. Он считал, что такое построение верховных органов является наиболее демократическим, гарантирующим страну от нежелательных случайностей[346]. Он исключал возможность в нашей стране образования независимого от Верховного Совета СССР высшего органа государственной власти или органа равного с ним по своим правам[347].

В другой своей работе Я. Н. Уманский указывал, что Президиум обеспечивает непрерывность деятельности Верховного Совета как высшего органа государственной власти в стране. Он действует повседневно и непосредственно выполняет возложенную на него задачу по верховному руководству страной.

Я. Н. Уманский подчеркивал, что Президиум Верховного Совета не заменяет и вообще не может заменить Верховный Совет СССР ни в межсессионный период, ни в какое иное время. Он решительно выступал против довольно распространенной точки зрения о том, что Президиум представляет собой составную, органичную часть Верховного Совета. Такой вывод обычно мотивировал тем, что Президиум состоит из депутатов Верховного Совета, а также тем, что его наименование определяет неразрывную связь с Верховным Советом.

Однако Я. Н. Уманский полагал, что эти мотивы не дают основания для такого вывода. Он считал, что высший орган государственной власти в лице Президиума со своей самостоятельной компетенцией не может составлять часть другого высшего органа государственной власти в стране – Верховного Совета. Он считал, что по этому поводу правильно отмечалось в литературе, что органичной частью Верховного Совета являются не органы государственной власти, а органы самого Верховного Совета. Он полагал, что ближе к истине был И. Н. Кузнецов[348], который усматривал своеобразие положения Президиума в том, что он одновременно выступает и в качестве высшего органа государственной власти, и в качестве постоянно действующего органа Верховного Совета[349].

Широкое распространение в советской литературе получила и точка зрения, согласно которой Президиум Верховного Совета является высшим органом государственной власти лишь в период между сессиями Верховного Совета[350].

С. С. Кравчук считал, что место Президиума в системе органов Советского государства определяется тем, что Президиум является высшим органом государственной власти, избираемый Верховным Советом и подотчетный ему во всей своей деятельности[351].

А. И. Лепешкин называл Президиум Верховного Совета СССР постоянно действующим органом, осуществляющим высшую государственную власть по уполномочию и под контролем Верховного Совета СССР[352]. Он указывал, что место Президиума Верховного Совета союзной республики в системе высших органов союзной республики аналогично положению Президиума Верховного Совета СССР[353].

М. Г. Кириченко рассматривал Президиум Верховного Совета СССР к качестве высшего органа государственной власти, выполняющего в отдельных случаях однородные с Верховным Советом функции, хотя и являющимся самостоятельным органом, обладающим специфической по своему характеру и только ему присущей компетенцией.

Вместе с тем он указывал, что среди вопросов, отнесенных к ведению Президиума Верховного Совета СССР, можно видеть и такие, которые обычно относятся к компетенции главы государства. Однако он подчеркивал, что в отличие от президентов или монархов, Президиум – коллегиальный орган. Такое положение непосредственно связано с тем, что коллегиальность руководства является одной из наиболее характерных черт демократизма советской государственной системы[354].

В других своих работах М. Г. Кириченко указывал, что Президиум Верховного Совета союзной республики занимает важное место в системе государственных органов союзной республики, поскольку он является высшим органом государственной власти, коллегиальным президентом, выполняющим некоторые функции Верховного Совета республики в период между его сессиями[355]. Аналогичную характеристику он давал и Президиуму Верховного Совета РСФСР[356].

Рассматривая место Президиума Верховного Совета РСФСР в системе государственных органов республики, М. Г. Кириченко писал, что Президиум Верховного Совета СССР (так же как и в свое время Президиум ВЦИК) является постоянным и повседневно действующим высшим органом государственной власти Российской Федерации. И хотя Президиум каждые четыре года переизбирался Верховным Советом, практически всегда сохранялась полная преемственность вновь избранного Президиума Президиумом прежнего созыва.

«В Конституции РСФСР 1937 года (в полном соответствии с Конституцией ССССР 1936 г.), – писал М. Г. Кириченко, – была заложена идея, что Президиум Верховного Совета должен быть самостоятельным и обособленным от Верховного Совета органом (хотя и подчиненным ему) с присущими только ему функциями, что он не должен быть органичной частью самого Верховного Совета (каким был Президиум ВЦИК по отношению к Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету), не должен дублировать Верховный Совет или выполнять аналогичные с ним функции и тем более не должен обладать законодательной властью. А между тем история развития системы высших органов власти в СССР. свидетельствует о том, что высшие органы власти, как бы они ни именовались и сколько бы их ни было, должны по самой своей природе обладать правом законо-дательствования, разумеется, не в равной степени. Одни – всей полнотой законодательной власти, другие – с известным ограничением, то есть так, как это было в период существования съезда Советов, ЦИК и Президиума ЦИК.

Каждый из этих органов обладал правом законодательствования в пределах своей компетенции. И именно поэтому попытка установить законодательную власть исключительно в руках Верховного Совета была отвергнута практикой государственного строительства»[357].

И. Т. Беспалый анализируя характеристики Президиума Верховного Совета пришел к выводу, что все эти характеристики не раскрывают сущности этого органа, его значения для практического руководства государственным строительство союзных республик, а, наоборот, искажают его действительное место и роль в системе государственных органов.

И. Т. Беспалый прежде всего считал, что Президиум Верховного Совета не является органичной частью или органов Верховного Совета. Противоположное утверждение, – полагал он, – совершенно искажает не только сущность этого органа, но и находились в прямом противоречии с конституциями союзных республик, согласно которым Президиум Верховного Совета союзной республики – высший орган государственной власти союзной республики.

И. Т. Беспалый полагал, что положение о том, что Президиум Верховного Совета союзной республики – орган Верховного Совета республики, неудачно заимствовано из определения правового положения Президиума ЦИК союзной республики. Неудачно потому, считал он, что Президиум ЦИК в действительности был и органом государственной власти в период между сессиями ЦИК, и органом ЦИК, осуществлявшим руководство заседаниями ЦИК. Выступая в этой второй роли, Президиум ВЦИК осуществлял все полномочия, которые принадлежали президиумам обычных собраний.

Возражая против определений Президиума как органа Верховного Совета, он указывал, что Президиум вовсе не осуществляет функций рабочего президиума сессий Верховного Совета. В отличие от внутренних органов Верховного Совета (комиссии и пр.) компетенция Президиума определена Конституцией республики. Кроме того, акты Президиума, имеющие общеобязательное значение, отнюдь не тождественны актам внутренних органов Верховного Совета.

И. Т. Беспалый считал неправильным утверждать о том, что Президиум осуществляет в определенных случаях те специфические полномочия, которые может выполнить лишь сам Верховный Совет. Что же касается полномочий самого Президиума, который он осуществляет только в период между сессиями Верховного Совета, то И. Т. Беспалый подчеркивал, что их осуществление Президиумом предписано Конституцией, что они составляют неотъемлемую часть собственной компетенции последнего. Особенность же этой части компетенции Президиума состоит в том, что принимаемые им на ее основе акты не являются окончательным, а обязательно должны быть представлены на утверждение Верховного Совета союзной республики. Следовательно, подчеркивал И. Т. Беспалый, ни о какой замене Президиумом Верховного Совета самого Верховного Совета не может быть и речи.

Исследуя эти вопросы И. Т. Беспалый пришел к выводу, что правовое положение Президиума Верховного Совета союзной республики определяется тем, что он является высшим, подотчетным Верховному Совету коллегиальным органом государственный власти союзной республики, имеющим представительный характер.

Он подчеркивал, что место Президиума Верховного Совета союзной республики в системе ее государственных органов определяется прежде всего тем, что Президиум Верховного Совета союзной республики – высший орган государственной власти союзной республики, занимающий второе после Верховного Совета союзной республики место в системе ее государственных органов[358].

Концепция И. Т. Беспалого исключающая наличие органичной связи Президиума с Верховным Советом, поскольку утверждение о такой связи искажает сущность Президиума и находится в прямом противоречии с конституциями союзных республик, вызвала резкую критику в литературе.

Соглашаясь с И. Т. Беспалым в том, что правовое положение Президиума Верховного Совета союзной республики определяется тем, что он является высшим подотчетным Верховному Совету коллегиальным органом государственной власти союзной республики, имеющим представительный характер, М. Г. Кириченко писал: «То, что Президиум подотчетен Верховному Совету и что он является коллегиальным органом, не вызывало ни у кого сомнения, поскольку об этом было сказано в Конституции. Но то, что И. Т. Беспалый отрицает органичную связь Президиума с Верховным Советом, не может не вызвать удивления, ибо в самом наименовании этого органа, как правильно пишет об этом Н. Г. Мишин[359], отражена неразрывная связь его с Верховным Советом.

Главное состоит в том, что Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов союзных республик в период между сессиями по ряду вопросов являются преемниками функций Верховных Советов и особенно тех из них, осуществление которых не терпят отлагательства. Более того, Президиум Верховного Совета обязательно докладывает Верховному Совету, как он осуществил эти функции, а Верховный Совет может одобрить или не одобрить действия Президиума, утвердив или не утвердив его акты, изданные по вопросам, затрагивающим прерогативы Верховного Совета[360].

В. А. Ржевский выступал против рассмотрения Президиума как внутреннего органа Верховного Совета, комитета по заведованию его делами (Б. П. Кравцов), поскольку тем самым игнорируется самостоятельное значение Президиума как высшего органа власти; как совершенно обособленным от Верховного Совета органом, не являющимся ни органичной частью, ни органом Верховного Совета (И. Т. Беспалый); как орган, осуществляющий функции высшей государственной власти лишь в период между сессиями (Д. А. Керимов и др.), считал, что правильно поступают те авторы, которые рассматривают Президиум как с точки зрения его взаимоотношений с Верховным Советом СССР, так и с точки зрения выполнения им самостоятельных функций власти (Н. Г. Мишин).

В. А. Ржевский считал, что Президиум Верховного Совета СССР выступает в качестве высшего органа власти, самостоятельно выполняющего свои функции и наделенного собственной компетенцией. Эта компетенция характеризует его как коллегиального главу государства.

«В литературе высказано мнение, – писал он, – что для подобной характеристики Президиума якобы нет оснований, поскольку вся система органов в целом возглавляется Верховным Советом СССР[361]. Последнее не вызывает сомнений, однако существует ряд функций, которые Верховный Совет СССР не может выполнять в силу периодичности своих сессий. Это именно те функции, которые характерны для главы государства и которые в нашей стране осуществляются «коллективным президентом»[362].

В. А. Ржевский характеризовал Президиум как высший орган власти, выполняющий функции главы государства и как составную часть Верховного Совета СССР, являющуюся постоянно действующим учреждением. Отсюда он делает вывод, что правовой статус Президиума Верховного Совета СССР можно определить в качестве постоянно действующего коллегиального высшего органа государственной власти СССР, имеющего представительный характер и подотчетного Верховному Совету СССР[363].

А. Н. Горшенев и Б. В. Шетинин определяли Президиум Верховного Совета СССР как высший орган государственной власти СССР, избираемый Верховным Советом СССР и подотчетный ему во всей своей деятельности, обладает в то же время самостоятельными полномочиями и, в отличие от Верховного Совета СССР, работающего сессионно, постоянно действующий[364].

Они считали, что имеющиеся расхождения во взглядах ученых-гоcударствоведов по вопросу о месте Президиума в системе государственных органов, видимо, объясняются некоторой односторонностью в исследовании правовой природы Президиума. Нередко вопрос о месте Президиума рассматривается без учета всех его черт в их совокупности. По их мнению, только исследования всей совокупности черт, характеризующих правовое положение Президиума, позволяет составить полное и верное представление о природе этого органа.

А. Н. Горшенев и Б. В. Щетинин также считали, что к Президиуму Верховного Совета союзной республики применима правовая и общетеоретическая характеристика, данная Президиуму Верховного Совета СССР[365].

Ф. И. Калинычев рассматривал Президиум Верховного Совета СССР в качестве органичной части Верховного Совета, исполняющий некоторые его функции в период между сессиями и в качестве коллегиального главы Советского государства[366].

А. Х. Махненко называл Президиум Верховного Совета СССР вторым высшим органом государственной власти СССР. Необходимость его функционирования он видел в сессионной деятельности Верховного Совета СССР, в условиях которой нужен другой высший орган государственной власти, более оперативно осуществляющий необходимые государственно-властные функции, а также в том, что ряд функций высшей государственной власти по самой своей природе таковы, что их нецелесообразно относить к компетенции представительного учреждения[367].

С. И. Русинова считала, что Президиум Верховного Совета СССР выполняет полномочия главы государства, наряду с выполнением других важных задач. Однако она выступала против отождествления Президиума Верховного Совета СССР с главами буржуазных государств, потому что его назначение совсем иное, равно как и объем его компетенции. Подчеркивая коренное отличие их юридической природы, она отмечает, что главы государства в буржуазных странах наделены высшей исполнительной властью в стране. По своему правовому положению такой глава государства противостоит парламенту. Юридически он возглавляет исполнительную власть и занимает обособленное от парламента место.

Президиум Верховного Совета СССР – постоянно действующий высший коллегиальный орган государственной власти, ответственный перед Верховным Советом СССР и подотчетный ему, осуществляющий верховную деятельность[368].

Е. И. Козлова считала важнейшей чертой, определяющей правовой статус Президиума, его положение как постоянно действующего органа Верховного Совета СССР. Это означает, указывала она, что Президиум входил как составная часть в систему верховного представительного органа государственной власти.

«Президиум как орган Верховного Совета, – писала она, – не является, однако, только его внутренним органом. Как постоянно действующий орган Верховного Совета, осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между сессиями, Президиум Верховного Совета СССР входит в систему органов государства, органов Союза ССР»[369].

В. Т. Кабышев определял Президиум Верховного Совета СССР как постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчетный ему во всей своей деятельности. В период между его сессиями Президиум Верховного Совета СССР, указывал он, осуществляет в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР. По его мнению, Президиум выступал как бы в двух правовых качествах[370].

К. Д. Мухамедшин отмечал, что Президиум Верховного Совета является высшим органом государственной власти республики, которому присущи две особенности: во-первых, он выступает как самостоятельный высший орган государственной власти, которому свойственны все признаки высшего органа государственной власти, и, во-вторых, он является постоянно действующим органом Верховного Совета, осуществляющим ряд его функций в период между сессиями. Независимо от того, в каком качестве выступает Президиум Верховного Совета, он всегда выступает как высший орган государственной власти союзной республики. Оба качества Президиума – самостоятельного органа государственной власти и органа Верховного Совета органично слиты.

Обращая внимание на то, что отдельные авторы считают Президиум Верховного Совета «частью Верховного Совета»[371], «органичной частью Верховного Совета»[372], «органом заменяющим Верховный Совет СССР в межсессионный период и выполняющий часть его функций»[373], выступает «как составная часть Верховного Совета СССР и как коллегиальный глава государства»[374], «органом, заменяющим Верховный Совет в период между сессиями по определенному кругу вопросов»[375], он указывал, что Президиум Верховного Совета союзной республики не может быть составной частью или органичной частью Верховного Совета потому, что является самостоятельным высшим органом государственной власти, и не может составлять часть другого высшего органа, каковым является Верховный Совет республики. Президиум заменять или замещать Верховный Совет также не может, а выполняет ряд его функций и осуществляет их временно, т. е. в период только между сессиями Верховного Совета[376].

Таким образом, до принятия Конституции СССР 1977 г. было высказано несколько точек зрения о месте и роли Президиума Верховного Совета в системе государственных органов.

Одни ученые-государствоведы определяли Президиум Верховного Совета как «комитет по заведованию делами законодательного органа», «орган Верховного Совета», «органичную часть Верховного Совета», выполняющую функции высшего органа государственной власти (Кириченко М. Г., Кравцов Б. П., Мишин Н. Г., Калинычев Ф. И. и др.). Другие ученые исходят из того, что Президиум Верховного Совета является «особым самостоятельным органом в системе высших органов Советского государства и имеет свои специфические функции» (Беспалый И. Т., Златопольский Д. Л., Васильков П. Т. и др.). Часть авторов полагала, что Президиум Верховного Совета – это самостоятельный высший орган власти лишь в период между сессиями Верховного Совета (Керимов Д. А., Глотова И. А. и др.). Наконец, некоторые авторы придерживались концепции двойственной природы Президиума Верховного Совета как органа Верховного Совета и самостоятельного высшего органа власти (Барабанов Г. В., Шеремет К. Ф.).

Р. Х. Мухамедова отмечала, что в правовой литературе не было единого мнения по вопросу о месте Президиумов Верховного Совета СССР и союзных республик в системе высших органов государства. Она указывала, что существовавшая точка зрения о юридическом статусе Президиума Верховного Совета СССР переносилась и на характеристику Президиума Верховного Совета союзной республики, что, на ее взгляд, не противоречило правильному подходу в исследовании юридического статуса упомянутых государственных органов. Большое сходство и одинаковое правовое назначение Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в системе государственных органов позволяет осуществлять по отношению к ним единый подход.

Р. Х. Мухамедова указывала, что в Конституции СССР 1936 г. и соответствовавших ей основных законах союзных республик не было четкой характеристики места, занимаемого Президиумом Верховного Совета в системе высших государственных органов, поскольку конституционные нормы не давали ясного и полного определения его правового статуса. Не восполнен был этот пробел и текущим законодательством. Очевидно, считает она, что только эти причины послужили основанием для различного толкования юридического статуса Президиума Верховного Совета.

В Конституцию СССР 1977 г. и соответствующие ей конституции союзных республик были внесены изменения, указывает она, которые, обобщив предшествующее законодательство и практику Президиума Верховного Совета, более последовательно определили его юридический статус, отразили ряд новых правовых моментов. Кроме того, для уточнения правового статуса Президиума Верховного Совета немаловажное значение имела и новая законодательная регламентация представителей страны.

Р. Х. Мухамедова отмечала, что Конституция СССР 1977 г. и соответствующие ей конституции союзных республик характеризуют Президиум Верховного Совета как постоянно действующий орган Верховного Совета подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий в период, предусмотренный конституцией, функции высшего органа государственной власти в период между его сессиями. Президиум призван обеспечивать непрерывное осуществление верховного государственного руководства в период между сессиями, безотлагательно решать вопросы государственной жизни и повседневно осуществлять контроль за деятельностью подотчетных Верховному Совету государственных органов.

Она отмечала, что среди полномочий Президиума имеются права, которые типичны для функций института главы государства. Но из этого обстоятельства, подчеркивает она, не следует делать вывода о том, что Президиум – глава государства. «То, что он осуществляет в своей деятельности некоторые функции, сходные с функциями главы государства, – писала она, не наш взгляд, объясняется тем, что упомянутые права Президиума по своему значению относятся к ведению высших органов государственной власти, а по характеру требуют непрерывного и специфического исполнения. Поэтому в Конституции, для разграничения полномочий Верховного Совета и его Президиума, указанный круг вопросов был отнесен к ведению Президиума. И наличие подобных прав у Президиума характеризует его как постоянно действующий орган Верховного Совета, а не как главу государства»[377].

Р. Х. Мухамедова указывала, что институт главы государства в традиционном смысле этого слова связан с представлением об органе, который возглавляет государственный аппарат и сосредоточивает в себе полноту государственной власти. Она считала, что от такого института Президиум существенно отличается характером и объемом своей компетенции, отношением к Верховному Совету, а также местом, которое он занимает в системе государственных органов. По ее мнению, главу государства в СССР можно соотнести с Верховным Советом, а не его Президиумом. Она полагает, что в социалистических странах, имеющих институт Президента, Президент не является главой государства, так как в этих странах над всеми органами государства стоит верховный представительный орган, осуществляющий государственную власть во всей ее полноте, по отношению к которому все остальные органы находятся в положении подчиненности и подотчетности.

«Сущность института главы государства и его роль в государственном аппарате буржуазных стран проявилась именно в тех его права, – отмечала Р. Х. Мухамедова, – которые определяют отношения с парламентом и правительство (право вето, роспуск парламента, осуществление исполнительной власти и т. д.).

Принципиальная разница между главой государства в буржуазных странах и Президиумом Верховного Совета СССР или союзной республики выражается в отсутствии у последнего этих прав Президента. Президиум не делит с Верховным Советом законодательных полномочий и не санкционирует принятые им законы. Верховный Совет полноправный и единственный законодатель.

Следовательно, ни политическое, ни юридическое, ни фактическое положение Президиума не дает оснований именовать его главой государства. В лице Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных республик и соответствующих ему органов других социалистических стран мы имеем принципиально новый государственный орган, впервые возникший в практике социалистического строительства»[378].

Надо сказать, что большую роль для сближения точек зрения, высказываемых о месте и роли Президиума Верховного Совета учеными-государствоведами сыграло безальтернативное решение этого вопроса в Конституции СССР 1977 г. Необходимым для решения этого сложного вопроса стало признание Конституцией Верховного Совета СССР единственным высшим представительным органом государственной власти страны. Он осуществлял свои полномочия как непосредственно на сессиях, всем составом депутатов, так и через свои органы. На первом месте среди них стоял Президиум Верховного Совета, который определялся в ст. 119 как «постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функций высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями»[379].

Являясь высшим органом государственной власти союзной республики, Президиум Верховного Совета обладает обширной компетенцией, соответствующей его месту в системе государственных органов, его задачам.

В литературе предлагалась самая различная классификация полномочий Президиума Верховного Совета союзной республики. Так, И. Т. Беспалый выделил полномочия Президиума Верховного Совета союзной республики, связанные с выборами Верховного Совета, местных Советов депутатов трудящихся и народных судов союзных республик; полномочия, связанные с деятельностью Верховного Совета союзной республики, его постоянных комиссий и депутатов; полномочия, связанные с деятельностью Совета Министров, министерств и других центральных органов государственного управления союзной республики, а также Совета народного хозяйства, полномочия, связанные с деятельностью местных органов государственной власти и органов государственного управления; полномочия, связанные с деятельностью органов суда и прокуратуры; полномочия в области государственного устройства; полномочия в области внешних сношений; полномочия по осуществлению контроля за соблюдением Конституции союзной республики, за ходом исполнения законов СССР и союзной республики, указов и постановлений Президиумов Верховных Советов Союза ССР и союзной республики; полномочия по награждению орденами, медалями, почетными грамотами, по учреждению и присвоению почетных званий; иные полномочия[380].

М. Г. Кириченко считал, что у Президиума Верховного Совета как особого, самостоятельного высшего органа государственной власти РСФСР имеются только ему присущие функции (установления и присвоения почетных званий РСФСР и т. п.), при исполнении которых он действует постоянно и непрерывно, как в период между сессиями, так и во время сессий Верховного Совета.

С другой стороны, Президиум Верховного Совета является высшим органом власти, действующим в строго определенной сфере только в период между сессиями Верховного Совета, поскольку он осуществляет функции, присущие Верховному Совету. Именно в силу этого акты Президиума Верховного Совета по вопросам, связанным с этими функциями вносятся на утверждение Верховного Совета РСФСР.

При всем этом он видел и третью сторону, а именно то, что Президиум является органом Верховного Совета и как орган Верховного Совета он также выполняет определенные задачи[381].

А. И. Лукьянов применительно к Президиуму Верховного Совета СССР предлагал разделить его полномочия на три основные группы.

Первая группа полномочий вытекает из положения Президиума как организатора всей работы Верховного Совета СССР. Вторая группа связана с тем, что в период между сессиями Верховного Совета Президиум осуществляет некоторые функции самого Верховного Совета СССР. Наконец, третья группа полномочий связана с возложенным на постоянно действующий орган Верховного Совета ряда других полномочий, в том числе и полномочий, присущих коллективному главе государства[382].

Р. Х. Мухамедова выделяла полномочия Верховного Совета как постоянно действующего органа Верховного Совета союзной республики; полномочия Президиума, связанные с его взаимоотношениями с Советом Министров, органами правосудия и прокурорского надзора и Советами народных депутатов, а также полномочия Президиума Верховного Совета союзной республики в области хозяйственного и социально-культурного строительства, государственного устройства, внешних сношений, помилования, мер поощрения.

В литературе предлагались и другие классификации полномочий Президиума Верховного Совета союзной республики.

Однако применительно к Президиуму Верховного Совета РСФСР целесообразно использовать ту классификацию, которую предложила в ст. 115 Конституция РСФСР 1978 г.

Согласно этой классификации на Президиум Верховного Совета РСФСР прежде всего возлагалось назначение выборов в Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов.

Порядок назначения выборов в Верховный Совет РСФСР и другие вопросы, связанные с этими выборами, определяет Закон РСФСР «О выборах в Верховный Совет РСФСР»[383].

Президиум назначал выборы в Верховный Совет РСФСР в срок не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий Верховного Совета. Он образует 975 избирательных округов по выборам в Верховный Совет.

Избирательные округа образуются Президиумом Верховного Совета РСФСР с равной численностью населения на всей территории РСФСР. Нормы населения на избирательный округ для каждых выборов устанавливаются Президиумом Верховного Совета РСФСР.

При определении границ избирательных округов учитывается административно-территориальное деление РСФСР.

Списки избирательных округов публикуются одновременно с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении выборов в Верховный Совет РСФСР.

Для проведения голосования и подсчета голосов территории районов, городов, районов в городах, входящих в избирательные округа по выборам в Верховный Совет РСФСР, делятся на избирательные участки. В отдельных случаях вопрос об отнесении к избирательным округам по выборам в Верховный Совет РСФСР избирательных участков, образованных в воинских частях, на полярных станциях, а также на судах, находящихся в день выборов в плавании, решался Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Для проведения выборов в Верховный Совет РСФСР образовывались избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР образовывалась в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и 26 членов комиссии. Состав комиссии утверждался Президиумом Верховного Совета РСФСР не позднее чем на первый день после назначения выборов.

Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР могла в необходимых случаях входить в Президиум Верховного Совета РСФСР с представлениями о толковании Закона о выборах в Верховный Совет РСФСР.

Кандидат в депутаты Верховного Совета РСФСР не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, назначаемым в судебном порядке, без согласия Президиума Верховного Совета РСФСР. В случае дачи такого согласия Президиум Верховного Совета РСФСР сообщал об этом в Центральную избирательную комиссию и соответствующую окружную избирательную комиссию.

В случае признания Верховным Советом РСФСР полномочий отдельных депутатов недействительными, а также в случае выбытия депутата в течение срока полномочий Верховного Совета РСФСР в соответствующих избирательных округах в двухмесячный срок производились новые выборы. Они назначались Президиумом Верховного Совета РСФСР не позднее чем за месяц до их проведения и организовывались в соответствии с законом о выборах в Верховный Совет РСФСР.

Формы списков избирателей, удостоверения на право голосования, протоколов избирательных комиссий, а также формы удостоверений, выдаваемых окружными избирательными комиссиями кандидатам в депутатам и депутатам, устанавливались Президиумом Верховного Совета РСФСР. Президиум также устанавливал порядок хранения избирательных документов.

Что касается выборов в местные Советы народных депутатов РСФСР, то Президиум Верховного Совета РСФСР в соответствии с Законом о выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР назначал эти выборы не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий местных Советов. Выборы производились одновременно во все местные Советы.

В пределах норм, установленных законом, число избирательных округов для выборов в каждый краевой, областной Совет, Совет народных депутатов автономной области определялось Президиумом Верховного Совета РСФСР. При этом для выборов в краевой, областной Совет образовывалось от 150 до 500 избирательных округов; в Московский городской Совет – 1000, а в Ленинградский городской Совет – 600 избирательных округов; в Совет народных депутатов автономной области – от 100 до 250 избирательных округов.

В виде исключения с разрешения Президиума Верховного Совета РСФСР для выборов в местные Советы могло быть образовано меньшее или большее число избирательных округов, чем это предусмотрено законом.

Выборы в местные Советы во вновь образованных административно-территориальных единицах производятся в случаях, когда образование Совета невозможно ввиду отсутствия или недостаточного числа депутатов, избранных в Совет на территории, входящей в состав вновь образованного административно-территориального образования. При этом выборы в краевой, областной Совет и Совет народных депутатов автономной области назначаются Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Образование избирательны округов, утверждение состава краевой, областной, а также окружных избирательных комиссий производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР, назначившим выборы.

Формы списков избирателей, удостоверения на право голосования, протоколов избирательных комиссий, форма и цвет избирательных бюллетеней, образец избирательного ящика, а также форма удостоверения, выдаваемого окружной избирательной комиссией депутату, устанавливались Президиумом Верховного Совета РСФСР. Президиумом устанавливался также порядок хранения избирательных документов.

Конституция РСФСР 1978 г. возлагала на Президиум Верховного Совета РСФСР созыв сессий Верховного Совета РСФСР. Сессии Верховного Совета РСФСР созывались два раза в год. Внеочередные сессии созывались Президиумом Верховного Совета РСФСР по его инициативе или по предложению не менее одной трети депутатов Верховного Совета РСФСР.

Сессии Верховного Совета РСФСР состояли из его заседаний, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных и иных комиссий Верховного Совета РСФСР. Для созыва сессий Президиум издавал указы, в которых устанавливались дата и место проведения сессии, а также перечень вопросов, выносимых на рассмотрение Верховного Совета РСФСР. Указ Президиума о созыве сессии Верховного Совета РСФСР публиковался за 30 дней до открытия очередной сессии.

Вновь избранный Верховный Совет РСФСР созывал Президиум Верховного Совета РСФСР не позже чем через два месяца после выборов. Предложения о созыве внеочередной сессии представлялось в Президиум Верховного Совета РСФСР с указанием вносимых на ее рассмотрение вопросов.

В случае невозможности прибыть на сессию депутат сообщал об этом в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Для предварительного обсуждения повестки дня сессии, порядка ее работы и других вопросов, связанных с организацией проведения сессии Верховного Совета, созывался Совет Старейшин. Первое заседание Совета Старейшин вновь избранного Верховного Совета РСФСР созывалось и проводилось Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Верховный Совет РСФСР работал в соответствии с принятым их Регистром Верховного Совета РСФСР[384]. Этим регистром устанавливался и порядок избрания и работы Президиума Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Верховного Совета РСФСР.

Заседания Президиум созывал и вел Председатель Президиума. По его поручению вести заседания мог один из заместителей Председатель Президиума.

В заседаниях Президиума могли участвовать с правом совещательного голоса Председатель Совета Министров РСФСР, Председатель Верховного Совета РСФСР, председатели комиссий Верховного Совета РСФСР, Председатель Комитета народного контроля РСФСР, Председатель Верховного Суда РСФСР, Прокурор РСФСР и по приглашению Президиума – председатели других государственных органов и общественных организаций.

Лицам, входящим в состав Президиума, а также другим лицам, участвующим в его заседаниях, заблаговременно сообщают о вопросах. которые предполагается рассмотреть на заседании, и предоставляют необходимые материалы.

Рассмотрение Президиумом вопросов, входящих в его компетенцию, производилось в порядке, определенном Президиумом Верховного Совета РСФСР в соответствии с Конституцией СССР, Конституцией РСФСР, Регламентом Верховного Совета РСФСР и другими законами РСФСР.

Решения Президиума принимались большинством от общего состава Президиума Верховного Совета РСФСР.

Для подготовки предложений по рассматриваемым вопросам Президиум образовывал в случае необходимости постоянных и временных комиссий из своего состава, из числа депутатов Верховного Совета РСФСР, а также представителей государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений.

Президиум Верховного Совета РСФСР в связи с созывом и проведением сессий Верховного Совета РСФСР: обеспечивал подготовку к рассмотрению Верховным Советом РСФСР проектов законов и других вопросов, внесенных в Верховный Совет РСФСР в период между сессиями, организовывал планирование работы по подготовке проектов законов; предварительно рассматривал предложения о повестке дня и порядке работы сессии Верховного Совета РСФСР; предоставлял депутатам Верховного Совета РСФСР проекты законов, постановлений и другие необходимые материалы по вопросам, рассматриваемым на сессии Верховного Совета РСФСР; обеспечивал опубликование законов и иных актов, принятых Верховным Советом РСФСР; решал другие вопросы, связанные с созывам и проведением сессий Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР в целях содействия депутатам Верховного Совета РСФСР в эффективном осуществлении ими своих полномочий: рассматривал информацию депутатов об отчетах перед избирателями, перед коллективами и общественными организациями, выдвинувших их кандидатами в депутаты, а также предложения, заявления и сообщения депутатов по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, и принимали по ни необходимые меры; давали поручения депутатам о проверке работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к ведению Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; осуществлял контроль за рассмотрением и реализацией государственными и общественными органами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов, высказанных на сессиях Верховного Совета РСФСР, а также за выполнением наказов избирателей депутатам по вопросам, относящимся к ведению органов РСФСР; обеспечивал депутатов официальными изданиями Верховного Совета РСФСР, необходимыми справочными и другими материалами, информировал депутатов о реализации наказов избирателей, о мерах, принятых по замечаниям и предложениями депутатов, высказанными на сессиях Верховного Совета РСФСР; оказывал депутатам необходимую помощь и содействовал осуществлению их работы в избирательных округах.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. Президиум Верховного Совета РСФСР координировал деятельность постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР.

В соответствии с Конституцией РСФСР Верховный Совет РСФСР избирал из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета РСФСР, а также для содействия проведению в жизнь законов РСФСР и иных решений Верховного Совета РСФСР и его Президиума, контроля за деятельностью государственных органов и организаций.

К числу основных задач постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР Положение об этих комиссиях в редакции 1980 г.[385] относило, в частности:

разработку предложения для рассмотрения Верховным Советом РСФСР или его Президиумом;

подготовку заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение Верховного Совета РСФСР и его Президиума;

содействие государственным органам и организациям, а также депутата Верховного Совета РСФСР в их работе по осуществлению законов РСФСР и иных решений Верховного Совета РСФСР и его Президиума;

контроль за деятельностью министров, государственных комитетов и ведомств РСФСР, других республиканских организаций, а также местных государственных органов и организаций по проведению в жизнь Конституции СССР и Конституции РСФСР, законов СССР и законов РСФСР, иных решений Верховного Совета ССССР и Верховного Совета РСФСР, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. Деятельность постоянных комиссий координировал Президиум Верховного Совета РСФСР. Он в случае необходимости передавал в постоянные комиссии Верховного Совета для предварительного или дополнительного рассмотрения проекты законов и иных актов Верховного Совета РСФСР или Президиума Верховного Совета РСФСР, а также другие вопросы, заслушивает сообщения постоянных комиссий о подготовленных ими заключениях и предложениях; принимал необходимые меры по организации совместной работы постоянных комиссий при подготовке и рассмотрении вопросов, относящихся в ведению нескольких постоянных комиссий.

Президиум Верховного Совета РСФСР давал поручения и рекомендации постоянным комиссиям Верховного Совета о разработке проектов законов, по вопросам осуществления контроля за деятельностью государственных органов и организаций, о подготовке других вопросов. Он рассматривал предложения, внесенные постоянными комиссиями в Президиум Верховного Совета РСФСР, а также заслушивал сообщения государственных и общественных органов, учреждений и организаций о результатах рассмотрения рекомендаций постоянных комиссий и принятых по ним мерах. Президиум Верховного Совета РСФСР оказывал постоянным комиссиям помощь в организации их работы.

В тесном контакте с Президиумом Верховного Совета РСФСР работали все постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР.

Так, на Мандатную комиссию Верховного Совета РСФСР возлагались, в частности: подготовка в внесение в Президиум Верховного Совета РСФСР предложений по вопросам проведения выборов депутатов вместо выбывших; разработка по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума и предложений по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, подготовка и представление заключений по таким вопросам, переданным комиссии на предварительное или дополнительное рассмотрение.

На Комиссию законодательных предположений Верховного Совета РСФСР возлагались, в частности:

разработка по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума, подготовка иных вопросов, связанных с совершенствованием законодательства, осуществлением правосудия, укреплением социалистической законности и правопорядка;

предварительное или дополнительное рассмотрение переданных комиссии проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума и подготовка соответствующих заключений;

участие по просьбе других постоянных комиссий в разработке проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума, подготавливаемых соответствующими комиссиями.

На Планово-бюджетную комиссию Верховного Совета РСФСР были возложены, в частности:

подготовка совместно с другими постоянными комиссиями Верховного Совета РСФСР заключений по государственным планам экономического и социального развития РСФСР и государственному бюджету РСФСР, отчетам о выполнении планов и исполнении бюджета и представления этих заключений Верховному Совету РСФСР и его Президиуму;

разработка по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума и предложений по вопросам планирования экономического и социального развития, бюджетно-финансовым вопросам, подготовка и представление заключений по таким вопросам, переданным комиссии на предварительное или дополнительное рассмотрение.

На Комиссию по иностранным делам Верховного Совета РСФСР, в частности, возлагались:

подготовка и предварительное рассмотрение разрешаемых Верховным Советом РСФСР и его Президиумом в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР внешнеполитических вопросов, представление по этим вопросам предложений и заключений Верховному Совету РСФСР или его Президиуму;

разработка по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума.

На постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР по другим вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, в частности, возлагались:

разработка по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР проектов законов РСФСР, других актов Верховного Совета РСФСР и его Президиума по вопросам, относящимся к ведению комиссий, а также подготовка заключений по таким вопросам, переданным комиссиям на предварительное или дополнительное рассмотрение;

подготовка совместно с планово-бюджетной комиссией заключений по государственным планам экономического и социального развития РСФСР и государственному бюджету РСФСР, отчетам о выполнении планов и исполнении бюджета и представления этих заключений Президиуму Верховного Совета РСФСР.

Вопросы, относящиеся к ведению нескольких постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР, могли по поручению Президиума Верховного Совета РСФСР подготавливаться к рассмотрению комиссиями совместно.

Если постоянная комиссия Верховного Совета РСФСР считала, что вопрос, переданный на ее рассмотрение, относится также к ведению другой постоянной комиссии, либо признавала необходимым высказать свое мнение по вопросу, рассматриваемому другой комиссией, то она была вправе внести об этом предложение в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Постоянные комиссии по вопросам, относящимся к их ведению, могли выступать с докладами и содокладами на заседаниях Президиума Верховного Совета РСФСР, а по вопросам, внесенным ими в Президиум Верховного Совета РСФСР, либо по вопросам, переданным комиссиям на предварительное или дополнительное рассмотрение, выделять своих докладчиков или содокладчиков.

Постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР имели право вносить в Президиум Верховного Совета РСФСР предложения о передаче проектов законов или других важных вопросов государственной жизни республики на народное обсуждение, а также об опубликовании законопроектов или других предложений для обсуждения общественностью.

Поступившие в ходе обсуждения предложения граждан, трудовых коллективов, учреждений и организаций по проектам законов и другим вопросам рассматривались и обобщались в порядке, определенном Верховным Советом РСФСР или его Президиумом.

Разработанные постоянными комиссиями Верховного Совета РСФСР рекомендации по вопросам деятельности министров, государственных комитетов и ведомств РСФСР, других республиканских и местных государственных и общественных органов и организаций, а также расположенных на территории РСФСР предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения по вопросам, относящимся к ведению РСФСР, направлялись соответствующим органам, предприятиям, учреждениям и организациям и сообщались Президиуму Верховного Совета РСФСР.

Член постоянной комиссии, предложения которого не получили поддержки комиссии, мог внести их в письменной или другой форме при обсуждении данного вопроса в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Председатель постоянной комиссии Верховного Совета РСФСР был обязан информировать Президиум Верховного Совета РСФСР о рассмотренных в комиссии вопросах, а также о мерах, принятых по реализации рекомендаций комиссии.

Обслуживание деятельности постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР обеспечивалось аппаратом Президиума Верховного Совета РСФСР.

Согласно Конституции РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял контроль за соблюдением Конституции РСФСР; обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР.

Контроль за соблюдением Конституции РСФСР, за исполнением законов РСФСР относился к числу исключительных полномочий высших органов государственной власти республики. Такого рода контроль, будучи верховным, являлся традиционным полномочием высших органов государственной власти в РСФСР. Правовые предписания о задачах верховного контроля были сформулированы в Конституции РСФСР 1978 г. и других законах РСФСР или прямо из них следовали. Эти предписания и составляли юридическую основу для контрольных функций, осуществляемых как Верховным Советом РСФСР, так и его Президиумом.

Среди главных задач этого контроля, устанавливаемых Конституцией РСФСР, была прежде всего задача обеспечения претворения в жизнь положений Конституции РСФСР.

Немаловажной задачей было также и осуществление контрольных функций, обусловленных федеративным устройством РСФСР и призванных обеспечить соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР.

Одну из главных задач верховного контроля составляло обеспечение реализации предписаний республиканских законов в деятельности центральных исполнительно-распорядительных органов РСФСР. Посредством этой контрольной функции ставилась задача обеспечения соблюдения, а также правильного и единообразного понимания требований законов РСФСР в деятельности министерств и ведомств, что, в свою очередь, должно было способствовать укреплению законности и правопорядка.

В полном объеме верховный контроль осуществлял Верховный Совет РСФСР – высший представительный орган государственной власти РСФСР. Это вытекало из его конституционного положения. Осуществляя контроль, Верховный совет был вправе оценивать деятельность любого государственного органа РСФСР как с точки зрения законности, т. е. соответствия предписаниям Конституции и законов, так и с точки зрения целесообразности. Решения Верховного Совета носят обязательный характер для любого подконтрольного ему органа.

Важное место в осуществлении верховного контроля занимает Президиум Верховного Совета РСФСР. Реализация этих полномочий занимала одно из ведущих мест в работе Президиума Верховного Совета РСФСР, поскольку эффективное руководство предполагает организацию, проверку и контроль исполнения принятого решения.

Практическая реализация Президиумом Верховного Совета РСФСР рассматриваемых полномочий находила свое выражение в рассмотрении на его заседаниях вопросов о выполнении соответствующих актов любыми органами РСФСР.

Круг этих органов и должностных лиц республики не был органичен. Президиум Верховного Совета РСФСР мог обсуждать на своих заседаниях любые вопросы. Право рассматривать такие вопросы применительно к любому органу республики, кроме Верховного Совета РСФСР, определялось местом Президиума в системе государственных органов РСФСР.

Среди этих полномочий первое место занимало право контроля за соблюдением Конституции РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР был вправе заслушать на своих заседаниях любой орган республики, любое должностное лицо по вопросу о соблюдении Конституции.

Широкое распространение в деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР получило обсуждение вопросов о ходе исполнения законов Союза ССР и РСФСР, о ходе выполнения указов Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, постановлений Верховного Совета РСФСР, а также вопросов, связанных с осуществлением контроля за выполнением собственных постановлений.

Большое место в деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР занимало рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод, предоставляемых гражданам республики. Это касалось, прежде всего состояния жалоб и заявлений граждан республики, с которыми они обращались в различные учреждения по самым разнообразным вопросам, сообщая о недостатках в работе отдельных государственных органов и внося свои предложения об устранении этих недостатков, заявлений о нарушении их прав и законных интересов.

Рассмотрение этих жалоб и заявлений помогло Президиуму Верховного Совета РСФСР, с одной стороны, выявить нарушения законов, а также прав и законных интересов граждан, а, с другой стороны, вскрывать недостатки, имеющиеся в работе государственных органов, отдельных должностных лиц, факты бюрократии, волокиты, равнодушия к нуждам граждан.

Президиум занимался этими вопросами через приемную своего Председателя, организуемую на основании постановления Президиума.

На приемную Председателя Президиума возлагались: прием посетителей с жалобами и заявлениями; рассмотрение этих жалоб и заявлений как непосредственно в приемной, так и через соответствующие министерства, учреждения, организации с соблюдением установленных сроков; ведение переписки по этим жалобам и заявлениям с уведомлением о результатах такого рассмотрения заинтересованными лицами.

Приемной Председателя Президиума для осуществления возложенных на нее функций предоставлялись права: требовать от министерств, ведомств, учреждений и организаций необходимые справки, документы и заключения по материалам жалоб и заявлений; выезжать на место для разбора жалоб и заявлений и для проверки состояния этой работы; вносить на рассмотрение Президиума Верховного Совета РСФСР вопросы, связанные с улучшением учета и рассмотрения жалоб и заявлений в различных органах и организациях Российской Федерации.

Иначе говоря, приемная Председателя Президиума являлась высшей инстанцией в системе учреждений республики, ведающих приемом населения и рассмотрением его заявлений и жалоб. Осуществляя эту работу, Президиум Верховного Совета РСФСР получал реальную возможность выявить типичные недостатки в деятельности государственного аппарата республики и принимать меры к их устранению, способствуя тем самым охране прав граждан, установленных Конституцией.

Прием посетителей, обращавшихся в приемную Председателя, осуществлялся самим Председателем, его заместителями, Секретарем Президиума, а также заведующим приемной. Поступающие жалобы и заявления докладывались руководителем Президиума Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР рассматривал и обсуждал на своих заседаниях вопросы о постановке дела рассмотрения жалоб и заявлений в подчиненных учреждениях и организациях и определял конкретные мероприятия, призванные устранить недостатки в деле разбора заявлений и жалоб граждан, включая и принятие мер дисциплинарного порядка.

Обычно, контроль за принятыми по этим вопросам постановлениями возлагался на Совет Министров республики и другие органы, включая и контрольные, которые были обязаны периодически докладывать Президиуму Верховного Совета РСФСР о проводимых мероприятиях по улучшению дела разбора заявлений и жалоб граждан.

В необходимых случаях Президиум Верховного Совета РСФСР для проверки отдельных жалоб и заявлений мог образовывать специальные комиссии, заслушивая сообщения о результатах их работы на своих заседаниях.

Президиум Верховного Совета РСФСР мог рассмотреть ту или иную жалобу непосредственно на своем заседании и принять по ней конкретное постановление.

Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял регулярные проверки деятельности различных государственных органов республики по претворению в жизнь конституционных прав и обязанностей граждан республики. Он принимал меры и к реализации всех других прав граждан, закрепленных в законодательном порядке.

Осуществление рассматриваемых полномочий создавало возможность Президиуму Верховного Совета РСФСР наряду с контролем за деятельностью соответствующих органов по обеспечению законности направлять работу всех государственных органов республики на неуклонное соблюдение конституции республики и ее законов.

Большое внимание Президиум Верховного Совета РСФСР уделял не только соблюдению прав граждан республики, но и выполнению ими своих обязанностей. В частности, его контроль в этой области касался выполнения сельским населением дорожно-строительных работ, привлечения граждан к охране общественного порядка.

Например, Президиум Верховного Совета РСФСР регулярно рассматривал на своих заседаниях вопросы, связанные с деятельностью правоохранительных органов и граждан по обеспечению общественного порядка.

Рассматривая такого рода вопросы, Президиум Верховного Совета РСФСР изучал и обобщал формы и методы участия общественности в борьбе с нарушителями общественного порядка, соотношения воспитательных и принудительных мер в борьбе с преступностью, исследовал причины, мотивы и условия, способствующие совершению тех или иных преступлений[386].

Одним из конституционных полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР является назначение выборов в районные (городские) народные суды. Полномочия Президиума Верховного Совета РСФСР, связанные с выборами народных судов республики, определялись как ее конституцией, так и положением о выборах районных (городских) народных судов РСФСР[387].

Выборы народных судей районных (городских) народных судов РСФСР производились в течение одного дня, общего для РСФСР, и назначались Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении выборов публиковался в печати не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий народных судей районных (городских) народных судов РСФСР.

Для выборов народных судей на территории района, города, района в городе образовывались избирательные округа в соответствии с количеством народных судей, подлежащих избранию.

Президиумом Верховного Совета РСФСР назначались также выборы народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении выборов народных заседателей публиковался в печати не позднее чем за 30 дней до истечения срока их полномочий.

На основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении выборов народных заседателей Президиум Верховного Совета автономной республики, исполнительный комитет краевого, областного, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов, Совета народных депутатов автономной области и автономного округа устанавливали срок проведения выборов народных заседателей районных (городских) народных судов по соответствующей автономной республике, краю, области, городу, автономной области и автономному округу.

Формы списков избирателей, удостоверения на право голосования, протоколов избирательных комиссий, форма и цвет избирательного бюллетеня, образец избирательного ящика, форма удостоверения об избрании народным судьей районного (городского) народного суда, а также форма списков народных заседателей районного (городского) народного суда устанавливались Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Президиумом Верховного Совета РСФСР устанавливался также порядок хранения избирательных документов по выборам народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов.

Согласно Конституции РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР дает толкование законов РСФСР.

Толкование законов, которое давалось Президиумом Верховного Совета, было призвано служить точному и единообразному пониманию и применению этих законов, выявления их сути, вложенной в словесную формулировку законов. Толкование не могло вносить дополнения или поправки в существующую норму закона, выходящие за пределы границ смысла закона. Оно было призвано лишь разъяснять действительную волю законодателя, содержащуюся в его правовых предписаниях, устранять любые неясности и неопределенности.

Осуществление специально на то уполномоченным органом толкования законов, даваемого Президиумом Верховного Совета РСФСР, по своим юридическим свойствам являлось официальным. К нему Президиум Верховного Совета РСФСР прибегал только в тех случаях, когда в процессе реализации нормативного правового акта обнаруживалось, что воля законодателя искажена или не получила достаточно полного словесного выражения и поэтому требует дополнительной конкретизации.

Даваемое Президиумом Верховного Совета РСФСР толкование закона являлось не только официальным. Оно характеризовалось тем, что могло быть следствием обобщения практики принятия определенной нормы. Такого рода нормативное толкование имеет непосредственной целью установление единообразного применения законов. Оно основывалось не на единичных случаях применения той или иной правовой нормы, а на материалах, носящих характер определенной всеобщности.

Свое толкование законов Президиум Верховного Совета РСФСР мог дать по любому вопросу, урегулированному республиканским законодательством. Оно имело высшую юридическую силу, носило общеобязательный характер и должно было учитываться всеми органами, применяющими акт, истолкованный Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Таким образом, акты толкования Президиумом Верховного Совета РСФСР не создавали новых правил поведения, не видоизменяли действующих. Нормативная их природа выражалась в том, что они лишь давали обязательные для всех толкования соответствующей правовой нормы. Поэтому они носили такой же обязательный характер, как и истолкованные им законы.

Толкование законов, осуществляемое Президиумом Верховного Совета РСФСР, носило легальный характер, поскольку оно осуществлялось одним правотворческим органом, в компетенцию которого это толкование входило, в отношении нормативного акта, изданного другим государственным органом, уполномоченным на издание законов.

Практика деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР в области толкования законов показывает, что он использовал это свое право для разъяснения норм большинства отраслей материального и процессуального права.

Надо сказать, что к толкованию можно отнести и многие указы Президиума Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие кодексов, которые затрагивали широкий круг общественных отношений и были связаны с решением сложных вопросов права.

Так, например, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 июля 1964 г. «О порядке введение в действие Гражданского и Гражданского процессуального кодексов РСФСР»[388] устанавливал:

1. Впредь до приведения гражданского и гражданского процессуального законодательства РСФСР в соответствие с Гражданским и Гражданским процессуальным кодексами РСФСР действующие акты гражданского и гражданского процессуального законодательства РСФСР применяются, поскольку они не противоречат Кодексам.

2. Гражданский кодекс РСФСР применяется к гражданским правоотношениям, возникшим после введения его в действие, т. е. с 1 октября 1964 г. По договорным и иным гражданским правоотношениям, возникшим до 1 октября 1964 г., Гражданский кодекс РСФСР применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие.

Содержащиеся в Гражданском кодексе РСФСР правила, установленные ранее Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, применяются с момента введения в действие соответствующих правил Основ.

3. По гражданским правоотношениям, возникшим до 1 октября 1964 г., но не урегулированным действовавшим в момент их возникновения законодательством (договор купли-продажи жилого дома с условием пожизненного содержания, договор о безвозмездном пользовании имуществом, договор хранения, договор о совместной деятельности и др.), применяются правила Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.

4. Правила ст. 20 и 22 Гражданского кодекса РСФСР о последствиях явки или обнаружения местопребывания гражданина, признанного безвестно отсутствующим либо объявленного умершим, применяются независимо от времени явки или обнаружения местопребывания гражданина и времени признания его безвестно отсутствующим либо объявления умершим.

5. Правила ст. 45–60 Гражданского кодекса РСФСР о последствиях недействительности сделок применяются к сделкам, признанным недействительными после введения Кодекса в действие, независимо от времени их совершения.

6. Правила об исковой давности и сроках для предъявления претензий, установленные ст. 79, 247, 249 и 365 Гражданского кодекса РСФСР дополнительно к правилам, предусмотренным Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, применяются к искам и претензиям, право на предъявление которых возникло после 1 октября 1964 г.

7. Правила ст. 106 Гражданского кодекса РСФСР о праве личной собственности на жилой дом (часть дома) применяются независимо от времени и оснований возникновения права собственности гражданина на жилой дом (часть дома).

Если в личной собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей окажутся жилые дома (части домов), подлежавшие отчуждению в соответствии с ранее действовавшим законодательством, но не отчужденные на день введения в действие Гражданского кодекса РСФСР, то они должны быть отчуждены в порядке и в срок, установленные ст. 107 этого Кодекса. Годичный срок в этих случаях исчисляется со дня введения в действие Кодекса.

При наличии уважительных причин исполнительный комитет районного, городского Совета депутатов трудящихся может продлить срок отчуждения дома (части дома), установленный ст. 107 Гражданского кодекса РСФСР.

8. Правило ч. 4 ст. 106 Гражданского кодекса РСФСР о предельном размере жилого дома (части дома), который может находиться в личной собственности гражданина, не распространяется на дома (части домов), возведенные или приобретенные гражданами до 1 августа 1958 г.

9. Правило п. 2 ч. 5 ст. 107 Гражданского кодекса РСФСР о прекращении права личной собственности на части разных домов не распространяется на те случаи, когда право личной собственности на части разных жилых домов возникло до 1 октября 1964 г. при условии, что они используются для удовлетворения потребности семьи в жилье и в совокупности не превышают 60 кв. м жилой площади.

10. Установленные ст. 108 Гражданского кодекса РСФСР правила о последствиях приобретения права личной собственности на жилой дом (часть дома) при наличии квартиры в доме жилищно-строительного кооператива применяются независимо от времени возникновения у гражданина права собственности на дом (часть дома), а также времени его вступления в члены жилищно-строительного кооператива. Если право личной собственности на жилой дом (часть дома) при наличии квартиры в доме жилищно-строительного кооператива возникло до 1 октября 1964 г., то при желании собственника оставить за собой квартиру в доме жилищно-строительного кооператива предусмотренный ст. 108 Гражданского кодекса РСФСР годичный срок отчуждения дома (части дома) исчисляется со дня введения в действие Кодекса.

11. Правила ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР о последствиях самовольной постройки жилого дома (дачи) или части дома (дачи) применяются также в отношении домов и дач, возведенных до 1 октября 1964 г. и признававшихся самовольными постройками по ранее действовавшему законодательству.

12. Общая собственность государства и гражданина, кооперативной или другой общественной организации и гражданина, возникшая до введения в действие Гражданского кодекса РСФСР, подлежит прекращению в порядке и в срок, установленные ст. 123 этого Кодекса. Годичный срок в этих случаях исчисляется со дня введения в действие Кодекса.

При невозможности прекращения общей собственности в течение установленного срока исполнительный комитет районного, городского Совета депутатов трудящихся может продлить годичный срок, установленный ст. 123 Гражданского кодекса РСФСР.

13. В случаях когда трудоспособный член колхозного двора прекратил участие в ведении общего хозяйства двора до 1 октября 1964 г., право на долю в имуществе двора сохраняется за ним до истечения сроков, установленных ранее действовавшим законодательством.

Если оставшийся после 1 октября 1964 г. срок превышает 3 года, то применяются правила ст. 132 Гражданского кодекса РСФСР. При этом срок, в течение которого сохраняется право на долю имущества колхозного двора, исчисляется со дня введения в действие Кодекса.

Правила ст. 133 Гражданского кодекса РСФСР применяются в случаях раздела имущества колхозных дворов, прекративших существование, и до введения в действие Кодекса.

14. Правило ст. 300 Гражданского кодекса РСФСР о сдаче по договору найма в домах местных Советов депутатов трудящихся, государственных, кооперативных или общественных организаций лишь изолированных жилых помещений не применяется в случаях, если граждане проживают в неизолированных жилых помещениях по договорам найма, заключенным до 1 октября 1964 г.

15. Правило ст. 471 Гражданского кодекса РСФСР о приостановлении течения срока исковой давности в связи с обращением гражданина к соответствующему органу о назначении пенсии или пособия распространяется и на случаи, когда ходатайство было возбуждено до 1 октября 1964 г.

16. Правила ст. 527–561 Гражданского кодекса РСФСР применяются также к наследствам, открывшимся до введения в действие Гражданского кодекса РСФСР, но не принятым никем из наследников и не перешедшим по праву наследования в собственность государства до 1 октября 1964 г.

17. Гражданские дела, поступившие в суды с соблюдением действовавших правил о подведомственности и подсудности, но не оконченные рассмотрением по состоянию на 1 октября 1964 г., рассматриваются судами, в производстве которых они находятся, по правилам Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г.

18. Если по гражданским делам, находящимся в производстве судов, по состоянию на 1 октября 1964 г. не истекли процессуальные сроки и эти сроки более длительные, чем сроки, установленные Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, то применяются ранее действовавшие сроки.

19. Дела, отнесенные Гражданским процессуальным кодексом РСФСР к подведомственности судов и не законченные производством в административных и иных органах к 1 октября 1964 г., передаются этими органами в суды в соответствии с установленными Кодексом правилами о подсудности.

20. Поручить Совету Министров РСФСР привести решения Правительства РСФСР в соответствие с Гражданским и Гражданским процессуальным кодексами РСФСР.

Толкование могло осуществляться Президиумом и при осуществлении им совместных с Верховным Советом РСФСР полномочий.

Будучи неотъемлемой составной частью единого процесса применения права, толкование в деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР охватывало все более широкую сферу общественных отношений, поскольку действие многих законодательных актов было невозможно или неэффективно без толкования.

Согласно Конституции РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял руководство деятельностью местных Советов народных депутатов.

Советы народных депутатов в Советском Союзе составляли единую систему органов государственной власти, построенную на началах демократического централизма. Согласно этому принципу между вышестоящими и нижестоящими Советами существовали отношения руководства, в рамках которого каждый вышестоящий Совет объединял и направлял работу находящихся на его территории нижестоящих Советов.

Руководство высших органов государственной власти РСФСР местными Советами выражалось: в нормативном регулировании их организации и деятельности; в установлении основных задач и направлений их работы; в материально-финансовом обеспечении; в содействии правильной организации работы местных Советов; в контроле за их деятельностью.

Специфика системы местных Советов в РСФСР определила некоторые особенности отношений Советов с центральными органами государственной власти. Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял общее руководство всеми местными Советами республики и непосредственное руководство местными Советами высшей ступени (краевыми и областными Советами).

Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял регулирование организации и деятельности местных Советов. В этом регулировании центральное место принадлежало указам Президиума Верховного Совета РСФСР о порядке внесения изменений в административнотерриториальное деление республики, утвержденным указами Президиума Верховного Совета РСФСР; Положению о выборах в местные Советы[389]; Положению об организации работы с наказами избирателей в РСФСР[390]; Положению о депутатских группах и депутатских постах в РСФСР[391]; Положению о постоянных комиссиях местных Советов народных депутатов РСФСР[392]; Положению о отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР[393]; Положению о наблюдательных комиссиях[394], комиссиях по делам несовершеннолетних[395]; Положению об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР[396]; Положению об общественных сельских, уличных, квартирных комитетах в населенных пунктах РСФСР[397]; Положению о самообложении сельского населения[398] и ряд других.

Кроме актов, непосредственно посвященных местным Советам, отдельные нормы, адресованные им, содержались в указах Президиума Верховного Совета РСФСР, регулировали управление различными отраслями хозяйства и социально-культурного обслуживания, отношения местных Советов с другими государственными органами.

Наряду с нормативными актами Президиум Верховного Совета РСФСР издавал постановления, содержащие общие директивы местным Советам о направлениях и задачах развития подчиненных им отраслей местного хозяйства, коммунально-бытового и социальнокультурного обслуживания населения, укрепления законности и общественного порядка на территории местных Советов и др. Такого рода акты имели целью направить деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов на осуществление общегосударственных задач в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Руководство Президиумом Верховного Совета РСФСР непосредственно подчиненными ему краевыми и областными Советами выражалось в том, что им регулярно обсуждались вопросы работы этих Советов. Вместе с тем общее руководство Президиумом Верховного Совета РСФСР всеми Советами на территории республики находило выражение в рассмотрении им разных вопросов деятельности низовых Советов, в число которых входили городские, сельские и поселковые Советы. В постановлениях Президиума содержался анализ системы дел в отдельных областях, краях, районах, обобщался передовой опыт лучших местных Советов, давались указания и рекомендации по его распространению.

Важным элементом руководства местными Советами со стороны Президиума Верховного Совета РСФСР было материально-финансовое обеспечение их деятельности. Местным Советам выделялись средства из бюджетов и материальных фондов республики, оказывалось содействие в сбалансировании доходов и расходов их бюджетов. Материальное обеспечение местных Советов осуществлялось также путем передачи в их распоряжение нужных материалов и товарной продукции из центральных фондов.

Одним из постоянных направлений связи Президиума Верховного Совета РСФСР с местными Советами и их исполнительным аппаратом было содействие правильной организации работы местных Советов. Такое содействие находило выражение в обобщении опыта работы местных Советов, их органов и депутатов, в даче рекомендаций по повышению эффективности их работы.

На своих заседаниях Президиум Верховного Совета РСФСР регулярно обсуждал деятельность местных Советов, принимал постановления, содержащие указания и рекомендации местным Советам по различным вопросам организации их работы, например о практике проведения сессий, о путях совершенствования деятельности постоянных комиссий, о методах проведения отчетов депутатов и исполнительных комитетов перед населением, о порядке работы по наказам избирателей. Президиум обращал внимание Советов на лучший опыт или недостатки в деятельности Советов отдельных областей, районов, городов, сельсоветов и поселков, давал методические советы и рекомендации.

Президиум Верховного Совета РСФСР большое внимание уделял вопросам подготовки и повышения квалификации кадров местных Советов. Он и его аппарат организовывали республиканские семинары для руководящего состава исполкомов местных Советов, проводили совещания по обмену опытом работы.

Одну из прерогатив Президиума Верховного Совета РСФСР представлял контроль за деятельностью местных Советов: за соблюдением законности местными Советами, выполнения ими возложенных законами и актами Президиума Верховного Совета РСФСР обязанностей.

Президиум Верховного Совета РСФСР ежегодно рассматривал статистические отчеты местных Советов по вопросам организации их работы и работы их депутатов. В его постановлениях отмечались вскрытые недостатки в работе местных Советов, предлагались меры по их устранению. В проверке деятельности местных Советов участвовали постоянные комиссии и депутаты Верховного Совета РСФСР.

В своих избирательных округах депутаты Верховного Совета РСФСР получали информацию о проблемах и нуждах местных Советов и доводили ее до сведения Президиума Верховного Совета РСФСР.

Руководство Президиума Верховного Совета РСФСР деятельностью местных Советов имело целью обеспечить единую линию развития местных Советов и подчиненных им отраслей хозяйства и обслуживания населения, соблюдение законности, координацию работы этих Советов и других государственных органов.

Законодательство о местных Советах предусматривало их право обращаться в вышестоящие органы с предложениями по всем вопросам, решения которых относилось ок ведению этих органов. Нередко местные Советы обсуждали проекты указов Президиума Верховного Совета РСФСР, опубликованные для всеобщего обсуждения или специально направленные их Президиумом.

Местные Советы могли проявлять инициативу в постановке перед Президиумом вопросов административно-территориального устройства и развития системы местных органов власти.

Одним из элементов подготовки Президиумом Верховного Совета РСФСР нормативных актов являлось обращение его к местным Советам с просьбой о внесении предложений, а также рассылки им проектов для получения замечаний[399].

Конституция РСФСР возлагала на Президиум Верховного Совета РСФСР определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР; установление и изменение границы и районного деления краев, областей, автономных областей и автономных округов; образование районов, городов и районов в городах; установление подчиненности городов; произведение переименования районов, городов, районов в городах, рабочих поселков и других населенных пунктов.

Порядок решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР устанавливало Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.[400]

Согласно этому Положению установление и изменение границ краев, областей, автономных областей и автономных округов производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов.

Установление и изменение границ районов, а том числе передача рабочих, курортных и дачных поселков, сельсоветов и отдельных сельских населенных пунктов из одного района в другой или в административное подчинение городского, районного в городе Совета народных депутатов производилось исполнительным комитетом краевых, областных Советов народных депутатов по представлению исполнительных комитетов нижестоящих Советов.

Передача городов районного подчинения из одного района в другой или в административное подчинение городского Совета производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов.

Установления и изменения границ районов в городе производилось городским Советом с учетом мнения соответствующих районных в городе Советов.

Установления и изменения границ сельсоветов производилось Президиумами Верховных Советов автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов по представлению исполнительных комитетов нижестоящих Советов.

При изменении границ краев, областей, автономных областей и автономных округов исполнительные комитеты краевых, областных и городских (городов республиканского (ОСФСР) подчинения) Советов представляли в Президиум Верховного Совета РСФСР: решения исполнительного комитета краевого, областного, районного Совета, исполнительного комитета Совета народных депутатов автономной области, автономного округа, передававшего и принимавшего территорию; объяснительную записку, содержащую обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения о размере передаваемой территории, перечне населенных пунктов, расположенных на ней, числе проживающего населения в каждом из них, наличии в них колхозов, совхозов, промышленных предприятий и социально-культурных учреждений, состоянии путей сообщения и расстоянии от населенных пунктов до центров сельсоветов и районов; описание измененного участка границы и схематичную карту с обозначением на ней участка границы до и после ее изменения, передаваемой территории и всех населенных пунктов, расположенных на ней, центров сельсоветов. Описание измененного участка границы и карта подписывались представителями исполкомов краевых, областных Советов, исполкомов Советов автономных областей, автономных округов, передающих и принимающих данную территорию.

Образование и упразднение районов, городов, районов в городах, установление и перенесение административных центров районов производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполкомов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов.

Для рассмотрения вопросов, связанных с образованием и упразднением районов, установлением и перенесением их административных центров в Президиум Верховного Совета РСФСР представлялись: решения исполкома краевого, областного Совета по вносимому предложению; объяснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения о размере территории района, количество городов районного подчинения, рабочих, курортных, дачных поселков, сельсоветов населенных пунктов, численности населения, количестве колхозов, совхозов и их посевных площадок, перечне основных промышленных предприятий, строительных, транспортных и других организаций, их производственных показателях, численности работающих на каждом из них, количестве социально-культурных учреждений, предприятий торговли и быта; сведения об имеющихся и предусматриваемых, в связи с вносимым предложением, структуре и штатах исполкома Совета, его отделов и управлений, источники покрытия дополнительных расходов на содержание работников органов государственного управления, предложения о порядке образования органа в районе.

Кроме этих документов, в Президиум Верховного Совета РСФСР представлялись характеристики населенного пункта, в котором размещался или будет размещен административный цент района, содержались сведения о его географическом положении по отношению к территории района, численности населения, перечне промышленных предприятий, строительных, транспортных и других организаций с указанием их производственных показателей, численности работающих на каждом из них; сведения о социально-культурных учреждениях, предприятиях торговли и быта, о коммунальном хозяйстве, жилищном фонде и его принадлежности, о наличии помещений для размещения районных организаций и жилья для работников этих организаций; сведения о расходах денежных средств, связанные с перенесение административного центра района, состоянии путей сообщения и отделов связи от административного центра района до центров сельсоветов; наименование ближайшей железнодорожной станции и расстоянии до нее, а также схематичная карта с указанием на ней границ и административных центров районов, городов районного подчинения, рабочих, курортных, дачных поселков, центров сельсоветов и основных путей сообщения.

Населенные пункты, находящиеся на территории РСФСР, делились на городские и сельские. К городским населенным пунктам относились города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским – все остальные населенные пункты. Правовое положение рабочих, курортных и дачных поселков определялось законодательством СССР и РСФСР.

Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполкомов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов.

Отнесение населенных пунктов к категории рабочих, курортных и дачных поселков, а также их упразднение или преобразование в сельские населенные пункты производилось исполкомами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов по представлению исполкомов соответствующих нижестоящих Советов.

К категории городов республиканского (РСФСР) подчинения могли быть отнесены города, являющиеся наиболее крупными экономически, культурными и административными центрами.

К категории городов республиканского (АССР), краевого и областного подчинения могли быть отнесены населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов республиканского (АССР), краевого и областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 50 тыс. человек, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

К категории городов окружного подчинения могли быть отнесены населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов окружного подчинения могли быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 15 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

К категории городов районного подчинения могли быть отнесены населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %.

К категории рабочих поселков могли быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеется промышленная продукция, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.

К категории курортных поселков могли быть отнесены населенные пункты расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 % постоянного населения.

К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживала в них.

При отнесении населенных пунктов к категории городов, образовании и упразднении районов в городах в Президиум Верховного Совета РСФСР представлялись следующие материалы:

1) решение исполнительного комитета краевого, областного, городского [города республиканского (РСФСР) подчинения] Совета по вносимому предложению;

2) объяснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения об общей численности населения, в том числе рабочих, служащих, колхозников, перечне основных промышленных предприятий, строительных, транспортных и других организаций, их производственных показателях, численности работающих на каждом из них, перспективе дальнейшего развития; сведения о коммунальном хозяйстве, жилищном форме и его принадлежности, социально-культурных учреждениях, предприятиях торговли и быта, размере территории населенного пункта с указанием основных землепользователей; наименовании ближайшей железнодорожной станции и расстояния до нее; сведения о годовом бюджете, об имеющихся и предусматриваемых в связи с вносимым предложением структуре и штатах исполкома Совета, его отделов и управлений, источниках покрытия дополнительных расходов на содержание работников органов государственного управления, наличие помещения для них; предложение о наименовании города, района в городе; предложение об образовании органов власти;

3) схематичный план города с указанием его черты, границ существующих и образуемых районов в городе.

Включение населенных пунктов в состав городов, генеральные планы которых утверждались Советом Министров РСФСР, производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполкомов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов.

Включение населенных пунктов в состав городов, генеральные планы которых не подлежали утверждению Советом Министров РСФСР, а также в состав рабочих, курортных и дачных поселков, производилось исполкомом краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов по представлению исполнению нижестоящих Советов.

При включении населенных пунктов в состав городов, генеральные планы которых утверждались Советом Министров РСФСР, в Президиум Верховного Совета РСФСР представлялись:

1) решения исполкома краевого, областного, городского [города республиканского (РСФСР) подчинения] Совета по вносимому предложению;

2) объяснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения о территории города и численности его населения, расстоянии, на котором населенный пункт находится от города, о размере территории, включаемой с населенном пунктом, ее землепользователях и перспективах использования в городе, о численности населения населенного пункта, в том числе рабочих, служащих и колхозников, из них рабочих и служащих, работающих в городе; сведения о промышленных предприятиях и социально-культурных учреждениях населенного пункта; как увязывается включение населенного пункта в состав города с генеральным планом его развития;

3) схематичный план города с указанием городской черты, территории, включаемой вместе с населенным пунктом, и эксплуатации присоединяемых земель.

Наименование и переименование краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах, рабочих, курортных, дачных поселков и других населенных пунктов, в том числе наименование вновь возникших населенных пунктов, а также присвоение им имен государственных и общественных деятелей производятся Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов.

Наименование и переименование сельсоветов, а также присвоение им имен государственных и общественных деятелей производятся Президиумами Верховных Советов автономных республик исполнительными комитетами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов народных депутатов по представлению исполнительных комитетов нижестоящих Советов народных депутатов.

Представления о наименовании и переименовании административно-территориальных единиц и населенных пунктов рассматриваются лишь при наличии решений, принятых на сессиях соответствующих нижестоящих Советов народных депутатов.

Наименование и переименование административно-территориальных единиц и населенных пунктов производятся с учетом общегосударственных интересов, а также географических, исторических, национальных, бытовых и других местных условий, мнения местного населения, задач коммунистического воспитания граждан.

При наименовании и переименовании административно-территориальных единиц и населенных пунктов не допускается присвоение уже имеющихся в автономной республике, крае и области наименований.

Наименование и переименование административно-территориальных единиц и населенных пунктов производятся с учетом мнения постоянной Междуведомственной комиссии по географическим названиям при Главном управлении геодезии и картографии при Совете Министров СССР.

При представлении в Президиум Верховного Совета РСФСР ходатайств о переименовании населенных пунктов, в которых находятся почтово-телеграфные учреждения или железнодорожные станции, Президиумы Верховных Советов автономных республик и исполнительные комитеты краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов народных депутатов предварительно согласовывают переименование этих населенных пунктов с соответствующими республиканскими (АССР), краевыми или областными органами связи, а также управлениями железных дорог.

Наименование и переименование государственных предприятий, железнодорожных станций, морских портов, аэропортов, учреждений, организаций и других объектов союзного подчинения, расположенных на территории РСФСР, а также физико-географических объектов производятся в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР.

Наименование и переименование государственных предприятий, учреждений, организаций и иных объектов республиканского (РСФСР и АССР) и местного подчинения производятся в порядке, устанавливаемом Советом Министров РСФСР.

Наименование и переименование колхозов и других кооперативных организаций, а также присвоение им имен государственных и общественных деятелей производятся по ходатайству общих собраний членов этих организаций Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами соответствующих краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей.

Наименование и переименование улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов производятся исполнительными комитетами соответствующих городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов. Присвоение имен государственных и общественных деятелей улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов производится Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов народных депутатов.

Присвоение имен государственных и общественных деятелей предприятиям, железнодорожным станциям, учреждениям, организациям и другим объектам союзного, республиканского и местного подчинения производится Советом Министров РСФСР с предварительным уведомлением в отношении объектов союзного подчинения соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств СССР.

Присвоение имен государственных и общественных деятелей административно-территориальным единицам и населенным пунктам, предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам может производиться только посмертно и лишь в исключительных случаях в целях увековечения памяти особо выдающихся государственных, общественно-политических деятелей, защитников Родины, героев труда, деятелей науки и культуры по ходатайствам государственных и общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

При переименовании районов, городов, районов в городах, рабочих, курортных, дачных поселков и других населенных пунктов, а также при наименовании вновь возникших населенных пунктов в Президиум Верховного Совета РСФСР представлялись:

1) постановление Президиума Верховного Совета автономной республики, решение исполнительного комитета краевого, областного, городского [города республиканского (РСФСР) подчинения] Совета народных депутатов;

2) решение, принятое районным (городским, районным в городе, поселковым) Советом народных депутатов того района (города, района в городе, рабочего, курортного или дачного поселка), который подлежит переименованию;

3) решение общего собрания (схода) граждан, проживающих в населенном пункте, подлежащем переименованию, или во вновь возникшем населенном пункте, подлежащем наименованию, а также решение соответствующего Совета, которому подчинен населенный пункт;

4) объяснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений и сведения о численности и национальном составе населения, проживающего в населенном пункте, наличии в нем почтово-телеграфного учреждения или железнодорожной станции и их наименовании, о мнении соответствующего республиканского (АССР), краевого или областного органа связи и управления железной дороги соответственно о наименовании или переименовании населенного пункта, имеющего указанные объекты; объяснение нового наименования с указанием, имеются ли на территории АССР, края, области населенные пункты с подобными наименованиями.

Учет и регистрация административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также регистрация вновь возникших населенных пунктов, объединение населенных пунктов, изменение их подчиненности, исключение из учетных данных населенных пунктов в границах автономной республики, края, области и территории, подчиненной городскому Совету города республиканского (РСФСР) подчинения, производятся соответственно Президиумами Верховных Советов автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов народных депутатов.

Учету и регистрации подлежат все административно-территориальные единицы, а также населенные пункты, имеющие закрепленную за ними территорию и постоянно проживающее в них население.

Небольшие населенные пункты, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и другие селения, связанные с обслуживанием транспорта или охраной путей сообщения, метеостанции и т. д.), а также одиночные дома не составляют самостоятельные населенные пункты и числятся за теми населенными пунктами, с которыми они связаны в административном или территориальном отношениях.

Регистрация вновь возникших населенных пунктов производится по представлению исполнительных комитетов соответствующих нижестоящих Советов народных депутатов.

В представлении о регистрации вновь возникших населенных пунктов указывается: месторасположение населенного пункта (расстояние до центра сельсовета, района, ближайшей железнодорожной станции, почтового отделения); причины его возникновения; когда и кем отведено место для населенного пункта и утвержден план его застройки; количество населения и его состав по преобладающему роду занятий; преобладающая национальность населения; предлагаемое наименование населенного пункта и обоснование этого наименования.

В тех случаях, когда населенные пункты фактически слились между собой, они могут быть объединены в единый населенный пункт. При объединении населенных пунктов за укрупненным населенным пунктом сохраняется одно из прежних наименований. Преимущественно сохраняется наименование того населенного пункта, в котором имеется учреждение связи или железнодорожная станция, с тем чтобы наименование этих объектов совпадало с наименованием населенного пункта.

Присвоение объединенным населенным пунктам нового наименования производится в порядке, предусмотренном Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР для переименования населенных пунктов.

Населенные пункты, из которых выехали или переселились жители, подлежали исключению из учетных данных. Из этих данных также исключаются населенные пункты, которые вошли в состав городов, рабочих, курортных, дачных поселков или объединены с другими населенными пунктами.

Решения исполкомов краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов, принятые по вопросам административно-территориального устройства, связанным с образованием, упразднением и объединением сельсоветов, а также с установлением и перенесением их административных центров; с отнесением населенных пунктов к категории рабочих, курортных и дачных поселков, а также их упразднением или преобразованием в сельские населенные пункты; включением населенных пунктов в состав городов, а также в состав рабочих, курортных и дачных поселков, установлением и изменением границ районов; наименованием и переименованием сельсоветов, а также присвоением им имен государственных и общественных деятелей; учетом и регистрацией административнотерриториальных единиц и населенных пунктов, а также регистрацией вновь возникших населенных пунктов, объединением населенных пунктов, изменением их подчиненности, исключением из учетных данных населенных пунктов, высылались в Президиум Верховного Совета РСФСР для сведения.

Президиум Верховного Совета РСФСР согласно Конституции РСФСР утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик.

Согласно Положению о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР образования и упразднения районов, городов, районов в городах, установления и перенесения административных центров районов производилось в автономных республиках Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (АССР) и районного подчинения производилось в автономных республиках Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполкомов районных, городских Советов с последующим утверждением Президиума Верховного Совета РСФСР.

Включение насаленных пунктов в состав городов, генеральные планы которых утверждаются Советом Министров РСФСР производилось в автономных республиках Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполкомов районных, городских Советов с последующим утверждением Президиума Верховного Совета РСФСР.

Передача городов районного подчинения из одного района в другой или в административное подчинение городского Совета производилось в автономных республиках Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполкомов районных, городских Советов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Наименование и переименование районов, городов, рабочих, курортных, дачных поселков и других населенных пунктов производилось в автономных республиках Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполкомов районных, городских Советов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Конституция РСФСР относила к ведению Президиума Верховного Совета РСФСР отмену постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решений краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей в случае несоответствия их закону.

Осуществляя функции руководства деятельностью высших органов РСФСР и автономных республик, Президиум Верховного Совета РСФСР проводил широкую контрольную деятельность, предметом которой являлось соблюдение и исполнение Конституции РСФСР, законов и постановлений Верховного Совета РСФСР, указов и других важных правовых актов, состояния дел в тех или иных отраслях хозяйственного и социально-культурного строительства.

Президиум Верховного Совета РСФСР мог отменять акты Совета Министров РСФСР и Советов Министров автономных республик, находящихся в составе РСФСР.

Контроль Президиума Верховного Совета РСФСР за работой органов государственного управления РСФСР и автономных республик служил важным фактором обеспечения единой законности и целенаправленной деятельности всего управленческого аппарата.

Осуществляя руководство местными Советами, Президиум Верховного Совета РСФСР контролировал соблюдение ими требований законодательства. Многоступенчатость системы местных Советов в РСФСР определяли некоторые особенности их отношений с Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР осуществлял общее руководство всеми местными Советами республики, а непосредственное руководство – местными Советами высшей ступени, т. е. краевыми, областными, городскими (городов республиканского подчинения) Советами, а также Советами автономных областей. Поэтому Президиуму Верховного Совета РСФСР принадлежало право отмены решений только этих Советов в случае несоответствия их закону.

Согласно Конституции РСФСР Президиуму Верховного Совета РСФСР принадлежало право награждать Почетной Грамотой Президиума Верховного Совета РСФСР, а также устанавливать и присваивать почетные звания РСФСР.

Почетная грамота учреждалась Президиумом Верховного Совета РСФСР, который и награждал ею. Награждение грамотой производилось указом Президиума. Награжденными могли быть граждане и коллективы республики за особые заслуги в деле поднятия производи – тельности труда, охраны социалистической собственности и за другие достижения в хозяйственном, культурном и оборонном строительстве, за активное участие в общественной жизни.

Порядок вручения грамоты определен специальным постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР. Дубликаты грамот не выдавались, а заменялись справками, удостоверяющими факт получения грамоты.

Лица, удостоенные почетной грамоты, должны были служить примером образцового выполнения обязанностей, возложенных на граждан Конституцией СССР и Конституцией РСФСР, и «неустанно трудятся на пользу дальнейшего развития социалистического строительства».

Лишение грамот производилось в каждом отдельном случае постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом награжденные грамотой могли быть лишены ее только в случае совершения порочащих их поступков или осуждения их вступившим в законную силу судебным приговором.

В РСФСР были установлены Президиумом Верховного Совета РСФСР следующие почетные звания республики:

– народный артист[401], которое присваивалось артистам и режиссерам театра, кино, эстрады, цирка, филармонии, ансамбля, капеллы, композиторам, драматургам, дирижерам, балетмейстерам, хормейстерам, художественным руководителям музыкальных и иных коллективов, а также исполнителям и другим деятелям искусства, обладавшим высоким мастерством, создавшим выдающиеся художественные образы, спектакли, кинофильмы и музыкальные произведения, имевшие особые заслуги в развитии искусства и подготовки кадров, принимавших активное участие в общественной жизни, а также видным деятелям и особо одаренным исполнителям народного творчества;

– народный художник – присваивалось выдающимся деятелям советского изобразительного искусства – живописцам, скульпторам, графикам, архитекторам, мастерам прикладного искусства и другим деятелям искусства, имеющим особые заслуги в деле создания высокоидейных художественных произведений живописи, скульптуры, графики, архитектуры, декоративного и народно-прикладного искусства, в деле дальнейшего развития советского изобразительного искусства или имеющим большие заслуги в деле воспитания и подготовки кадров и принимавшим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный агроном – присваивалось высококвалифицированным агрономам колхозов, совхозов, сортоиспытательных участков, элитных хозяйств, контрольно-семенных лабораторий, экспериментальных баз, опытных станций и хозяйств, опорных пунктов, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, сельскохозяйственных органов и агрономам других станций, безупречно проработавшим по своей специальности не менее 10–15 лет; на основе внедрения в производство достижений науки, техники и передового опыта добившихся значительных успехов в развитии сельского хозяйства и имеющими крупные заслуги в организации колхозного и совхозного производства, селекции и семеноводства, в агротехнике, возделывании сельскохозяйственных культур, в наиболее эффективном применении минеральных, местных и бактериальных удобрений, введении в сельскохозяйственное производство рациональных приемов, профилактических и истребительных мер борьбы с вредителями и болезнями сельскохозяйственных культур, в обобщении, пропаганде и внедрении достижений агрономической науки и опыта передовиков сельского хозяйства, способствующим дальнейшему подъему сельского хозяйства, повышению урожайности и увеличению производства продукции всех сельскохозяйственных культур, развитию шелководства и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный артист[402] – присваивалось артистам, режиссерам театра, кино, филармонии, эстрады, цирка, телевидения, радиовещания, ансамбля, капеллы, композиторам, дирижерам, концертмейстерам, балетмейстерам, музыкальным исполнителям и другим творческим работ-

никам, обладающим высоким профессиональным мастерством, создавшим высокохудожественные образы, спектакли, кинофильмы, музыкальные произведения и своей деятельностью способствующие развитию советского искусства, а также лицам, имевшим большие заслуги в деле воспитания и подготовки художественных кадров и принимавших активное участие в общественной жизни;

– заслуженный архитектор[403] – присваивалось выдающимся архитекторам, реставраторам памятников архитектуры, работающим во всех областях архитектурной деятельности, которые внесли большой вклад в развитие советской архитектуры, особо отличились в области градостроительства, в создании современных общественных, гражданских, промышленных и сельских архитектурных комплексов, зданий и сооружений, в научно-исследовательской работе в области архитектуры, в подготовке кадров архитекторов, за заслуги в деле реставрации памятников архитектуры, принимающих активное участие в общественной жизни;

– заслуженный ветеринарный врач[404] – присваивалось высококвалифицированным ветеринарным врачам колхозов, совхозов, мясоконтрольных станций, лабораторий, ветеринарно-санитарного надзора, ветеринарных и зооветеринарных участков и пунктов, государственных станций по племенному делу и искусственному осеменению сельскохозяйственных животных, государственных племенных рассадников и питомников, государственных заводских конюшен, конных заводов и ипподромов, племенных и инкубаторно-птицеводческих станций, птицефабрик, ветеринарных лечебниц, научно-исследовательских учреждений, ветеринарных бактериологических лабораторий, опытных станций, ветеринарно-профилактических и противо-эпизоотических учреждений и организаций, проработавшим по специальности не менее 10–15 лет и имеющим крупные заслуги в области развития ветеринарной науки, новых, более эффективных методов лечения и профилактики заболеваний сельскохозяйственных животных и птиц, общественного колхозного, совхозного животноводства и птицеводства, повышения их продуктивности, ликвидации очагов инфекционных заболеваний животных и принимающих активное участие в общественной жизни;

– заслуженный врач[405] – присваивалось высококвалифицированным врачам всех специальностей, работающих в клиниках, больницах, госпиталях, поликлиниках, амбулаториях, стационарах, санаториях, врачебных участках и пунктах, родильных домах и других лечебнопрофилактических и санаторно-эпидемиологических учреждениях, органах здравоохранения, а также врачам, научным и педагогическим медицинским работникам, работающим в медицинских училищах, в медицинских и научно-исследовательских институтах, безупречно проработавшим в этих учреждениях не менее 10–15 лет, особо отличившимся своей практической врачебной деятельностью и имеющим большие заслуги в области развития народного здравоохранения, внедрения достижений медицинской науки, медицинского обслуживания населения или научно-педагогической деятельности, принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный геолог[406] – присваивалось высококвалифицированным геологам, инженерно-техническим и научным работникам геологических, геофизических, гидрогеологических, топографо-геодезических служб, научно-исследовательских, проектных и других организаций и учреждений, рабочим, безупречно проработавшим в геологических, геологоразведочных, геофизических, гидрогеологических, топографо-геодезических и других организациях, научно-исследовательских учреждениях не менее 10–15 лет, особо отличившихся в проектной, научной деятельности и имеющим большие заслуги в области открытия месторождений полезных ископаемых, разведки и изучения недр, за заслуги в организации и успешном проведении геологических работ, способствовавших открытию месторождений полезных ископаемых, а также лицам, имеющим особые заслуги в деле подготовки и воспитания кадров геологов и разведчиков недр, принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный деятель искусств[407] – присваивалось композиторам, драматургам, дирижерам, писателям, режиссерам, сценаристам, артистам, художникам, архитекторам, скульпторам, кинооператорам, искусствоведам, литературоведам, хормейстерам, балетмейстерам, концертмейстерам, художественным руководителям музыкальных, хоровых, танцевальных и иных творческих коллективов, преподавателям художественных учебных заведений и других деятелей искусств, создавшим выдающиеся произведения искусства или имеющим большие заслуги в деле развития искусства, воспитания и подготовки художественных кадров, в создании научных трудов в области искусстве, а также за долголетнюю плодотворную работу на руководящих постах в учреждениях искусства и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный деятель науки[408] – присваивалось ученым – докторам наук, профессорам, научным и практическим работникам высших учебных заведений, научно-исследовательских учреждений и институтов и специалистам предприятий за ценные труды в области науки и техники, за особо важные для хозяйственного и социально-культурного строительства научные открытия и изобретения или за выдающуюся научно-практическую, научно-преподавательскую, научно-популяризаторскую деятельность, за подготовку научных кадров, высококвалифицированных специалистов для народного хозяйства, здравоохранения, просвещения, науки, культуры и искусства и активное участие в общественной жизни;

– заслуженный деятель науки и техники[409] – присваивалось ученым, научным и практическим работникам высших учебных заведений, научно-исследовательских институтов, новаторам производства и специалистам предприятий за ценные труды в области науки и техники, за особо важные для коммунистического строительства научные открытия и изобретения или за выдающуюся научно-практическую, научно-преподавательскую, научно-популяризаторскую деятельность, за большие заслуги в деле подготовки научных кадров и высококвалифицированных специалистов для народного хозяйства и активное участие в общественной жизни;

– заслуженный землеустроитель[410] – присваивалось высококвалифицированным землеустроителям, проработавшим по специальности не менее 10–15 и имеющим крупные заслуги в практической или научной деятельности в области землеустройства, организации, организации землепользовании, в борьбе за укрепление законности в области земельных отношений, способствующим дальнейшему подъему сельского хозяйства, внедрению и освоению севооборотов и освоению новых земель, повышению урожайности сельхозкультур и продуктивности животноводства, упорядочению учета и использования земельного фонда, а также выявлению новых земель, их охране, повышению культуры земледелия;

– заслуженный зоотехник[411] – присваивалось высококвалифицированным зоотехникам колхозов, совхозов, зооветеринарных участков и пунктов, государственных станций по племенному делу и искусственному осеменению сельскохозяйственных животных, государственных племенных рассадников, государственных заводских конюшен, конных заводов и ипподромов, племенных и инкубаторно-птицеводческих станций, птицефабрик, мясомолочных и пищевых контрольных станций, ветеринарных лечебниц, ветлабораторий, экспериментальных баз, опытных хозяйств, научно-исследовательских учреждений, профилактических и противоэпизоотических учреждений, учебных заведений, сельскохозяйственных органов и ведомств и других организаций, безупречно проработавшим по специальности не менее 10–15 лет, имеющим крупные заслуги во внедрении в сельскохозяйственное производство достижений зоотехнической науки, техники, передового опыта, в области развития общественного колхозного, совхозного животноводства и птицеводства, повышения их продуктивности, улучшения качества продукции животноводства и птицеводства, содействующим своим образцовым трудом улучшению породности скота и птицы и принимающих активное участие в общественной жизни;

– заслуженный изобретатель[412] – присваивалось авторам изобретений, имеющим важное народнохозяйственное значение и внедренным в любую область народного хозяйства, науки, культуры, здравоохранения, обороны, внесшим крупный вклад в технических прогресс и усовершенствование производства, повышения производительно – сти труда, улучшения качества и снижения себестоимости продукции, а также изобретателям, ведущим многолетнюю плодотворную изобретательскую деятельность, имеющим большие заслуги в деле развития изобретательства и реализации изобретений, активно участвующим в общественной жизни;

– заслуженный лесовод[413] – присваивалось высококвалифицированным специалистам-лесоводам, инженерам, техникам, рабочим и служащим лесхозов, заповедников, леспромхозов, лесокомбинатов, лесных и плодовых питомников, ветрозащитных полос, совхозов, колхозов, научно-исследовательских, лесоустроительных, проектно-изыскательских и других организаций и учреждений по лесному хозяйству, охране природы, безупречно проработавшим по специальности не менее 10–15 лет и имеющим крупные заслуги в разведении лесного хозяйства, обеспечивавшим: образование на значительной площади насаждений из быстрорастущих пород высокой прочности; проведение осушительных работ; закрепление яров и песков и облесение их; создание полезащитных полос, зеленых насаждений вокруг городов, промышленных центров и водоемов, озеленение дорог, сел, усадеб, колхозов, совхозов, РТС; выращивание посадочного материала для озеленения; сохранение памятников природы, проведения значительной работы по охране природы; сохранение полезной и редкостной флоры и фауны; высокую приживаемость искусственных лесонасаждений, их достаточную сомкнутость и значительное повышение продуктивности лесов; высокий уровень ведения лесного хозяйства; внедрение в лесохозяйственное производство передового опыта достижений науки и новой техники, а также добившимся значительных успехов в повышении производительности труда, снижении себестоимости работ по созданию лесных культур, получившим производственную экономию по другим показателям и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный мастер профессионально-технического образования[414] – присваивалось мастерам производственного обучения и другим педагогическим работникам учебных заведений системы профессионально-технического образования, имеющим (как правило) среднее специальное или высшее образование, проработавшим в учебных заведениях профессионально-технического образования не менее 10–15 лет и особо отличившиеся воспитательно-педагогической деятельностью, показавшим выдающиеся успехи в деле коммунистического воспитания и профессионального обучения молодежи и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный мелиоратор[415] – присваивалось высококвалифицированным рабочим ведущих профессий, механизаторам мелиоративных машин, инженерно-техническим и научным работникам, колхозникам, рабочим совхозов и водохозяйственных организаций, специалистам сельского и водного хозяйства, работникам партийных, советских, сельскохозяйственных и водохозяйственных органов, другим работникам мелиоративных и других предприятий и организаций, отличившимся в выполнении производственных и плановых заданий, улучшении качества и снижении стоимости мелиоративных работ, имеющим крупные заслуги в области проектирования, строительства и эксплуатации мелиоративных систем, внедрении достижений науки, техники и передового опыта, передовых методов производства и труда по наиболее полному и продуктивному использованию сельскохозяйственных угодий на мелиорированных землях, широкому развитию орошения, осушения и обводнения земель с целью получения высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур, в подготовке кадров мелиораторов, безупречно проработавшим в области мелиорации и водного хозяйства не менее 10 лет (в Грузинской ССР – не менее 20 лет), принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный механизатор сельского хозяйства[416] – присваивалось высококвалифицированным инженерам, техникам, механикам, бригадирам тракторных бригад, особо выдающимся трактористам, комбайнерам, машинистам и другим механизаторам колхозов, совхозов, машиноремонтных мастерских, машинно-экскаваторных, машинноживотноводческих, машинно-мелиоративных, машиноиспытательных станций, объединений и отделений системы «Сельхозтехника» и других сельскохозяйственных и водных предприятий и организаций, работникам научно-исследовательских учреждений, учебных заведений, проектных организаций, партийных, советских и сельскохозяйственных органов, имеющим значительные заслуги в деле механизации сельского хозяйства и особо отличившимся в деле внедрения в сельскохозяйственное производство новой техники, передовых методов производства и труда, наиболее полного и высокопроизводительного использования машинно-тракторного парка, подготовки и воспитания механизаторских кадров, разработки и осуществления изобретений и рационализаторских предложений, направленных на улучшение конструкций тракторов и сельскохозяйственных машин, разработки и внедрения методов высокопроизводительного использования механизмов во всех отраслях сельского и водного хозяйства;

– заслуженный работник культуры[417] – присваивалось наиболее отличившимся работникам домов и дворцов культуры, архивов, клубов, парков, музеев, библиотек, изб-читален, домов народного творчества, научных и методических кабинетов, кинотеатров, киноустановок, контор по прокату кинофильмов, редакций газет, журналов, издательств, полиграфии, книжной торговли, радиовещания и телевидения, учебных заведений; работникам органов управления учреждениями культуры, печати, кинематографии, театрально-зрелищных предприятий, радиовещания и телевидения, обществ «Знание» и охраны памятников истории и культуры, лекторам партийных комитетов и общественных организаций и обществ трудящихся, пропагандистам системы партийного просвещения, преподавателям культурно-просветительных высших и средних специальных учебных заведений и; другим лицам, имеющим большие заслуги в развитии советской культуры, коммунистическом воспитании трудящихся; наиболее отличившимся участникам художественной самодеятельности и лицам, участвующим в работе указанные учреждений и органов и принимающим активное участие в общественной жизни.

Почетное звание «заслуженный работник культуры» присваивается также работникам коллективов физической культуры и спорта, спортивных сооружений, физкультурных организаций, учебных заведений, научно-исследовательских институтов, тренерам и активистам физкультурного движения, имеющим большие заслуги в развитии физической культуры и спорта, и лицам, наиболее отличившимся в спортивной работе на общественных началах;

– заслуженный работник торговли[418] – присваивалось высококвалифицированным работникам государственной и кооперативной торговли – продавцам, поварам, технологам, товароведам, экономистам, заготовителям, руководителям предприятий, учреждений и организаций государственной или кооперативной торговли, занятым в розничной и оптовой торговле, общественном питании, учебных заведениях, научно-исследовательских учреждениях, проектных институтах и лабораториях, заготовительных, снабженческих и других организациях и предприятиях, безупречно работающим в системе торговли и общественного питания не менее 10–15 лет, особо отличившимся в выполнении плановых и производственных заданий, развитии торговой сети, внедрении научной организации труда, прогрессивных форм и передового опыта обслуживания населения, достижении высокой культуры торговли, подготовке кадров работников торговли и общественного питания, активно участвующим в общественной жизни;

– заслуженный рационализатор[419] – присваивалось авторам внедрения в народное хозяйство рационализаторских предложений, внесшим существенный вклад в совершенствование производства, применяемой техники (машин, приборов, инструментов, аппаратов, агрегатов и т. д.), повышение производительности труда, улучшение качества и снижение себестоимости выпускаемой продукции, условий труда и техники производства и т. п., а также рационализаторам, ведущим многолетнюю плодотворную рационализаторскую деятельность, имеющим крупные заслуги в развитии движения рационализаторов производства, активно участвующим в общественной жизни;

– заслуженный связист[420] – присваивалось высококвалифицированным специалистам, работникам предприятий и учреждений связи, работникам радио, телевидения, электрической и почтовой связи, органов «Союзпечати», специализированных строительно-монтажных предприятий связи, проектно-конструкторских, научно-исследовательских, ремонтных и других организаций, учебных заведении министерств ведомств, управлений, безупречно проработавшим по специальности не менее 10–15 лет (в РСФСР инженерно-техническим, руководящим и научно-педагогическим работникам связи не менее 20 лет) и имеющим большие заслуги в обеспечении высококачественной, бесперебойной работы, развитии средств связи, внедрении достижений науки, новой техники, передовых методов труда, организации образцового обслуживания населения, предприятий, учреждений, организаций, колхозов и совхозов всеми видами связи, в подготовке специалистов связи, активно участвующим в общественной жизни;

– заслуженный строитель[421] – присваивалось высококвалифицированным рабочим ведущих профессий, инженерно-техническим и научно-педагогическим работникам, работникам строительных монтажных и проектных организаций, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей, организации строительства и ремонта дорог, научно-исследовательских учреждений, конструкторских бюро, лаборатории и учебных заведений в области строительства работникам министерств и ведомств, архитекторам, а также лицам, имеющим заслуги в деле подготовки воспитания кадров строителей, длительное время работающим в области строительства или в промышленности строительных материалов и особо отличившимся в выполнении производственных и плановых заданий, повышении производительности труда, развитии строительной индустрии, внедрении науки, новой техники, передовых методов труда, ускорении темпов, улучшении качества и снижении стоимости строительных работ и себестоимости строительных материалов и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный учитель профессионально-технического образования[422] – присваивалось преподавателям, учителям, воспитателям учебных заведений и другим работникам системы профессионально-технического образования, проработавшим в области профессионально-технического образования не менее 10–15 лет и особо отличавшимся в воспитательнопедагогической деятельности, добившимся выдающихся успехов в деле, коммунистического воспитания и обучения молодежи и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный учитель школы[423] – присваивалось учителям начальных, восьмилетних, средних, специальных школ, школ рабочей и сельской молодежи, преподавателям педагогических училищ, воспитателям школ-интернатов, специальных школ, детских домов, детских садов, директорам средних, восьмилетних школ, заведующим начальными школами, заведующим учебной частью средних и восьмилетних школ, инспекторам школ районных, городских, окружных, областных, краевых отделов народного образования и министерств просвещения республик, заведующим педагогическими кабинетами и заведующим районными отделами народного образования, проработавшим в школе, училище, на инспекторских и методических должностях в органах народного образования не менее 10–15 лет и особо отличившимся воспитательно-педагогической деятельностью, показавшим выдающиеся успехи в деле коммунистического воспитания и обучения детей и за активное участие в общественной жизни.

Это почетное звание присваивалось также преподавателям средних специальных учебных заведений, директорам (начальникам), их заместителям по учебной работе заведующим (начальникам) учебной частью, отделениями, филиалами, учебно-консультационными пунктами и методистам средних специальных учебных заведений, инспекторам и работникам соответствующих управлений (отделов) министерств и ведомств, методистам и руководителям учебно-методических (методических, научно-методических) кабинетов по среднему специальному образованию министерств и ведомств, проработавшим в средних специальных учебных заведениях не менее 10–15 лет и особо отличившимся в воспитательно-педагогической деятельности, показавшим выдающиеся успехи в деле коммунистического воспитания молодежи и за активное участие в общественной жизни;

– заслуженный художник[424] – присваивалось художникам, деятелям изобразительного, декоративно-прикладного, театрально-декорационного искусства и мастерам народных художественных промыслов, создавшим высокоидейные и высокохудожественные произведения живописи, скульптуры, графики, монументального, декоративного и прикладного искусства, достигшим творческих успехов в художественном оформлении театральных представлений, кинофильмов, книг, журналов, альбомов и в других видах художественно-оформительских работ, своей деятельностью способствующим развитию, советского искусства и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный шахтер[425] – присваивалось рабочим и инженернотехническим работникам, работающим на действующих и строящихся угольных (сланцевых) шахтах, карьерах и разрезах, обогатительных и брикетных фабриках угольной, железорудной, сланцевой и других отраслей горнодобывающей промышленности, имеющим крупные заслуги в развитии этой промышленности, на основе внедрения в производство достижений науки, новой техники и передовых методов труда добившимся значительных успехов в выполнении производственных заданий, повышении производительности труда, улучшении качества и снижении себестоимости угля, сланцев и другой продукции, угольных и сланцевых брикетов и строительства, принимающим активное участие в общественной жизни, проработавшим в этой отрасли, как правило, не менее 10 лет.

– заслуженный энергетик[426] – присваивалось высококвалифицированным рабочим ведущих профессий, инженерно-техническим и руководящим работникам и служащим, которые имеют значительные заслуги в развитии энергетики и, работая на электростанциях и подстанциях, в электрических и тепловых сетях, предприятиях энергоремонта и наладки, строительно-монтажных организациях, в управлениях энергосистем, министерствах энергетики и электрификации, энергетиками промышленных предприятий, транспорта и сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и планирующих учреждениях, проектных и строительных организациях, высших и средних учебных заведениях, отличились внедрением новой техники, научных достижений, средств автоматизации и телемеханизации, передовых методов труда, достигли значительных успехов в развитии и совершенствовании энергетики и электрификации народного хозяйства, надежной работы энергетического оборудования, в выполнении и перевыполнении производственных заданий, повышении продуктивности труда, снижении себестоимости и экономного использования электрической и тепловой энергии, в деле подготовки и воспитания кадров для энергетического хозяйства и принимающим активное участие в общественной жизни;

– заслуженный юрист[427] – присваивалось высококвалифицированным юристам, особо отличившимся на практической или научно-исследовательской работе, имеющим значительные заслуги в области укрепления социалистической законности и правопорядка, борьбе с преступностью, развитии юридических наук, подготовке законодательных актов, подготовке юридических кадров, безупречно проработавшим в судебных органах, органах прокуратуры, государственной безопасности, внутренних дел, арбитраже, нотариате, адвокатуре, министерствах, ведомствах или в других государственных и общественных учреждениях, организациях или на предприятиях, учебных заведениях не менее 10–15 лет, пропагандирующим советское законодательство и принимающим активное участие в общественной жизни.

Порядок представления к присвоению почетных званий определялся законодательством РСФСР, которым было установлено, что почетное звание РСФСР присваивается по представлением соответствующих министерств и ведомств СССР и РСФСР и Президиумами Верховных Советов АССР[428].

Вопрос о присвоении почетных званий могли возбуждать ходатайства районные, городские Советы и их исполнительные комитеты, администрация, партийные, профессиональные и другие общественные организации предприятий, учреждений и организаций перед Советами Министров АССР, исполкомами краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов, министерствами и ведомствами СССР и РСФСР (в зависимости от подчиненности предприятия, учреждения или организации, где работало лицо, представляемое к присвоению почетного звания).

Исполкомы краевых, областных, городских [городов республиканского (РСФСР) подчинения] Советов свои ходатайства о присвоении почетных званий представляли в соответствующие министерства СССР и РСФСР. По материалам о присвоении почетных званий, представляемых на рассмотрение министерств и ведомств, должны были быть представлены заключения соответствующих ЦК профсоюзов.

Советы Министров АССР возбуждали ходатайства о присвоении почетных званий РСФСР перед Президиумами Верховных Советов АССР.

Президиумы Верховных Советов АССР свои представления о присвоении почетных званий РСФСР вносили непосредственно в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Законодательство республики устанавливало также, какие документы и в каком порядке должны были быть оформлены на представляемого к почетному званию. Президиум Верховного Совета РСФСР утверждал также формы наградного листа, который направляли в Президиум Верховного Совета РСФСР республики вместе с другими документами.

Каждому лицу, удостоенному почетного звания РСФСР, вручались соответствующие документы о присвоении (Грамота Президиума Верховного Совета РСФСР, удостоверение, а в отдельных случаях и нагрудный знак). Вручение документов о присвоении почетных званий производилось в торжественной обстановке от имени Президиума Верховного Совета РСФСР Председателем Президиума Верховного Совета РСФСР, его заместителями, Секретарем Президиума, членами Президиума или по поручению Президиума и от его имени другими лицами.

В РСФСР нагрудные знаки были учреждены для лиц, удостоенных почетных званий заслуженного изобретателя, заслуженного рационализатора[429], заслуженного строителя[430], заслуженного мелиоратора[431], заслуженного геолога[432], заслуженного энергетика[433], заслуженного связиста[434], заслуженного учителя школы[435] и другие нагрудные знаки[436].

Документы о присвоении почетных званий и соответствующие нагрудные знаки после смерти лица, которому присвоено почетное звание, оставались в семье умершего для хранения как память.

Лицам, удостоенным почетных званий РСФСР предоставлялись определенные льготы, права и преимущества.

Так, Инструкцией о порядке исчисления заработной платы работников просвещения, утвержденной постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиумом ВЦСПС от 4 сентября 1964 г.[437], предусматривалось, что учителям, преподавателям и другим работникам учреждений просвещения, имеющим звание «заслуженный учитель», «заслуженный врач», «заслуженный мастер спорта», и работникам по специальности непосредственно в школе и других учреждений просвещения ставки заработной платы (должностные оклады) повышались на 10 руб. в месяц. Директорам (заведующим), их заместителям, учителям, преподавателям, воспитателям и другим работникам учебных заведений и других учреждений просвещения, имевшим звание заслуженного учителя республики, ставка (должностной оклад) увеличивалась. При этом директорам и их заместителям увеличивались оклад по административной должности и ставка, выплачиваемая за педагогическую работу.

Должностные оклады врачей, в том числе врачей-руководителей и заместителей, которым присвоено почетное звание заслуженного врача РСФСР или АССР, повышались по месту основной работы на 10 руб. в месяц.

Инструкцией о порядке присуждения ученых степеней и присвоении ученых званий, утвержденной Высшей аттестационной комиссией 23 июня 1972 г.[438], предусматривались определенные преимущества для народных артистов, заслуженных артистов, заслуженных деятелей искусств союзных республик, ведущих педагогическую работу по своей специальности в высших учебных заведениях, при представлении их к утверждению в ученом звании профессора или доцента.

В законодательстве РСФСР предусматривалось для лиц, удостоенных почетных званий, право пользоваться дополнительной жилой площадью[439].

По сложившейся в РСФСР практике лицам, удостоенным почетных званий РСФСР, при утрате ими трудоспособности назначаются персональные пенсии применительно к условиям, установленным Положением о персональных пенсиях, утверждением постановлением Совета Министров СССР от 14 ноября 1956 г.[440]

Законодательство, регламентирующее вопросы почетных званий, содержало также определенные требования, предъявляемые к лицам, удостоенным почетных званий. От них требовалось образцовое выполнение обязанностей, возложенных на граждан РСФСР, неустанно трудиться на пользу дальнейшего развития страны, активно участвовать в строительстве коммунизма и т. п.

Лишение почетного звания, присваиваемого Президиумом Верховного Совета РСФСР, могло быть произведено только Президиумом Верховного Совета РСФСР. Ходатайство о лишении почетного звания могли возбуждать судебные органы, Совет Министров, министерства, ведомства, партийные органы, исполкомы Советов и сами Советы, творческие союзы, профсоюзные организации и другие общественные организации.

В соответствии со ст. 31 Основ уголовного законодательства Союза СССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 25 декабря 1958 г.[441], при осуждении за тяжкое преступление лица, имеющего почетное звание, суд при вынесении приговора решал вопрос о целесообразности внесения представления в орган, который присвоил это звание, о лишении осужденного почетного звания.

Основанием для лишения почетного звания мог служить судебный приговор или совершение удостоенным почетного звания порочащих его поступков.

При лишении лица почетного звания у него изымаются Грамота Президиума Верховного Совета РСФСР, удостоверение о присвоении почетного звания и наградный знак, которые подлежали возвращению в Президиум Верховного Совета РСФСР.

РСФСР как суверенное государство имело право приема в гражданство республики. Это ее право рассматривалось в советской правовой литературе как одна из гарантий ее суверенитета[442] и принадлежало, согласно Конституции РСФСР Президиуму Верховного Совета РСФСР.

В ст. 33 Конституции СССР указывалось, что каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР. Это означало, что лица, принятые в гражданство РСФСР, одновременно становились гражданами Союза ССР.

1 декабря 1978 г. в СССР был принят новый Закон «О гражданстве СССР», в соответствии с которым устанавливалось единое союзное гражданство, а каждый гражданин союзной республики объявлялся гражданином СССР.

В Законе указывалось (ст. 26), что решения по заявлению о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории союзной республики, принимаются Президиумом Верховного Совета союзной республики.

По вопросам изменения гражданства Президиум Верховного Совета союзной республики издавал указы, а при отклонении ходатайств по вопросам гражданства – принимал постановления.

Изменения в гражданстве наступали в день издания указа Президиума Верховного Совета союзной республики, если указом не устанавливалось иное.

Заявления по вопросам гражданства СССР подавал на имя Президиума Верховного Совета союзной республики.

Порядок рассмотрения заявления и представлений по вопросам гражданства, подготовки и оформления материалов по этим вопросам, а также установления принадлежности к гражданству СССР определял Президиум Верховного Совета СССР, а по вопросам гражданства, отнесенных к ведению союзной республики, – Президиумом Верховного Совета союзной республики.

Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. говорит о праве каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, основного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. В международном праве общепризнано, что отказ в убежище допустим только по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения. Это право не признается за лицами, совершившими уголовное преступление.

В РСФСР Конституция (ст. 36) предусматривала предоставление права убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность.

Согласно Конституции РСФСР вопрос о предоставлении убежища решался Президиумом Верховного Совета РСФСР.

В соответствии с Конституцией РСФСР ведению РСФСР подлежали амнистия и помилование граждан, осужденных судами РСФСР. Помилования граждан осуществлял Президиум Верховного Совета РСФСР.

В отличие от амнистии, которая выражалась в освобождении от уголовной ответственности, в полном или частичном освобождении от наказания (либо его смягчении) определенных категорий лиц, совершивших преступления, а также снятии судимости с определенных категорий лиц, отбывших уголовное наказание, помилование касалось конкретных лиц.

Помилование заключалось в освобождении осужденного от наказания или смягчении назначенного наказания, снятии судимости с лица, отбывшего наказание. Оно осуществлялось по решению Президиума Верховного Совета РСФСР в качестве акта милосердия и представляло его прерогативу как органа, осуществлявшего функции главы государства.

Конституция РСФСР относила к ведению республики представительство РСФСР в международных отношениях. В этой связи на Президиум Верховного Совета РСФСР как орган, осуществляющий функции главы государства, возлагались ратификация и денонсация международных договоров РСФСР; назначение и отзыв дипломатических представлений РСФСР в иностранных государствах и при международных организациях; принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств.

Президиум Верховного Совета РСФСР принимал активное участие в поддержке и развитии международных связей РСФСР. Он принимал глав государств и правительств, парламентские делегации других стран, вел большую работу по расширению экономических, политических и культурных связей с иностранными государствами.

В соответствии с Регламентом Верховного Совета РСФСР[443] (гл. IX) Президиум Верховного Совета РСФСР рассматривал внешнеполитические вопросы, руководствуясь целями, задачами и принципами внешней политики, определенными Конституцией, порядок деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР в области международных отношений, определение в соответствии с законодательными актами СССР и РСФСР. Президиум определял состав направляемых им в зарубежные страны делегаций, заслушивал их отчеты и сообщения и принимал соответствующие постановления.

Подготовка и предварительное рассмотрение разрешаемых Президиумом Верховного Совета РСФСР внешнеполитических вопросов, представление по этим вопросам предложений и заключений Президиума, разработка по его поручению проектов законов РСФСР, других актов Президиума Верховного Совета РСФСР возлагались на Комиссию по иностранным делам Верховного Совета РСФСР.

В РСФСР не было законодательного акта, который бы регулировал порядок ратификации международных отношений. Поэтому Президиум Верховного Совета РСФСР руководствовался в этой своей деятельности Законом Союза ССР от 10 августа 1938 г. «О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР», который устанавливал, что ратификации подлежит заключенные Союзом ССР мирные договоры, договоры о взаимной обороне от агрессии, договоры о взаимном ненападении; международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей их ратификации.

Нужно также сказать и о некоторых полномочиях Президиума Верховного Совета РСФСР, связанных с дипломатическими обычаями и осуществляемых главным образом от имени Президиума Верховного Совета его Председателем. В их числе следует отметить поздравления, посылаемые высшим органам государственной власти иностранных государств; приветствия в адрес проводящихся международных конференций; участие в крупных политических либо торжественных актах за границей; прием глав государств, руководителей правительств и членов парламентов иностранных государств, прибывшим в РСФСР с официальным визитом, и т. д.

Президиум Верховного Совета РСФСР осуществляет и другие полномочия, установленные Конституцией и законами РСФСР. Он в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии:

1) вносил в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты РСФСР;

2) утверждал изменения границ автономных республик; образовывал новые края, области и автономные округа;

3) по предложению Совета Министров РСФСР образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты РСФСР;

4) по представлению Председателя Совета Министров РСФСР освобождал от должности и назначал отдельных лиц, входивших в состав Совета Министров РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР издавал указы и принимал постановления. Указы и постановления издавались как по вопросам общенационального характера, так и по таким вопросам, как награждения, помилования, прием в гражданство конкретных лиц и т. д.

Решения Президиума общенормативного характера подлежали обязательному представлению на утверждение Верховного Совета РСФСР.

Верховному Совету РСФСР представлялись на рассмотрение и утверждение все указы Президиума, вносящие изменения в действующее законодательство, а также другие указы, когда их утверждение прямо предусматривалось Конституцией РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР устанавливал порядок опубликования и вступления в силу законов РСФСР, постановлений и иных актов Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР. Такой порядок был установлен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1958 г. и действовал потом в редакции Указа от 24 июля 1980 г.[444]

Согласно этому указу Законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР публиковались не позднее семидневного срока после их принятия.

Указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР, не имевшие общего значения или не носящие нормативного характера, могли быть не опубликованы по решению Президиума Верховного Совета РСФСР. Эти акты направлялись соответствующим государственным органам и общественным организациям и доводились ими до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространялось действие этих актов.

Законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР, указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР общенормативного характера вступили в силу на всей территории РСФСР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования.

Опубликованные акты Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР ненормативного характера вступали в силу с момента их принятия.

Эти сроки вступали в силу и применялись в тех случаях, когда Верховным Советом РСФСР или Президиумом Верховного Совета РСФСР при принятии акта был установлен иной срок введения его в действие.

Указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР, не опубликованные, вступают в силу с момента получения их государственными органами и общественными организациями, если Президиумом Верховного Совета РСФСР не был установлен иной срок введения их в действие.

Надо заметить, что в советской литературе природа указа Президиума Верховного Совета РСФСР толковалась по-разному. Одни рассматривали указ как подзаконный акт верховного управления, который облегчает проведение и осуществление законов, обеспечивает принятие закона в соответствии с изменяющимися условиями, распространение закона на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи[445]. Другие рассматривали указ как акт, который имеет своим специальным назначением обеспечить действие закона, служит лишь подсобной нормой, не идущей в сравнение с законом[446]. Характеризуя природу указов, многие подчеркивали, что указ нельзя отождествлять с законом, поскольку законодательная власть должна осуществляться только Верховным Советом[447]. Некоторые рассматривали указ как законодательный акт[448]. Другие отмечали близость указа к закону, отрицали его подзаконный характер, поскольку его юридической базой выступает не только закон, но и непосредственно конституция, хотя указ не противоречит закону и не может быть с ним отождествлен[449]. Некоторые юристы рассматривали указ как акт государственного управления. Причем одни из них признавали указ в качестве акта высшего управления[450] или акта верховного управления[451], а другие – в качестве акта государственного управления[452].

И. Н. Кузнецов отмечал, что с точки зрения его юридической природы указ является основным правовым актом Президиума, в котором получает юридическое выражение деятельность Президиума по осуществлению функций высшей государственной власти, по проведению в жизнь политики государства. Указ отличается от иных правовых актов государства своим содержанием, формой и юридической силой. Юридическая сила всех указов Президиума одинакова и соответствует положению этого органа в системе органов государства. Она уступает юридической силе закона, но превосходит юридическую силу всех иных подзаконных правовых актов[453].

И. Т. Беспалый указывал, что указ Президиума является основным актом одного из высших органов государственной власти союзной республики. Подотчетность Президиума Верховному Совету определяет характер соотношения указов Президиума и законов республики. Указы, считал он, являются актами подзаконными. Однако эта подзаконность не одинакова с подзаконностью актов исполнительно-распорядительных органов, изданных на основании и во исполнение законов и ставят одной из своих задач (целей) детализировать нормы закона. Подзаконность указа находит свое выражение прежде всего в том, что юридической базой для издания указов является прежде всего Конституция. Поэтому и указы издаются не только и не столько в целях детализации законов, сколько в целях регулирования весьма широкого круга вопросов государственной жизни[454].

Действующее законодательство не всегда определяет предельные границы указа, закрепляя за Президиумом только право издания этого акта, «тем самым объективно создавались предпосылки для того, чтобы указ мог занимать почти равные с законом позиции в области правового регулирования общественных отношений»[455].

В РСФСР этот пробел в определенной мере был ликвидирован Конституцией РСФСР 1978 г. и рядом других правовых актов.

В советской правовой литературе при классификации компетенции Президиума Верховного Совета выделяются его полномочия как коллегиального главы государства, осуществляемые им постоянно. В их число B. Т. Кабышев включал полномочия по организации деятельности Верховного Совета, осуществлению права законодательной инициативы, полномочия в области государственного строительства и целый ряд[456].

Анализируя различные точки зрения по вопросу о правовой природе указов Президиума Верховного Совета, следует признать, что правы были, думается, те исследователи этого вопроса, которые исходили из того, что действующая Конституция не давала оснований для отнесения указов к числу подзаконных актов, поскольку эти акты не обладали признаками, необходимыми для их отнесения к числу подзаконных актов. Юридической базой являлась, как правило, действующая Конституция, закрепляя право Президиума издавать указы. Это сближало указ с законами. Очевидно, что введение Конституцией СССР 1977 г. понятия «законодательные акты» охватывало и указы Президиума Верховного Совета. Свойством указа, сближающим его с законом, было также то, что он являлся юридической базой для деятельности других высших органов государства.

Эти свойства указов сближали их с законами и исключали возможность счесть указы подзаконными актами. Указы являлись актами высшей юридической силы и после законов занимали второе место в системе источников советского права[457].

Надо сказать, что компетенция Президиума Верховного Совета РСФСР в процессе конституционного развития РСФСР претерпела определенные изменения. Например, в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. Конституция РСФСР 1937 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на первой сессии Верховного Совета РСФСР восьмого созыва, возлагала на Президиум Верховного Совета РСФСР: созыв сессий Верховного Совета РСФСР; издание указов; толкование законов РСФСР; проведение всенародного опроса (референдума); отмену постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, Совета Министров автономных республик, а также решений и распоряжений краевых областных Советов и Советов автономных областей в случае их несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета РСФСР освобождает от должности и назначает отдельных министров РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета РСФСР; устанавливает почетные звания РСФСР; присваивает почетные звания РСФСР; осуществляет право помилования граждан, осужденных судебными органами РСФСР; назначает и отзывает дипломатических представителей РСФСР в иностранных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при них дипломатических представителей иностранных государств.

Согласно Конституции РСФСР (ст. 38) по истечении полномочий Верховного Совета РСФСР сохраняет свои полномочия вплоть до образования вновь избранного Верховным Советом РСФСР нового Президиума Верховного Совета РСФСР.

Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. на одиннадцатой сессии Верховного Совета РСФСР одиннадцатого созыва в Конституцию РСФСР были внесены существенные изменения[458].

Конституция (ст. 113) сохранял Президиум Верховного Совета РСФСР как подотчетный Верховному Совету РСФСР орган, обеспечивающий организацию работы Съезда народных депутатов РСФСР – высшего органа государственной власти РСФСР и Верховного Совета РСФСР – постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти РСФСР – и осуществляющий другие полномочия, предусмотренные Конституцией РСФСР и законами РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, состоявший из Председателя Верховного Совета РСФСР, первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей палат Верховного Совета РСФСР, председателя Комитета народного контроля РСФСР, председателей постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР, созывал сессии Верховного Совета РСФСР; организовывал подготовку заседаний Съезда народных депутатов РСФСР и сессии Верховного Совета РСФСР; координировал деятельность постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР; оказывал содействие народным депутатам РСФСР в осуществлении ими своих полномочий и обеспечивал их необходимой информацией; осуществлял контроль за соблюдением Конституции РСФСР и обеспечивал соответствие Конституции РСФСР и закона РСФСР Конституций и законов автономных республик; организовывал подготовку и проведение народных голосований (референдумов), а также народных обсуждений проектов законов РСФСР и других наиболее важных вопросов государственной жизни; награждал государственными наградами РСФСР; присваивал почетные звания РСФСР; устанавливал памятные и знаменательные дни РСФСР; принимал в гражданство РСФСР; решал вопросы о выходе из гражданства РСФСР, о предоставлении убежища; осуществлял помилование граждан, осужденных судами РСФСР; назначал и отзывал дипломатических представителей РСФСР в иностранных государствах и при международных организациях; принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств; публиковал законы РСФСР и другие акты, принятые Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР, Президиумом Верховного Совета РСФСР и Председателем Верховного Совета РСФСР; осуществлял другие полномочия, предусмотренные законами РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР издавал указы и принимал постановления.

Однако наряду с Президиумом Верховного Совета РСФСР, который, судя по его полномочиям, как и прежде, должен был выполнять функции главы государства, Конституция РСФСР предусматривала должность Председателя Верховного Совета РСФСР, который был объявлен высшим должностным лицом РСФСР и представлял ее внутри страны в международных отношениях.

Правда, Верховный Совет РСФСР всегда имел своего председателя, который руководил заседаниями Верховного Совета РСФСР и ведал его внутренним распорядком. Однако в новой редакции Конституции РСФСР Председателю Верховного Совета РСФСР отводилась совсем другая роль, похожая скорее на роль президента республики.

Председатель Верховного Совета РСФСР избирался Съездом народных депутатов РСФСР из числа народных депутатов РСФСР тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Он был подотчетен Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР.

Председатель Верховного Совета РСФСР осуществлял общее руководство подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР; подписывал законы РСФСР и другие акты, принятые Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и Президиумом Верховного Совета РСФСР; представлял Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР доклады о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности; об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РСФСР; представлял Съезду народных депутатов РСФСР кандидатуры для избрания на должность первого заместителя и заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, а также предложения о персональном составе Комитета конституционного надзора РСФСР; предоставлял Верховному Совету РСФСР кандидатуры для назначения или избрания на должности Председателя Совета Министров РСФСР, Председателя Комитета народного контроля РСФСР, Председателя Верховного Суда РСФСР, Главного государственного арбитра РСФСР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов РСФСР на утверждение; вел переговоры и подписывал международные договоры РСФСР.

Председатель Верховного Совета РСФСР издавал распоряжения.

Таким образом, можно сказать, что Конституция РСФСР в ее новой редакции предусматривал существование двух государственных органов, исполнявших функции главы государства: Президиум Верховного Совета РСФСР, на который возлагалось исполнение большинства функций главы РСФСР, и возглавлявший его Председатель Верховного Совета РСФСР.

§ 3. Президент РСФСР

В ходе становления РСФСР как правового демократического государства возникали новые структуры, рушились многие стереотипы. Что еще вчера казалось неприемлемым, становилось реальностью. Это касалось и государственно-правовых интересов. Демонтаж административно-командной системы сопровождался более широким использованием ряда организационно-правовых форм, оправдавших себя в других странах. Одной из таких форм явилось введение поста президента в РСФСР.

В буквально переводе с латинского слово «президент» означает «сидящий впереди», а по смыслу – «председатель», «глава». В различных странах с республиканской формой правления этим словом обычно называется глава государства с республиканской формой правления.

В СССР, в состав которого входила РСФСР, вопрос об учреждении поста президента был впервые поставлен при подготовке Конституции СССР 1936 г., которая, как известно, восприняла ряд идей теории разделения властей. В схему предусмотренную ею государственных органов вполне мог «вписаться» и президент.

«Однако президентский пост, – отмечал Б. М. Лазарев, – тогда не был учрежден. И. Сталин, „скромно“ подписавший документы „Секретарь ЦК ВКП(б)…“, уже официально именовался великим вождем и сосредоточил в своих руках все нити реальной власти. Фактически он был больше, чем президент, а предоставлять такой высокий государственный пост кому-либо другому не хотел. Прикрываясь заботой о полновластии Советов, И. Сталин в докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. сказал: „По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету[459]. Возможность учреждения президента, избираемого парламентом, он обошел молчанием. И. Сталин выступал за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета РСФСР, который и стал образно называться коллегиальным президентом. Именно такое решение вопроса, говорил Сталин, гарантирует страну от "нежелательных случайностей". Все это способствовало формированию мнения, будто единоличное президентское правление вообще недемократично и потому неприемлемо для нас»[460].

Конечно, рассуждения Б. М. Лазарева вызывают некоторые сомнения. Ведь если бы И. В. Сталин только «прикрывался заботой о полновластии Советов», он легко бы сам мог стать президентом СССР, только укрепив тем самым свою неограниченную власть. Тем не менее Конституция СССР 1936 г. не дала вводить в стране единоличное президентское правление.

В 1962 г. была создана комиссия для подготовки новой Конституции СССР. В ходе работы над проектом Н. С. Хрущев предложил учредить пост президента. Соответствующая глава Конституции была подготовлена. «Однако дальше, – отмечал Б. М. Лазарев, – дело не пошло. Партийно-государственное руководство понимало, что на этот пост будет претендовать Н. С. Хрущев, а у них уже созрело мнение об устранении его с руководящей должности»[461]. Вскоре Н. С. Хрущев был вынужден уйти в отставку, а работа Конституционной комиссии была прервана.

В середине 70-х гг. была сформирована обновленная Конституционная комиссия во главе с Л. И. Брежневым. В процессе ее работы обсуждался вопрос и о президенте. Однако подготовленный весной 1977 г. проект Конституции не предусматривал должности президента. Предполагалось, что его функции будет по-прежнему выполнять Президиум Верховного Совета СССР, ставший постоянно действующим органом Верховного Совета СССР. Реально же роль главы государства выполнял Генеральный секретарь ЦК КПСС, который вскоре занял и кресло Председателя Президиума Верховного Совета СССР[462].

Вопрос о введении поста президента обсуждался и при подготовке XIX Всесоюзной партконференции и в ходе ее (июнь – июль 1988 г). Однако тогда была предложена другая должность – Председателя Верховного Совета СССР. «Смысл реформы, – отмечал Б. М. Лазарев, – состоял в том, чтобы таким путем прекратить на высшем уровне прочно укоренившуюся практику подмены партийными органами советских, представительных органов государственной власти аппаратом управления. «В этих условиях для борьбы с этой подменой, – указывал Б. М. Лазарев, – целесообразно было совместить должности Председателя парламента и Генерального секретаря ЦК КПСС. Иначе из всего замысла ничего бы не получилось»[463].

Однако изменение статуса Председателя Верховного Совета СССР, как показала практика, не могло решить многочисленные проблемы, порождаемые жизнью. Названный в Конституции СССР «высшим должностным лицом Советского государства», он руководил подготовкой Съездом народных депутатов и сессий Верховного Совета СССР, председательствовал на многих из них и, кроме того, имел небольшой объем президентских полномочий, преобладающая часть которых оставалась у Президиума Верховного Совета СССР. В этих условиях все сильнее ощущалась потребность в постоянно действующем связующем звене между парламентом, правительством и другими высшими государственными органами – звене, обладающем достаточными полномочиями. Таким звеном мог стать только президент.

Трений (внеочередной) Съезд народных депутатов СССР принял решение о введении поста президента, внес соответствующие изменения и дополнения в Конституцию СССР и избрал первого Президента СССР[464].

В Конституции СССР (ст. 127) Президент был определен как глава Советского государства. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Срок его полномочий – 5 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом ССССР более двух сроков. Предусматривались всеобщие выборы Президента, однако устанавливалось, что первый Президент СССР избирался Съездом народных депутатов СССР.

Рассмотрение этих вопросов обусловлено тем, что как и прежде, решения, принятые на союзном уровне, так или иначе затем отображались на республиканских конституционных реформах.

За введением в СССР поста президента последовал вопрос о введении аналогичного поста и в РСФСР. В связи с тем, что Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, возник вопрос o проведении в этой связи в РСФСР референдума.

В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет РСФСР был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР или по требованию не менее чем 1 млн граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общего числа народных депутатов РСФСР. Более трети всех депутатов поставили свои подписи под требованием провести референдум. Исходя из этого Верховный Совет РСФСР принял решение об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и наметил необходимые организационные меры.

17 марта 1991 г. состоялся референдум РСФСР, который проводился в соответствии с Законом от 16 декабря 1990 г. «О референдуме РСФСР»[465]. На нем был поставлен вопрос в следующей формулировке: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?»

Итоги референдума выразились в следующем: в списки были включены 101 776 550 человек; бюллетени получили 76 652 747 (75,31 %); приняли участие 76 425 110 (75,09 %); ответили положительно 53 385 275 человек (69,85 % участвовавших, 52,45 % избирателей); ответили отрицательно – 21 406 152 (28,01 %); число недействительны бюллетеней – 1 633 683. Таким образом, вопрос, вынесенный на референдум, был решен положительно[466].

С учетом итого референдума Верховный Совет РСФСР 24 апреля 1991 г. принял Закон о Президенте РСФСР[467].

Исполняя волю народа РСФСР, выраженную на референдуме РСФСР 12 марта 1991 г., Верховный Совет РСФСР установил, что Президент РСФСР является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. Он не мог быть народным депутатом и на время выполнения своих полномочий приостанавливал свое членство в политических партиях и общественных объединениях.

Президент РСФСР не мог занимать никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях.

Президентом РСФСР тог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 лет и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Он избирался сроком на пять лет, причем одно и то же лицо не могло быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

Выборы Президента РСФСР осуществлялись гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Никакие иные выборы или назначения на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР признавались незаконными и недействительными. Порядок выборов и вступления в должность Президента РСФСР устанавливался законами РСФСР.

При вступлении в должность Президент РСФСР приносил следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики соблюдать Конституция и законы РСФСР, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов РСФСР и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности».

Президент РСФСР:

1) обладал правом законодательной инициативы;

2) подписывал и обнародовал законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия. Причем законы, принятые Верховным Советом РСФСР, могли быть возвращены до истечения этого срока Президентом РСФСР для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон РСФСР принимался большинством голосов от общего состава каждой из палат Верховного Совета РСФСР, то Президент РСФСР был обязан его подписать и опубликовать в течение трех дней;

3) представлял не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РСФСР о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращаясь с посланиями к народу РСФСР, Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР большинством голосов от общего числа народных депутатов РСФСР был вправе потребовать от Президента РСФСР внеочередного доклада;

4) назначал Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР;

5) назначал и освобождал от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР;

6) руководил деятельностью Совета Министров РСФСР;

7) принимал отставку Правительства РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР;

8) назначал и отзывал дипломатических представителей РСФСР, принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей;

9) возглавлял Совет безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определялись законом РСФСР;

10) вел переговоры и подписывал от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступали в силу после ратификации Верховным Советом РСФСР;

11) принимал меры по обеспечению государственной и общественной безопасности РСФСР, от имени РСФСР участвовал в обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР.

По предложению Президента РСФСР созывались внеочередные заседания Съезда народных депутатов РСФСР и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР.

Президент РСФСР не имел права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР;

12) объявлял в соответствии с законом РСФСР чрезвычайное положение. На территории республики, входящей в РСФСР, чрезвычайное положение объявлялось по согласованию с ее высшими органами государственной власти;

13) решал в соответствии с законом вопросы гражданства РСФСР, предоставления политического убежища;

14) награждал государственными наградами РСФСР, присваивал специальные звания, классные чины и почетные звания РСФСР;

15) осуществлял право помилования граждан, осужденных судами РСФСР;

16) осуществлял иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами РСФСР.

Полномочия Президента РСФСР не могли быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.

Одновременно с Президентом РСФСР избирался вице-президент РСФСР. Его кандидатуру предлагал кандидат в Президенты.

Вице-президентом РСФСР мог быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 лет и не старше 65 лет, обладавший избирательным правом. На время выполнения своих полномочий вице-президент приостанавливал свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Вице-президент не тог быть народным депутатом.

Вице-президент РСФСР осуществлял по поручению Президента отдельные его полномочия. Он заменял Президента в случае его отсутствия.

Президент РСФСР на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета издавал указы и распоряжения, проверял их исполнение. Указы Президента не могли противоречить Конституции и законам РСФСР. Указы Президента РСФСР были обязательны к исполнению на всей территории РСФСР.

Съезд народных депутатов РСФСР или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР был вправе отменять указы Президента в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Президент РСФСР мог приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР, если они противоречили Конституции и законам РСФСР, а также отстранять от исполнения обязанностей должностных лиц этих органов в случае нарушения ими законодательства РСФСР.

Личность Президента была неприкосновенна и охранялась законом.

Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции, законов РСФСР, а также данной им присяги.

Такое решение принималось Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов РСФСР по инициативе Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР или одной из его палат.

В случае отрешения Президента РСФСР от должности, отставки Президента РСФСР, невозможности дальнейшего осуществления им своих полномочий, а также в случае смерти Президента РСФСР полномочия Президента РСФСР исполнял вице-президент РСФСР.

Вопрос о назначении выборов Президента РСФСР решался в соответствии с Законом РСФСР «О выборах Президента РСФСР».

Представляя IV Съезду народных депутатов РСФСР Закон «О президенте РСФСР» и конституционные поправки в связи с этим Законом, тогдашний Председатель Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР полагал, что «надо добиться того, чтобы не превратить главу исполнительной власти в фигуру чисто декоративную – для приема послов и вручения верительных грамот».

«Вероятно, – пишет Л. А. Окуньков, – большинство депутатов разделяли его мнение по поводу будущих приоритетов в взаимоотношениях парламента и президента. Ведь и при столь серьезном изменении статуса высших органов Российской Федерации главная роль оставалась за Съездом и Верховным Советом. Почему? Во-первых, все полномочия Президента определяются самим парламентом. Во-вторых, власть бюджета, власть денег. Все программы Президента, его администрации, вся исполнительная власть финансируется парламентом. В-третьих, парламент оставляет за собой право отменить любой указ Президента. При этом Президент должен издавать указы только на основании Конституции и законов, т. е. подзаконные нормативные акты. И парламент оставляет за собой право отлучить от должности Президента Российской Федерации»[468]. Из 898 принявших участие в голосовании народных депутатов 690 высказались за утверждение Закона «О Президенте РСФСР»[469].

Как показала практика, парламент, который через два с небольшим года полностью контролировал Президента, оказался беспомощным перед исполнительной властью и силовыми структурами, выполнявшими приказы Президента.

Можно сказать, что нормы, закрепленные в ст. 5 Закона, «О Президенте РСФСР», заложили фундамент института президента в России, сочетающий два основных компонента его статуса: фактического главы государства и конституционного главы исполнительной власти.

24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон о выборах Президента РСФСР[470]. В законе указывалось, что выборы Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Президентом РСФСР мог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий в соответствии с настоящим Законом избирательным правом.

Президент РСФСР избирался сроком на пять лет.

Один и тот же гражданин не мог быть Президентом РСФСР более двух сроков.

Нарушение требований закона влекло за собой признание выборов Президента РСФСР недействительными.

В выборах Президента имели право участвовать граждане РСФСР, достигшие 18 лет.

В выборах Президента не участвовали психически больные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, на день голосования отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда.

Запрещалось ограничение прав граждан РСФСР на участие в выборах Президента РСФСР в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, рода и характера занятий, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, продолжительности проживания в РСФСР.

Граждане участвовали в предвыборной кампании и голосовании по выборам Президента РСФСР добровольно.

Голосование по выборам Президента являлось тайным и осуществлялось гражданами непосредственно. Контроль за волеизъявлением граждан не допускался.

Каждый гражданин имел один голос.

Голосование проводилось одновременно по кандидатам в Президенты РСФСР и предлагаемым ими кандидатам в вице-президенты РСФСР.

Государственные и общественные органы, участвующие в организации и проведении выборов Президента РСФСР, осуществляли свою деятельность открыто и гласно.

РСФСР гарантировала политическим партиям, профсоюзам, другим общественным объединениям и массовым движениям, трудовым коллективам и гражданам РСФСР право агитации «за» или «против» любого кандидата в Президенты РСФСР.

В день голосования агитация запрещалась.

Все решения соответствующих органов по подготовке и проведению выборов Президента РСФСР подлежали опубликованию, передаче по радио и телевидению в течение семи дней с момента их принятия.

Избирательные комиссии своевременно информировали население о своем составе, месте нахождения и времени работы избирательных участков и списках избирателей.

На заседаниях избирательных комиссий, во время голосования, при подсчете голосов на избирательных участках, а также при определении результатов голосования были вправе присутствовать народные депутаты, представители политических, профессиональных и иных общественных объединений, массовых движений, трудовых коллективов, собраний граждан по месту жительства, а также средств массовой информации. Представители должны были иметь заверенную выписку из протоколов собраний направивших их организаций или иной документ, удостоверяющий их полномочия. Предварительное уведомление комиссий по выборам о предполагаемом присутствии указанных представителей не требовалось. Неправомерное вмешательство в деятельность избирательных комиссий не допускалось.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента РСФСР, производились за счет средств республиканского бюджета РСФСР. Добровольно передаваемые для этих целей средства предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений и отдельных граждан РСФСР принимались и равно мерно распределялись Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР между кандидатами в Президенты.

Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и их объединения бесплатно предоставляли в распоряжение избирательных комиссий необходимые для подготовки и проведения выборов помещения и оборудование. Аренда помещений и оборудования негосударственных предприятий и организации для работы избирательных комиссий оплачивались за счет средств республиканского бюджета.

Расходы по выдвижению кандидатов и проведению их предвыборной, агитационной кампании осуществлялись за счет средств республиканского бюджета, а также личных средств кандидатов и добровольно передаваемых средств заинтересованных граждан, трудовых коллективов, общественных организаций и массовых движений. Порядок сосредоточения и использования этих средств определялся Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР в соответствии с действующим законодательством.

Запрещалось какое-либо прямое или косвенное участие зарубежных организаций и частных лиц в финансировании и иной материальной поддержке избирательной кампании кандидатов в Президенты РСФСР.

Выборы Президента назначались Съездом народных депутатов.

При невозможности Президента РСФСР осуществлять свои президентские полномочия вследствие отставки, отрешения от должности, смерти либо по другим причинам выборы Президента назначались Верховным Советом РСФСР не позднее чем за три месяца со дня прекращения исполнения Президентом РСФСР его функций.

Решения по организации и обеспечению выборов Президента РСФСР принималось Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Кандидаты в Президенты выдвигались республиканскими РСФСР политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми Общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном законом порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профессиональных союзов и массовых общественно-политических движений.

Трудовые коллективы предприятий, учреждениий, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям в порядке, соответствующем требованиям Закона «О выборах народных депутатов РСФСР», имели право непосредственного выдвижения кандидатов в Президенты при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами граждан РСФСР, обладавших избирательным правом. Сбор подписей граждан в поддержку выдвигаемого кандидата проводился в соответствии, с Законом «О референдуме РСФСР» в сроки, устанавливаемые Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР.

Инициатива выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР могла исходить от общественных органов, коллективов предприятий, учреждений и организаций, а также от отдельных граждан РСФСР. В этом случае она реализовалась через органы и организации, имеющие право выдвижения кандидатов в Президенты.

Выдвижение кандидатов в Президенты РСФСР проводилось на съездах, конференциях политических партий, профессиональных союзов или массовых общественно-политических движений либо на пленумах их республиканских органов в. соответствии с их уставами (положениями) и действующим законодательством РСФСР.

Каждым общественным объединением и республиканским (РСФСР) органом всесоюзного общественного объединения, имеющим право выдвижения кандидатов в Президенты РСФСР, а также коллективом одного предприятия, учреждения или организации либо на одном собрании граждан по месту жительства или военнослужащих по воинским частям мог быть выдвинут только один кандидат в Президенты. Выдвижение кандидатов в Президенты, проведенное с нарушением настоящего положения, признавалось недействительным.

Выдвижение кандидатов в Президенты осуществлялось не позднее чем за 25 дней до выборов. Каждый выдвинутый кандидат до регистрации в Центральной избирательной комиссии определял кандидатуру на должность вице-президента РСФСР.

В бюллетень для тайного голосования по выборам Президента РСФСР включались кандидаты, поддержанные ста тысячами граждан, а также кандидаты, получившие не позднее чем за 15 дней до выборов поддержку не менее одной пятой от общего числа народных Депутатов РСФСР, принятую путем тайного голосования на заседании Съезда народных депутатов РСФСР либо путем сбора подписей народных депутатов РСФСР.

В случае если не был выдвинут ни один кандидат в Президенты РСФСР либо все выдвинутые кандидаты сняли свои кандидатуры, кандидаты в Президенты РСФСР выдвигались на заседаниях Съезда народных депутатов РСФСР.

Выдвинутыми в этом случае считались кандидаты, получившие в результате тайного голосования поддержку не менее одной пятой от общего числа народных Депутатов РСФСР.

Регистрацию выдвинутых кандидатов в Президенты РСФСР, предложенных ими кандидатов в вице-президенты РСФСР и их доверенных лиц осуществляла Центральная избирательная комиссия по выборам Президента РСФСР в течение трех дней с момента поступления документов о выдвижении кандидата и его письменного согласия баллотироваться, но не позднее чем за 22 дня до выборов Президента.

Решение о регистрации кандидатов в Президенты РСФСР принималось при наличии следующих документов:

протокола заседания (съезда, конференции, пленума) высшего органа общественного объединения, собрания трудового коллектива, собрания военнослужащих воинской части, оформленного в соответствии с требованиями Закона о выборах народных депутатов РСФСР;

заверенного протокола о результатах сбора подписей граждан в поддержку кандидата в Президенты РСФСР в случаях, указанных в настоящем Законе;

биографических данных о кандидате в Президенты; биографических данных о кандидате в вице-президенты; заявления кандидата в Президенты о его согласии на выдвижение; заявления кандидата в вице-президенты о его согласии баллотироваться вместе с кандидатом в Президенты РСФСР.

Кандидат в Президенты РСФСР, кандидат в вице-президенты РСФСР, а также доверенные лица кандидата в Президенты не могли состоять ни в одной из избирательных комиссий по выборам Президента РСФСР. В случае если член одной из избирательных комиссий по выборам Президента выдвинут кандидатом в Президенты, кандидатом в вице-президенты РСФСР либо доверенным лицом кандидата, он считался освобожденным от обязанностей члена комиссии с момента его регистрации в качестве кандидата либо доверенного лица.

Центральная избирательная комиссия в течение двух дней после регистрации выдавала кандидатам в Президенты и кандидатам в вицепрезиденты соответствующие удостоверения.

Отказ Центральной избирательной комиссии зарегистрировать кандидата в Президенты РСФСР мог быть обжалован общественными объединениями и коллективами, выдвинувшими данного кандидата, в Верховный Суд РСФСР, который рассматривал жалобу в трехдневный срок. Решение Верховного Суда являлось окончательным.

Кандидаты в Президенты с момента их регистрации Центральной избирательной комиссией участвовали в предвыборной кампании на равных основаниях, имели равное право на использование возможностей средств массовой информации, в том числе радио и телевидения, на территории РСФСР.

Всем зарегистрированным кандидатам в Президенты обеспечивалась равная возможность материально-технического и финансового обеспечения избирательной кампании.

Зарегистрированные кандидаты в Президенты и кандидаты в вицепрезиденты на время проведения предвыборной кампании имели право на освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы по месту работы за счет средств, выделяемых на проведение выборов.

Кандидаты в Президенты и вице-президенты имели право на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского (за исключением такси) и междугородного транспорта в пределах территории РСФСР.

Кандидаты в Президенты, кандидаты в вице-президенты РСФСР, доверенные лица кандидатов в Президенты, РСФСР не могли быть уволены с работы, а также переведены на другую работу; или должность без их согласия.

Кандидат в Президенты не мог быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут аресту, задержанию или административному взысканию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Центральной избирательной комиссии по выборам Президента РСФСР.

Кандидат в Президенты в любое время до выборов мог снять свою кандидатуру, обратившись с письменным заявлением в Центральную избирательную комиссию по выборам Президента РСФСР.

Кандидат в Президенты был вправе иметь до 100 доверенных лиц, которые помогали ему в проведении избирательной кампании, вели агитацию за избрание его Президентом РСФСР, представляли его интересы в отношениях с государственными и общественными органами, избирательными комиссиями. Доверенные лица по представлению кандидата в Президенты регистрировались Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР.

Доверенные лица кандидата в Президенты пользовались правами, установленными законодательством РСФСР для доверенных лиц кандидатов в народные депутаты РСФСР.

Выборы Президента проводились по избирательным округам, образуемым Центральной избирательной комиссией в границах республик, входящих в состав РСФСР, краев, областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Ленинграда.

Для проведения голосования образовывались избирательные участки в порядке и по нормам, определяемым Центральной избирательной комиссией в соответствии с требованиями Закона «О выборах народных депутатов РСФСР».

Для организации и проведения выборов Президента образовывались избирательные комиссии:

Центральная избирательная комиссия;

окружные избирательные комиссии;

участковые избирательные комиссии.

Полномочия Центральной избирательной комиссии по выборам Президента РСФСР, полномочия и порядок образования окружных и участковых избирательных комиссий устанавливались в соответствии с Законом «О выборах народных депутатов РСФСР».

Деятельность избирательных комиссий по подготовке выборов Президента РСФСР, составлению списков избирателей, оповещению населения, подготовке и проведению голосования, контролю за соблюдением Закона организовывалась в соответствии с требованиями Закона «О референдуме РСФСР».

Форму и текст избирательного бюллетеня по выборам Президента утверждала Центральная избирательная комиссия по выборам Президента РСФСР. В бюллетень включались в алфавитном порядке кандидаты в Президенты с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, занимаемой должности (рода занятий) и места работы.

После данных о кандидате в Президенты в бюллетене указывались данные о предложенном им кандидате в вице-президенты.

Избирательные бюллетени печатались на языках, которыми пользуется население избирательного округа, в порядке, устанавливаемом Центральной избирательной комиссией и под ее контролем.

После окончания голосования участковые и на основании их сведений – окружные избирательные комиссии производили подсчет голосов, о чем составляются протоколы, подписываемые всеми членами соответствующих комиссий.

В протоколах избирательных комиссий указывались следующие данные:

число граждан, внесенных в списки избирателей по выборам Президента;

число граждан, принявших участие в голосовании по выборам Президента;

количество бюллетеней, поданных против всех кандидатов в Президенты;

количество голосов, поданных за каждого кандидата;

количество голосов, поданных против каждого кандидата;

количество бюллетеней, признанных недействительными.

Недействительными признавались бюллетени, в которых были оставлены невычеркнутыми фамилии более чем одного кандидата в Президенты. Бюллетени неустановленного образца при подсчете не учитывались.

Протоколы с итогами голосования передавались спецсвязью в пятидневный срок после дня выборов в Центральную избирательную комиссию.

По требованию наблюдателя участковая избирательная комиссия заверяла составленную им копию протокола своими подписями.

На основании протоколов окружных избирательных комиссий не позднее чем в десятидневный срок после дня выборов Центральная избирательная комиссия устанавливала и вносила в протокол число: граждан РСФСР, включенных в избирательные списки; избирателей, принявших участие в голосовании; бюллетеней, поданных против всех кандидатов в Президенты РСФСР; голосов, поданных «за», и голосов, поданных «против» каждого кандидата;

бюллетеней, признанных недействительными.

Избранным Президентом РСФСР считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Одновременно с Президентом считался избранным предложенный им при регистрации кандидат в вице-президенты.

Выборы признавались несостоявшимися, если в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей, а также в связи с выбытием кандидата в Президенты, если в избирательный бюллетень был включен только один кандидат.

Выборы в целом или по отдельным округам либо по отдельным избирательным участкам могли быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе выборов или при подсчете голосов нарушений; повлиявших на итоги голосования. Решение о признании выборов недействительными принималось Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР и могло быть обжаловано в Верховный Суд РСФСР в течение одного месяца. Право обжалования решения о признании выборов недействительными принадлежало кандидатам в Президенты.

Сообщение об итогах выборов публиковалось Центральной избирательной комиссией в течение трех дней с момента подписания протокола об итогах выборов.

В случае если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов в Президенты РСФСР и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначала повторное голосование по выборам Президента по кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Повторное голосование проводилось не позднее чем в двухнедельный срок. Сообщение о проведении повторного голосования публиковалось в печати.

Избранным считался кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому кандидату, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него, если в выборах приняли участие не менее 50 % граждан, внесенных в списки избирателей.

Если при повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом, Центральная избирательная комиссия назначала повторные выборы.

Если баллотировалось не более двух кандидатов в Президенты и ни один из них не был избран, а также в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными, Центральная избирательная комиссия решала вопрос о назначении повторных выборов. При этом она могла принять решение о проведении выборов окружными и участковыми избирательными комиссиями в новом составе. Голосование проводилось на тех же избирательных участках и по спискам избирателей, составленным для проведения основных выборов.

Образование комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов в Президенты, другие мероприятия, связанные с проведением повторных выборов, осуществлялись в порядке, установленном Законом «О выборах Президента РСФСР».

Сообщение о проведении повторных выборов публиковалось в печати.

Повторные выборы проводились в течение двух месяцев после основных выборов.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 апреля 1991 г. Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР» был введен в действие с момента опубликования.

24 мая 1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[471].

Согласно этому Закону Конституция дополнялась гл. 13-1 «Президент РСФСР». В ней определялось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Конституция устанавливала полномочия Президента РСФСР, согласно которым он получал достаточно широкие права. Вместе с тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет сохраняли определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (п. 3 ст. 121-5), отменить его акты (п. 14 ч. 3 ст. 104), отстранить Президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-8).

5 апреля 1991 г. III (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР в своем Постановлении «О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер и выполнения решений Съездов народных депутатов» назначили выборы Президента РСФСР на 12 июня 1991 г.[472]

19 апреля 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «Об организационных мерах по обеспечению проведения выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года».

Президиум Верховного Совета:

1. Возложил подготовку и проведение выборов Президента на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов РСФСР.

Рекомендовал зарегистрированным республиканским (РСФСР) политическим партиям, профессиональным союзам и массовым общественно-политическим движениям выделить по одному представителю для участия в работе Центральной избирательной комиссии и оказания ей содействия в организации избирательной кампании.

2. Поручил Совету Министров РСФСР по представлению Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР выделить на проведение выборов Президента РСФСР необходимые финансовые средства и принять до 30 апреля 1991 г. меры по материальнотехническому и организационному обеспечению выборов.

Разрешил Центральной избирательной комиссии производить расходы на подготовку выборов до открытия финансирования.

3. Возложил полномочия окружных комиссий по выборам Президента на центральные избирательные комиссии по выборам народных депутатов республик, входящих в состав РСФСР, краевые, областные, автономных областей, окружные (автономных округов), Московскую и Ленинградскую городские избирательные комиссии по выборам народных депутатов этих Советов народных депутатов.

Поручил высшим органам государственной власти республик, входящих в состав РСФСР, краевым, областным, автономных областей, автономных округов, Московскому и Ленинградскому городским Советам народных депутатов или их президиумам до 1 мая 1991 г. решить вопросы обеспечения деятельности окружных комиссий по выборам Президента РСФСР.

4. Разрешил окружным комиссиям по выборам Президента привлечь для проведения выборов районные, городские, районные в городах избирательные комиссии по выборам народных депутатов этих Советов с предоставлением им необходимых полномочий.

Рекомендовал местным отделениям зарегистрированных в РСФСР политических партий, профессиональных союзов и массовых общественно-политических движений выделить представителей для присутствия на заседаниях окружных, районных, городских, районных в городах, участковых избирательных комиссий, а также при проведении голосования и подсчете голосов.

5. Окружным (автономных округов, не имеющих районного деления), районным, городским, районным в городах Советам народных депутатов или их президиумам поручил образовать участковые комиссии по выборам Президента до 10 мая 1991 г.

Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР поручил осуществить контроль за своевременным образованием участковых комиссий.

Центральная избирательная комиссия по выборам Президента РСФСР 25 апреля 1991 г. приняла постановление «О сроках сбора подписей граждан в поддержку выдвигаемого кандидата в Президенты РСФСР»[473], в котором указывалось, что сбор подписей граждан в поддержку выдвигаемого кандидата в Президенты трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций, коллективами средних специальных и высших учебных заведений, собраний граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям проводится в соответствии с положением Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» в следующие сроки:

инициативная группа по сбору подписей избирается одновременно с выдвижением кандидата в Президенты;

решение президиума или исполнительного комитета районного либо городского Совета народных депутатов о регистрации инициативной группы должно быть принято не позднее двух дней с момента получения ими соответствующих документов; с принятием решения выдаются свидетельство о регистрации инициативной группы и удостоверение каждому ее участнику;

сбор подписей зарегистрированной инициативной группой на подписных листах может проводиться до 16 мая 1991 г.;

итоговый протокол о сборе подписей вместе с другими необходимыми документами для регистрации кандидата в Президенты должен быть представлен в Центральную избирательную комиссию по выборам Президента РСФСР не позднее 18 мая 1991 г.

Подписные листы должны были содержать фамилию, имя, отчество, год рождения, занимаемую должность (занятие) и место работы выдвинутого кандидата в Президенты РСФСР и заполняться в соответствии со ст. 16 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР».

25 апреля 1991 г. Центральная избирательная комиссия по выборам Президента РСФСР своим постановлением «О календарном плане основных мероприятий по подготовке и проведению выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года»[474] утвердила Календарный план основных мероприятий по подготовке и проведению выборов 12 июня 1991 г.

12 июня 1991 г. Президентом РСФСР был избран Б. Н. Ельцин. 10 июля 1991 г. он вступил в должность.

21 апреля 1992 г. в Конституцию страны были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования Российской Федерации как самостоятельного государства[475]. В Конституции отражено также новое наименование государства.

Конституция усилила позиции Президента РФ, который получил право издавать акты по вопросам, отнесенным к его ведению. Это позволило Президенту не дожидаться принятия закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ или распоряжение, а порой и восполнять своим актом отсутствие закона, чем Президент и стал широко пользоваться.

В 1992 г. усилились разногласия между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, переросшие в растущее противостояние между ними.

В декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, предоставленных ему год назад и выразившихся прежде всего в праве регулировать общественные отношения независимо от имеющихся законов.

VII Съезд принял Закон от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России»[476].

Конституция не допускала создание общественных объединений, имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и создание не предусмотренных Конституцией и законом Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований.

Одним из наиболее важных моментов конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета по отношению к Президенту и Правительству. Согласно Конституции Верховный Совет получил право давать согласие на назначение Президентом министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. В Конституции также закреплялось право Верховного Совета РФ на назначение председателя Центрального банка Российской Федерации.

Отныне Президент должен был представлять Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств. Таким образом, отныне именно Верховный Совет определял всю структуру исполнительной власти, а не Президент.

Правительство стало органом исполнительной власти, подотчетным не только Президенту (как это было раньше), но и Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ.

Для сокращения численности лобби исполнительной власти в представительных органах в число лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, были включены не только руководители исполнительных органов, но и их заместители.

Прежде Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. Теперь ему представлялось право отменять не только указы, но и распоряжения. Верховный Совет получил также право приостанавливать действия указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

Ранее в Конституции указывалось, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В новом варианте Конституции к этому было добавлено, что в противном случае полномочия Президента прекращаются немедленно.

В Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федеративного органа. Он должен был: принимать Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; устанавливать порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливать общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории Российской Федерации. Верховный Совет направлял деятельность Советов народных депутатов.

24 марта 1993 г. Президент Б. Н. Ельцин направил Верховному Совету страны Послание, известное как «Меморандум». В нем обсуждались и предлагались решения по вопросам Российской Конституции.

Ни для кого не секрет, отмечал Президент, что конституционное состояние страны сегодня весьма спорное, противоречивое: одно и то же положение может быть признано как конституционным, так и неконституционным, а то и вовсе антиконституционным. Конечно, на противоречивом фундаменте не может быть возведена безошибочно рассчитанная правовая постройка. Дело лишь в том, чтобы в настоящий переходный конституционный период, когда легитимность избранных прежде решений требует, как минимум, подтверждения, «право на ошибку не подменялось действиями, в основе которых – не право». С учетом того что борьба властей, по сути своей всегда политическая, приняла теперь юри-дизированный, даже псевдоюридизированный облик, готов предложить, подчеркивается в Послании, проект новой Конституции «Потому что. затяжка с ее принятием смертельно опасна для российской демократии»[477].

Президентский «Меморандум» появился в условиях, когда стремительно и опасно нарастали начавшиеся уже давно противоречия Президента с Парламентов при весьма сдержанных попытках согласования позиции между ними со стороны Конституционного Суда.

Сам Б. Н. Ельцин, говоря об этих противоречиях, считал, что корень всех проблем кроется не в конфликте между исполнительной и законодательной властью, а в глубинном противоречии между народом и «прежней большевистской антинародной системой»[478].

В процессе противостояния законодательной и исполнительной власти в стране заметно усилились тенденции дискредитации съезда как высшего органа государственной власти страны. «Власть его ослабевала, – писал И. М. Степанов, – нехотя уступая место налаживанию желательных контактов с инструментами исполнительной власти; шумливая депутатская энергия иссякла, теряя темп даже в вопросах конституционного переустройства государства. Немалую роль в подрыве авторитета нашего парламента сыграли поначалу восторженно встреченные общественностью прямые теле- и радиотрансляции его заседаний со всеми их эскападами мучительно долгих многоречивых бдений»[479].

Наоборот, положение Президента заметно упрочилось благодаря проведению 25 апреля 1993 г. всероссийского референдума с его четырьмя обращенными к населению вопросами: 1) «Дверяете ли Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?» 2) «Одобряете ли социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и правительством с 1992 года?»; 3) «Считаете ли необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?»; 4) «Считаете ли необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?»

Хотя население оказало доверие не только Президенту и правительству, но и депутатам, фактически же победил именно Президент. Надо сказать, что этой своей победой он немедленно воспользовался.

30 марта 1993 г. в средствах массовой информации был опубликован новый проект Конституции РФ, названный президентским. В результате дело конституционного реформирования страны прочно перешло от рук парламента в руки Президента.

20 мая 1993 г. для доработки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, было созвано Конституционное совещание, сформированное из представителей органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий и движений, массовых общественных организаций и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей, ученых.

Настроенное достаточно враждебно в отношении «непримиримой оппозиции», Конституционное совещание тем не менее вначале сделало попытку создать такую модель Конституции, которая включала бы в себя все лучшее из демократически выдержанных конституционно-проектных наработок и могла бы стать проектом, основанном на согласии всех демократических сил. Однако сделать это не удалось. Из проекта был убран ряд положений, связанных с основами гражданского общества. Вместе с тем стройную составляющую концепции документа образовали элементы авторитаризма.

Параллельно с Конституционным совещанием велась работа над проектом Конституции, разработанным Конституционной комиссией. 25 июня 1993 г. Верховный Совет отметил, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, предложенного Президентом, и замечаний, поступивших от субъектов РФ[480].

12 июля 1993 г. Конституционное совещание одобрило президентский проект Конституции, направленный в субъекты РФ. Принятие его конституционным путем, т. е. путем, предусмотренным действующей тогда Конституцией, практически исключалось. Поэтому Президентом был избран неконституционный путь.

21 сентября 1993 г. был изданы его Указы № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России»[481]. В них содержался ряд упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.

Съезд и Верховный Совет обвинялись в том, что они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но и судебную функцию. Отмечалось немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма.

«В сложившихся условиях, – говорилось в Указе, – единственным соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации. Такие выборы, отмечалось в документе, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. Необходимость выборов, по мнению Президента, диктовалась также и тем, что Российская Федерация – это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжением Союза ССР.

Президент признал необходимым прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – и принятия им на себя соответствующих полномочий предлагалось руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

В Указе говорилось, что Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно, до принятия новой Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание и проведения на этой основе новых выборов, было введено в действие положение «О федеральных органах власти на переходный период», подготовленное на основе одобренного Конституционным совещанием проекта Конституции. Новым парламентом Российской Федерации должно было стать Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из представителей от каждого субъекта Федерации. Президент утвердил также Положение о выборах в Государственную Думу, которые были назначена на 11–12 декабря 1993 г. Для их проведения была образована Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ. В указе предлагалось Конституционному Суду РФ не созывать заседаний до начала работы Федерального Собрания.

Указом от 23 сентября 1993 г. «О досрочных выборах Президента Российской Федерации»[482] объявлялось о проведении 12 июля 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Основной целью Указа было ослабление нарастающего противостояния Президенту со стороны народных депутатов РФ.

Антиконституционные действия Президента, направленные на установление в стране авторитарного режима, встретили противостояние со стороны других ветвей власти.

Конституционный Суд РФ 21 сентября 1993 г. признал Указ Президента РФ № 1400 и его «Обращение к гражданам России» от 21 сентября 1993 г. не соответствующими многим статьям Конституции РФ и служащими основанием для отрешения Президента от должности или проведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии с действующей Конституцией РФ[483].

В своем большинстве отказались подчиниться Указу № 1400 и народные депутаты РФ. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета постановил на основании Конституции считать полномочия Президента Б. Н. Ельцина прекращенными с момента подписания им Указа № 1400. Президиум признал, что согласно Конституции вице-президент А. В. Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента[484].

22 сентября Верховный Совет принял постановление «О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина», в котором говорилось, что в соответствии с Конституцией полномочия Президента прекращаются с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Другим постановлением от 22 сентября – «Об исполнении полномочий Президента Российской федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А. В.» – Верховный Совет определил, что А. В. Руцкой исполняет обязанности Президента с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г.[485]

В постановлении Верховного Совета РФ от 22 сентября «Об Указе Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[486] указывалось: оценить действия Президента Ельцина Б. Н. как государственный переворот. Верховный Совет направил указ в Конституционный Суд РФ, который дал упомянутое уже заключение. Собравшийся Х Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. «О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом» оценил действия Б. Н. Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом и исполняющим обязанности Президента РФ А. В. Руцким, и подтвердил, что полномочия Б. Н. Ельцина прекратились[487].

В свою очередь Б. Н Ельцин своим Указом от 22 сентября признал присвоение полномочий Президента А. В. Руцким незаконным и недействительным[488]. Б. Н. Ельцин призвал народных депутатов, находящихся в Доме Советов («Белый дом») – резиденции Съезда и Верховного Совета, покинуть его. За уход из осажденного Белого дома каждому обещали 2 млн руб. наличными, московскую квартиру и престижное место в госаппарате[489]. Депутаты, не купившиеся на эти подачки, были изолированы в Белом доме.

Идти на серьезные компромиссы с депутатами Б. Н. Ельцин не желал. Когда на переговорах, проходящих под эгидой Патриарха Алексия II в сентябре, они предложили так называемый «нулевой вариант», при котором стороны должны были возвратиться на исходные позиции, аннулировавшие свои чрезвычайные решения, – президент ответил категорическим отказом.

4 октября здание Дома Советов было обстреляно из танков и захвачено силами спецподразделений. Ряд лиц, находившихся в Доме Советов, включая А. В. Руцкого и Р. И. Хасбулатова, был арестован. В Москве было введено чрезвычайное положение[490].

Сосредоточив в своих руках всю полноту власти в государства, Б. Н. Ельцин прекратил деятельность многих органов как в центре, так и на местах под предлогом их расформирования.

Указом от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» на период до начала работы Федерального Собрания Президент сосредоточил в своих руках все полномочия по правовому регулированию вопросов бюджета, финансов, собственности и т. п., принадлежавших прежде Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ[491].

В Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[492] Президент обвинил Конституционный Суд в том, что он «дважды в течение 1993 года своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд бездействовал».

В Указе говорилось, что Конституционный Суд, приняв одностороннее решение в отношении Указа № 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3–4 октября 1993 г. в Москве. В нем утверждалось, что Конституционный Суд из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства.

Несмотря на абсурдность в целом всех этих обвинений, над Конституционным Судом нависла реальная угроза ликвидации. Указ от 7 октября констатировал невозможность деятельности Конституционного Суда в нынешнем составе и созыва его заседаний до принятия Конституции РФ[493]. И. о. Председателя было предложено обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда, в том числе по подготовке предложений для Федерального Собрания РФ об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного суда Российской Федерации.

Президент издал ряд указов, направленных на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Так, Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[494] в краях, областях, других субъектах вместо прежних Советов населением должны были избираться органы представительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15–50 депутатов, работающих на постоянной основе. Прекращалась деятельность районных в городах, поселковых и сельских Советов с возложением их функций на соответствующую местную администрацию. Указом от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[495] была прекращена деятельность также районных и городских Советов.

Получив искомую власть, Б. Н. Ельцин стал срочно возрождать институты, которые могли бы свидетельствовать о демократизации режима, существующего в Российской Федерации. Была возобновлена деятельность Конституционного совещания. Делается попытка представить работу над проектом Конституции как процесс, осуществляемый с участием широкой общественности. С этой целью Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает положение о ней[496]. В эту палату входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимателей объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Однако фактически проект Конституции дорабатывался узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными. По спорным вопросам решение принимал сам Президент.

Указом от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»[497] голосование по проекту было назначено на 12 декабря 1993 г. В этот же день должны были быть проведены выборы депутатов Федерального Собрания. В бюллетень включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?» – «да» или «нет». Было также утверждено «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции», а также установлено, что в случае принятия Конституции она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Параллельно с разработкой проекта Конституции велась также работа и над началами новой организации власти, многие из которых вводились актами Президента.

Так, согласно Положению от 21 сентября 1993 г. «О федеральных органах власти на переходный период» законодательным и представительным органом Российской Федерации становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации.

Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие и ранее принадлежащие ему полномочия. Вместе с тем его полномочия были скорректированы. Например, уже не предусматривалось право Конституционного Суда давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. По проекту, выносимому на референдум, Конституционный Суд лишался права оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений и т. д.

Выносимый на всенародное голосование проект Конституции был подготовлен к началу ноября 1993 г. В Указе «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование»[498]устанавливалось, что текст проекта Конституции представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах «Российские вести» и «Российская газета», в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством «Юридическая литература». Подписанный Президентом проект был направлен также в Центральную избирательную комиссию РФ. Проект Конституции был опубликован 10 ноября 1993 г.

В период подготовки в голосования власти убеждали население в том, что непринятие Конституции на референдуме приведет к новому этапу напряженности, а затем и к хаосу. «Не примем ее, – говорил Б. Н. Ельцин в своем обращении к гражданам России, – получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании»[499].

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия признала всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся, а Конституцию РФ – принятой всенародным голосованием[500].

Конституция РФ была опубликована в «Российской газете» 25 декабря 1993 г., и, следовательно, в соответствии с Указом Президента РФ от 15 декабря 1993 г. о проведении референдума 25 декабря стало официальной датой вступления Конституции в силу, а день голосования (12 декабря 1993 г.) стал датой ее принятия.

Конституция РФ 1993 г. должна была не только положить конец царившей в стране напряженности, но и стать новым этапом в развитии конституционализма в постсоветской России, важным шагом в деле строительства в стране правового государства.

Закрепив основные требования конституционализма – народовластие, верховенство права, незыблемость прав и свобод личности, разделение властей, политический плюрализм, самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм экономической деятельности, – Конституция РФ 1993 г. открыла путь к конституционному государству. Однако в силу присущих ей недостатков, связанных с подготовкой ее в качестве документа, призванного обеспечить всевластие Б. Н. Ельцина, она не смогла сыграть роль подлинного стимулятора конституционализма в России[501].

ГЛАВА IV

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – ГЛАВА ГОСУДАРСТВА

§ 1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

Как отмечалось ранее, в Конституции РФ 1978 г. Президент характеризовался как высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. В результате Президент РФ был включен в систему органов исполнительной власти и поэтому фактически принимал участие в системе «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей, в качестве части исполнительной власти.

«Примечательно, что в последующие годы, – пишет Л. А. Окуньков, – на уровень высшей должности стали претендовать и руководители других высших государственных органов. Может быть, по этой причине Конституция 1993 года и законодательство о государственной службе вообще отказались от термина „высшее должностное лицо“ исходя из самостоятельности трех ветвей власти»[502].

В сводном Перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г.[503], все наименования государственных должностей, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, даны без каких-либо предпочтений, в едином списке. Более того, хотя названные в перечне руководители и другие должностные лица органов государственной власти относятся к политическим государственным должностям категории «А», их деятельность, учитывая политический характер, не считается согласно законодательству государственной службой. Имеется в виду, что статус, полномочия и ответственность этих лиц должны определяться Основным законом и иными нормативными актами.

После принятия Конституции 1993 г. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» был признан Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. недействительным и не подлежащим применению как противоречащий Конституции и внесен на рассмотрение Федерального Собрания для его отмены[504].

Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) объявила Президента РФ главой государства.

По мнению Л. А. Окунькова, за Президентом РФ фактически и юридически были закреплены прерогативы главы государства. «В организационно-административном аспекте Президент РСФСР не был подчинен ни Съезду народных депутатов, ни Верховному Совету. Контрольные полномочия парламента распространялись в значительной мере на правительство, что, естественно, ставило проблему хотя бы формального дистанцирования Президента от этого органа. Уже в те годы Президент станет реально независим от парламента, поскольку законодательный механизм отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также присяги, как показала отечественная практика, не стал реальной мерой ответственности Президента[505].

В. Н. Суворов, оценивая место Президента РФ в системе государственных органов, указывал, что в ст. 11 Конституции РФ Президент РФ назван в числе органов, осуществляющих государственную власть, а ст. 10 устанавливает, что она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно этой же статье, органы этих ветвей власти самостоятельны. Из этих конституционных статей, считает В. Н. Суворов, следует, что если Президент РФ реализует государственную власть, то он с неизбежностью должен принадлежать к одной из трех ветвей власти. Существования иных ветвей государственной власти, органов, относящихся к ним, ст. 10 Конституции не допускает. Не может государственный орган, должностное лицо обладать и полномочиями сразу двух или трех ветвей власти, поскольку это противоречило бы этой же конституционной статье. В. Н. Суворов приходит в выводу, что из ст. 10 также следует, что если считать, что Правительство РФ возглавляет исполнительную власть, а Президент РФ к ней не относится, то он не может иметь полномочия по руководству органами исполнительной власти, принимать обязательные для исполнительной власти решения.

Главенствующее положение Президента (совершенно очевидное), отмечает В. Н. Суворов, по отношению к исполнительной власти (органы которой согласно ст. 10 должны быть самостоятельны) противоречило бы этой конституционной норме, если не отнести институт Президента к исполнительной власти. Это лишь формальные юридические аргументы. По существу же (и в соответствии с Конституцией РФ) глава государства сам обладает и полномочиями исполнительной власти, прямо закрепленными за ним [например, в ст. 86 (п. «а»), 87, 80 (ч. 3) Конституции РФ; ст. Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»], и осуществляет их непосредственно. Уже это выступает определяющим основанием, важным аргументом для включения института Президента в систему исполнительной власти[506].

Не случайно в ряде федеральных законов Президент РФ прямо отнесен к органам, осуществляющим государственное управление. Так, в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»[507] указывается, что Президент РФ осуществляет государственное управление в области мелиорации земель.

Надо сказать, что наличие у Президента РФ полномочий исполнительной власти, его определяющее положение по отношению к ней, к Правительству РФ не вызывает сомнений у многих исследователей.

Так, В. О. Лучин считает, что подтверждением того, что Президент РФ является главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства. Совместно Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации[508].

М. В. Баглай указывает, что когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. В демократическом правовом государстве, подчеркивает он, всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей – законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями, но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной. Другое дело – взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. М. В. Баглай подчеркивает, что юридическая наука и практика многих стран признают Президента главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти[509].

«По Конституции РФ 1993 г., – пишет М. В. Баглай, – Президент является главой государства. В прежней Конституции его функции были определены через термины „высшее должностное лицо“ и „глава исполнительной власти“. Изменение конституционной формулы не означает сужение функций Президента РФ или его „отлучение“ от исполнительной власти. Термин "глава государства" более точно определяет и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой, основной ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин „президентская власть“, то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном – с исполнительной властью»[510].

Аналогичной позиции придерживается и Г. А. Шмавонян. По его мнению, президентская власть по своей юридической природе является частью исполнительной власти, а Президент – это прежде всего конституционный орган исполнительной власти[511]. «Более того, – подчеркивает Г. А. Шмавонян, – особый статус Президента как главы государства вкупе с приписываемыми ему в ст. 80 Конституции функциями вполне укладывается в рамках традиционного разделения властей и не расходятся с юридическим статусом органа исполнительной власти. Можно сказать, что в российской конституционной системе государственной власти исполнительная власть является дуалистической (полномочия разделены между Президентом и Правительством) с главенствующей ролью Президента, который осуществляет общее руководство Правительством»[512].

Включение Президента в исполнительную власть и осуществление им ее считает и А. Г. Барабанов[513].

Имеется и другая точка зрения на этот счет. Многие, признавая наличие у главы государства полномочий исполнительной власти или прав в ее сфере, не относят его к исполнительной власти. Они считают, что Президент осуществляет исполнительную власть, или полномочия в области исполнительной власти, но в ее систему он не входит[514].

Третий, наиболее радикальный подход к решению этого вопроса состоит в признании существования самостоятельной президентской власти как четвертой ветви власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной.

Так, Е. И. Колюшин полагает, что в функциональном плане Президент РФ владеет важными полномочиями в сфере и исполнительной, и законодательной, и судебной властей, юридически находясь вне их. «Если к этому добавить, – пишет он, – трансформацию высшего должностного лица в главу государства и связанным с этим статусом полномочия, то есть все основания для вывода о наличии президентской власти как самостоятельной ветви власти»[515].

По мнению С. А. Авакьяна, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. «Согласно ст. 10 Конституции, – пишет он, – государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Поскольку законодательную осуществляет парламент (ст. 94), исполнительную – Правительство РФ (ст. 110), а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается сделать вывод: у Президента – своя форма власти. Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти»[516].

Примерно аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие авторы[517].

Наиболее определенно эта точка зрения выражена Е. И. Козловой. Она утверждает, что признание Президента РФ главой государства означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей[518]. Однако такой подход не соответствует действующей Конституции, в которой указывается (ст. 10), что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А это значит, что Президент РФ, осуществляющий согласно ст. 11 Конституции государственную власть, не может не входить в одну из указанных в Конституции властей.

Правда, в Конституции РФ (ст. 80) содержится положение о том, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это дает основание Е. И. Козловой считать, что невключение Конституцией РФ напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в ст. 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возлагаемое на Президента[519]. Но если все это так, то почему бы в ст. 10 Конституции РФ не записать, что в Российской Федерации имеются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, деятельность которых координируется Президентом, что едва ли соответствовало бы их самостоятельности, о которой сказано в этой статье Конституции РФ.

Е. И. Козлова полагает, что поскольку Президент РФ не входит напрямую ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власть, встает вопрос о том, как именовать государственную власть, осуществляемую Президентом, и не нарушает ли эта власть традиционной системы трех ветвей власти. «Представляется, – пишет Е. И. Козлова, – что нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что, кроме этих органов власти, нет и не может быть других носителей власти. Есть и местная власть, которая также является публичной властью. Есть и президентская власть. Термин „президентская власть“ получил в Российской Федерации и правовое закрепление в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке Президента, в которых они определяются как символ президентской власти»[520].

Все это, конечно, верно. В России много и государственных органов, и органов, подчиненных другим органам, и подчиненных только закону и т. п. Однако не абсолютизировать концепцию разделения властей путем ее разрывания – это есть не что иное, как ее отрицание. И никакие указы Президента, провозглашающие вопреки Конституции президентскую власть, ничего доказать не могут.

В мире, пожалуй, нет ни одной сколько-нибудь демократической страны, в которой президентская власть не включалась бы в исполнительную власть, если она играет сколько-нибудь значительную роль. Ведь в этом как раз и состоит смысл разделения властей.

«В Конституции заложена система гарантий, – пишет Е. И. Козлова, – препятствующих превращению Президента в авторитарного правителя. Они заключаются в ограничении периода полномочий Президента коротким четырехлетним сроком, порядком всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, признании не соответствующими Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.»[521]

Следует отметить, что порядок отрешения Президента от должности настолько сложен, что многие признают практическую невозможность реализации такого отрешения. Наконец, признание актов Президента неконституционными Конституционным Судом уже однажды закончилось прекращением деятельности самого Конституционного Суда.

Правда, возможность реализации этой системы гарантий во многом зависит от личности самого Президента. Однако такая зависимость нивелирует всю ценность гарантий.

Е.И. Козлова утверждает, что в Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с парламентом и Правительством РФ»[522].

Но если все это так, то почему кто-то должен заниматься какой-то координацией, если можно ею заниматься без отношений подчинения, и, наконец, почему именно координация возложена, скажем, не на парламент, а именно на Президента?

Все это дает основание говорить о том, что, хотя Конституция РФ не дает прямого и однозначного ответа на вопрос о том, к какой ветви государственной власти относится Президент, президентская власть как совокупность конституционных полномочий Президента по своей юридической природе является частью исполнительной власти, а Президент – это прежде всего конституционный орган исполнительной власти, осуществляемой Президентом совместно с Правительством РФ и другими органами государственного управления.

Основная существенная характеристика статуса Президента РФ заключается в том, что он, являясь главой государства, сочетает в себе два качества: органа государства и высшего должностного лица. Как орган государства Президент выполняет возложенные на него Конституцией РФ и законами функции. В качестве высшего должностного лица он выполняет различные представительские функции.

Статус Президента РФ проявляется во всех его законодательно определенных функциях, в обобщенной форме сформулированных в ст. 80 Конституции РФ.

Во-первых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Для эффективного действия Конституции наряду с общими социальными предпосылками важное значение имеет установление четких организационно-правовых гарантий. Как правило, в организационно-правовом обеспечении реализации Конституции участвуют различные субъекты права, использующие при этом различные средства гарантирования и перевода ее норм и принципов в общественную практику. Однако особую роль в данном процессе играет Президент РФ, которому согласно Конституции РФ принадлежат обширные полномочия по ее гарантированию. Именно они и раскрывают роль Президента в ее реализации.

Так, Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, что позволяет ему способствовать принятию федеральных законов, обеспечивающих реализацию всех положений Конституции. При этом президентские законопроекты имеют наибольшую вероятность быть реализованными. Кроме того, Президент, обладающий правом обращения к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, может поставить в них наиболее актуальные вопросы, связанные с гарантированием Конституции, с ориентацией Государственной Думы РФ и других государственных органов на разработку и принятие необходимых для этого законов и других актов.

Например, в своем Послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Президент РФ указал на необходимость радикального сокращения функций государственных органов. Одновременно он предложил сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданами и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Он также предложил внести коррективы в действующее законодательство о гражданстве, способствующие повышению эффективности иммиграционной политики страны[523].

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. обращалось внимание на необходимость создания иных правовых условий для развития среднесрочного жилищного кредитования – как для граждан, так и профессиональных застройщиков. В Послании подчеркивалось, что принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упростит процедуру разрешений и согласований на строительство.

Президент указал, что Правительство и парламент должны обеспечить правовую базу обязательного медицинского страхования, государственных гарантий медицинской помощи, частной медпрактики, оказания платных услуг.

Он подчеркнул, что Правительству надо сформировать систему оценки планов и последующей работы всех органов исполнительной власти, провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений, изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия, создать обновленную систему межбюджетных отношений, повысить самостоятельность и ответственность как районов, так и муниципалитетов.

Президент отметил, что проведение бюджетной реформы, в свою очередь, позволит продолжить преобразования в налоговой сфере: снизить единый социальный налог, налог на добавленную стоимость, установить ответственность за криминальное уклонение от налогов.

Президент указал на необходимость обеспечить рациональное использование природных ресурсов и выразил надежду, что на все эти вопросы ответят новые Лесной кодекс и Закон о недрах[524].

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. было указано на необходимость принятия мер по развитию государства, укреплению закона и развитию политической системы, повышению эффективности правосудия, а также по развитию личности и гражданского общества.

Президент одобрил все активнее проявляющееся желание некоторых субъектов Федерации объединяться.

Президент предложил разработать и закрепить на законодательном уровне систему критериев, устанавливающих ограничения для иностранного капитала по участию в различных сферах экономики, а также определиться с перечнем отраслей или объектов, который не будет подлежать расширению, и не будет расширительно толковаться.

Президент предложил усилить полномочия Общественной палаты в части обеспечения гражданского контроля за соблюдением телеканалами принципов свободы слова и внести в Государственную Думу соответствующие поправки в законодательство[525].

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. было поддержано предложение о принятии правовой нормы, согласно которой субъект РФ должны представлять граждане, прожившие на его территории не менее 10 лет.

Президент предложил новый порядок использования финансовых ресурсов, получаемых от нефтегазовых доходов. Его конкретные параметры было предложено закрепить в Бюджетном кодексе.

Президент высказал необходимость навести порядок с заключением государственных контрактов и полностью перейти на такую систему договоров, при которой стоимость государственного заказа не менялась бы в течение всего периода его исполнения. Он также предложил при распределении государственных заказов в подавляющем большинстве случаев перейти на аукционную систему.

Президент указал, что стране нужна правовая база, которая предусматривала бы новые, современные способы финансирования строительства и эксплуатации дорог. Необходимо принять закон, связанный с оформлением земли под развитие портовой инфраструктуры, и определиться с созданием нескольких свободных портовых зон со льготным режимом налогообложения. Правительству следует разработать систему мер, стимулирующих увеличение переработки нефти внутри страны.

Президент поручил Правительству разработать систему мер, обеспечивающих эффективный таможенный контроль и пресечение незаконной ловли рыбы и контрабанды в рыбной отрасли.

Президент обратился с просьбой в кратчайшие сроки завершить разработку и принятие федерального закона о российской корпорации нанотехнологий[526].

Осуществлению функций гаранта Конституции способствуют также полномочия Президента, связанные с возможностью использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

Будучи гарантом Конституции, Президент на основании ст. 107 Конституции РФ неоднократно налагал вето на принимаемые Государственной Думой федеральные законы, содержание которых, по его мнению, не соответствовало Конституции.

В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент может отменять противоречащие ей постановления и распоряжения Правительства РФ.

На основании ст. 125 Конституции РФ Президент может обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Надо сказать, что ст. 80 Конституции РФ, закрепляя статус Президента РФ, неоднозначно оценивается в правовой литературе. «Красиво звучащая фраза "Президент – гарант Конституции", – пишет Н. И. Матузов, – может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием; она дает возможность на ее основе предпринимать, в зависимости от обстоятельств, прямо противоположные по своему характеру и направленности действия и решения. В известном смысле она даже опасна, ибо нигде не прописано, как именно глава государства гарантирует права граждан, какими методами, способами. Все это отдается на его личное усмотрение»[527].

Место Президента как гаранта Конституции отнюдь не универсально. В юридической литературе справедливо отмечалось, что в этой части положения ст. 80 Конституции РФ обращены прежде всего к деятельности самого Президента, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, требуя от всех государственных органов неукоснительного соблюдения Конституции, Президент не вправе отменить или приостановить действие актов законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов. Он вправе обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о признании этих актов неконституционными (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ)[528].

По мнению В. О. Лучина, Конституция РФ закрепляет обширные полномочия главы государства, надлежащее осуществление которых позволяет ему быть действительным гарантом Конституции. Вместе с тем он подчеркивает, что Президента «как главу государства и гаранта Конституции не следует абсолютизировать, ведь эти и все другие свои функции он должен осуществлять в соответствии с Конституцией, а не произвольно. Однако ст. 80 неадекватно интерпретируется самим гарантом Конституции»[529].

Как полагает В. О. Лучин, на практике конституционные положения, предопределеные многофункциональным статусом главы государства, в сочетании с их расширительным толкованием обусловили закрепление огромного объема полномочий Президента не только в Конституции, но и в нескольких десятках федеральных законов. В результате гарант Конституции получил полномочия и возможность определять государственную политику даже в таких, казалось бы, далеких от его назначения областях, как разведка месторождений драгоценных металлов, мелиорация земель и т. п.[530]

Во-вторых, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что он обязан гарантировать права и свободы каждого и защищать их всеми имеющимися у него средствами. Правда, в демократическом и правовом государстве действующим гарантом является, как справедливо считал Л. Д. Воеводин, не какое-либо должностное лица, даже высшее, а именно народ, поскольку народ возлагает на Президента обязанности по защите прав и свобод и предоставляет ему широкие полномочия[531].

Гарантирование прав и свобод означает создание условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого[532]. Это означает, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права или свободы человека и гражданина, в реализации которого у Президента не было бы возможности участвовать. Он может и обязан защищать права и свободы каждого, которые нарушены любыми государственными органами, общественными объединениями или гражданами, бороться с объективно существующими обстоятельствами (преступность, безработица и проч.), способствующими нарушению прав и свобод.

Президент несет персональную ответственность за положение дел в государстве, обеспечивает стабильность и принимает оперативные меры, касающиеся безопасности государства и защиты его граждан, направляет деятельность всего государственного аппарата по защите его граждан, оперативно реагирует на нарушение прав человека, принимает необходимые меры для восстановления нарушенных прав и свобод личности.

Содержание правозащитной функций российского Президента содержится в присяге Президента, произносимой им при вступлении в должность: «…Клянусь уважать и охранять права и свободы человека и гражданина.» Иначе говоря, Президент обязуется постоянно следить за положением дел в стране с правами и свободами и своевременно реагировать на их нарушения. С этой целью он наделен разнообразными полномочиями, позволяющими ему воплощать свою правозащитную функцию.

Глава Российского государства выступает с законодательной инициативой по наиболее важным вопросам защиты прав и свобод личности. Он осуществляет правоправную деятельность, направленную на защиту прав и свобод как всего населения, так и отдельных социальных групп. Эта деятельность осуществляется посредством издания указов.

Важное значение в деле защиты прав и свобод личности имеют послания Президента РФ. Послания не являются обязательными актами, но они служат ориентирами в законодательный деятельности Федерального Собрания по защите прав и свобод личности. Многие из посланий ориентируют все государственные органы на эффективную работу с сфере реализации и защиты прав и свобод граждан.

Думается, что послание главы государства выступает основой формирования конституционно-правового механизма защиты прав граждан и всей государственно-правовой стратегии страны[533].

Согласно Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, нарушающих права и свободы (ч. 2 ст. 85).

Президент располагает возможностью своевременно реагировать на нарушения прав и свобод, используя с этой целью свое право вето.

Президент вправе вводить на территории России или в отдельных ее частях чрезвычайное положение, когда необходимо защитить права и свободы личности.

Президент располагает специальным аппаратом, выполняющим функции, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина. В их число входят такие правозащитные организации, как Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества по правам человека, Управление по работе с обращениями граждан, Управление по обеспечению конституционных прав граждан, Контрольное управление и др.

Согласно Положению о Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 6ноября 2006г.[534], Совет является консультативным органом при Президенте, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.

Основными задачами Совета являются:

оказание содействия Президенту в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

подготовка предложений Президенту по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами;

систематическое информирование Президента о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом;

организация проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту;

подготовка предложений Президенту по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и их представителями;

подготовка предложений Президенту по вопросам становления институтов гражданского общества, расширения взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также разработки технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

содействие координации деятельности правозащитных общественных объединений и их взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации;

содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту;

участие в укреплении международного сотрудничества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие правовому просвещению населения; анализ обращений физических и юридических лиц, содержащих информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

обсуждение по предложению Президента иных вопросов, относящихся к компетенции Совета.

Совет не рассматривает обращения по личным вопросам, в том числе связанным с имущественными, жилищными и трудовыми спорами, а также с жалобами на решения судов, органов следствия и дознания.

Согласно Положению об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 2004 г.[535], основными задачами Управления являются:

обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту и его Администрации;

осуществление информационной справочной работы, связанной с обращениями граждан;

анализ обращений граждан, адресованных Президенту, и подготовка соответствующих докладов;

информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ по рассмотрению обращений граждан;

обеспечение деятельности Комиссии при Президенте по реабилитации жертв политических репрессий.

Согласно Положению об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 22 мая 2004 г.[536], основными задачами Управления являются:

обеспечение реализации конституционного права осужденного за преступление просить о помиловании, обеспечение реализации конституционных полномочий Президента по вопросам гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища и осуществления помилования;

осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением решений Президента;

содействие в пределах своих полномочий Президенту в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В соответствии с Положением о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8июня 2004 г.[537], основными задачами Управления являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента;

контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента и Руководителя Администрации Президента;

контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента и иных программных документов Президента;

информирование Президента и Руководителя Администрации Президента о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Повышению эффективности защиты прав и свобод личности на местах способствует создание института полномочных представителей Президента РФ, который призван информировать Президента о ситуации в регионах и способствует становлению гражданского общества[538].

Таким образом, Президент РФ располагает всеми необходимыми средствами и механизмами для защиты прав и свобод личности, которые он должен использовать, чтобы быть подлинным гарантом прав и свобод человека и гражданина[539].

В-третьих, Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

В Конституции РФ указывается (ч. 3 ст. 4), что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Закрепляя принцип территориальной целостности, Конституция называет оба его составных элемента – «целостность» и «неприкосновенность» территории. Понятие «целостность» и «неприкосновенность» тесно связаны. Неприкосновенность является одним из способов обеспечения территориальной целостности и важнейшей его гарантией. Вместе с тем данные понятия не тождественны.

Территориальная целостность – это сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией. Она обеспечивается защитой территории государства от попытки: насильственного захвата (целиком или частично) иностранным государством; добровольной передачи части ее иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам.

Неприкосновенность территории государства – это ее защищенность от любых попыток захвата со стороны иностранных государств. Неприкосновенность территории государства обеспечивается государством путем реализации его внешних функций. Обеспечение неприкосновенности территории осуществляется и через систему международной безопасности, предполагающую скоординированную деятельность многочисленных международных организаций.

Нарушение неприкосновенности территории государства – это не всегда и не обязательно нарушение его целостности, отторжение территории. Еще Н. М. Коркунов писал: «Хотя принадлежность той или другой местности к составу государственной территории определяется фактически над нею властвованием данного государства, однако не всякое фактическое властвование устанавливает само собой принадлежность к государству данной местности. Если местность занята войсками государства в виде военного занятия, военной оккупации или в форме залога, в обеспечение исполнения обязательств, принятых на себя государством, хозяином этой местности, такое владение без намерения завладеть местностью, как своею, не устанавливает принадлежности ее к составу территории властвующего государства. Местность, подвергшаяся военной оккупации, остается принадлежностью неприятельского государства, не делается собственностью оккупирующего»[540].

Однако нарушение целостности территории путем вмешательства иностранного государства без нарушения ее неприкосновенности произойти не может.

Неприкосновенность территории Российской Федерации обеспечивается в первую очередь обеспечением неприкосновенности Государственной границы РФ.

Согласно Закону РФ «О Государственной границе Российской Федерации (ст. 2) Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная соответствующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.

Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационноправовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Меры по защите Государственной границы принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Составной частью защиты Государственной границы является ее охрана, которая осуществляется пограничными органами и войсками Федеральной службы безопасности Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Меры по охране Государственной границы принято называть пограничными мерами. Эти меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Головным (координационным) федеральным органом исполни – тельной власти в сфере защиты Государственной границы является Федеральная служба безопасности РФ[541]. Входящая в ее состав пограничная служба возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя органы пограничного контроля, орган внешней разведки, оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы пограничной службы; пограничную службу и другие органы пограничной службы; пограничные войска, военные образовании учреждения профессионального образования, а также предприятия, учреждения и другие организации, находящиеся в подчинении пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ.

Пограничная служба совместно с другими федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных судов, грузов, товаров и животных. Она организует и обеспечивает руководство органами и войсками пограничной службы Российской Федерации; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Пограничная служба совместно с Министерством обороны РФ обеспечивает координацию органами и войсками пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота но защите Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию оперативными органами пограничной службы мероприятий органов правоохранительной системы и системы специальных служб Российской Федерации на местах в интересах охраны Государственной границы.

Пограничная служба участвует в подготовке органами государственной власти нормативных и иных правовых актов, касающихся деятельности юридических и физических лиц, затрагивающей интересы защиты Государственной границы; участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы; осуществляет по поручению Правительства РФ непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации.

Пограничная служба обеспечивает добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы, представляя ее в Федеральную службу безопасности, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ; взаимодействует, осуществляет контакты в интересах защиты Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями. Она обеспечивает также собственную безопасность системы пограничной службы; совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах пограничной территории.

Наряду с пограничной службой в защите Государственной границы принимают участие и другие подразделения Федеральной службы безопасности РФ. Они осуществляют в пределах своей компетенции добывание, обработку и анализ информации об угрозах безопасности Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы; во взаимодействии с органами и войсками пограничной службы осуществляют контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность в интересах защиты Государственной границы; во взаимодействии с Государственным таможенным комитетом РФ, пограничной службой разрабатывают и осуществляют меры по борьбе с контрабандой; осуществляют контрразведывательное обеспечение въезда на территорию Российской Федерации и выезда за ее пределы граждан Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями Российской Федерации, а также с иностранными спецслужбами и организациями в интересах защиты Государственной границы.

Министерство иностранных дел РФ на основе решений органов государственной власти Российской Федерации ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению режима Государственной границы, готовит необходимые документы и материалы; осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы; оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства; разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны РФ.

Министерство обороны РФ обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде; обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ в защите Государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, определенных законодательством; разрешает в пределах своей компетенции инциденты, связанные с нарушением режима Государственной границы; оказывает содействие органам и войскам пограничной службы в ресурсном, разведывательном и ином обеспечении защиты Государственной границы на основе законодательства РФ и межведомственных соглашений.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля; организуют и проводят мероприятия по защите па Государственной границе экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства; издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации; контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, гражданами требований международных договоров, законодательства РФ по вопросам, входящим в их компетенцию; создают в необходимых случаях в пунктах пропуска через Государственную границу контрольные органы (пункты) и организуют их работу, устанавливают средства и методы контроля в соответствии с требованиями законодательства; взаимодействуют друг с другом и оказывают содействие органам и войскам пограничной службы в защите Государственной границы; сотрудничают в защите Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств.

Министерство внутренних дел РФ:

оказывает содействие органам и войскам пограничной службы в проведении мероприятий но защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыск лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке; информирует органы и войска пограничной службы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы, органов и войск пограничной службы; обеспечивает участие внутренних войск Министерства внутренних дел РФ в защите Государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных законом;

обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечивает по представлениям органов и войск пограничной службы временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствование незаконным массовым пересечениям Государственной границы;

обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера; обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения; участвует в правовом воспитании населения приграничных районов Российской Федерации, профилактике совместно с органами и войсками пограничной службы правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

Служба внешней разведки РФ во взаимодействии с пограничной службой осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты Государственной границы.

Органы государственной власти субъектов Федерации создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимает в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных федеральным законодательством; представляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей природной среды; информируют органы и войска пограничной службы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской Федерации; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы; контролируют на своих территориях соблюдение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства РФ о Государственной границе:

Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица: оказывают помощь органам и войскам пограничной службы, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняющим их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве временных сотрудников органов и войск пограничной службы и в иных формах. Порядок привлечения граждан к охране Государственной границы определяется Правительством РФ.

Особо важная роль в сфере защиты Государственной границы законом отводится органам и войскам пограничной службы. Органы и войска пограничной службы охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы на местности; осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность; осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством РФ, в пределах своей компетенции рассматривают эти деда и исполняют постановления по ним; ведут дознание по делам, отнесенным законодательством РФ к их ведению; осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию органов и войск пограничной службы; участвуют в деятельности пограничных представителей Российской Федерации; проводят при необходимости пограничные поиски и операции.

Органы и войска пограничной службы, Войска противовоздушной обороны и силы Военно-Морского Флота, осуществляя защиту Государственной границы в пределах пограничной территории, могут применять оружие и боевую технику для отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, предотвращения попыток угона за границу воздушных, морских, речных судов и других транспортных средств без пассажиров.

Оружие и боевая техника могут применяться также: против лиц, воздушных, морских и речных судов и других транспортных средств, пересекших (пересекающих) Государственную границу в нарушение установленных российским законодательством правил, в ответ на применение ими силы или в случаях, когда прекращение нарушения или задержание нарушителей не может быть осуществлено другими средствами; для защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, для освобождения заложников; для отражения нападения на военнослужащих, лиц, выполняющих служебные обязанности или общественный долг по охране Государственной границы, членов их семей, когда их жизнь подвергается непосредственной опасности, для отражения нападения на подразделения и объекты органов и войск пограничной службы, Вооруженных Сил РФ, иных войск и воинских формирований, принимающих участие в защите Государственной границы, в том числе для оказания помощи кораблям (катерам), самолетам и вертолетам при отражении вооруженного нападения на них.

Порядок применения оружия и боевой техники определяется Правительством РФ.

Неприкосновенность границ Российской Федерации, а следовательно, и всей ее территории во многом зависит от международного признания границ России и их международного установления.

Международно признанными государственными границами считаются линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международными установлениями.

Международное установление границ включает их делимитацию и демаркацию. Делимитация государственной границы – описание в договоре или точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора. Демаркация границы – процесс проведения и обозначения линий границы на местности, дополняемый соответствующими описями в протоколах о демаркации границы.

Неприкосновенность территории Российской Федерации обеспечивается также рядом международно-правовых гарантий, связанных с вопросами территориальной целостности. Так, согласно Уставу ООН (ст. 2) все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН.

Под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН понимается полный и исключительный суверенитет государства над своей территорией, не допускающий какое бы то ни было иностранное вооруженное или невооруженное вмешательство вне зависимости от того, имеет ли такое вмешательство целью отторжение части государственной территории или не имеет[542].

Принцип неприкосновенности и целостности государственной территории обязывает государства: не приобретать территорий путем угрозы силой или ее применения; уважать неприкосновенность государственных границ; не использовать иностранной территории без согласия территориального суверена; не использовать своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб территории другого государства.

Вопросам территориальной целостности государств посвящены многие международные договоры и соглашения как универсального характера, так и касающиеся отдельных видов территорий или отдельных вопросов, связанных с территорией[543]. Так, согласно Заключительному акту совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе государства – участники «рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут, соответственно, воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника».

В этом документе также говорится о том, что государства-участники «будут уважать территориальную целостность каждого из государств-участников».

Однако главным международно-правовым механизмом определения и обеспечивания государственных границ Российской Федерации были и остаются двусторонние договоры.

Всю работу по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности возглавляет Президент РФ. Основополагающим для Президента в осуществлении его полномочий в сфере международных отношений, а также внутренних ситуаций, которые могут представлять угрозу для суверенитета и целостности государства, является принятие мер по охране этих основ жизнедеятельности государства.

Президент несет ответственность за надлежащий уровень боеспособности страны, за состояние Вооруженных Сил РФ, их способность обеспечить охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Президент обеспечивает взаимодействие и согласованную работу всех органов государственного управления в этой сфере.

К функциям Президента относится обеспечение целостности государства не только при внешней ее угрозе, но и внутренней. Он несет ответственность за надлежащий уровень регулирования отношений между Российской Федерацией в целом и ее субъектами, которые исключали бы нарушение единства государства, препятствовали проявлению сепаратных устремлений.

В-четвертых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционировании и взаимодействие органов государственной власти. В правовой литературе обычно эта функция Президента освещается таким образом, что выделение трех ветвей государственной власти предполагает наличие органа, обеспечивающего составное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, которые возлагаются на Президента.

Однако, если это так, то о какой независимости парламента, суда, прокуратуры и многих других государственных органов можно вести речь? Конечно, на практике иногда трудно говорить о независимости каких-либо государственных органов от Президента. В отдельных случаях такое положение, когда все зависит от Президента, может иметь и часто имеет место. Однако такое положение нельзя признавать нормальным.

Думается, что в этой ситуации рассматриваемую функцию Президента следует толковать таким образом, что речь идет об обеспечении или согласовании функционирования и взаимодействия не всех органов государственной власти, а только тех, которые ему подчинены, т. е. об органах исполнительной власти.

В-пятых, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Важнейшей формой реализации этой функции Президента являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, в которых дается оценка состояния всех сфер жизни общества, основанная на тех материалах, которыми Президент как глава государства располагает и которые позволяют ему держать в поле своего зрения все сферы государственного руководства.

В послании Президента подводятся итоги его деятельности за прошедший год, а также намечаются перспективы государства как текущие, так и перспективные, т. е. определяются цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность всех государственных и общественно-политических структур.

Надо сказать, что Президент определяет только основные направления политики, а политики в целом, при этом он действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием РФ с учетом позиций политических партий и других общественных институтов.

В-шестых, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию как внутри страны, так и в международных отношениях.

Осуществление представительства внутри страны, а также при реализации Президентом своих полномочий, непосредственно неотделимо от государства. Это представительство осуществляется и в ситуациях, обусловленных федеральным устройством России, когда в отношениях с субъектами Федерации требуется представительство всей Федерации в целом.

Представительство в международном плане осуществляется Президентом во всех сферах, где существуют отношения на уровне глав государств (встречи глав государств, ведение ими переговоров, подписание договоров и т. д.).

В-седьмых, Президент как глава государства согласно Конституции РФ (ст. 91) обладает неприкосновенностью.

Конституция РФ не раскрывает содержание права Президента на неприкосновенность. Не дает она ответа и на вопрос о том, как соотносится эта неприкосновенность с его ответственностью. Поэтому данные вопросы толковались в юридической литературе по-разному.

Так, Д.Л. Златопольский, опираясь на опыт государств Восточной Европы, полагал, что закрепление в конституции возможности привлечения президента к ответственности в случае нарушения конституции или закона является существенным пробелом в конституционном регулировании, поскольку при этом не решается главный вопрос об ответственности президента – за всю его текущую, повседневную государственной работу, когда президент не нарушает конституции или законов, но тем не менее все его действия фактически наносят ущерб интересам государства и народа, его благосостоянию и в силу этого находятся в существенном противоречии со всей законодательной и иной деятельностью парламента. Таким образом, речь идет о полной безответственности президента за осуществляемую им государственную деятельность[544].

«В отличие от монарха, – считает В. Е. Чиркин, – президент несет ответственность за свои действия, в том числе и в связи с выполнением служебных обязанностей. Как правило, такая конституционная ответственность имеет особый характер. Обычно президент отвечает за умышленное нарушение конституции и законов, за государственную измену, причинение ущерба государственной независимости, взяточничество, совершение других тяжких преступлений (иногда – только за государственную измену). Во многих странах такая ответственность имеет форму американского импичмента: обвинение президенту формулирует и принимает нижняя палата, а решение об отстранении от должности принимает сенат (в новейших конституциях в этом процессе участвует также верховный и конституционный суд в качестве инстанций, проверяющих Правильность обвинения и соблюдения процедуры)…

Все указанные выше процедуры означают только отрешение президента от должности. В дальнейшем, если это случится, его будет судить уже суд как обыкновенного гражданина»[545].

По мнению Л. А. Окунькова, существовавший до принятия Конституции РФ механизм отрешения Президента от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также присяги, как показала отечественная практика, не стал реальной мерой ответственности Президента, а предусмотренный действующей Конституцией механизм отрешения Президента от должности делает «российский импичмент гораздо более сложным, чем в США и других зарубежных странах»[546]. Следует заметить, что в Конституции РФ в качестве одного из оснований отрешения Президента от должности названа государственная измена (ст. 93), хотя в момент принятия Конституции в уголовном законодательстве такой состав преступления отсутствовал – он появился лишь в 1996 году с принятием нового Уголовного кодекса РФ.

«Президент, – пишет С. А. Авакьян, – в целом не зависит от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в. отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В сущности, можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента. Практически невозможно представить, что Президент РФ совершит государственную измену или иное тяжкое преступление, служащие основанием для его отрешения от должности (ст. 93 Конституции). А других оснований, например грубое нарушение Конституции, законов, присяги, теперь не предусмотрено»[547].

По мнению С. А. Авакьяна, неприкосновенность Президента означает, что «никто не может применить в отношении Президента физического или психического насилия; его нельзя пи задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в должности Президента; наконец, Президента нельзя ни свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей»[548].

Г. В. Дегтев, касаясь ст. 91 Конституции РФ, отмечает, что в ней не приводится перечень случаев освобождения Президента от ответственности, ничего не говорится о процессуальной стороне решения вопросов неприкосновенности.

«Анализ данной конституционной формулы и ее толкование в системе других норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, раскрывающих содержание неприкосновенности должностных лиц государства – членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также судей, – позволяет сделать заключение о ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности Президента Российской Федерации.

Неприкосновенность Президента выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства.

Неприкосновенность Президента РФ не означает, однако, отсутствия его политической ответственности. Как уже говорилось, он может быть отрешен от должности согласно ст. 93 Конституции Российской Федерации»[549].

Все эти рассуждения, свидетельствующие об исключительной важности вопросов ответственности и неприкосновенности Президента РФ, вместе с тем показали очевидную и неотложную необходимость их правового урегулирования.

31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности Президента РФ В. В. Путиным был издан Указ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»[550], имеющий целью обеспечение правовых, социальных и иных гарантий Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи до принятия соответствующего федерального закона. Согласно этому Указу (п. «д» ст. 1) Президент, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или к административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру. Его неприкосновенность распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

12 февраля 2001 г. был принят Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»[551], в соответствии с которым Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью (ст. 3). Он не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные: действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента.

Неприкосновенность Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Своего рода гарантией этих прав служит предоставление Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно государственной охраны в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания (ст. 2), а также право на пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, а также право на пересылку (передачу), обработку и доставку всех видов его почтовых и телеграфных отправлений в разряде правительственных (ст. 6).

В Федеральном законе установлено, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления (ст. 3).

Согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ (ст. 448) решение о возбуждении уголовного дела в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается Генеральным прокурором РФ. Рассмотрение представления Генерального прокурора проводится с его участием, а также с участием Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, и его защитника в закрытом судебном заседании в срок не позднее 10 суток со дня поступления представления Генерального прокурора в суд.

По результатам рассмотрения представления суд:

1) дает заключение о наличии или об отсутствии в действиях лица признаков преступления;

2) выносит определение или постановление о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, или об отказе в этом.

В случае возбуждения уголовного дела в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в течение трех суток направляет в Государственную Думу представление о лишении его неприкосновенности. В случае принятия Государственной Думой решения о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, это решение вместе с представлением Генерального прокурора в течение трех суток направляется в Совет Федерации. Решение Совета Федерации о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, принимается в срок не позднее трех месяцев со дня вынесения соответствующего постановления Государственной Думы, о чем в течение трех суток извещается Генеральный прокурор. Решение Государственной Думы об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, влечет за собой прекращение уголовного преследования.

В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ вправе участвовать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление Генерального прокурора.

Согласно ст. 449 УПК РФ Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанный по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должен быть освобожден немедленно после установления его личности.

Избрание в качестве меры пресечения заключение под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста па почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров в отношении Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, производятся в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ и в установленном им порядке.

Судебное решение об избрании в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в качестве меры пресечения заключение под стражу или о производстве обыска исполняется с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы.

Акты, касающиеся только бывшего Президента РФ, разумеется, не распространяются на действующего Президента. Однако они дают известное представление и об определенных правах действующего Президента, которые, конечно, не могут быть уже прав бывшего Президента. Эти акты и упоминавшиеся выше положения Конституции РФ, касающиеся неприкосновенности Президента, а также возможности его отстранения от должности, позволяют сделать следующие выводы о неприкосновенности Президента РФ и его ответственности:

1) Президент не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Он может быть только субъектом гражданской ответственности;

2) неприкосновенность Президента распространяется на любые деяния, совершенные в период исполнения им своих полномочий, а некоторые из этих деяний могут стать основанием (государственная измена или иное тяжкое преступление) только для отстранения от должности Президента;

3) Президент не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением полномочий Президента;

4) неприкосновенность Президента распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку;

5) отстранение Президента РФ от должности за государственную измену или иное тяжкое преступление не открывают возможности привлечения его к уголовной ответственности за эти деяния. Для привлечения к уголовной ответственности за эти деяния он уже в качестве Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, должен быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента[552].

Думается, что такого рода выводы должны найти отражение в Федеральном законе «О гарантиях Президента Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который конкретизировал бы ст. 91 Конституции РФ о неприкосновенности действий Президента.

Помимо действующего Президента РФ и Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, неприкосновенностью в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»[553] (п. 6 ст. 42) пользуется также зарегистрированный кандидат в Президенты. Он не может без согласия Генерального прокурора РФ быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче такого согласия Генеральный прокурор немедленно извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ.

Высокий статус главы государства обозначается особыми символами президентской власти, установленными Президентом. Согласно Указу Президента РФ «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации»[554] символом президентской власти в Российской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации.

Слово «штандарт» исторически обозначало флаг главы государства (императора, короля, президента), поднимаемый (вывешиваемый) в месте его пребывания. Обычай вывешивания штандарта появился в средние века. Вначале, чтобы подчеркнуть величие и могущество монархов. Штандарты изготовлялись из дорогих парчовых тканей, расшивались золотом и серебром, украшались драгоценными камнями. В России штандарт впервые был введен в армии в 1731 году в кирасирских, а затем и в других кавалерийских полках.

Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета (цвета Государственного флага Российской Федерации). В центре – золотое изображение Государственного герба Российской Федерации. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента Российской Федерации и датами его пребывания на этом посту.

Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья.

Описние и рисунок штандарта (флага) утверждены Президентом РФ. Президентом также установлено, что местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента является служебный кабинет в резиденции Президента в столице Российской Федерации – городе Москве. При вступлении в должность вновь избранного Президента РФ оригинал штандарта (флага) Президента располагается рядом с главой государства.

Дубликат штандарта (флага) Президента РФ поднимается над резиденцией Президента в столице Российской Федерации – городе Москве, над другими резиденциями во время пребывания Президента РФ в них, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента.

5 августа 1996 г. был издан Указ Президента РФ «Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации»[555].

Указ установил, что символами президентской власти являются:

Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, утвержденный Указом Президента от 15 февраля 1994 г. № 319 «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации»;

Знак Президента;

специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ (далее – специальный экземпляр текста Конституции).

При вступлении вновь избранного Президента РФ в должность:

Штандарт (флаг) Президента располагается рядом с Президентом. После принесения присяги Президентом дубликат Штандарта (флага) поднимается над резиденцией Президента в Кремле;

Знак Президента РФ возлагается на Президента как главу государства на период его полномочий в качестве председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Использование Знака Президента определяется нормами Государственного протокола;

Президент приносит присягу на специальном экземпляре текста Конституции РФ.

Штандарт (флаг) Президента, Знак Президента и специальный экземпляр текста Конституции РФ передаются вновь избранному Президенту РФ во время процедуры вступления в должность Президента после принесения им присяги на специальном экземпляре текста Конституции.

27 июля 1999 г. Указом Президента РФ было утверждено описание символа президентской власти – Знака Президента Российской Федерации[556].

Согласно этому описанию символ президентской власти – Знак Президента Российской Федерации состоит из знака и цепи знака.

Знак из золота представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороны покрытый рубиновой эмалью. Расстояние между концами креста – 60 мм. По краям креста – узкий выпуклый рант. На лицевой стороне креста в центре – накладное изображение Государственного герба Российской Федерации. На оборотной стороне креста посередине – круглый медальон, по окружности которого – девиз: «Польза, честь и слава». В центре медальона – дата изготовления – 1994. В нижней части медальона – изображение лавровых ветвей. Знак при помощи венка из лавровых ветвей соединяется с цепью Знака.

Цепь Знака из золота, серебра и эмали состоит из 17 звеньев, 9 из которых – в виде изображения Государственного герба Российской Федерации, 8 – в виде круглых розеток с девизом: «Польза, честь и слава». На оборотной стороне звеньев цепи Знака помещаются накладки, покрытые белой эмалью, на которых золотыми буквами выгравированы фамилия, имя, отчество каждого Президента РФ и год его вступления в должность.

6 мая 2000 г. Президент РФ своим Указом внес изменения в изданные им ранее указы о символах президентской власти[557].

Так, в Указ от 15 февраля 1994 г. «О Штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» были внесены изменения, которыми устанавливалось, что Штандарт (флаг) Президента РФ является символом президентской власти в Российской Федерации. Указ был также дополнен положением, согласно которому при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ оригинал Штандарта (флага) Президента располагается рядом с главой государства.

Президент РФ внес изменения в Указ от 27 июля 1999 г. «Об утверждении описания символа президентской власти – Знака Президента РФ», заменив слова «установленного Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 1996 г. “Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации”» словами «передаваемого Президенту Российской Федерации как главе государства на период его полномочий».

Президент РФ признал утратившим силу Указ от 5 августа 1996 г. «Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации».

Являясь главой государства, Президент не может быть депутатом или заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью.

Президент может быть членом политической партии, но он вправе согласно Федеральному закону «О политических партиях» (ч. 4 ст. 10) «приостановить свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий».

§ 2. Порядок выборов, вступление в должность Президента Российской Федерации и основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента

Согласно ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом.

Первый такой Закон, как уже отмечалось, был принят 24 апреля 1991 г., второй – «О выборах Президента Российской Федерации» – 21 апреля 1995 г., третий – «О поправке к Конституции Российской Федерации» – 30 декабря 2008 г. Теперь Президент избирается сроком на шесть лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР, теперь – Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Федеральный закон 1995 г. предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента непосредственно избирателям и избирательным объединениям, т. е. общероссийским общественным объединениям, созданным в порядке, установленном федеральными законами, уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрированы Министерством юстиции РФ не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Выдвигать кандидатов вправе были также избирательные блоки, создаваемые на период проведения выборов Президента РФ.

Ранее, по Закону 1991 г., кандидаты в Президенты могли быть выдвинуты республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями. Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем 100 тыс. граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. В бюллетень для голосования были включены кандидаты, поддержанные 100 тыс. граждан (что реализовывалось путем сбора их подписей), а также кандидаты, получившие поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР.

На выборах 1996 г. в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» избирательные объединения и избиратели выдвигали кандидатов на должность Президента в соответствии с иной более четкой и строгой процедурой. Избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах (конференциях), т. е. на самых широких своих форумах, и тайным голосованием. Граждане, реализовывавшие свое право непосредственного выдвижения кандидата, создавали инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек, которые затем регистрировались в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали в поддержку кандидатов подписи избирателей. Однако и количество подписей, и порядок их сбора были иными, чем в 1991 г. В поддержку кандидата на должность Президента теперь надо было собрать не менее 1 млн подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7 % требуемого числа подписей. Таким образом, общее число подписей избирателей собиралось не менее чем в 15 субъектах Федерации.

Ряд уточнений в избирательное законодательство внес Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», принятый 31 декабря 1999 г. Как и прежние законы, он содержал общие положения и основные принципы проведения избирательной кампании, регулировал организацию выборов путем создания системы избирательных комиссий, предусматривал статус избирательных объединений, регулировал отношения по выдвижению и регистрации кандидатов на должность Президента, их статус, вопросы предвыборной агитации, финансирования выборов, устанавливал порядок голосования и определения результатов выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан, а также порядок вступления в должность Президента. В Законе были сохранены основные принципы избирательной системы, содержащиеся в Законе 1995 г. Вместе с тем в нем были детально прописаны все избирательные процедуры, реализованы нормы, наличие которых в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязательно в законах о выборах.

Кроме того, в Законе содержался ряд новых положений. Так, предусматривалась более четкая реализация конституционной нормы о сроке полномочий Президента РФ: он вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах. Были усилены гарантии обеспечения равного статуса кандидатов. В частности, запрет на использование кандидатами, замещающими государственные и муниципальные должности, преимуществ должностного или служебного положения, распространен также на всех государственных и муниципальных служащих.

Закон устанавливал более широкий перечень документов и сведений, предоставляемых кандидатом на должность Президента по сравнению с перечнем, содержащимся в Федеральном законе от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В Центризбирком предоставлялись сведения о размере и источниках доходов, сведения об имуществе не только кандидата, но и его ближайших родственников (супруга и дети).

Закон «О выборах Президента Российской Федерации» 1999 г. предоставлял кандидату в Президенты ряд гарантий, в том числе материального характера, обеспечивающих его независимость. Кандидат на должность Президента не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ[558].

В 2003 г. вступил в силу четвертый по счету Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Его принятие было обусловлено:

необходимостью реализации положений нового Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

необходимостью создания законодательной базы, обеспечивающей участие политических партий в выборах Президента. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» объявил политические партии единственными самостоятельными коллективными участниками избирательного процесса;

завершением формирования правовой базы для проведения федеральных выборов в 2003–2004 гг.

В Закон 2003 г. в вносились многочисленные изменения.

В соответствии с этим Законом в нашей стране в 2008 г. были проведены выборы Президента РФ Д. А. Медведева[559].

По Федеральному закону от 10 января 2003 г. Президент Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах Президента, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать Президента РФ, участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента РФ, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов Президента, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами.

Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов Президента за пределами территории Российской Федерации, обладает равными с иными гражданами Российской Федерации правами на выборах Президента РФ.

Не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом РФ, участвовать в иных избирательных действиях гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин Российской Федерации, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.

Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин Российской Федерации:

1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

2) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

3) подвергнутый административному наказанию за совершение ряда административных правонарушений, если голосование на выборах Президента РФ состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

4) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 названного Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования.

Гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении права занимать государственные должности в течение определенного срока, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента, если голосование на выборах Президента состоится до истечения установленного судом срока.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, является обязательным.

В соответствии с Конституцией РФ выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором четыре года тому назад был избран Президент. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ не назначит выборы Президента РФ, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Решение Центральной избирательной комиссии РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

В случае прекращения Президентом исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ не назначит досрочные выборы Президента, выборы последнего назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

В этих случаях сроки осуществления избирательных действий, установленные законом, сокращаются на одну четверть. При этом сроки в днях умножаются на три четвертых и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.

Если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы Президента, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо это воскресенье в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назначаются на предшествующее воскресенье.

Если в период, когда указанные в законе органы должны принять решение о назначении выборов Президента, на всей территории Российской Федерации введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования на выборах Президента РФ является первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после отмены действия чрезвычайного или военного положения.

Кандидаты на должность Президента РФ могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей.

Не может быть выдвинут кандидатом гражданин Российской Федерации, не имеющий права быть избранным Президентом.

Гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента в случаях отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий.

Подготовка и проведение выборов Президента РФ, обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан и контроль за соблюдением указанных прав возлагаются на избирательные комиссии в пределах их компетенции, установленной федеральными законами.

При подготовке и проведении выборов Президента избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Нормативные акты и иные решения Центральной избирательной комиссии, а также решения других избирательных комиссий, принятые ими в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, кандидатов, политических партий и иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

При подготовке и проведении выборов Президента РФ используется Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы». Порядок использования ГАС «Выборы» определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации „Выборы“».

Граждане Российской Федерации, политические партии, иные общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.

Под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании по выборам Президента РФ и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов) либо против кандидата (кандидатов).

Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, политическим партиям, иным общественным объединениям свободу проведения предвыборной агитации в соответствии с федеральными законами.

Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании.

Подготовка и проведение выборов Президента осуществляются открыто и гласно.

Участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов Президента, выдвижению, регистрации и избранию того или иного кандидата, не допускается.

Порядок участия иностранных (международных) наблюдателей в осуществлении наблюдения за подготовкой и проведением выборов Президента устанавливается международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами.

Подготовку и проведение выборов Президента осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Федерации; территориальные избирательные комиссии – районные, городские и другие территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в качестве территориальных избирательных комиссий; участковые избирательные комиссии.

Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам Президента устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами.

Решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые ею в пределах своей компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий.

Избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании обращения о нарушениях настоящего Федерального закона, иных федеральных законов в части, касающейся подготовки и проведения выборов Президента РФ, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. Если факты, содержащиеся в указанных обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если в обращении содержатся факты нарушения кандидатом, политической партией настоящего Федерального закона, иных федеральных законов в части, касающейся подготовки и проведения выборов, то кандидат, политическая партия или их уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступлении такого обращения. Кандидат или его уполномоченный представитель, уполномоченные представители политической партии вправе давать объяснения по существу обращения. В случае нарушения кандидатом, политической партией настоящего Федерального закона избирательная комиссия вправе вынести этому кандидату, этой политической партии предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом.

Избирательные комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, указанными в п. 4 ст. 12 Федерального закона, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений этого Закона, иных федеральных законов в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, в правоохранительные органы, органы исполнительной власти, которые обязаны принять установленные законом меры по пресечению этих нарушений в пятидневный срок, при получении представления за пять и менее дней до дня голосования – не позднее дня, предшествующего дню голосования, а при получении представления в день, предшествующий дню голосования, в день голосования и в день, следующий за днем голосования, – немедленно. При этом указанные органы незамедлительно информируют о результатах обратившуюся избирательную комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, кандидатах, политических партиях, выдвинувших кандидатов, о ходе избирательной кампании.

Решение избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам либо принятое с превышением пределов ее компетенции, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией или судом. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей избирательной комиссии, решение которой отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая избирательная комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая избирательная комиссия.

Государственные органы и организации, органы местного самоуправления, организации, в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований составляет более 30 %, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание (далее – организации телерадиовещания), и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны предоставлять избирательным комиссиям не позднее чем в пятидневный срок со дня обращения бесплатное эфирное время для информирования избирателей в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, а также бесплатную печатную площадь для публикации актов и иных решений избирательных комиссий, размещения иной информации. При этом расходы указанных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий, связанные с предоставлением избирательным комиссиям бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.

Государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в пятидневный срок, на обращения, поступившие за пять и менее дней до дня голосования, – не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются избирательным комиссиям бесплатно.

Политические партии участвуют в выборах Президента РФ, в том числе выдвигают кандидатов, в соответствии с федеральным законодательством.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации политических партий, составляет список политических партий, имеющих право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах Президента, в том числе выдвигать кандидатов, по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента и не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) данного решения публикует указанный список в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, размещает его в сети Интернет, а также в этот же срок направляет указанный список в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Политическая партия, выдвинувшая кандидата, представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сведения о своем наименовании.

Наименованием политической партии является наименование, указанное в ее уставе.

В избирательных документах используется полное наименование политической партии, если оно состоит не более чем из семи слов. Если полное наименование политической партии состоит более чем из семи слов, а сокращенное наименование не более чем из семи слов, в избирательных документах используется сокращенное наименование политической партии. Если как полное, так и сокращенное наименование политической партии состоит более чем из семи слов, политическая партия согласует с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации краткое (состоящее не более чем из семи слов) наименование, которое используется в избирательных документах. Краткое наименование политической партии образуется с соблюдением требований, предусмотренных ст. 6 Федерального закона «О политических партиях», только из слов, составляющих наименование политической партии, указанное в ее уставе.

Изменение наименования политической партии после представления сведений о ней в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не допускается.

Политическая партия, выдвинувшая кандидата, назначает представителей, уполномоченных представлять политическую партию по всем вопросам, связанным с ее участием в выборах Президента РФ.

Уполномоченные представители политической партии назначаются решением съезда политической партии либо решением органа, уполномоченного на то ее съездом.

Уполномоченный представитель политической партии осуществляет свои функции на основании решения, в котором указываются его полномочия, фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий).

Список назначенных уполномоченных представителей политической партии представляется в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией. В списке уполномоченных представителей политической партии указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), номер телефона каждого уполномоченного представителя политической партии. К данному списку прилагается также письменное согласие каждого из перечисленных лиц осуществлять указанную деятельность.

Уполномоченные представители политической партии подлежат регистрации Центральной избирательной комиссией.

Уполномоченные представители политической партии не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Срок полномочий уполномоченных представителей политической партии начинается со дня их назначения и истекает в момент утраты статуса кандидатом, выдвинутым данной политической партией, но не позднее дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ.

Политическая партия по решению уполномоченного на то органа соответствующей политической партии вправе в любое время прекратить полномочия уполномоченного представителя политической партии, письменно известив его об этом и направив копию соответствующего решения в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Политические партии участвуют в выборах Президента РФ на равных основаниях.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность Президента.

Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Избиратель может входить только в одну группу избирателей, созданную для поддержки самовыдвижения кандидата. О месте и времени проведения собрания группы избирателей не позднее чем за пять дней до дня проведения указанного собрания должна быть оповещена Центральная избирательная комиссия Российской Федерации либо избирательная комиссия субъекта Федерации, на территории которого планируется проведение указанного собрания. На собрании группы избирателей вправе присутствовать представитель избирательной комиссии того субъекта Федерации, на территории которого проводится указанное собрание, а также представитель Центральной избирательной комиссии.

Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ обращается в Центральную избирательную комиссию с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей. При проведении досрочных выборов Президента этот срок не применяется.

В ходатайстве о регистрации группы избирателей указываются:

фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства, гражданство, срок проживания на территории Российской Федерации кандидата;

фамилия, имя и отчество, дата рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства, гражданство, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, каждого члена группы избирателей.

К ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть приложены нотариально удостоверенный протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата и протокол собрания данной группы избирателей. В случае отсутствия в населенном пункте нотариуса удостоверение протокола регистрации членов группы избирателей может быть совершено должностным лицом исполнительного органа государственной власти, должностным лицом органа местного самоуправления, которые уполномочены совершать нотариальные действия. Протокол собрания группы избирателей должен содержать решения:

1) об образовании группы избирателей;

2) о поддержке самовыдвижения кандидата с указанием сведений о кандидате, перечисленных в п. 4 ст. 34 Закона;

3) о назначении уполномоченных представителей группы избирателей.

К ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть приложены:

список уполномоченных представителей группы избирателей в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), номер телефона каждого уполномоченного представителя. К указанному списку прилагается также письменное согласие каждого из перечисленных в нем лиц осуществлять указанную деятельность;

заявление кандидата о его согласии баллотироваться, в котором указываются фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, – сведения об этом с указанием наименования соответствующего представительного органа, срок проживания на территории Российской Федерации, гражданство, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа. В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении также должны указываться сведения о судимости кандидата. К заявлению прилагаются копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, и копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом;

если кандидат одновременно выдвинут на других выборах – письменное уведомление о его выдвижении на других выборах.

К ходатайству о регистрации группы избирателей должны быть также приложены сведения о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга за четыре года, предшествующие году назначения выборов Президента РФ, об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах, об обязательствах имущественного характера кандидата и его супруга. Указанные сведения представляются на бумажном носителе и в машиночитаемом виде по форме, утвержденной законом.

Кандидат вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии, зарегистрированной в установленном федеральным законом порядке, либо не более чем к одному иному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за один год до дня голосования в установленном законом порядке, и свой статус в данной политической партии либо ином общественном объединении при условии представления документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом соответствующей политической партии, иного общественного объединения. При этом кандидат согласует с указанным органом и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации состоящее не более чем из семи слов наименование данной политической партии, иного общественного объединения, которое используется в избирательных документах.

Кандидат, выдвинутый политической партией, не может выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения.

Ходатайство и иные документы кандидат обязан представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации лично, за исключением случаев, когда он болен, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении должна быть нотариально удостоверена либо письменно заверена администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором он содержится под стражей в качестве подозреваемого или обвиняемого). Если кандидат вправе не представлять лично указанные документы в Центральную избирательную комиссию, то эти документы представляются уполномоченным представителем группы избирателей.

Ходатайство о регистрации группы избирателей и прилагаемые к нему документы принимаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вместе с заверенными кандидатом (уполномоченным представителем группы избирателей) копиями паспорта кандидата или документа, заменяющего паспорт гражданина, документов, подтверждающих указанные в заявлении о согласии баллотироваться сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом. При представлении в Центральную избирательную комиссию ходатайства о регистрации группы избирателей и прилагаемых к нему документов кандидат (уполномоченный представитель группы избирателей) предъявляет также доверенности на уполномоченных представителей группы избирателей и нотариально удостоверенную доверенность на уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата (нотариально удостоверенные доверенности на уполномоченных представителей по финансовым вопросам кандидата). Копии указанных доверенностей изготавливаются в Центральной избирательной комиссии в присутствии кандидата (уполномоченного представителя группы избирателей), заверяются подписью лица, принявшего ходатайство, и прилагаются к ходатайству.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана в день поступления документов, выдать кандидату (уполномоченному представителю группы избирателей) подтверждение их получения в письменной форме.

Группа избирателей вправе поддержать самовыдвижение только одного кандидата.

Центральная избирательная комиссия в течение пяти дней со дня поступления документов, принимает решение о регистрации группы избирателей и ее уполномоченных представителей и выдает уполномоченным представителям регистрационные свидетельства либо мотивированное решение об отказе в их регистрации.

В сведениях о кандидате, выдвинутом в порядке самовыдвижения, а также в избирательных документах делается запись: «Самовыдвижение».

Основаниями для отказа в регистрации группы избирателей и ее уполномоченных представителей могут служить отсутствие документов, а также отсутствие у кандидата пассивного избирательного права.

В случае отказа в регистрации мотивированное решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе выдается уполномоченным представителям группы избирателей не позднее дня, следующего за днем принятия данного решения. Данное решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу не позднее чем в пятидневный срок.

Выдвижение кандидата политической партией производится после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ.

Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата.

Политическая партия не вправе выдвигать кандидатом гражданина Российской Федерации, являющегося членом иной политической партии.

Решение о выдвижении кандидата политической партией принимается на съезде партии в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» и уставом партии.

Решение съезда политической партии о выдвижении кандидата оформляется протоколом (иным документом), в котором должны быть указаны:

1) число зарегистрированных делегатов съезда;

2) число делегатов, необходимое для принятия решения в соответствии с уставом партии;

3) решение о выдвижении кандидата с указанием его фамилии, имени и отчества, даты и места рождения, основного места работы или службы, занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы – рода занятий), адреса места жительства, гражданства, срока проживания на территории Российской Федерации и итоги голосования по этому решению;

4) решение о назначении уполномоченных представителей политической партии;

5) дата принятия решения.

Решение съезда политической партии о выдвижении кандидата заверяется подписью руководителя партии и печатью партии.

Уполномоченные представители политической партии не позднее чем через 25 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ представляют в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации решение съезда партии о выдвижении кандидата. При проведении досрочных выборов Президента этот срок не применяется.

Уполномоченный представитель политической партии одновременно с решением съезда партии о выдвижении кандидата представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации следующие документы:

1) нотариально удостоверенную копию документа о государственной регистрации политической партии, выданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации политических партий;

2) список уполномоченных представителей политической партии с указанием сведений о них.

Одновременно с документами кандидат представляет в Центральную избирательную комиссию:

1) свое заявление о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера: фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий); если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, – сведения об этом с указанием наименования соответствующего представительного органа, срок проживания на территории Российской Федерации, гражданство, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа. Кандидат вправе указать в заявлении о согласии баллотироваться свою принадлежность к выдвинувшей его политической партии либо к иному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за один год до дня голосования в установленном законом порядке, и свой статус в данной политической партии либо ином общественном объединении при условии представления документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом соответствующей политической партии, иного общественного объединения. При указании принадлежности к иному общественному объединению кандидат согласует с указанным органом общественного объединения и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации состоящее не более чем из семи слов наименование данного общественного объединения, которое используется в избирательных документах. В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении также должны указываться сведения о судимости кандидата. К заявлению прилагаются копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, и копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом;

2) сведения о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга за четыре года, предшествующие году назначения выборов Президента РФ, об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах, об обязательствах имущественного характера кандидата и его супруга. Указанные сведения представляются на бумажном носителе и в машиночитаемом виде;

3) если кандидат одновременно выдвинут на других выборах, – письменное уведомление о его выдвижении на других выборах.

Документы, предусмотренные законом, кандидат обязан представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации лично, за исключением случаев, когда он болен, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении должна быть нотариально удостоверена либо письменно заверена администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором он содержится под стражей в качестве подозреваемого или обвиняемого). Если кандидат вправе не представлять лично указанные документы в Центральную избирательную комиссию, то эти документы представляются уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата.

Документы, предусмотренные законом, принимаются Центральной избирательной комиссией вместе с заверенными кандидатом (уполномоченным представителем политической партии) копиями паспорта кандидата или документа, заменяющего паспорт гражданина, документов, подтверждающих указанные в заявлении о согласии баллотироваться сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом. Кандидат (уполномоченный представитель политической партии) предъявляет также нотариально удостоверенную доверенность на уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата (нотариально удостоверенные доверенности на уполномоченных представителей по финансовым вопросам кандидата). Копии указанных доверенностей изготавливаются в Центральной избирательной комиссии в присутствии кандидата (уполномоченного представителя политической партии), заверяются подписью лица, принявшего документы, и прилагаются к этим документам.

Кандидат может дать согласие баллотироваться только одной политической партии. Политической партией не может быть выдвинут кандидат, выдвинувший свою кандидатуру в порядке самовыдвижения.

Центральная избирательная комиссия обязана в день поступления документов выдать кандидату, уполномоченному представителю политической партии подтверждение в письменной форме о получении указанных документов.

Центральная избирательная комиссия в течение пяти дней со дня поступления документов принимает решение о регистрации уполномоченных представителей политической партии либо мотивированное решение об отказе в их регистрации.

Основаниями для отказа в регистрации уполномоченных представителей политической партии могут служить отсутствие документов, отсутствие у политической партии права выдвигать кандидатов на данных выборах.

В случае отказа в регистрации мотивированное решение Центральной избирательной комиссии об отказе выдается уполномоченному представителю политической партии не позднее дня, следующего за днем принятия данного решения. Последнее может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу не позднее чем в пятидневный срок.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, в свою поддержку, а политическая партия в поддержку выдвинутого ею кандидата обязаны собрать не менее двух миллионов подписей избирателей. При этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тыс.

Регистрация кандидата, выдвинутого политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ допущен к распределению депутатских мандатов может осуществляться на основании решения политической партии о выдвижении кандидата без сбора подписей избирателей при условии, что указанное официальное опубликование состоялось раньше представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов, необходимых для регистрации кандидата.

При сборе подписей избирателей в подписном листе указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, основное место работы или службы кандидата, занимаемая им должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий); если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, – сведения об этом с указанием наименования соответствующего представительного органа, наименование субъекта Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место жительства кандидата, а также наименование политической партии, выдвинувшей кандидата, либо делается запись: «Самовыдвижение». В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости дополнительно в подписном листе указываются сведения о судимости кандидата. В подписном листе также должны быть указаны номер специального избирательного счета избирательного фонда кандидата, с которого произведена оплата изготовления подписных листов, тираж изготовленных подписных листов и наименование субъекта Федерации, в котором проводится сбор подписей избирателей, а если сбор подписей избирателей – граждан Российской Федерации проводится за пределами территории Российской Федерации, – наименование соответствующего иностранного государства.

В подписном листе указываются принадлежность к политической партии или иному общественному объединению и его статус в ней (нем), если членство в этой партии или ином общественном объединении он указал в заявлении о согласии баллотироваться.

Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей избирателей не допускается. Запрещается в процессе сбора подписей принуждать избирателей ставить свои подписи и вознаграждать их за это в любой форме, а также осуществлять сбор подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, оказания благотворительной помощи.

Право сбора подписей избирателей принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему на момент сбора подписей возраста 18 лет. Кандидат вправе заключить с лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей, договор о сборе подписей. Все расходы, связанные с изготовлением подписных листов и со сбором подписей, производятся только через избирательный фонд кандидата.

Кандидат, политическая партия, выдвинувшая кандидата, обязаны составить список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В списке указываются сведения о каждом лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей: фамилия, имя и отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа, а также ставится подпись лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей. Сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей избирателей, и подписи этих лиц в указанном списке удостоверяются нотариально.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может производиться по месту учебы, жительства и в других местах, где сбор подписей и проведение предвыборной агитации не запрещены федеральными законами.

Избиратель вправе ставить подпись в поддержку выдвижения различных кандидатов, но только один раз в поддержку выдвижения одного и того же кандидата. Избиратель ставит в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывает свои фамилию, имя и отчество, год рождения (в возрасте 18 лет на день голосования – дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина, серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Подпись в поддержку выдвижения кандидата и дату ее внесения избиратель ставит собственноручно. Данные об избирателе, ставящем в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по просьбе избирателя лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей. Указанные данные вносятся только от руки, при этом использование карандашей не допускается.

При сборе подписей избирателей допускается заполнение подписного листа на лицевой и оборотной стороне. При этом оборотная сторона является продолжением лицевой стороны с единой нумерацией подписей, а заверительные подписи и сведения о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, об уполномоченном представителе политической партии, выдвинувшей кандидата, о кандидате, выдвинутом в порядке самовыдвижения, или его доверенном лице ставятся на оборотной стороне подписного листа непосредственно после последней подписи избирателя.

Подписной лист заверяется лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, которое собственноручно указывает свои фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, ставит свою подпись и дату ее внесения, уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, либо кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения, или его доверенным лицом, которые напротив своих фамилии, имени, отчества собственноручно ставят свою подпись и дату ее внесения.

После окончания сбора подписей избирателей уполномоченный представитель политической партии, выдвинувшей кандидата, кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, или его доверенные лица подсчитывают количество собранных подписей по каждому субъекту Федерации, где осуществлялся их сбор, количество собранных подписей избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество подписей избирателей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей избирателей, который подписывается уполномоченным представителем политической партии либо кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения, или его доверенным лицом.

В случае проведения досрочных или повторных выборов Президента РФ количество подписей избирателей сокращается наполовину.

Кандидат или уполномоченный представитель политической партии, выдвинувшей кандидата, представляет для регистрации кандидата в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации: подписные листы с подписями избирателей в поддержку выдвижения кандидата (если сбор подписей необходим для регистрации кандидата);

документ, подтверждающий факт оплаты изготовления подписных листов (если сбор подписей необходим для регистрации кандидата);

протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией (если сбор подписей необходим для регистрации кандидата);

список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, составленный в соответствии с п. 8.1 ст. 36 настоящего Федерального закона (если сбор подписей избирателей необходим для регистрации кандидата), а также список указанных лиц в машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией;

сведения об изменениях в данных о кандидате, ранее представленных;

первый финансовый отчет кандидата.

Все документы для регистрации кандидата представляются кандидатом или уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, в Центральную избирательную комиссию одновременно – не ранее чем за 80 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования – до 18 часов по московскому времени.

Подписные листы, представляемые в Центральную избирательную комиссию, должны быть сброшюрованы в виде папок по субъектам Федерации, где проводился сбор подписей избирателей, и пронумерованы. Подписные листы с подписями избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, должны быть пронумерованы и сброшюрованы в виде папок по каждому иностранному государству, на территории которого проводился сбор подписей избирателей. Должностное лицо соответствующего консульского учреждения Российской Федерации удостоверяет общее количество подписных листов в каждой папке, представленных лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей.

Количество подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, содержащееся в подписных листах, представляемых в Центральную избирательную комиссию, может превышать необходимое для регистрации кандидата количество подписей, установленное законом, но не более чем на 5 %.

При приеме документов для регистрации кандидата Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает кандидату или уполномоченному представителю политической партии, выдвинувшей кандидата, документ, подтверждающий прием документов, в котором указываются дата и время приема. В случае представления подписных листов в этом документе указываются также количество принятых подписных листов и заявленное количество подписей избирателей. При этом Центральная избирательная комиссия предварительно заверяет каждую папку с подписными листами своей печатью (специальным штампом), проверяет соответствие количества представленных подписных листов количеству, указанному в протоколе об итогах сбора подписей избирателей. Центральная избирательная комиссия не вправе ограничивать доступ кандидата, уполномоченного представителя политической партии, выдвинувшей кандидата, в занимаемое ею помещение или отказывать им в приеме необходимых для регистрации кандидата документов, если документы доставлены до истечения установленного срока.

Центральная избирательная комиссия проверяет соблюдение предусмотренного законом порядка выдвижения каждого кандидата. Если кандидатом, политической партией, выдвинувшей кандидата, представлены подписные листы с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидата, Центральная избирательная комиссия проверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах. Центральная избирательная комиссия обязана в соответствии с законом проверить достоверность биографических и иных сведений, представленных кандидатом, политической партией, выдвинувшей кандидата.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обращается с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах, представляемых в соответствии с законом, в соответствующие органы, которые обязаны в течение 10 дней, а в отношении отдельных сведений – в течение 20 дней сообщить о результатах проверки. Если указанное представление поступило за 10 и менее дней до дня голосования, соответствующие органы должны сообщить о результатах проверки в срок, установленный Центральной избирательной комиссией.

Для проверки соблюдения порядка выдвижения кандидата, порядка сбора подписей избирателей и оформления подписных листов, достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей Центральная избирательная комиссия может своим решением создавать рабочие группы из числа членов Центральной избирательной комиссии, работников ее аппарата и привлеченных специалистов. К такой проверке могут привлекаться члены нижестоящих избирательных комиссий, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, специализированных организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации, а также иных государственных органов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей.

Для установления достоверности содержащихся в подписных листах сведений Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе использовать ГАС «Выборы», включая регистр избирателей, участников референдума. Сведения о результатах проверки, подписанные должностным лицом избирательной комиссии субъекта Федерации, в том числе полученные по каналам ГАС «Выборы» и подписанные электронной цифровой подписью, могут являться основанием для признания подписей избирателей недействительными.

Проверке подлежит не менее 20 % подписей от необходимого для регистрации количества подписей избирателей в поддержку выдвижения каждого кандидата и соответствующих им сведений об избирателях, содержащихся в подписных листах.

Для первоначальной проверки отбирается одинаковое количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения каждого кандидата. Подписные листы для выборочной проверки отбираются посредством случайной выборки (жребия). Процедура проведения случайной выборки определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. При проведении выборки и при проверке подписных листов вправе присутствовать кандидат или его доверенное лицо, уполномоченный представитель политической партии, выдвинувшей кандидата. При проведении выборки и при проверке подписных листов могут также присутствовать иные лица, направленные кандидатом, политической партией, выдвинувшей кандидата, группой избирателей. Выборка проводится в Центральной избирательной комиссии непосредственно после выдачи кандидату, уполномоченному представителю политической партии, выдвинувшей кандидата, документа, подтверждающего прием подписных листов. Проверке подлежат все подписи избирателей и соответствующие им сведения об избирателях, содержащиеся в подписных листах, отобранных для проверки.

По результатам проверки достоверности подписей избирателей и соответствующих им сведений об избирателях, содержащихся в подписных листах, подпись избирателя может быть признана достоверной либо недостоверной или недействительной.

Проверке и учету не подлежат подписи избирателей и соответствующие им сведения об избирателях, содержащиеся в подписных листах, но исключенные (вычеркнутые) лицами, заверяющими подписные листы, до представления подписных листов в Центральную избирательную комиссию, если исключение (вычеркивание) специально оговорено указанными лицами в подписном листе до представления подписных листов в Центральную избирательную комиссию.

Если при проверке подписных листов обнаруживается несколько подписей одного и того же лица в поддержку выдвижения одного и того же кандидата, достоверной считается только одна подпись, а остальные подписи считаются недействительными.

Недостоверными считаются подписи, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом.

Подписи, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом, признаются недостоверными на основании письменного заключения эксперта, привлеченного к работе по проверке.

Недействительными считаются:

подписи избирателей, собранные до дня оплаты изготовления подписных листов;

подписи лиц, не обладающих активным избирательным правом, а также подписи избирателей, место жительства которых расположено за пределами территории соответствующего субъекта Федерации;

подписи избирателей, указавших в подписном листе сведения, не соответствующие действительности. В этом случае подпись признается недействительной при наличии официальной справки органа регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Федерации, сведений, подписанных должностным лицом избирательной комиссии субъекта Федерации, либо письменного заключения эксперта, привлеченного к работе по проверке достоверности подписей избирателей;

подписи избирателей без указания каких-либо из сведений, требуемых в соответствии с законом, либо без указания даты собственноручного внесения избирателем своей подписи в подписной лист;

подписи избирателей, сведения о которых внесены в подписной лист нерукописным способом или карандашом;

подписи избирателей с исправлениями в датах их внесения в подписной лист, если эти исправления специально не оговорены избирателями, а также подписи избирателей, даты внесения которых проставлены избирателями несобственноручно, – на основании письменного заключения эксперта, привлеченного к работе по проверке подписей избирателей;

подписи избирателей с исправлениями в соответствующих им сведениях об избирателях, если эти исправления специально не оговорены избирателями или лицами, заверяющими подписные листы;

все подписи избирателей в подписном листе в случае, если подписной лист не заверен собственноручно подписями лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей, и (или) уполномоченного представителя политической партии, выдвинувшей кандидата, кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения, или его доверенного лица, либо если хотя бы одна из этих подписей недостоверна, либо если не указана или не внесена собственноручно хотя бы одна из дат заверения подписного листа, либо если в сведениях о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, и (или) в дате внесения подписи указанным лицом и (или) уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения, или его доверенным лицом имеются исправления, специально не оговоренные соответственно лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, названным уполномоченным представителем, кандидатом или его доверенным лицом, либо если сведения о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, и (или) об уполномоченном представителе политической партии, выдвинувшей кандидата, о кандидате, выдвинутом в порядке самовыдвижения, или о его доверенном лице указаны не в полном объеме или не соответствуют действительности, либо если сведения о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, не внесены им собственноручно;

подписи избирателей, собранные с нарушением требований, предусмотренных законом;

подписи избирателей, если сведения о них внесены в подписной лист не самими избирателями, ставящими подписи, и не лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, внесенных в этот подписной лист, – на основании письменного заключения эксперта, привлеченного к работе по проверке достоверности подписей;

все подписи избирателей в подписном листе, изготовленном с несоблюдением требований, установленных законом;

все подписи избирателей в подписном листе, который заверен осуществлявшим сбор подписей лицом, не внесенным в список, составленный в соответствии с законом.

При обнаружении в подписном листе заполненной строки (заполненных строк), не соответствующей (не соответствующих) требованиям закона, не учитывается только подпись в данной строке (данных строках), за исключением случаев, предусмотренных законом.

Специально оговоренные при составлении подписного листа исправления и помарки не могут служить основанием для признания подписи избирателя недействительной, если не установлена ее недостоверность или недействительность. Не могут служить основанием для признания подписи избирателя недействительной имеющиеся в сведениях об избирателе сокращения слов и дат, не препятствующие однозначному восприятию этих сведений.

Если количество выявленных при выборочной проверке недостоверных и недействительных подписей избирателей составит пять и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, проводится дополнительная проверка еще не менее 10 % подписей от необходимого для регистрации количества подписей избирателей.

Если суммарное количество недостоверных и недействительных подписей избирателей, выявленных при выборочной проверке, составит пять и более процентов от общего количества подписей, подлежащих проверке, дальнейшая проверка подписных листов прекращается и регистрация кандидата не производится.

Регистрация кандидата не производится также в случае, если количества представленных подписей избирателей за вычетом подписей избирателей, признанных недостоверными и недействительными, недостаточно для регистрации.

По окончании проверки подписных листов по каждому кандидату составляется итоговый протокол, который подписывается руководителем рабочей группы – членом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса и представляется в Центральную избирательную комиссию для принятия решения. В протоколе указывается количество заявленных, количество представленных и количество проверенных подписей избирателей, а также количество подписей, признанных недостоверными и недействительными, с указанием оснований признания их таковыми. Протокол прилагается к решению Центральной избирательной комиссии. Внесение изменений в протокол после принятия решения не допускается. Копия протокола передается кандидату или уполномоченному представителю политической партии, выдвинувшей кандидата, не менее чем за двое суток до дня заседания Центральной избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата. В случае если количества достоверных подписей избирателей недостаточно или количество недостоверных и недействительных подписей составило пять и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, кандидат, политическая партия, выдвинувшая кандидата, вправе получить в Центральной избирательной комиссии одновременно с копией протокола заверенную руководителем рабочей группы ведомость проверки, в которой называются основания (причины) признания подписей избирателей недостоверными или недействительными с указанием номера папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей, а также копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи избирателей были признаны недостоверными или недействительными.

Повторная проверка подписных листов после принятия Центральной избирательной комиссией Российской Федерации решения может быть осуществлена только Верховным Судом РФ и только в пределах подписей, подлежавших проверке.

При выявлении неполноты сведений о кандидате или несоблюдения требований Закона к оформлению документов, представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, последняя не позднее чем за три дня до дня ее заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации соответствующего кандидата, извещает об этом кандидата, политическую партию, выдвинувшую кандидата. Не позднее чем за один день до дня указанного заседания соответствующий кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а политическая партия, выдвинувшая кандидата, – в документы, содержащие сведения о выдвинутом ею кандидате, а также в иные документы, представленные в Центральную избирательную комиссию, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Кандидат, политическая партия, выдвинувшая кандидата, вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона.

Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней после приема необходимых для регистрации кандидата документов обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в его регистрации. При регистрации кандидата, выдвинутого политической партией, в решении Центральной избирательной комиссии о его регистрации отмечается факт выдвижения кандидата соответствующей политической партией. В решении о регистрации кандидата указываются дата и время регистрации.

В случае принятия решения об отказе в регистрации кандидата Центральная избирательная комиссия обязана в течение суток с момента его принятия выдать кандидату или уполномоченному представителю политической партии, выдвинувшей кандидата, копию решения Центральной избирательной комиссии с изложением оснований отказа. Основаниями отказа являются:

отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; для кандидата, выдвинутого политической партией, – несоблюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных законодательством;

отсутствие необходимых документов;

наличие на день, предшествующий дню заседания Центральной избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, необходимых документов;

отсутствие на день, предшествующий дню заседания Центральной избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, необходимых документов;

недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, или выявление пяти и более процентов недостоверных и недействительных подписей от общего количества подписей избирателей, отобранных для проверки (если сбор подписей избирателей необходим);

сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые он обязан представить в соответствии с законом;

несоздание кандидатом избирательного фонда. Отсутствие денежных средств в избирательном фонде не является основанием для отказа в регистрации кандидата;

установление вступившим в законную силу судебным решением факта несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, более 5 % подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен;

использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 % от установленной Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда;

превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 % установленной Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда;

неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения;

установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией.

В случае обнаружения признаков нарушения законодательства Российской Федерации о выборах, влекущего за собой уголовную или административную ответственность, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации направляет в правоохранительные органы, суд соответствующие документы и материалы для установления факта нарушения и решения вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.

Решение Центральной избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в его регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. Жалоба должна быть рассмотрена в течение пяти дней.

Каждому зарегистрированному кандидату выдается Удостоверение о регистрации с указанием даты регистрации. Сведения о зарегистрированных кандидатах в течение 48 часов после регистрации Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает представителям средств массовой информации. Территориальные избирательные комиссии не позднее чем за 15 дней до дня голосования размещают на стендах в помещениях избирательных комиссий информацию о зарегистрированных кандидатах с указанием сведений, перечисленных в законе. В том же порядке сообщается информация об отмене регистрации зарегистрированных кандидатов. Сведения о зарегистрированных кандидатах размещаются в той же последовательности, что и в избирательном бюллетене. Перечень подлежащих опубликованию сведений о доходах и об имуществе, об обязательствах имущественного характера зарегистрированного кандидата и его супруга устанавливается Центральной избирательной комиссией.

Если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух кандидатов, голосование на выборах Президента РФ по решению Центральной избирательной комиссии откладывается на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

От имени кандидатов вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам и доверенные лица.

Утрачивают права и освобождаются от обязанностей, связанных со статусом кандидата (за исключением обязанности представить итоговый финансовый отчет), кандидаты, не представившие в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документы для регистрации до истечения срока, установленного законом; кандидаты, которым было отказано в регистрации, если решение об отказе в регистрации не оспорено в судебном порядке либо если в случае оспаривания этого решения его законность подтверждена вступившим в силу решением суда; кандидаты, снявшие свои кандидатуры; кандидаты, отозванные выдвинувшими их политическими партиями, а также все зарегистрированные кандидаты в связи с утратой своего статуса в соответствии с законом.

Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, кандидаты, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимуществ своего должностного или служебного положения.

Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах Президента РФ освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей. Заверенная копия соответствующего приказа (распоряжения) представляется в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации кандидатом или уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, не позднее чем через три дня со дня регистрации соответствующего кандидата.

Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения или избрания кандидата.

Под использованием преимуществ своего должностного или служебного положения закон понимает:

1) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих для осуществления в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидата;

2) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидата, в случае, если иным кандидатам не будет гарантировано использование указанных помещений на таких же условиях;

3) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением перечисленных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

4) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидата. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;

5) сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

6) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации в случае, если иным кандидатам для этих же целей не будет гарантирован такой доступ;

7) агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении массового (публичного) мероприятия, организуемого государственными органами и (или) органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий, а также обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств его избирательного фонда.

Соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать осуществлению Президентом РФ, баллотирующимся на второй срок, своих полномочий, а также осуществлению депутатами своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями.

Должностным лицам, журналистам и иным творческим работникам организаций, выпускающих средства массовой информации, если указанные лица являются кандидатами или их доверенными лицами либо уполномоченными представителями по финансовым вопросам кандидатов, доверенными лицами либо уполномоченными представителями политических партий, выдвинувших кандидатов, членами, уполномоченными представителями групп избирателей, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации.

Работодатель, руководитель государственного органа или его соответствующего подразделения, командир воинской части, администрация учебного заведения, в которых работает, служит, проходит альтернативную гражданскую службу, проходит военные сборы, учится кандидат, со дня регистрации кандидата Центральной избирательной комиссией Российской Федерации до дня официального опубликования результатов выборов Президента РФ обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, службы, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока.

Зарегистрированный кандидат по инициативе администрации (работодателя) не может быть уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, в том числе на работу в другую местность, а также направлен в командировку, призван на военную или альтернативную гражданскую службу и военные сборы. Время участия зарегистрированного кандидата в выборах Президента РФ засчитывается в трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Решения о возбуждении уголовного дела в отношении кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты только Председателем Следственного комитета Российской Федерации. Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении кандидата может быть возбуждено с согласия Председателя Следственного комитета. В случаях принятия решений о возбуждении уголовного дела в отношении кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу, а также дачи согласия на возбуждение ходатайства перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении кандидата Председатель Следственного комитета немедленно извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ. При даче такого согласия Генеральный прокурор немедленно извещает об этом Центральную избирательную комиссию.

Зарегистрированный кандидат, его доверенное лицо имеют право получить в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации список избирательных участков с указанием их границ, адресов и телефонов территориальных и участковых избирательных комиссий, адресов помещений для голосования.

Зарегистрированный кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом зарегистрированного кандидата, со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента. Если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначит повторное голосование, зарегистрированные кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения Центральной избирательной комиссией даты повторного голосования. При этом зарегистрированный кандидат, занявший место выбывшего зарегистрированного кандидата, вновь приобретает права и обязанности, которые связаны со статусом зарегистрированного кандидата.

Кандидат вправе назначить до 600 доверенных лиц. Политическая партия, выдвинувшая кандидата, вправе назначить до 100 доверенных лиц. Указанные лица регистрируются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Регистрация доверенных лиц осуществляется в течение трех дней со дня поступления в Центральную избирательную комиссию письменного заявления кандидата либо письменного представления политической партии о назначении доверенных лиц и письменного заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. В названных заявлениях и представлении указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства доверенного лица, а также серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Список доверенных лиц (на бумажном носителе и в машиночитаемом виде) представляется в Центральную избирательную комиссию по установленной ею форме.

Доверенными лицами не могут быть граждане Российской Федерации, являющиеся кандидатами на выборах любого уровня, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники аппаратов избирательных комиссий. Лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период осуществления полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, находящегося на государственной или муниципальной службе, осуществляется при условии представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копии соответствующего приказа (распоряжения) об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска).

Доверенные лица получают в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации удостоверение. Работодатель обязан предоставить доверенному лицу по его просьбе неоплачиваемый отпуск на период осуществления им своих полномочий.

Доверенные лица осуществляют агитационную деятельность в пользу назначивших их кандидата, политической партии. Доверенное лицо не имеет полномочий наблюдателя.

Кандидат, политическая партия, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать их и назначить других доверенных лиц, уведомив об этом Центральную избирательную комиссию, которая аннулирует удостоверения отозванных доверенных лиц. Доверенное лицо вправе в любое время по собственной инициативе сложить с себя полномочия доверенного лица, вернув в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации выданное ему удостоверение и уведомив об этом назначивших его кандидата, политическую партию. Информация об отзыве доверенных лиц и о сложении ими своих полномочий публикуется Центральной избирательной комиссией.

Полномочия доверенных лиц начинаются со дня их регистрации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и заканчиваются с утратой своего статуса назначившим их кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения, или кандидатом, выдвинутым политической партией, назначившей доверенных лиц, но не позднее дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ, а если по жалобам, поданным в связи с нарушением требований, предусмотренных законом, ведется судебное разбирательство – не позднее дня вступления в законную силу решения суда.

Регистрация доверенного лица аннулируется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в случае приобретения им статуса, несовместимого со статусом доверенного лица. О принятом решении соответствующие кандидат, политическая партия уведомляются в трехдневный срок со дня принятия решения.

Кандидат вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, а в случае наличия вынуждающих к тому обстоятельств – не позднее чем за один день до дня голосования снять свою кандидатуру, подав письменное заявление в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Указанное заявление не подлежит отзыву. Если кандидат был зарегистрирован, то на основании полученного заявления Центральная избирательная комиссия не позднее чем в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования – в течение суток принимает решение об аннулировании регистрации подавшего заявление кандидата.

Политическая партия по решению органа, выдвинувшего кандидата, вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования на общих выборах отозвать этого кандидата, подав письменное заявление об этом в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Указанное заявление не подлежит отзыву. В случае отзыва зарегистрированного кандидата Центральная избирательная комиссия принимает решение об аннулировании регистрации кандидата.

Центральная избирательная комиссия, приняв решение об аннулировании регистрации кандидата, уведомляет об этом лицо, в отношении которого принято данное решение, и выдает ему копию указанного решения в день его принятия.

Центральная избирательная комиссия признает кандидата выбывшим в случае его смерти, признания умершим.

Если к дню голосования останется менее двух зарегистрированных кандидатов, голосование на выборах Президента РФ по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации откладывается на срок не более 90 дней для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Если такого рода ситуация возникла в результате отказа зарегистрированного кандидата от дальнейшего участия в выборах, либо отзыва зарегистрированного кандидата выдвинувшей его политической партией без вынуждающих к тому обстоятельств, либо отмены регистрации кандидата судом, либо ее аннулирования на основании закона (за исключением случая, когда такое аннулирование связано с выбытием кандидата по вынуждающим к тому обстоятельствам), расходы, понесенные всеми избирательными комиссиями при подготовке и проведении выборов Президента РФ, взыскиваются с соответствующих зарегистрированного кандидата, политической партии.

Под обстоятельствами, вынуждающими зарегистрированного кандидата отказаться от дальнейшего участия в выборах (снять свою кандидатуру), в законе понимаются ограничение его судом в дееспособности, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья зарегистрированного кандидата или его близких родственников. Под обстоятельствами, вынуждающими политическую партию отозвать выдвинутого ею зарегистрированного кандидата, понимаются признание зарегистрированного кандидата судом недееспособным, ограничение его судом в дееспособности, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья зарегистрированного кандидата или его близких родственников, смерть зарегистрированного кандидата.

Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, политических партиях.

Информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые иным способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов.

Информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о подготовке и проведении выборов Президента, сроках и порядке совершения избирательных действий, политических партиях, выдвинувших кандидатов, о кандидатах, группах избирателей, законодательстве о выборах Президента осуществляют избирательные комиссии.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, свободны в своей деятельности по информированию избирателей, осуществляемой в соответствии с законом.

В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий кандидатами, их доверенными лицами, политическими партиями, группами избирателей должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. Такие информационные блоки не оплачиваются кандидатами, их доверенными лицами, уполномоченными представителями по финансовым вопросам, политическими партиями, группами избирателей. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату или не должна осуществляться дискриминация (умаление прав) какого-либо кандидата, в том числе по времени освещения его предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

Журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению выборов Президента РФ в соответствии с законодательством о выборах Президента, по инициативе работодателя не могут быть уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период избирательной кампании по данным выборам Президента и в течение одного года после окончания этой избирательной кампании, за исключением случая когда на них в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации было наложено взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным.

В день голосования до момента окончания голосования на территории Российской Федерации запрещается опубликование (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов Президента, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть Интернет).

Опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами Президента РФ, является разновидностью информирования избирателей.

При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами Президента РФ, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) их, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование).

В течение пяти дней, предшествующих дню голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами Президента РФ, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть Интернет).

Информационное обеспечение выборов Президента РФ осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий.

Под государственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента являются государственные органы и организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента имеется доля (вклад) Российской Федерации, ее субъекта.

Под муниципальными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента являются муниципальные органы и организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств местного бюджета и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента имеется доля (вклад) муниципального образования.

Под негосударственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, не подпадающие под понятие государственных или муниципальных.

В зависимости от территории распространения информации организации телерадиовещания и периодические печатные издания разделяются на:

1) общероссийские организации телерадиовещания, т. е. организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов Федерации, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск средств массовой информации (теле-, радиопрограмм), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов Федерации;

2) региональные организации телерадиовещания, т. е. организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие средства массовой информации (теле-, радиопрограммы) на территориях менее чем половины субъектов Федерации;

3) общероссийские периодические печатные издания, зарегистрированные для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов Федерации;

4) региональные периодические печатные издания, зарегистрированные для распространения на территориях менее чем половины субъектов Федерации.

В периодических печатных изданиях, учрежденных законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных и иных актов, не могут публиковаться агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, политических партий, выдвинувших кандидатов, и деятельность групп избирателей.

Перечень общероссийских государственных организаций телерадиовещания и общероссийских государственных периодических печатных изданий публикуется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации, не позднее чем на десятый день после дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ.

Перечень региональных государственных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, а также муниципальных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий публикуется избирательными комиссиями субъектов Федерации по представлению территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации, не позднее чем на десятый день после дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ.

В период проведения избирательной кампании предвыборной агитацией признаются:

1) призывы голосовать «за» или «против» кандидата (кандидатов);

2) выражение предпочтения какому-либо кандидату, какой-либо политической партии, выдвинувшей кандидата, в частности указание, за какого кандидата будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения;

3) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата;

4) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях, выдвинувших кандидатов, в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

5) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

6) деятельность, способствующая формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, политической партии, к которой принадлежит данный кандидат, политической партии, выдвинувшей кандидата;

Действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата (кандидатов) либо против кандидата (кандидатов).

Предвыборная агитация может проводиться:

1) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

2) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

3) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) иными не запрещенными законом методами.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате и в иных не запрещенных законом формах. Кандидат, политическая партия вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации, самостоятельно проводить ее, а также привлекать к ее проведению иных лиц в установленном законодательством порядке.

Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;

3) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

4) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

5) избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса;

6) иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным организациям;

7) международным организациям и международным общественным объединениям;

8) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

9) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании по выборам Президента РФ установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных законодательством.

Лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, когда указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов, уполномоченных представителей политических партий, выдвинувших зарегистрированных кандидатов.

Запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших возраста 18 лет на день голосования, в том числе использование изображений и высказываний таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, предусмотренного законом.

Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, политической партии, выдвинувшей кандидата, допускается только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземплярами предвыборных агитационных материалов. В случае размещения агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании указанный документ представляется в избирательную комиссию по ее требованию. Данное ограничение не распространяется:

1) на использование политической партией высказываний выдвинутого ею кандидата о данной политической партии;

2) на использование обнародованных высказываний о кандидате, политической партии, выдвинувшей кандидата, с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы. Ссылка в агитационных материалах на такое высказывание физического лица, не имеющего в соответствии с законом права проводить предвыборную агитацию, допускается только в случае если это высказывание было обнародовано до официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ. При этом в ссылке должны указываться дата (период времени) обнародования этого высказывания и наименование средства массовой информации, в котором оно было обнародовано;

3) на цитирование высказываний о кандидате, политической партии, выдвинувшей кандидата, обнародованных иными кандидатами, политическими партиями в своих предвыборных агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с законом;

4) на использование кандидатом своих изображений, использование политической партией изображений выдвинутого ею кандидата, в том числе со своими супругом, детьми (включая детей, не достигших возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц.

Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются только за счет средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов, за исключением случаев предоставления зарегистрированным кандидатам, политическим партиям бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади. Агитация за кандидата, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, запрещается.

Политическая партия в случае выдвижения ею кандидата и его последующей регистрации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, размещает ее в сети Интернет и в течение указанного срока представляет в Центральную избирательную комиссию копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети Интернет, на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках предоставленной кандидату, политической партии бесплатной печатной площади либо оплачена из избирательного фонда кандидата.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования, а в случае проведения повторного голосования – в агитационный период, указанный в законе.

Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается.

Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и др.), ранее вывешенные в установленном законом порядке вне зданий, в которых размещены комиссии, помещения для голосования, на расстоянии не менее 50 м от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах.

В случае проведения повторного голосования агитационный период начинается со дня опубликования решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня повторного голосования. Предвыборная агитация на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания возобновляется по рабочим дням в период, который начинается на третий день после дня опубликования решения Центральной избирательной комиссии о проведении повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня повторного голосования. Предвыборная агитация в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях возобновляется в период, который начинается на третий день после дня опубликования решения Центральной избирательной комиссии о проведении повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня повторного голосования.

Эфирное время на каналах организаций телерадиовещания и печатная площадь в периодических печатных изданиях могут предоставляться зарегистрированным кандидатам бесплатно (бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь) либо за плату.

Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь предоставляются также политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, в порядке, предусмотренном законом.

Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь не предоставляются:

1) политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов и имеющим на день официального опубликовании (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ задолженность перед государственными организациями телерадиовещания, редакциями государственных периодических печатных изданий в связи с предоставлением этим политическим партиям (избирательным блокам, в которые они входили) бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади на проводившихся ранее выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ или на выборах Президента РФ;

2) политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, которые являются правопреемниками политических партий либо иных общественных объединений, имевших задолженность перед государственными организациями телерадиовещания, редакциями государственных периодических печатных изданий в связи с предоставлением этим политическим партиям либо общественным объединениям (избирательным блокам, в которые они входили) бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади на проводившихся ранее выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания или на выборах Президента РФ, и которые не возместили в полном объеме указанную задолженность на день официального опубликования (публикования) решения о назначении выборов Президента РФ;

3) зарегистрированным кандидатам, выдвинутым политическими партиями.

Зарегистрированные кандидаты, политические партии, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов, не вправе использовать предоставленные им эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов.

В случае проведения повторного голосования эфирное время, печатная площадь предоставляются двум зарегистрированным кандидатам, по которым проводится повторное голосование.

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия для проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, в том числе для представления избирателям своих предвыборных программ.

Муниципальные организации телерадиовещания и редакции муниципальных периодических печатных изданий вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам эфирное время, печатную площадь за плату.

Негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий, осуществляющие выпуск средств массовой информации, зарегистрированных не менее чем за один год до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ, а также редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных политическими партиями (в том числе их структурными подразделениями) и зарегистрированных менее чем за один год до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ, вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, платное эфирное время, платную печатную площадь при условии выполнения указанными организациями и редакциями требований, предусмотренных законом. Иные негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий не вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, эфирное время, печатную площадь.

В случае предоставления эфирного времени, печатной площади условия их оплаты должны быть едиными для всех зарегистрированных кандидатов, которым они предоставлены. Это требование не распространяется на редакции периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, политическими партиями, выдвинувшими кандидатов. Под периодическим печатным изданием, учрежденным кандидатом, в законе понимается периодическое печатное издание, учрежденное не менее чем за один год до начала избирательной кампании гражданином (гражданами) Российской Федерации, участвующим (участвующими) в выборах Президента РФ в качестве кандидата (кандидатов).

Сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади должны быть опубликованы соответствующей организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ. Указанные сведения с уведомлением о готовности предоставить зарегистрированным кандидатам эфирное время, печатную площадь в тот же срок должны быть представлены:

в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации – общероссийскими организациями телерадиовещания и редакциями общероссийских периодических печатных изданий;

в избирательную комиссию субъекта Федерации – региональными и муниципальными организациями телерадиовещания, редакциями региональных и муниципальных периодических печатных изданий.

Допускается отказ негосударственных и муниципальных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, специализированных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, а также государственных периодических печатных изданий, выходящих реже одного раза в неделю, от предоставления эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации.

Организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий (независимо от формы собственности), предоставившие зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, эфирное время, печатную площадь, обязаны вести отдельный учет их объема и стоимости в соответствии с формами и порядком ведения такого учета, которые установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Данные этого учета в десятидневный срок после дня голосования должны быть представлены:

в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации – общероссийскими организациями телерадиовещания и редакциями общероссийских периодических печатных изданий;

в избирательную комиссию субъекта Федерации – региональными и муниципальными организациями телерадиовещания и редакциями региональных и муниципальных периодических печатных изданий.

Организации телерадиовещания и редакции общероссийских периодических печатных изданий (независимо от формы собственности), предоставившие зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, эфирное время, печатную площадь, по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а региональные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции региональных и муниципальных периодических печатных изданий, входящие в число указанных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий, также по запросам избирательной комиссии субъекта Федерации обязаны предоставлять им документы, подтверждающие согласие зарегистрированного кандидата на выполнение платных работ и оказание платных услуг.

Предоставление бесплатного или платного эфирного времени, бесплатной или платной печатной площади для проведения предвыборной агитации осуществляется в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания и кандидатом, политической партией до предоставления указанных эфирного времени, печатной площади.

Зарегистрированные кандидаты имеют право на предоставление им бесплатного эфирного времени на каналах государственных организаций телерадиовещания на равных условиях (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия). Политические партии, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов, имеют право на предоставление им бесплатного эфирного времени на каналах государственных организаций телерадиовещания на равных условиях.

Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая общероссийская государственная организация телерадиовещания выделяет на каждом из своих каналов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее одного часа в рабочие дни в пределах периода, установленного законом. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая региональная государственная организация телерадиовещания выделяет на каждом из своих каналов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее 30 минут в рабочие дни в пределах периода, установленного законом, а в случае, если общее время вещания указанной организации составляет менее двух часов в день, – не менее одной четверти общего времени вещания. Если в результате предоставления бесплатного эфирного времени на каждого зарегистрированного кандидата, каждую политическую партию, выдвинувшую зарегистрированного кандидата, придется более 60 минут бесплатного эфирного времени, общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая организация телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, сокращается и должен составлять 60 минут, умноженных на количество зарегистрированных кандидатов, политических партий, выдвинувших зарегистрированных кандидатов.

Предоставляемое бесплатное эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию.

Одна треть общего объема бесплатного эфирного времени, кроме бесплатного эфирного времени, предоставляемого при повторном голосовании, выделяемого государственными организациями телерадиовещания, отводится для проведения предвыборной агитации политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов. Указанные политические партии самостоятельно выбирают форму ведения предвыборной агитации, в том числе вправе по взаимной договоренности и по предложению организаций телерадиовещания проводить совместные агитационные мероприятия, а также могут предоставлять эфирное время выдвинутым ими зарегистрированным кандидатам.

Одна вторая, а в период проведения повторного голосования – две трети общего объема бесплатного эфирного времени, выделяемого государственными организациями телерадиовещания, отводится зарегистрированным кандидатам для проведения дискуссий, «круглых столов», иных совместных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все зарегистрированные кандидаты должны быть допущены на равных основаниях. Организация телерадиовещания вправе увеличить объем эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий в пределах общего объема эфирного времени, выделяемого для зарегистрированных кандидатов.

В совместных агитационных мероприятиях, проводимых на каналах общероссийских государственных организаций телерадиовещания, зарегистрированные кандидаты могут участвовать только лично. Представители зарегистрированного кандидата к участию в совместных агитационных мероприятиях не допускаются, за исключением случая, указанного в законе.

Если зарегистрированный кандидат по вынуждающим к тому обстоятельствам (болезнь, выполнение должностных обязанностей) не может участвовать в совместном агитационном мероприятии, проводимом на канале общероссийской государственной организации телерадиовещания, вместо него в совместном агитационном мероприятии может участвовать его доверенное лицо.

В совместных агитационных мероприятиях, проводимых на каналах региональных государственных организаций телерадиовещания, вместо зарегистрированного кандидата может участвовать его доверенное лицо.

Зарегистрированный кандидат вправе отказаться от участия в совместном агитационном мероприятии не позднее чем за пять дней до выхода передачи в эфир, а если выход в эфир должен состояться менее чем через пять дней после проведения соответствующей жеребьевки, – в день жеребьевки.

Государственные организации телерадиовещания обязаны резервировать эфирное время для проведения предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами за плату. Размер и условия оплаты должны быть едиными для всех зарегистрированных кандидатов. Общий объем платного эфирного времени, резервируемого каждой организацией телерадиовещания, не может быть меньше общего объема бесплатного эфирного времени, но не должен превышать его более чем в два раза.

Зарегистрированный кандидат вправе за соответствующую плату получить эфирное время из общего объема зарезервированного эфирного времени в пределах доли, полученной делением этого объема на общее число зарегистрированных кандидатов.

Даты и время выхода в эфир совместных агитационных мероприятий и (или) предвыборных агитационных материалов зарегистрированных кандидатов на платной основе определяются в соответствии с жеребьевкой, проводимой государственной организацией телерадиовещания с участием заинтересованных лиц на основании письменных заявок на участие в жеребьевке, поданных зарегистрированными кандидатами.

Запрещается прерывать передачу предвыборных агитационных материалов, а также совместных агитационных мероприятий на каналах организаций телерадиовещания, в том числе рекламой товаров, работ и услуг.

Запрещается перекрывать передачу предвыборных агитационных материалов, а также совместных агитационных мероприятий на каналах организаций телерадиовещания трансляцией иных теле- и радиопрограмм, передачей иных предвыборных агитационных материалов.

Зарегистрированные кандидаты имеют право на предоставление им бесплатной печатной площади в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на следующих условиях: равный объем предоставляемой печатной площади, одинаковое место на полосе, одинаковый размер шрифта и другие условия. Политические партии, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов, имеют право на предоставление им бесплатной печатной площади в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на равных условиях.

Общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которую каждая из редакций общероссийских государственных периодических печатных изданий предоставляет зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, должен составлять не менее 5 % от общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания. Информация об общем объеме печатной площади, которую такое периодическое печатное издание бесплатно предоставляет для целей предвыборной агитации в течение указанного периода, публикуется редакцией данного издания не позднее чем через 20 дней после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, в организации и проведении агитационных публичных мероприятий.

Уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством.

По заявке зарегистрированного кандидата, политической партии, выдвинувшей зарегистрированного кандидата, помещение, пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний и находящееся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляется собственником, владельцем помещения на время, установленное избирательной комиссией субъекта Федерации или по ее поручению территориальной избирательной комиссией, зарегистрированному кандидату, его доверенным лицам, представителям политической партии для встреч с избирателями. При этом избирательные комиссии обязаны обеспечить равные условия проведения указанных мероприятий для всех зарегистрированных кандидатов, политических партий, выдвинувших зарегистрированных кандидатов.

Кандидаты вправе арендовать на основе договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий.

Предвыборная агитация в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений запрещается, за исключением случая, когда единственное здание (помещение), пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний, находится в расположении воинской части либо в военной организации или учреждении. Такое здание (помещение) предоставляется командиром воинской части по запросу соответствующей избирательной комиссии зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам, представителям политических партий, выдвинувших зарегистрированных кандидатов, для встреч с избирателями из числа военнослужащих. Организацию указанных встреч обеспечивает командир воинской части совместно с избирательной комиссией субъекта Федерации, при этом иные зарегистрированные кандидаты либо их доверенные лица, представители политических партий, выдвинувших зарегистрированных кандидатов, оповещаются о месте и времени встречи не позднее чем за три дня до ее проведения.

Обеспечение безопасности при проведении агитационных публичных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кандидаты вправе беспрепятственно выпускать и распространять предвыборные печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Все предвыборные агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации.

Все предвыборные печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится его место жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя и отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов, сведения об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда.

Экземпляры предвыборных печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации либо в избирательные комиссии субъектов Федерации, на территориях которых будут распространяться эти материалы. Вместе с указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы.

Запрещается изготовление предвыборных агитационных материалов без предварительной оплаты из соответствующего избирательного фонда и с нарушением требований, установленных законом.

Органы местного самоуправления по предложению избирательной комиссии субъекта Федерации или территориальной избирательной комиссии не позднее чем за 30 дней до дня голосования обязаны выделить и оборудовать на территории каждого избирательного участка специальные места для размещения предвыборных печатных агитационных материалов. Такие места должны быть удобны для посещения избирателями и располагаться таким образом, чтобы избиратели могли ознакомиться с размещенной на них информацией. Зарегистрированным кандидатам должна быть выделена равная площадь для размещения предвыборных печатных агитационных материалов. Площадь выделенных мест должна быть достаточной для размещения на них информационных материалов избирательных комиссий и предвыборных печатных агитационных материалов кандидатов. Кандидаты вправе получить в соответствующей территориальной избирательной комиссии список мест, выделенных для размещения предвыборных печатных агитационных материалов.

Запрещается вывешивать (расклеивать, размещать) предвыборные печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 м от входа в них.

Организации, индивидуальные предприниматели, оказывающие рекламные услуги, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные условия для размещения предвыборных агитационных материалов.

Организации, индивидуальные предприниматели, выполняющие работы (оказывающие услуги) по изготовлению предвыборных печатных агитационных материалов, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные условия оплаты изготовления этих материалов. Сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты работ (услуг) указанных организаций, индивидуальных предпринимателей по изготовлению предвыборных печатных агитационных материалов должны быть опубликованы соответствующей организацией, соответствующим индивидуальным предпринимателем не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ и в тот же срок представлены в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации либо избирательную комиссию субъекта Федерации, на территории которого зарегистрирована эта организация, зарегистрирован индивидуальный предприниматель. Организации, индивидуальные предприниматели, не выполнившие данных требований, не вправе осуществлять работы (оказывать услуги) по изготовлению указанных материалов.

Избирательная комиссия, поставленная в известность об изготовлении и о распространении подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов либо о распространении указанных агитационных материалов принимает соответствующие меры и вправе обратиться в правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и об изъятии незаконных предвыборных агитационных материалов.

Кандидатам, их доверенным лицам и уполномоченным представителям по финансовым вопросам, политическим партиям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (сбор подписей избирателей, агитационную работу), производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также оказывать услуги безвозмездно или на льготных условиях. Кандидаты, их доверенные лица и уполномоченные представители по финансовым вопросам, политические партии, их доверенные лица и уполномоченные представители, иные лица и организации не вправе при проведении предвыборной агитации воздействовать на избирателей, обещая передать им денежные средства, ценные бумаги и другие материальные блага (в том числе по итогам голосования), а также оказать им услуги иначе чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов либо которые иным образом связаны с выборами Президента РФ.

Оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами Президента РФ деятельности с использованием фамилий или изображений кандидатов, а также рекламы с использованием наименований, эмблем и иной символики политических партий, выдвинувших кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная из средств избирательного фонда, не допускается.

Кандидаты, их доверенные лица и уполномоченные представители по финансовым вопросам, политические партии, выдвинувшие кандидатов, их доверенные лица и уполномоченные представители, а также зарегистрированные после начала избирательной кампании организации, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций) являются указанные лица и (или) политические партии, в период избирательной кампании не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Иные физические и юридические лица в ходе избирательной кампании не вправе заниматься благотворительной деятельностью по просьбе, поручению либо от имени указанных кандидатов, политических партий, доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также вести одновременно с благотворительной деятельностью предвыборную агитацию. Указанным кандидатам, политическим партиям, доверенным лицам и уполномоченным представителям запрещается обращаться к иным физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной, финансовой помощи или услуг избирателям.

Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

Зарегистрированный кандидат, политическая партия, выдвинувшая зарегистрированного кандидата, не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:

1) распространения призывов голосовать против кандидата (кандидатов);

2) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран;

3) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), политической партии, выдвинувшей зарегистрированного кандидата, в сочетании с негативными комментариями;

4) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, политической партии, выдвинувшей зарегистрированного кандидата.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации политической партии, выдвинувшей кандидата, обязаны предоставить соответствующим кандидату, политической партии возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своей чести, достоинства или деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, политической партии в то же время суток, когда была обнародована первоначальная информация, и его объем должен быть не меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут. При опубликовании указанного опровержения или иного разъяснения его текст должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. Непредоставление кандидату, политической партии возможности обнародовать (опубликовать) указанное опровержение или иное разъяснение до окончания агитационного периода является основанием для привлечения организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, и ее должностных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Установленные требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, политическими партиями в рамках использования ими бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади.

Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и по их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответственно Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательную комиссию субъекта Федерации о выявленных фактах и принятых мерах.

Избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации и принимают меры по устранению допущенных нарушений. В случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения указанных материалов с нарушением требований закона, нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного законом порядка проведения предвыборной агитации соответствующая избирательная комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, а также иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента РФ, обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий, использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета. Средства на указанные расходы предусматриваются в федеральном бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и перечисляются избирательным комиссиям, федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых находятся дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации, воинские части на счета, открываемые ими в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случае отсутствия указанных учреждений – в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации. Главным распорядителем указанных средств является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Средства на подготовку и проведение выборов Президента РФ, предусмотренные федеральным бюджетом, поступают в распоряжение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов федерального бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ.

Кандидат обязан создать собственный избирательный фонд.

Избирательные фонды кандидатов могут формироваться только за счет следующих денежных средств:

1) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 10 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с Федеральным законом, а для кандидатов, по которым назначено повторное голосование, – 15 %;

2) средств, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией и которые в совокупности не могут превышать 50 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с законом;

3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 1,5 и 7 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с законом, для каждого гражданина, юридического лица.

Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 400 млн руб.

Предельная сумма всех расходов кандидата, по которому назначено повторное голосование, не может превышать 500 млн руб.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов:

1) иностранным государствам и иностранным организациям;

2) иностранным гражданам;

3) лицам без гражданства;

4) гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования;

5) российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 % на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

6) международным организациям и международным общественным движениям;

7) органам государственной власти, иным государственным органам и органам местного самоуправления;

8) государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям;

9) юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 % на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

10) организациям, учрежденным государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации), организациям, учрежденным юридическими лицами, а также организациям, имеющим в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) юридических лиц, превышающую (превышающий) 30 % на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

11) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;

12) благотворительным и религиозным организациям, а также учрежденным ими организациям;

13) анонимным жертвователям. Под анонимным жертвователем понимается гражданин, если им не указано в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства – или если им указаны недостоверные сведения, либо юридическое лицо, если им не указано в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты – или если указаны недостоверные сведения;

14) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования;

15) некоммерческим организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд, денежные средства либо иное имущество от:

а) иностранных государств;

б) российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30 % на день перечисления этих денежных средств либо передачи иного имущества (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

в) юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований превышала (превышал) 30 % на день перечисления этих денежных средств либо передачи иного имущества (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

г) организаций, учрежденных государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации);

д) организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) юридических лиц, указанных в законе, превышала (превышал) 30 % на день перечисления этих денежных средств либо передачи иного имущества (для открытых акционерных обществ – на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год).

Право распоряжаться средствами избирательного фонда принадлежит создавшему этот фонд кандидату. Средства избирательного фонда имеют целевое назначение и могут использоваться только на:

1) финансовое обеспечение организационно-технических мероприятий, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;

2) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;

3) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами Российской Федерации или юридическими лицами, а также иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами своей избирательной кампании.

Кандидату запрещается использовать иные денежные средства для оплаты работ, связанных с его избирательной кампанией, кроме средств, поступивших в его избирательный фонд. При этом кандидат имеет право использовать только те денежные средства, которые перечислены отправителями на специальный избирательный счет его избирательного фонда до дня голосования и в установленном законом порядке.

Добровольное пожертвование гражданина в избирательный фонд кандидата вносится в отделение связи, кредитную организацию лично гражданином Российской Федерации из собственных средств по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина.

Добровольные пожертвования граждан и юридических лиц перечисляются (зачисляются) на специальный избирательный счет отделениями связи и кредитными организациями не позднее следующего операционного дня после получения соответствующего платежного документа. При этом общий срок осуществления безналичного платежа не должен превышать два операционных дня в пределах субъекта Федерации и пять операционных дней в пределах Российской Федерации.

Кандидат вправе возвратить жертвователям любое пожертвование в избирательный фонд, за исключением пожертвования, внесенного анонимным жертвователем.

Пожертвования, внесенные анонимными жертвователями, не позднее чем через десять дней со дня поступления на специальный избирательный счет должны перечисляться кандидатом в доход федерального бюджета.

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату только через его избирательный фонд.

Запрещается бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ (оказание услуг), прямо или косвенно связанных с выборами Президента РФ и направленных на достижение определенного результата на выборах. Материальная поддержка кандидату, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств избирательного фонда кандидата.

Допускается добровольное бесплатное личное выполнение работ (оказание услуг) гражданином для кандидата в ходе избирательной кампании без привлечения третьих лиц.

Кандидаты обязаны вести учет поступления средств в избирательные фонды и расходования этих средств. Порядок и формы учета и отчетности кандидатов о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств утверждаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

До представления итогового финансового отчета кандидат обязан возвратить неизрасходованные денежные средства избирательного фонда гражданам и юридическим лицам, осуществившим добровольные пожертвования в его избирательный фонд, пропорционально вложенным ими средствам за вычетом расходов на пересылку.

Денежные средства, оставшиеся на специальных избирательных счетах, по истечении 60 дней со дня голосования филиалы Сберегательного банка РФ обязаны перечислить по письменному указанию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в доход федерального бюджета.

Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой местной администрации соответствующего муниципального образования, а в случаях, предусмотренных законом, – командиром воинской части, капитаном судна, руководителем полярной станции, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации.

В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются ящики для голосования, кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей.

В помещении для голосования либо непосредственно перед этим помещением участковая избирательная комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает информацию обо всех кандидатах, внесенных в избирательный бюллетень.

В помещении для голосования размещаются стационарные ящики для голосования. В качестве стационарных ящиков могут использоваться также технические средства подсчета голосов, в том числе программно-технические комплексы для обработки избирательных бюллетеней. Для голосования также могут использоваться комплексы для электронного голосования. Технические средства подсчета голосов, комплексы для электронного голосования используются в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и в соответствии с инструкцией, утверждаемой Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи избирательных бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования одновременно находились в поле зрения членов участковой избирательной комиссии и наблюдателей.

Порядок изготовления и доставки избирательных бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за их изготовлением и доставкой утверждаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не позднее чем за 32 дня до дня голосования. Количество избирательных бюллетеней не должно превышать более чем на 1,5 % число зарегистрированных избирателей.

Форму и текст избирательного бюллетеня на русском языке утверждает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем за 24 дня до дня голосования.

Избирательные бюллетени печатаются на русском языке. По решению избирательной комиссии субъекта Федерации избирательные бюллетени печатаются на русском языке и на государственном языке соответствующей республики, входящей в состав Федерации, а при необходимости и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания. Если для избирательного участка печатаются избирательные бюллетени на двух и более языках, текст на русском языке должен помещаться в каждом избирательном бюллетене. Текст такого избирательного бюллетеня на государственном языке республики, входящей в состав Федерации, и на языках народов Российской Федерации утверждается избирательной комиссией субъекта Федерации не позднее чем за 22 дня до дня голосования.

Количество избирательных бюллетеней определяется решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не позднее чем за 24 дня до дня голосования.

Открепительное удостоверение является документом строгой отчетности и должно иметь отрывной талон. Форма открепительного удостоверения, порядок его изготовления и использования, количество удостоверений, форма реестра их выдачи, а также требования, предъявляемые к передаче этих удостоверений вышестоящими избирательными комиссиями нижестоящим избирательным комиссиям, утверждаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не позднее чем за 60 дней до дня голосования. В открепительном удостоверении должно быть предусмотрено место для внесения в него фамилии, имени и отчества избирателя, а также номера избирательного участка, на котором избиратель внесен в список избирателей по месту жительства. Размещение заказа на изготовление открепительных удостоверений осуществляет Центральная избирательная комиссия на основании своего решения. Передача открепительных удостоверений вышестоящей избирательной комиссией нижестоящим избирательным комиссиям осуществляется на основании решения вышестоящей избирательной комиссии о распределении открепительных удостоверений между нижестоящими избирательными комиссиями и в порядке, установленном для передачи избирательных бюллетеней. Ответственность за передачу и сохранность открепительных удостоверений несут председатели избирательных комиссий, осуществляющих передачу, получение и хранение открепительных удостоверений.

Избиратель, который не будет иметь возможность прибыть в день голосования в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, вправе получить в соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 45–20 дней до дня голосования) либо в участковой избирательной комиссии (за 19 и менее дней до дня голосования, а также в период со дня назначения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации повторного голосования до дня, предшествующего дню повторного голосования) открепительное удостоверение (в случае проведения повторного голосования – открепительное удостоверение без отрывного талона) и принять участие в голосовании на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования.

Соответствующая избирательная комиссия на основании письменного заявления избирателя с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение, выдает это удостоверение лично избирателю либо его представителю на основании нотариально удостоверенной доверенности. Доверенность может быть удостоверена также администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения (если избиратель находится в этом учреждении на излечении), администрацией учреждения, где содержатся под стражей подозреваемые или обвиняемые (если избиратель содержится в этом учреждении в качестве подозреваемого или обвиняемого).

Территориальная избирательная комиссия выдает избирателю либо его представителю открепительное удостоверение на основании сведений об избирателях, представленных в комиссию главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Федерации – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. Территориальная избирательная комиссия составляет реестр выдачи открепительных удостоверений, в котором указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя. За 20 дней до дня голосования территориальная избирательная комиссия направляет в участковые избирательные комиссии вместе с первым экземпляром списка избирателей заверенные выписки из реестра выдачи открепительных удостоверений, в которых указываются сведения о получивших открепительные удостоверения избирателях, зарегистрированных на территориях соответствующих избирательных участков. На основании таких выписок участковые избирательные комиссии вносят соответствующие отметки в списки избирателей, исключая избирателя из списка избирателей в порядке, установленном законом.

О получении открепительного удостоверения избиратель либо его представитель расписывается в реестре выдачи открепительных удостоверений (в территориальной избирательной комиссии) либо в списке избирателей (в участковой избирательной комиссии), указав серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. При этом избиратель исключается из списка избирателей соответствующего участка на данных выборах Президента РФ и не учитывается при подсчете числа зарегистрированных избирателей при составлении протокола участковой избирательной комиссии.

По предъявлении открепительного удостоверения в день голосования избиратель должен быть включен в список избирателей на любом избирательном участке. При проведении голосования на общих выборах Президента РФ у избирателя, предъявившего открепительное удостоверение, изымается отрывной талон, а в случае проведения повторного голосования открепительное удостоверение. Избиратель, получая на основании открепительного удостоверения избирательный бюллетень, указывает в списке избирателей адрес своего места жительства.

Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени. Если на территории избирательного участка расположено место жительства избирателей, рабочее время которых совпадает со временем голосования (при работе на предприятиях с непрерывным циклом работы или вахтовым методом), по решению избирательной комиссии субъекта Федерации начало голосования на этом избирательном участке может быть перенесено на более раннее время, но не более чем на два часа.

О дне, времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного голосования – не позднее чем за пять дней до дня досрочного голосования.

Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к кандидату, в пользу которого сделан выбор.

Каждый избиратель голосует лично. Голосование за других избирателей не допускается. Избирательный бюллетень заполняется в кабине или ином специально оборудованном месте для тайного голосования, где присутствие других лиц недопустимо, за исключением случая, предусмотренного законом.

Избирательные комиссии субъектов Федерации вправе разрешить провести досрочно, но не ранее чем за 15 дней до дня голосования голосование всех избирателей на одном или нескольких избирательных участках, образованных на судах, которые в день голосования будут находиться в плавании, на полярных станциях, в труднодоступных или отдаленных местностях. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе разрешить провести голосование всех избирателей на одном или нескольких избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, досрочно, но не ранее чем за 15 дней до дня голосования.

При проведении досрочного голосования участковая избирательная комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателей, обеспечить сохранность избирательных бюллетеней и учет голосов избирателей при установлении итогов голосования.

Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании избирателям, которые имеют право быть внесенными или внесены в список избирателей на данном избирательном участке и не могут по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) самостоятельно прибыть в помещение для голосования. Участковая избирательная комиссия также обеспечивает возможность участия в голосовании избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Участковая избирательная комиссия оформляет свое решение об итогах голосования протоколом об итогах голосования на соответствующем избирательном участке.

Подсчет голосов избирателей проводится открыто и гласно с оглашением и соответствующим внесением в увеличенную форму протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету избирательных бюллетеней и голосов избирателей членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.

По истечении времени голосования председатель участковой избирательной комиссии объявляет, что получить избирательные бюллетени и проголосовать могут только избиратели, уже находящиеся в помещении для голосования. Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии и лица, присутствующие в соответствии с законом при подсчете голосов избирателей.

Непосредственный подсчет голосов избирателей проводится по находящимся в ящиках для голосования избирательным бюллетеням членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.

При сортировке избирательных бюллетеней участковая избирательная комиссия отделяет бюллетени неустановленной формы, т. е. не изготовленные официально либо не заверенные избирательной комиссией. Избирательные бюллетени неустановленной формы при непосредственном подсчете голосов избирателей не учитываются. Такие бюллетени упаковываются отдельно и опечатываются.

Недействительные избирательные бюллетени подсчитываются и суммируются отдельно. Недействительными считаются избирательные бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных справа от сведений о зарегистрированных кандидатах, от позиции «за» или «против» или в которых знак (знаки) проставлен (проставлены) более чем в одном квадрате. В случае возникновения сомнений в определении волеизъявления избирателя избирательный бюллетень откладывается в отдельную пачку. По окончании сортировки участковая избирательная комиссия решает вопрос о действительности всех вызвавших сомнение избирательных бюллетеней путем голосования, при этом на оборотной стороне избирательного бюллетеня указываются причины признания его действительным или недействительным. Эта запись подтверждается подписями не менее двух членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и заверяется печатью данной комиссии. Избирательный бюллетень, признанный действительным или недействительным, присоединяется к соответствующей пачке бюллетеней. Общее число недействительных избирательных бюллетеней оглашается и вносится в протокол об итогах голосования.

Первый экземпляр протокола об итогах голосования после подписания его всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и выдачи его заверенных копий лицам, имеющим право на их получение, незамедлительно направляется в соответствующую территориальную избирательную комиссию и возврату в участковую избирательную комиссию не подлежит. Участковые избирательные комиссии, сформированные на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, первый экземпляр протокола об итогах голосования вместе с приобщенными к нему документами направляют непосредственно в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, а если сформирована территориальная избирательная комиссия – в эту территориальную избирательную комиссию. К первому экземпляру протокола об итогах голосования приобщаются особые мнения членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, поступившие в избирательную комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов избирателей жалобы (заявления) на нарушения закона, а также принятые по указанным жалобам (заявлениям) решения участковой избирательной комиссии и составленные ею акты и реестры. Заверенные копии указанных документов и решений участковой избирательной комиссии приобщаются ко второму экземпляру протокола. Первый экземпляр протокола об итогах голосования с приложенными к нему документами доставляется в территориальную избирательную комиссию председателем или секретарем участковой избирательной комиссии либо иным членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса по поручению ее председателя. При передаче протокола могут присутствовать другие члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, направленные в данную участковую избирательную комиссию. Вся избирательная документация участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, в том числе избирательные бюллетени, за исключением первого экземпляра протокола об итогах голосования и приложенных к нему документов, представляемого в вышестоящую избирательную комиссию, хранится в помещениях дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации не менее одного года со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ, а затем уничтожается с составлением акта в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

На основании протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования, в том числе переданных по техническим каналам связи из участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, в труднодоступных или отдаленных местностях либо за пределами территории Российской Федерации, территориальная избирательная комиссия после предварительной проверки правильности составления протоколов не позднее чем на третий день со дня голосования путем суммирования всех содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории.

По итогам голосования территориальная избирательная комиссия оформляет свое решение об итогах голосования протоколом об итогах голосования.

Первый экземпляр протокола территориальной избирательной комиссии об итогах голосования после его подписания всеми присутствующими членами территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса вместе с приложенными к нему документами и с протоколами участковых избирательных комиссий незамедлительно направляется в избирательную комиссию субъекта Федерации.

При выявлении ошибок, несоответствий в протоколе об итогах голосования или возникновении сомнений в правильности составления протокола, поступившего из участковой избирательной комиссии, территориальная избирательная комиссия как в ходе предварительной проверки правильности составления протокола, так и после приема протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей участковой избирательной комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке. Указанный повторный подсчет может проводиться до установления территориальной избирательной комиссией итогов голосования и составления ею протокола об итогах голосования.

На основании данных первых экземпляров протоколов территориальных избирательных комиссий об итогах голосования избирательная комиссия субъекта Федерации после предварительной проверки правильности их составления не позднее чем на пятый день со дня голосования путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на территории субъекта Федерации. Суммирование данных, содержащихся в протоколах территориальных избирательных комиссий об итогах голосования, осуществляют непосредственно члены избирательной комиссии субъекта Федерации с правом решающего голоса.

Избирательная комиссия субъекта Федерации на основании протоколов соответствующих территориальных избирательных комиссий об итогах голосования оформляет свое решение об итогах голосования протоколом об итогах голосования на территории субъекта Федерации.

Первый экземпляр протокола избирательной комиссии субъекта Федерации с приложенными к нему документами после подписания протокола и сводной таблицы незамедлительно направляется в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и возврату в избирательную комиссию субъекта Федерации не подлежит.

При выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования или возникновении сомнений в правильности составления протоколов, поступивших из нижестоящих избирательных комиссий, избирательная комиссия субъекта Федерации вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке, соответствующей территории. Указанный повторный подсчет может проводиться до установления избирательной комиссией субъекта Федерации итогов голосования и составления ею протокола об итогах голосования.

На основании данных, содержащихся в первых экземплярах протоколов об итогах голосования, полученных из избирательных комиссий субъектов Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации после предварительной проверки правильности составления указанных протоколов путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через десять дней после дня голосования определяет результаты выборов Президента РФ. Содержащиеся в протоколах избирательных комиссий данные суммируют непосредственно члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса.

Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы Президента РФ несостоявшимися в одном из следующих случаев:

1) если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании;

2) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

3) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы Президента РФ недействительными:

1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

3) по решению суда.

Протокол о результатах выборов Президента РФ составляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и подписывается всеми присутствующими ее членами с правом решающего голоса.

Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование на выборах Президента РФ по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование по зарегистрированному кандидату назначается при наличии письменного заявления зарегистрированного кандидата о согласии на проведение по его кандидатуре повторного голосования.

Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах.

Если до проведения повторного голосования один из зарегистрированных кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру или выбыл по иным обстоятельствам, его место по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации передается следующему по числу полученных голосов зарегистрированному кандидату после кандидатур, по которым Центральная избирательная комиссия первоначально назначила повторное голосование, при наличии письменного заявления указанного зарегистрированного кандидата о согласии на проведение по его кандидатуре повторного голосования.

По итогам повторного голосования избранным на должность Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата.

Повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента РФ, если он получил не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если выборы Президента РФ признаны несостоявшимися или недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры или выбыли по иным обстоятельствам, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран на должность Президента, Совет Федерации Федерального Собрания РФ назначает повторные выборы Президента. Сообщение о проведении повторных выборов Президента публикуется в средствах массовой информации не позднее чем через три дня после принятия соответствующего решения.

Голосование на повторных выборах Президента РФ проводится не позднее чем через четыре месяца со дня голосования на первоначальных выборах либо не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными. При повторных выборах Президента сроки осуществления избирательных действий по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Выдвижение и регистрация кандидатов, другие избирательные действия, связанные с проведением повторных выборов Президента РФ, осуществляются в порядке, установленном законом.

При проведении повторных выборов Президента РФ кандидатами не могут быть вновь выдвинуты те кандидаты, действия (бездействие) которых послужили (послужило) основанием для признания общих выборов или выборов при повторном голосовании недействительными.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации может распорядиться о продлении полномочий участковых избирательных комиссий либо о формировании при проведении повторных выборов Президента РФ участковых избирательных комиссий в новом составе.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, каждой территории, каждому субъекту Федерации в объеме данных, содержащихся в протоколах соответствующих избирательных комиссий и непосредственно нижестоящих избирательных комиссий, предоставляются для ознакомления любым избирателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию незамедлительно после подписания протоколов об итогах голосования, о результатах выборов членами той избирательной комиссии, в которую поступило такое требование. Указанные данные предоставляет соответствующая избирательная комиссия.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации направляет предварительные данные о результатах выборов Президента РФ редакциям средств массовой информации по мере их поступления в Центральную избирательную комиссию.

Избирательная комиссия субъекта Федерации не позднее чем через две недели со дня голосования осуществляет официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах всех территориальных избирательных комиссий об итогах голосования и соответствующих сводных таблицах, в региональных государственных периодических печатных изданиях. В случае проведения на отдельных избирательных участках, отдельных территориях повторного подсчета голосов избирателей, результаты которого поступают в избирательную комиссию субъекта Федерации после указанного срока, избирательная комиссия субъекта Федерации осуществляет официальное опубликование уточненных данных в течение недели после принятия на их основании соответствующего решения. Избирательная комиссия субъекта Федерации вправе опубликовать сводные таблицы территориальных избирательных комиссий в одном или нескольких муниципальных периодических печатных изданиях либо издать специальную брошюру, которая передается государственным и муниципальным общедоступным библиотекам, расположенным на территории субъекта Федерации, организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, региональным отделениям политических партий, зарегистрированным на территории субъекта Федерации.

Официальное опубликование результатов выборов Президента РФ, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из зарегистрированных кандидатов, о числе голосов избирателей, поданных по позиции «Против», осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов Президента. В течение десяти дней со дня подписания Центральной избирательной комиссией протокола о результатах выборов Президента данная Комиссия в своем официальном печатном органе опубликовывает полные данные протоколов всех избирательных комиссий субъектов Федерации.

В течение двух месяцев со дня голосования Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет в своем официальном печатном органе официальное опубликование информации об итогах голосования, включающей в себя полные данные протоколов всех избирательных комиссий, за исключением участковых избирательных комиссий, об итогах голосования, о результатах выборов Президента, а также данных об избранном кандидате. Не позднее чем через семь дней со дня такого опубликования указанная информация размещается Центральной избирательной комиссией в сети Интернет и содержится там не менее одного года со дня официального опубликования результатов выборов Президента.

Документация участковых избирательных комиссий (включая избирательные бюллетени), территориальных избирательных комиссий хранится в охраняемых помещениях и передается в вышестоящие избирательные комиссии в сроки, установленные законом.

Документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Федерации, территориальных избирательных комиссий вместе с переданными им на хранение документами участковых избирательных комиссий хранятся в течение сроков, установленных законодательством Российской Федерации.

Избирательные бюллетени, открепительные удостоверения, списки избирателей и подписные листы с подписями избирателей хранятся не менее одного года со дня официального опубликования результатов выборов Президента РФ.

Первые экземпляры протоколов избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов Президента РФ и сводных таблиц, отчеты избирательных комиссий о поступлении средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение выборов, и расходовании этих средств, итоговые финансовые отчеты зарегистрированных кандидатов хранятся не менее пяти лет со дня официального опубликования результатов выборов Президента.

В случае рассмотрения в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, возбуждения уголовных дел, связанных с нарушением избирательных прав граждан, сроки хранения соответствующей избирательной документации продлеваются до вступления в законную силу решения суда либо прекращения дела в соответствии с законом.

Ответственность за сохранность избирательной документации возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей избирательной комиссии до передачи документации в вышестоящую избирательную комиссию либо в архив или ее уничтожения по истечении сроков хранения.

Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан, осуществляется в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Закон устанавливает основания аннулирования регистрации кандидата, отмены решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации кандидата, об отказе в регистрации кандидата, отмены регистрации кандидата.

Регистрация кандидата аннулируется решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на основании заявления кандидата о снятии своей кандидатуры, решения политической партии об отзыве кандидата, представленных в Центральную избирательную комиссию, а также в связи со смертью кандидата.

Регистрация кандидата аннулируется Центральной избирательной комиссией в случае утраты им пассивного избирательного права.

Регистрация кандидата, выдвинутого политической партией, аннулируется Центральной избирательной комиссией на основании вступившего в законную силу решения суда о приостановлении деятельности соответствующей политической партии либо в случае ликвидации соответствующей политической партии.

Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации кандидата, об отказе в регистрации кандидата может быть отменено Верховным Судом РФ по заявлению Центральной избирательной комиссии, кандидата, в отношении которого вынесено такое решение, иного зарегистрированного кандидата, если будет установлено, что решение было принято Центральной избирательной комиссией с нарушением требований.

Регистрация кандидата может быть отменена Верховным Судом РФ по заявлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также по заявлению иного зарегистрированного кандидата не позднее чем за пять дней до дня голосования в случае:

1) вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации кандидата. При этом вновь открывшимися считаются те обстоятельства, которые существовали на момент принятия решения о регистрации кандидата, но не были и не могли быть известны Центральной избирательной комиссии;

2) неоднократного использования кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения;

3) установления факта подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иным лицом или организацией;

4) использования кандидатом при финансировании своей избирательной кампании в целях получения определенного результата на выборах Президента РФ помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 % от установленной законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;

5) превышения кандидатом расходов из средств избирательного фонда более чем на 5 % от установленной законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;

6) несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

7) установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости;

8) использования кандидатом, баллотирующимся одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, при финансировании своей избирательной кампании в целях получения определенного результата на выборах Президента РФ помимо средств собственного избирательного фонда по федеральному избирательному округу иных денежных средств, составляющих более 5 % от установленной законом предельной суммы всех расходов из средств всех избирательных фондов, созданных этим кандидатом;

9) превышения кандидатом, баллотирующимся одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, расходов из средств всех избирательных фондов, созданных этим кандидатом, более чем на 5 % от установленной в соответствии с законом предельной суммы всех расходов из средств всех избирательных фондов, созданных этим кандидатом;

10) неоднократного несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных законом, и т. д.

Заявление об отмене регистрации кандидата может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.

Если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения законодательства, вышестоящая избирательная комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов Президента РФ может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, – о признании итогов голосования недействительными.

После установления вышестоящей избирательной комиссией итогов голосования, определения результатов выборов Президента РФ решение нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования может быть отменено только судом либо судом может быть принято решение о внесении изменений в протокол избирательной комиссии об итогах голосования.

Суд соответствующего уровня, отменив решение избирательной комиссии об итогах голосования, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей.

Основанием для отмены судом решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов Президента РФ после определения результатов выборов является одно из следующих установленных судом обстоятельств:

1) кандидат, признанный избранным, израсходовал на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иные денежные средства, составляющие более 10 % от установленной законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, или более чем на 10 % превысил указанную предельную сумму;

2) кандидат, признанный избранным, осуществлял подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

3) кандидат, признанный избранным, при проведении агитации нарушил требования закона, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

4) кандидат, признанный избранным, использовал преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

Суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования на избирательном участке, территории, в субъекте Федерации, о результатах выборов Президента РФ также в случаях нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), порядка определения результатов выборов, в случае незаконного отказа в регистрации кандидата, признанного таковым после дня голосования, других нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

Не могут служить основанием для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов Президента РФ, признания итогов голосования, результатов выборов Президента недействительными нарушения закона, способствовавшие избранию либо имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования зарегистрированных кандидатов.

Отмена судом решения о результатах выборов в случае, если допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей, влечет за собой признание результатов выборов Президента РФ недействительными.

В случае признания итогов голосования на избирательном участке, территории, в субъекте Федерации недействительными после составления соответствующей непосредственно вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, о результатах выборов Президента РФ эта избирательная комиссия обязана составить новый протокол об итогах голосования, о результатах выборов с отметкой: «Повторный».

На основании протоколов избирательных комиссий с отметкой: «Повторный» или «Повторный подсчет голосов», составленных после составления вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, о результатах выборов Президента РФ и сводной таблицы, в протокол и сводную таблицу, составленные вышестоящей избирательной комиссией, вносятся соответствующие изменения.

Ответственность за нарушение законодательства о выборах Президента РФ устанавливается федеральными законами.

Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», вступает в должность по истечении четырех лет[560] со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента – на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации общих результатов выборов Президента.

При вступлении в должность Президент РФ согласно ст. 82 Конституции РФ приносит народу следующую присягу:

«Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 92 Конституции).

Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Согласно ст. 93 Конституции Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации[561]

§ 3.1. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с формированием других федеральных органов государственной власти

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обладает широким кругом полномочий, необходимых для реализации его функций.

Значительная часть этих полномочий связана с формированием и деятельностью других федеральных органов государственной власти.

Полномочия Президента, связанные с его участием в формировании федеральных органов государственной власти, выражаются в том, что он либо назначает определенных должностных лиц, либо предлагает их кандидатуры другим федеральным органам государственной власти, которые их утверждают.

Так, согласно Конституции РФ (ст. 73, 103 и 111) Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ.

Предложение о кандидатуре председателя Правительства РФ, указывается в Конституции РФ (п. 2 ст. 111), вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Согласно Регламенту Государственной Думы (гл. 17) в случае внесения в Государственную Думу предложения о кандидатуре председателя Правительства РФ председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

Президент РФ либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ, который представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут.

По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято.

Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предлагаемую кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.

Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре.

Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в порядке и сроки, предусмотренные для обсуждения и согласования первой кандидатуры.

В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру.

Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в сроки и порядке, предусмотренные для обсуждения и согласования первых двух кандидатур.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (п. 4 ст. 111 Конституции РФ).

По предложению Председателя Правительства РФ, представленного не позднее недельного срока после его назначения, Президент утверждает структуру федеральных органов исполнительный власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ). По его же предложению Президент назначает заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. 2 ст. 112), а также освобождает их от должности (п. «д», ст. 83).

Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 83) Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности.

Президент РФ представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ не позднее, чем за три месяца до истечения срока полномочий председателя Центрального банка. Эта кандидатура предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, Президент в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз.

В случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ Президент представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности председателя Центрального банка.

Кандидат для назначения на должность председателя Центрального банка РФ выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре.

Председатель Центрального банка РФ считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Решение об освобождении от должности председателя Центрального банка РФ принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Члены Совета директоров Центрального банка РФ назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка, согласованному с Президентом РФ. Член Совета директоров считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент РФ может вносить в Государственную Думу предложение о кандидате на должность Уполномоченного по правам человека, который в соответствии со ст. 103 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Счетной палаты. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями, комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предложения о кандидате на должность Председателя Счетной палаты направляются Председателю Государственной Думы в срок, установленный Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Предложения депутатского объединения, Комитета Государственной Думы вносятся с приложением решения депутатского объединения, решения Комитета Государственной Думы. Предложения группы депутатов Государственной Думы вносятся с приложением списка депутатов Государственной Думы – инициаторов предложений о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты.

Председатель Государственной Думы не позднее, чем за четыре месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты направляет поступившие предложения о кандидате на должность Председателя Счетной палаты Президенту РФ.

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты.

Дата рассмотрения Государственной Думой вопроса о назначении на должность Председателя Счетной палаты устанавливается Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Председателя Счетной палаты начинается с представления Президентом РФ либо по его поручению полномочным представителем Президента в Государственной Думе кандидатуры на должность председателя Счетной палаты и доклада Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам о решении Комитета по данному вопросу.

В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру или внести другую кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры осуществляется Палатой на одном из ближайших заседаний после получения соответствующего представления.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» по представлению Президента РФ решается вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос об освобождении от должности Председателя Счетной палаты в двухнедельный срок со дня получения соответствующего представления.

Представление Президента об освобождении от должности Председателя Счетной палаты предварительно рассматривается на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение Палаты.

В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. При этом предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты направляются Президенту Председателем Государственной Думы в недельный срок со дня этого освобождения.

Государственная Дума рассматривает вопрос о назначении на должность Председателя Счетной палаты в двухнедельный срок со дня представления Президента кандидатуры на эту должность.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об его освобождении от должности; назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83 Конституции РФ).

Кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ Президент РФ представляет Совету Федерации либо сам, либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации.

Вопрос о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ Совет Федерации рассматривает в 14-дневный срок с момента получения представления Президента. В случае необходимости председатель Совета Федерации созывает для рассмотрения этого вопроса внеочередное заседание палаты.

Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключения по каждой кандидатуре.

Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, предварительно обсуждаются также в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит заключения по каждой кандидатуре.

Если кандидатура, представленная Президентом для назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ не получает при голосовании необходимого числа голосов членов Совета Федерации, она отклоняется.

При отклонении Советом Федерации кандидатур, представленных Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Такое постановление в трехдневный срок председатель

Совета Федерации направляет Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Экономического суда Содружества Независимых Государств, которые в соответствии с п. 7 Положения об Экономическом суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., назначаются на должность в порядке, установленном для назначения на должности судей Высшего Арбитражного Суда РФ.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должность Председателя и заместителей Председателя Верховного Суда РФ, Председателя и членов Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, Председателя и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение которых на должность осуществляется в порядке, установленном для назначения на должность судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ[562].

Президент либо по его поручению полномочный представитель Президента в Совете Федерации представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора РФ.

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за датой получения представления Президента.

Кандидатура, представленная Президентом для назначения на должность Генерального прокурора РФ, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят заключения по представленной кандидатуре.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Президента или его полномочного представителя в Совете Федерации. В ходе обсуждения члены Совета Федерации могут задавать вопросы Президенту или его полномочному представителю в Совете Федерации и другим участникам обсуждения этого вопроса.

После обсуждения кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора РФ, проводится тайное голосование. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную Президентом кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Если представленная Президентом кандидатура не получила при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется.

Если кандидатура, представленная Президентом для назначения на должность Генерального прокурора РФ, не получила при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на эту должность.

На основании предложения Президента Советом Федерации рассматривается вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Это предложение предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения.

Рассмотрение вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации начинается с выступления Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации. В ходе обсуждения члены Совета Федерации могут задавать вопросы Президенту или его полномочному представителю в Совете Федерации.

Если предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора РФ не получит при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется.

Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора РФ, либо предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации может предложить Президенту провести консультации с целью разрешения возникших разногласий, которое оформляется постановлением Совета Федерации. Это постановление в трехдневный срок Председатель Совета Федерации направляет Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации[563].

Как отмечалось ранее, судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной колегии судей Российской Федерации.

Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной колегии судей Российской Федерации.

Председатели, заместители председателей верховных судов республик, краев, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, военных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной колегии судей Российской Федерации.

Председатели, заместители председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, специализированных арбитражных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной колегии судей Российской Федерации.

Предельный возраст пребывания в должности судьи федерального суда законом установлен в 70 лет[564].

На Президента РФ возложен Конституцией РФ ряд полномочий по организации формирования и деятельности ряда федеральных государственных органов.

Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом.

Согласно Конституции РФ (ст. 96) Государственная Дума избирается сроком на четыре года[565]. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[566] проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ, является обязательным (ст. 6).

Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее, чем за 110 дней, и не позднее, чем за 90 дней, до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если Президент РФ не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, установленный законом, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного законом срока официального опубликования решения о назначении выборов.

При роспуске Государственной Думы в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед тем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначает досрочные выборы ее депутатов нового созыва, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение Центральной избирательной комиссии о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного законом срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

В случаях, связанных с досрочными выборами, сроки осуществления избирательных действия, установленные законом, сокращаются на четверть. При этом сроки в днях умножаются на три четвертые и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.

Если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы депутатов Государственной Думы, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, либо объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на следующее воскресенье.

Президент распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренными Конституцией РФ (ст. 109, 111 и 117).

Государственная Дума может быть распущена Президентом после трехкратного отклонения представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ, а также в случае выражения ею недоверия Правительству. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. После выражения Думой недоверия Правительству РФ Президент вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Вопрос о доверии Правительству РФ может поставить перед Государственной Думой Председатель Правительства РФ. Если Дума в доверии Правительству откажет, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Порядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РФ, установлен Регламентом Государственной Думы. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Мотивированные предложения о выражении недоверия Правительству РФ вносятся в Совет Государственной Думы в письменной форме. Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения.

Председатель Правительства РФ или один из его заместителей вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству. Если в ходе обсуждения вопроса о недоверии депутаты Государственной Думы – инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и при этом численность депутатов Думы, внесших предложение о выражении недоверия Правительству, становится менее одной пятой от общего числа депутатов Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов от общего числа депутатов Думы.

В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Правительства РФ, как уже отмечалось, может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое представление Председателя Правительства РФ должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов.

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству. В период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству первыми рассматриваются предложения депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству РФ и объявлении Президентом о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства РФ рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения.

Обсуждение вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного Председателем Правительства, проводится в порядке, установленном для рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству.

Решение о доверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение о доверии не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если же не принимается ни одно из возможных решений, рассмотрение вопроса прекращается.

§ 3.2. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и законности в их деятельности

Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 85) Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Использование согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции, является одним из способов обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В Конституции не конкретизировано понятие «согласительные процедуры». Это обеспечивает Президенту свободу в выборе большего разнообразия согласительных процедур, суть которых состоит в поисках компромиссных вариантов и достижении в конечном счете консенсуса. Таким образом, речь идет об устранении возникших разногласий путем достижения взаимного согласия сторон. При этом Президент выступает в качестве общенационального авторитета, а не одной из сторон.

Второй отличительной чертой согласительных процедур является их неформальный характер, выражающийся, в частности, в возможности выбора такой согласительной процедуры, которая в наибольшей степени соответствовала бы сложившейся ситуации и интересам сторон.

Наиболее распространенной формой разрешения спора являются непосредственные переговоры, не исключающие применения и других согласительных процедур: третейских судов, согласительных комиссий и т. п.

На практике согласительные процедуры использовались Президентом неоднократно. Например, были проведены переговоры с участием представителей Президента об урегулировании спорных вопросов о правовом положении г. Норильск и находящихся в нем предприятий между Красноярским краем и Таймырским (ДолганоНенецким) автономным округом. После того как на завершающей стадии в переговорах принял участие помощник Президента РФ, между спорящими сторонами 2 ноября 1995 г. был заключен Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа»[567].

В целях правового регулирования использования согласительных процедур Президент своим Указом от 5 октября 1995 г.[568] возложил на Комиссию при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъекте Федерации подготовку предложений о применении Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

В случае недостижения согласованного решения Президент согласно п. 1 ст. 85 Конституции может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной.

Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда. Например, в ст. 92 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что правом обращения в этот суд в случае, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ, обладает Президент.

Возможность обращения Президента в суд в случае, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ, предусмотрена и в других федеральных законах. Так, в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (ст. 245) суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Согласно п. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Надо сказать, что акты органов исполнительной власти субъектов Федерации приостанавливались Президентом РФ неоднократно. Так, в марте 1994 г. Президент приостановил своим Указом действие постановления администрации Красноярского края от 22 февраля 1994 г., которым был назначен референдум по проекту краевого закона «Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае», поскольку реализация постановления администрации привела бы к нарушению ряда положений федеральной Конституции, в частности, п. 2 ст. 66 и ч. 1 ст. 77, устанавливающих процедуру принятия устава края и соответствия системы органов государственной власти края основам конституционного строя Российской Федерации[569].

18 января 1996 г. Президент РФ приостановил действие Указа Президента Башкортостана «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты» как противоречащего Конституции РФ и законам Российской Федерации[570].

В этом Указе Президент РФ предлагал органам исполнительной власти субъектов РФ, действие актов которых приостанавливалось, привести эти акты в соответствие с Конституцией РФ, а в случаях противоречия федеральным законам – и в соответствие с ними.

28 июня 2000 г. Президент РФ издал Указ «О приостановлении действия постановления администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г. № 708 «О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 году»[571]. В нем указывается, что в соответствии с постановлением администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г. в Воронежской области сформированы районные фонды продовольственного зерна. Этим постановлением на глав местного самоуправления возложена персональная ответственность за бесперебойное обеспечения населения районов хлебом и хлебопродуктами, определен порядок формирования указанных фондов и расходования их средств, предусмотрено погашение задолженности сельских товаропроизводителей перед районным бюджетом путем поставок продовольственного зерна.

В связи с тем что названное постановление издано в нарушение ст. 8, 12, 71, 130 и 131 Конституции РФ, ст. 5 Закона РФ «О зерне», ст. 3 Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», ст. 6, 29, 35–41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и руководствуясь ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент приостановил действие постановления администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г. № 708 «О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 году» и предложил Главе администрации Воронежской области привести постановление в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

27 июля 2000 г. Президент своим Указом приостановил действие постановления Администрации Архангельской области от 10 февраля 1999 г. № 45 «Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемым на коммерческой основе»[572] в связи с тем, что оно противоречит п. «ж» ст. 71 Конституции РФ и ст. 5 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Президент, руководствуясь ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, постановил приостановить действие упомянутого постановления и предложил главе Администрации Архангельской области привести постановление в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Как следует из ст. 85 Конституции РФ, действие актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или о нарушении прав и свобод человека. «Однако, – как справедливо замечает Л. А. Окуньков, – на практике вмешательства суда не требуется, поскольку оспариваемые Президентом акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде»[573].

Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

Отмена Президентом постановлений Правительства имеет место сравнительно редко, хотя и встречается на практике.

Так, 14 мая 1997 г. Президент своим указом № 481 отменил постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. № 116 «О Бочине Л. А.» как противоречащее Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[574].

25 января 1999 г. Указом Президента РФ было отменено постановление Правительства РФ от 22 октября 1998 г. № 1234 «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами», поскольку это постановление Правительства противоречит ст. 9 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», согласно которой к исключительным полномочиям Президента РФ отнесено определение федеральных органов исполнительной власти по координации и контролю в области военно-технического сотрудничества и решению других задач государственного регулирования в данной области, а также создания в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества, руководствуясь ч. 3 ст. 115 Конституции РФ[575].

Издание Президентом РФ его указов о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и отмена постановлений и распоряжений Правительства РФ является реализацией им своих контрольных функций главы государства и гаранта Конституции РФ, фактически возглавляющего исполнительную власть.

Из федеративной природы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации, включая и Президента, всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Федерации и мнения их органов государственной власти. Имея это в виду, Президент РФ может лишь приостановить действие акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, а не отменить этот акт, признав его утратившим юридическую силу.

Иное положение с актами Правительства РФ. Учитывая, что и Президент РФ, и Правительство РФ являются федеральными органами государственной власти, а также тот факт, что Правительство подконтрольно Президенту, он наделен правом не просто приостанавливать акты Правительства, а отменять их, т. е. признавать их утратившими юридическую силу.

Как отмечалось ранее, такая отмена возможна лишь в случаях противоречия постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, точно так же, как приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации возможно только в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина с условием, что этот вопрос будет рассмотрен соответствующим судом.

Однако следует иметь в виду, что ни из ст. 85 (ч. 2), ни из ст. 115 (ч. 3) Конституции РФ совсем не вытекает, что Президент РФ вправе сам устанавливать конституционность актов Правительства РФ или актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Таким правом обладает только Конституционный Суд. Поэтому если Президент может признать тот или иной акт противоречащим его указам или федеральным законам, то для признания его противоречащим Конституции РФ Президент обязан с этим вопросом обратиться в Конституционный Суд РФ. Не случайно поэтому ч. 2 ст. 125 Конституции РФ относит Президента РФ к числу субъектов обращения в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных актов.

Правда, по мнению И. А. Ионова, в компетенцию Президента РФ не входит и проверка соответствия актов Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральному закону и указу Президента.

«Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 1998 года, – пишет он, – федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции – вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела – проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов также ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и нормативных актов Правительства РФ и субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции Российской Федерации.

То же можно сказать и в отношении ненормативных актов Правительства Российской Федерации, а также актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, проверка законности которых также составляет прерогативу судебной власти.

Вследствие этого Президент Российской Федерации, придя к выводу о несоответствии акта Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному закону, указу Президента Российской Федерации, не вправе отменять этот акт или приостанавливать его действие, а обязан обратиться с запросом в соответствующий суд»[576].

§ 3.3. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с определением основных направлений внутренней и внешней политики государства

Согласно Конституции РФ Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «а» ст. 84).

«В президентских посланиях, – отмечал В. Н. Суворов, – в основном затрагиваются государственные и общественные проблемы, актуальные для всего общества в целом, в том числе острейшие вопросы жизни страны. Предлагаемые решения, намеченный политический курс, конкретные указания выражают прежде всего политическую позицию президентской власти и подчиненного ей Правительства, поддерживающих их политических сил. В то же время сформулированные в президентских посланиях оценки, предлагаемые решения могут отражать и более широкий спектр политических взглядов, социальных интересов»[577].

Темы и структура ежегодных посланий определяются самим Президентом, который исходит из актуальности стоящих перед страной задач, политической ситуации в стране и стратегического видения будущего. Однако некоторые исходные позиции определены законодательством. Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 20 июня 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[578] ежегодное Послание Президента должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнению упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.

В упомянутом Законе определен и ряд специальных требований, а также рамочных установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность после выборов. Оно должно содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, т. е. на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой, что в определенной мере, конечно, связано с периодичностью выборов Президента.

В специальном разделе ежегодного Послания должны содержаться характеристика состояния экономики страны, формулироваться и обосновываться стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направления реализации этих целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводиться важнейшие макроэкономические показатели развития экономики страны на среднесрочную перспективу.

В литературе высказывалось предложение определить правовой статус Президента, связанный с его посланиями, принять соответствующий закон, в котором были бы определены юридическая сила, структура послания и даже выступления Президента РФ.

Впрочем, исходя из складывающейся практики содержание посланий Президента и их направленность подвергаются постоянной корректировке, исходя из внутренних и внешнеполитических событий.

Так, в Послании 1994 г. «Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)», с которым Президент РФ обратился к Федеральному Собранию после принятия Конституции РФ 1993 г., отмечалось: «Мы все нуждаемся во взаимопонимании. И оно будет найдено, если скоординированную работу сумеют наладить все, и прежде всего Президент, Федеральное Собрание и Правительство. Настоящее послание Президента Российской Федерации – важный шаг в этом направлении. В Послании заявлен политический курс главы государства. Президент не вторгается в компетенцию ни одного из федеральных органов государственной власти. В то же время содержащиеся в Послании политические, экономические и социальные ориентиры становятся основой для оценки деятельности всех органов государственной власти»[579].

В последующих посланиях «О действенности государственной власти в России» (1995), «Россия, за которую мы в ответе» (1996), «Порядок во власти – порядок в стране» (1997), «Общими силами – к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» (1998) и «Россия на рубеже эпох» (1999) содержались анализ дел в стране и характеристика предполагаемых направлений деятельности всех государственных структур.

Например, в последнем Послании Президента РФ Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию рассматривались вопросы о том, что произошло и что происходит в российской экономике, что надо делать для выхода страны из экономического кризиса и каким путем двигаться дальше, каковы основные задачи социально-экономической политики страны в 1999 и 2000 гг.

В разделе Послания «Общество и власть на рубеже веков» Президент Б. Н. Ельцин подчеркнул, что стабильная Конституция, подлинный федерализм, развитие местного самоуправления, демократические выборы, законность и безопасность граждан, действующая независимая судебная система – вот те базовые принципы, без которых немыслимо развитие нашего общества. «Только на их основе, – подчеркивалось в Послании, – можно «перекинуть мост» в третье тысячелетие, сохранить и укрепить демократический характер российской власти, обеспечить ее преемственность».

В Послании содержится характеристика России и мира на пороге третьего тысячелетия[580].

Надо сказать, что в 1996 г. Президент РФ не только обращался к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием, но и, руководствуясь ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, обращался к членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания, ко всем гражданам России с Посланием по национальной безопасности[581]. Видимо, это Послание понадобилось в связи с тем, что ежегодное Послание на 1996 г. во многом носило характер предвыборной программы Б. Н. Ельцина.

Послание Президента РФ В. В. Путина также служит наилучшим способом доведения до сведения общества и государства своей позиции, определения дальнейшего развития государства.

Например, в его Послании 2001 г., посвященном положению в стране и основным направлениям внутренней и внешней политики государства, указывается, что консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения неотложных социальноэкономических проблем и задач в сфере безопасности государства.

Первая задача – это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции.

Вторая задача – порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Третья задача – это наведение порядка в межбюджетных отношениях.

В своем Послании Президент РФ назвал одним из наиболее важных решений, принятых в 2000 г., создание федеральных округов, что заметно приблизило деятельность полномочных представителей Президента, представляющих федеральную власть, к регионам.

Президент указал, что сегодня нам крайне необходима судебная реформа, поскольку отечественная судебная система отстает от жизни и на практике мало помогает проведению экономических преобразований.

Кроме того, арбитражная практика также наталкивается на противоречивую и невнятную законодательную базу, а ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов в развитии предпринимательства.

Президент подчеркнул, что нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы.

В существенном совершенствовании, по мнению Президента, нуждается также процессуальное законодательство и законодательство, регулирующее порядок исполнения судебных решений, муниципальное законодательство.

Президент назвал важнейшей государственной задачей совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе прокуратуры.

Президент указал на необходимость начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь Правительства, министерств, ведомств, их территориальных органов, подчеркнув, что речь идет о пересмотре не только их структуры и штатов, но и функций органов власти.

Президент предложил перейти к формированию государственного бюджета из двух частей. Первая – должна обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств, а вторая – должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.

Кроме того, необходимо:

продолжить таможенную реформу, принять в новой редакции Таможенный кодекс;

ускорить принятие нового закона о приватизации, который установит четкие и прозрачные правила продажи и приобретения государственной собственности;

провести пенсионную реформу, а также создать современное трудовое законодательство, которое на деле защитило бы права и интересы работников, открывало дорогу структурным преобразованиям на предприятиях;

преодолеть неполноту и крайнюю противоречивость правовой базы науки. В настоящее время законодательная основа управления отраслевой наукой крайне громоздка, спорна и запутана, неадекватна система охраны, защиты и использования права интеллектуальной собственности.

Президент подчеркнул, что в России больше не будет ни революций, ни контрреволюций – прочная и экономически обоснованная государственная стабильность является благом для России и для ее людей. Власть в России должна работать для того, чтобы сделать в принципе невозможным отказ от демократических свобод, а взятый экономический курс – бесповоротным[582].

В одном из последних Посланий Президента РФ В. В. Путина «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» отмечается, что традиция ежегодных посланий Федеральному Собранию, а фактически – прямых обращений к народу России была заложена в Конституции 1993 г., принятой по инициативе Президента Б. Н. Ельцина, который «считал исключительно важным прямой, открытый диалог с людьми, считал необходимым выносить на публичное обсуждение и проблемы, и приоритеты государственной политики и видел в этом один из значимых инструментов объединения общества, инструментов реальной демократии»[583].

Духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности – это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность.

В связи с тем, что как внутри страны, так и за рубежом имеются силы, желающие разжечь в нашей многонациональной стране межнациональную и межконфессиональную рознь, Президент В. В. Путин обратился к депутатам с просьбой ускорить принятие поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия.

Один из главных критериев политической культуры и развития общества, считает Президент, – это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня.

Президент выразил согласие с предложением принять правовую норму, согласно которой субъекты Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее 10 лет.

Президент высказал необходимость продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления, и в первую очередь за счет формирования достаточной доходной базы.

Как указал Президент, в стране принят Закон о сельском хозяйстве, предусматривающий необходимость разработки пятилетней программы развития отрасли. Главное – не затянуть с принятием этой программы.

Президент высказался против повышения пенсионного возраста в нашей стране, считая, что в обозримом будущем для этого в нашей стране объективной необходимости нет.

Имея в виду важность такого сегмента экономики, как малое предпринимательство, Президент предложил уже в ближайшее время принять закон о поддержке и развитии малого бизнеса.

Президент указал на необходимость наведения порядка с заключением государственных контрактов, полностью перейти на такую систему договоров, при которой доступность государственного заказа не менялась бы в течение всего периода его исполнения, а при распределении государственных заказов в подавляющем большинстве случаев – перейти на аукционную систему.

Президент также изложил намерения государства развивать отечественную экономику в самых разных направлениях[584].

В правовой литературе высказаны различные точки зрения на правовую природу посланий Президента РФ. Так, по мнению М. А. Краснова, послание – нормативный акт, приравненный по своей силе к закону[585]. Противоположной позиции придерживаются многие другие ученые, рассматривающие послание в качестве официального документа, не являющегося нормативным актом, а поэтому и не обязательного для исполнения гражданами и должностными лицами[586].

В Обращении к Федеральному Собранию в 1997 г. Президент Б. Н. Ельцин подчеркнул, что послания являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для остальных ветвей власти[587]. Это заявление главы государства вызвало в литературе неоднозначную оценку. Так, по мнению М. В. Баглая, Федеральное Собрание не обязано беспрекословно соглашаться с высказанными Президентом идеями[588]. Л. А. Окуньков полагает, что хотя послания не являются нормативными решениями, обязательными для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Применительно к имеющим власть они фактически воспринимаются как задания, директивы высшего органа власти. «Хотя Послания Президента адресованы Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложиться на федеральное Правительство»[589]. Не удивительно, что Правительство разрабатывает план действий по реализации Послания Президента Федеральному Собранию.

Вместе с тем в литературе высказано суждение В. В. Мамонова, поддержанное О. Н. Кичалюк, о том, что «Правительство РФ не является самостоятельным органом, подчиняется Президенту РФ и поэтому выступает с ним как монолит»[590].

Достаточно взвешенную позицию по этому вопросу занимал В. Н. Суворов, который утверждал, что ежегодные послания для законодательной и судебной власти – политические ориентиры, предлагаемые главой государства и не имеющие юридической силы. Они рассчитаны на авторитет, на получение влияния президентской власти, а также выполняют информационную функцию, выступая в качестве средства убеждения парламентариев. Для органов исполнительной власти послания являются документом, обязательным для исполнения. Однако при всей большой политической значимости и императивности для органов исполнительной власти ежегодные послания не являются нормативными актами, в них содержатся указания, предписания Правительству РФ, иным органам исполнительной власти, которые по своему значению, в принципе, не уступают президентским индивидуальным правовым актам, обращенным к этим органам[591].

Как нам представляется, в литературе часто преувеличивают сложность правовой природы посланий главы Российского государства.

Во-первых, Послание не может быть нормативным актом. Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент издает только два вида актов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации, – это указы и распоряжения. Следовательно, все другие виды документов, исходящих от Президента, не являются нормативными актами.

Во-вторых, Президент, излагая основные направления внутренней и внешней политики на предстоящий год, определяет приоритетные направления деятельности Правительства, развития законодательства и т. д. Обязательность рассмотрения предложений Президента для других государственных органов основывается на его авторитете. Такие предложения Президента могут содержаться во всех других его выступлениях, которые так же тщательно изучаются другими государственными органами. Однако все они не носят обязательного характера для рассматривающих их государственных органов.

В-третьих, особое положение среди государственных органов, которым адресовано президентское Послание, занимает Правительство РФ. На него ложатся основная тяжесть и ответственность за выполнение президентских посланий. И дело не в том, что, как полагает В. В. Мамонов, Правительство не является самостоятельным органом, а в том, что Правительство вместе с Президентом образует исполнительную власть, через которую и подведомственные ей органы управления реализуются в основном послания Президента. Хотя, строго говоря, и для Правительства РФ, которое согласно Конституции РФ (ст. 110) осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, послания Президента не являются нормативными актами, обязательными к исполнению, если они не воплощены в конкретных правовых актах Президента.

Можно согласиться с Б. Н. Ельциным, который в самом первом своем Послании Федеральному Собранию в 1994 г. отмечал: «Послание – не директива, но и не набор благих пожеланий. Президент обладает достаточными конституционными возможностями воздействия на положение дел. Парламент, уважая полномочия Президента, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Именно такого согласия ожидает народ от власти. Именно от этого в первую очередь зависят укрепление нашего государства и гражданский мир в стране»[592].

Характеризуя послания Президента, некоторые авторы рассматривают их как конституционную основу формирования государственно-правовой стратегии.

«Государственно-правовая стратегия, – пишет А. М. Голощапов, – имея конституционные основы, а выражаясь более ярко, конституционные корни, представляет собой содержание Конституции в посланиях Президента, обретает актуальную конкретизацию, содержит реализацию основных направлений внутренней и внешней политики государства»[593].

§ 3.4. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с его участием в федеральном законодательном процессе

Согласно (п. 1 ст. 104) Конституции РФ Президенту РФ принадлежит право законодательной инициативы. Он обладает этим правом по всем вопросам, могущим возникать в правотворческой деятельности.

Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. (в ред. от 7 ноября 2005 г.) утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе[594]. Согласно этому Положению разработка законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законодательной инициативы Президента, осуществляется по поручению Президента или Руководителя Администрации Президента РФ подразделениями Администрации Президента и федеральными органами исполнительной власти.

Предложения подразделений Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и граждан о разработке законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента, направляются Руководителю Администрации Президента.

Руководитель Администрации Президента РФ направляет их с поручением в семидневный срок рассмотреть и подготовить по ним замечания и предложения:

заместителям Руководителя Администрации Президента РФ – помощникам Президента;

помощникам и советникам Президента, если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

полномочному представителю Президента в Совете Федерации Федерального Собрания;

полномочному представителю Президента в Государственной Думе Федерального Собрания;

полномочному представителю Президента в Конституционном Суде РФ;

в Государственно-правовое управление Президента; в иные подразделения Администрации Президента, если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции.

Замечания и предложения направляются в Государственно-правовое управление Президента для обобщения.

Обобщенные замечания и предложения, а также при необходимости проект поручения Президента о разработке соответствующего законопроекта направляются Государственно-правовым управлением Президента Руководителю Администрации Президента.

Подразделения Администрации Президента, федеральные органы исполнительной власти, ответственные за разработку законопроекта, в установленный Президентом или Руководителем Администрации Президента срок направляют Руководителю Администрации Президента законопроект и пояснительную записку к нему, а также при необходимости – финансово-экономическое обоснование к законопроекту.

Руководитель Администрации Президента направляет законопроект на заключение в Государственно-правовое управление Президента, а также дает поручение в семидневный срок подготовить замечания и предложения по данному законопроекту:

заместителям Руководителя Администрации Президента – помощникам Президента;

помощникам и советникам Президента, если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

полномочному представителю Президента в Совете Федерации, полномочному представителю Президента в Государственной Думе и полномочному представителю Президента в Конституционном Суде РФ.

Указанные лица направляют замечания и предложения по законопроекту в Государственно-правовое управление Президента.

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания по согласованию с руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти направляют в Государственно-правовое управление Президента замечания и предложения по законопроекту, а также при необходимости – предложения о назначении официального представителя Президента при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания.

Окончательный текст законопроекта, который предполагается внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента, подготавливается в Государственно-правовом управлении Президента и направляется Руководителю Администрации Президента вместе с проектом письма Президента в Государственную Думу и другими сопроводительными материалами.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе: представляет позицию Президента по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам;

при необходимости обеспечивает по согласованию с руководством Государственной Думы первоочередное рассмотрение на заседаниях Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы, а также на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом;

представляет на заседаниях Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы, а также на заседаниях Государственной Думы законопроекты, внесенные Президентом, за исключением случаев, когда Президентом назначен официальный представитель;

обеспечивает рассмотрение Государственной Думой в первом чтении текстов законопроектов, внесенных Президентом, в неизмененном виде, за исключением случаев когда Президент согласен изменить текст внесенного им законопроекта до рассмотрения его Государственной Думой в первом чтении в порядке, предусмотренном ее Регламентом.

Для обоснования законопроектов, внесенных Президентом, а также замечаний и предложений Президента по иным законопроектам, рассматриваемым на заседаниях комитетов Государствепнной Думы и заседаниях Государственной Думы, полномочный представитель Президента в Государственной Думе вправе привлекать работников федеральных органов исполнительной власти, работников подразделений Администрации Президента и ученых. Привлечение работников федеральных органов исполнительной власти и работников подразделений Администрации Президента осуществляется по согласованию соответственно с руководителями федеральных органов исполнительной власти или подразделений Администрации Президента.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе согласовывает позиции официальных представителей, привлеченных им работников федеральных органов исполнительной власти, работников Администрации Президента и ученых, определяет порядок их выступлений при рассмотрении на заседаниях комитетов Государственной Думы и на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом, а также при рассмотрении на заседаниях Государственной Думы замечаний и предложений Президента по иным законопроектам.

Официальный представитель согласовывает свою позицию по законопроекту с полномочным представителем Президента в Государственной Думе.

При рассмотрении на заседаниях комитетов Государственной Думы поправок и предложений по законопроектам, внесенным Президентом, полномочный представитель Президента в Государственной Думе совместно с официальным представителем (в случае его назначения) и при участии Государственно-правового управления Президента осуществляют предварительное согласование поправок и предложений.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе совместно с Государственно-правовым управлением Президента направляют Президенту поправки и предложения по указанным законопроектам с соответствующим обоснованием.

В случае получения согласия Президента на внесение в законопроект представленных ему поправок и предложений полномочный представитель Президента в Государственной Думе оглашает эти поправки и предложения на заседании Комитета Государственной Думы, назначенного ответственным по законопроекту, и на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, направленные Президенту Советом Государственной Думы, передаются в установленном порядке в Государственноправовое управление Президента для подготовки по ним замечаний и предложений, которые направляются полномочному представителю Президента в Государственной Думе.

Указанные законопроекты при необходимости могут быть направлены Государственно-правовым управлением Президента в подразделения администрации Президента и федеральные органы исполнительной власти, если законопроекты затрагивают вопросы, относящиеся к их компетенции.

Законопроекты, внесенные Советом Федерации Федерального Собрания, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом РФ, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту в соответствии с постановлениями Государственной Думы, передаются в установленном порядке в Государственно-правовое управление Президента для подготовки проектов заключений Президента на указанные законопроекты.

Копии поступивших из Государственной Думы законопроектов направляются в установленном порядке:

заместителям Руководителя Администрации Президента – помощникам Президента;

помощникам и советникам Президента, если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

полномочным представителям Президента в палатах Федерального Собрания и полномочному представителю Президента в Конституционном Суде РФ.

Указанные лица в пятидневный срок со дня получения копии законопроекта направляют замечания и передложения по законопроекту в Государственно-правовое управление Президента для учета при подготовке проекта заключения Президента на законопроект.

Проект заключения Президента на законопроект, подготовленный в Государственно-правовоом управлении Президента, направляется в установленном порядке Президенту.

В случае если Комитетом Государственной Думы принято решение об учете замечаний и предложений Президента по рассматриваемому законопроекту, полномочный представитель Президента в Государственной Думе или официальный представитель формулирует по поручению Президента замечания и предложения главы государства в виде поправок к законопроекту.

При необходимости полномочный представитель Президента в Государственной Думе:

проводит консультации с руководством Государственной Думы и комитетов Государственной Думы, с руководством фракций и депутатских групп, а также с депутатами Государственной Думы;

согласовывает сроки и порядок рассмотрения на заседаниях комитетов Государственной Думы и на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом, а также замечаний и предложений Президента по иным рассматриваемым Государственной Думой законопроектам;

запрашивает дополнительные информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе осуществляет полномочия, предусмотренные Положением, в случае если замечания и предложения, содержащиеся в заключении Президента на законопроект, не касаются концепции законопроекта.

Если замечания и предложения касаются концепции законопроекта, полномочный представитель Президента в Государственной Думе при рассмотрении на заседаниях Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы, а также на заседаниях Государственной Думы законопроекта во втором чтении представляет позицию Президента, изложенную в заключении, и дает необходимые пояснения.

Порядок освещения в средствах массовой информации позиции Президента по законопроектам, принятым Государственной Думой, определяется Руководителем Администрации Президента.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации: представляет позицию Президента по рассматриваемым Советом Федерации федеральным конституционным законам, одобренным Государственной Думой, и федеральным законам, принятым Государственной Думой;

обеспечивает по согласованию с руководством Совета Федерации своевременное рассмотрение на заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, а также на заседаниях Совета Федерации одобренных Государственной Думой федеральных конституционных законов и принятых Государственной Думой федеральных законов, проекты которых были внесены Президентом;

представляет на заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, а также на заседаниях Совета Федерации одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые Государственной Думой федеральные законы, проекты которых были внесены Президентом, за исключением случаев когда Президентом назначен официальный представитель;

информирует комитеты и комиссии Совета Федерации о рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом, и о принятых поправках к ним;

при необходимости проводит консультации с руководством Совета Федерации, комитетов и комиссий Совета Федерации;

при необходимости запрашивает дополнительные информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента.

Официальный представитель согласовывает свою позицию по законопроекту с полномочным представителем Президента в Совете Федерации.

Для обоснования позиции Президента по федеральным конституционным законам и федеральным законам, рассматриваемым на заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, а также на заседаниях Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Совете Федерации вправе привлекать работников федеральных органов исполнительной власти, работников подразделений Администрации Президента и ученых, осуществлять иные необходимые полномочия.

Согласно Конституции РФ (п. «д» ст. 84) Президент подписывает и обнародует федеральные законы. Тем самым он завершает законодательный процесс.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент, которому в течение пяти дней направляют принятый федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[595].

В соответствии с этим Федеральным законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он был одобрен палатами Федерального Собрания.

Федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом. Официальным их опубликованием считается первая публикация полного текста в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные и федеральные законы для официального опубликования направляются Президентом.

Федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Рассматриваемая стадия законодательного процесса является завершающей, если Президент подписал закон. Однако если Президент в течение 14 дней с момента получения федерального закона отклоняет его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Федеральный закон, отклоненный Президентом, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного Комитета, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения принимается рекомендация принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности его принятия; принять федеральный закон с учетом предложений Президента; создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей; одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления представителя Президента в Государственной Думе. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, или согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата может принять решение о продолжении работы над рассматриваемым федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта.

В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной Комиссии федеральный закон передается ей для выработки согласованной редакции. По окончании работы специальная Комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

По предложению ответственного Комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

Законопроекты, не принятые Государственной Думой в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом, рассматриваются Государственной Думой следующего созыва в порядке, установленном Конституцией РФ, на той стадии законодательной процедуры, на которой было прервано их рассмотрение Государственной Думой предыдущего созыва, если иное решение не будет принято Думой.

При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации может не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по заключению комитета по закону, отклоненному Президентом и одобренному Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции. По окончании обсуждения на голосование ставится вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного в той же редакции Государственной Думой.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федеральный закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее чем две трети голосов от общего числа членов палаты.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с текстом постановления Совета Федерации об одобрении закона направляется Президенту для подписания в течение семи дней и обнародования.

Определенной спецификой характеризуется принятие федеральных конституционных законов. Согласно ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. Таким образом, в отличие от обычных федеральных законов, на федеральные конституционные законы право Президента на отклонение закона не распространяется.

Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов могут приниматься также законы РФ о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[596].

Поводом к рассмотрению дела согласно ч. 1 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании ст. 136 Конституции РФ, в связи с чем Государственная Дума ходатайствовала о толковании этой конституционной нормы относительно наименования правовой формы документа, содержащего поправку в Конституцию РФ.

Конституционный Суд РФ установил, что Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции, установленный ст. 134 Конституции РФ, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции.

Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ст. 108 (ч. 1) Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции поправок, не относящихся по содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ст. 76 (ч. 1) Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции РФ, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил, что из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к гл. 3–8 Конституции вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Согласно ст. 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[597]. В нем указывается, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме законов Российской Федерации о поправке к Конституции.

Проект закона о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей общего числа членов Совета Федерации. Затем закон направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и считается ими одобренным, если за него высказалось не менее двух третей субъектов Федерации.

Одобренный законодательными (представительными) органами субъектов Федерации закон направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом в текст Конституции РФ.

Согласно упоминавшемуся ранее Положению о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе федеральный конституционный закон, федеральный закон, направленные Президенту для подписания и обнародования, передаются в установленном порядке в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации для подготовки предложений о подписании и обнародовании федерального конституционного закона, федерального закона или об отклонении федерального закона.

Копии федерального закона направляются в установленном порядке для подготовки предложений:

заместителям Руководителя Администрации Президента – помощникам Президента;

помощникам и советникам Президента, если федеральный закон затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

полномочным представителям Президента в палатах Федерального Собрания и полномочному представителю Президента в Конституционном Суде РФ.

Указанные лица направляют предложения в Государственно-правовое управление Президента в 5-дневный срок со дня получения копии федерального закона.

Государственно-правовое управление Президента при необходимости направляет копии федерального закона в федеральные органы исполнительной власти, которые в пятидневный срок со дня их получения представляют свои заключения в Государственно-правовое управление Президента.

Предложения о подписании и обнародовании федерального конституционного закона, федерального закона или об отклонении федерального закона подготавливаются в Государственно-правовом управлении Президента в 10-дневный срок со дня поступления федерального конституционного закона, федерального закона. При подготовке указанных предложений по федеральному закону учитываются заключения федеральных органов исполнительной власти.

В случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия и одобрения федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур Государственно-правовое управление Президента подготавливает предложение Президенту о возвращении федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания без рассмотрения.

Предложение, подготовленное в Государственно-правовом управлении Президента, направляется в установленном порядке Президенту.

Предложение об отклонении федерального закона или о его возвращении без рассмотрения направляется Президенту вместе с проектом письма Президента в палаты Федерального Собрания, который подготавливается в Государственно-правовом управлении Президента.

В случае отклонения Президентом федерального закона и его повторного рассмотрения Государственной Думой полномочный представитель Президента в Государственной Думе, за исключением случаев когда Президентом назначен официальный представитель, представляет на заседаниях Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы, а также на заседаниях Государственной Думы позицию Президента, изложенную в его письме в Государственную Думу, и дает соответствующие пояснения.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе при необходимости проводит консультации с руководством Государственной Думы и ее комитетов о процедуре повторного рассмотрения отклоненного Президентом федерального закона.

В случае если комитетом Государственной Думы принято решение об учете замечаний и предложений Президента по отклоненному федеральному закону, полномочный представитель Президента в Государственной Думе или официальный представитель участвует в заседании соответствующего комитета и формулирует по поручению Президента замечания и предложения главы государства в виде норм закона для выработки согласованной редакции отклоненного федерального закона.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации:

обеспечивает по согласованию с руководством Совета Федерации своевременное рассмотрение на заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, а также на заседаниях Совета Федерации отклоненных Президентом и повторно рассмотренных Государственной Думой федеральных законов в порядке, установленном ч. 3 ст. 107 Конституции;

обосновывает на заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, а также на заседаниях Совета Федерации позицию Президента в связи с отклонением им федерального закона, за исключением случаев когда Президентом назначен официальный представитель.

Для обоснования позиции Президента по отклоненному федеральному закону полномочный представитель Президента в Совете Федерации вправе привлекать работников федеральных органов исполнительной власти, работников подразделений Администрации Президента, а также ученых.

Право Президента отклонять принятый законодательным органом закон и возвращать его в парламент для повторного рассмотрения (так называемое отлагательное вето[598]) использовалось в нашей стране достаточно часто, особенно в период противостояния Президента и парламента. Так, Б. Н. Ельцин обосновывал это главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием их Конституции, действующим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. «Все это вынуждало меня, – отмечал Президент, – применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля»[599]. По этим основаниям им был отклонен каждый третий-четвертый закон из принятых в 1994–1996 гг.[600]

Не изменилось это положение и в последующие годы. «Вновь приходится констатировать, – отмечал Б. Н. Ельцин в 1998 г., – что велико – в основном из-за невысокого юридического качества – число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись главе государства, 86 были отклонены, 11 возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды»[601].

Надо сказать, что это право не является орудием экстремальным. С его помощью обеспечивается оптимизация законодательного процесса, в частности, путем принятия согласительных процедур, учета интересов различных ветвей власти. Поэтому неудивительно, что в правовой литературе существование такого права обычно обосновывается необходимостью обеспечить сотрудничество законодательной и исполнительной власти, отстоять интересы последней, с которой Президент, как правило, связан наиболее тесно. Таким образом, право «вето» является эффективным и достаточно сильным средством воздействия исполнительной власти на власть законодательную. Достаточно сказать, что после принятия Конституции 1993 г. палаты Федерального Собрания преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

По мнению Л. А. Окунькова и В. А. Рощина, во главу угла президентского вето в России ставятся правовые основания, хотя необходимость отклонения законов, как правило, вызывается их политической или экономической нецелесообразностью с точки зрения главы государства[602].

Анализ оснований отклонения федеральных законов в первый период деятельности Государственной Думы свидетельствует о том, что 15 % из них противоречили Конституции РФ, 13,6 % не соответствовали правилам законодательной техники, 5,3 % содержали другие правовые дефекты и 2 % не согласовывались с общепринятыми нормами международного права или международными обязательствами Российской Федерации[603].

По мнению Г. Н. Селезнева, глубинные причины отклонения законов были порождены прежней работой самой Государственной Думы и, в частности, недостаточной профессиональной правовой экспертизой либо пренебрежением ею. Не всегда учитывалось законодателями мнение правового управления Аппарата Государственной Думы[604].

Хотя названные причины «лежат на поверхности» и повторяются из года в год, пишут Л. А. Окуньков и В. А. Рощин, не все в основаниях и мотивах вето столь очевидно и просто. Наряду с юридико-техническими огрехами и упущениями в принятых законах встречаются сложнейшие правовые коллизии. Ряд доктринальных положений, которыми руководствуются Президент и палаты Федерального Собрания в спорах по поводу принятых законов, требуют углубленного научного анализа, взвешенной правовой оценки. Это касается различной интерпретации ключевых понятий Конституции РФ – принципа разделения властей, правовых основ организации государственной власти, полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также разных подходов к обеспечению системности отечественного законодательства, к оценке правовых норм на стыке отраслей (например, гражданского и налогового законодательства в спорах о ст. 855 ГК РФ)[605].

Право вето открывает перед сторонами широкие возможности для проведения согласительных процедур по принимаемым законам. И хотя Конституция РФ прямо предусматривает проведение таких процедур только между палатами Федерального Собрания, на практике такие процедуры часто используются с участием президентской стороны. Создание на паритетных началах по инициативе или с согласия Президента комиссий для проведения согласительных процедур способствует успешной доработке закона, достижению компромисса между президентской и парламентской сторонами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что президентское вето является одним из наиболее эффективных средств воздействия Президента на законодательную деятельность парламента.

Вместе с тем совершенно очевидно, что слишком частое использование Президентом своего права «вето» на принятые законы усиливает напряженность между сторонами и переводит процесс в другую плоскость – вместо делового сотрудничества начинается поиск контррешений, что пользы законодательному процессу не приносит. Если исходить из того, что до 30 % общего количества законов Президентом отклоняется и возвращается на новое рассмотрение, то можно представить, сколько дополнительного времени и усилий требуется сторонам для принятия согласованных решений. И тут у отдельных парламентариев возникает соблазн отказаться от поиска компромиссов, выбрать путь «сосуществования». Ведь тогда ответственность за блокирование уже принятых законов можно возложить на Президента. Однако состояние «холодной войны» между высшими органами власти никогда позитивно не влияло на управление государственными делами и на развитие демократических институтов[606].

На фоне конфронтации между Президентом и парламентом в 1996–1997 гг. наряду с отклонением Президентом принятых законов стало внедряться так называемое возвращение законов Президентом без рассмотрения их по существу, возможность которого не предусмотрена Конституцией.

Квалифицируя эту практику, Конституционный Суд РФ не признал ее президентским вето. В соответствии с его постановлением от 22 апреля 1996 г., «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»[607].

В мотивировочной части этого решения указывается, что из Конституции РФ не следует, что Президент может возвратить в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения. Отсюда следует, что основаниями для отклонения или возвращения закона в этих случаях могут быть только нарушения конституционных требований, выявленные и зафиксированные тем компетентным органом, который вправе принять решение о коллизионности федерального закона. Таким органом может быть только Конституционный Суд. Однако последний признал таким органом и Президента. «Тем самым Конституционный Суд, – пишет Л. О. Иванов, – как бы поделился немного своей властью с высшим должностным лицом государства»[608].

Между тем решение Президента о возврате акта без рассмотрения нельзя квалифицировать иначе, как неконституционное действие главы государства. Оно не только не вытекает из ч. 2 ст. 80 Конституции, но и предоставляет Президенту не предусмотренное Конституцией право абсолютного вето, поскольку преодолеть его парламенту фактически невозможно.

Считая неправомерными подобные действия главы государства, Государственная Дума, например, 24 июня 1997 г. приняла постановление «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы»[609]. В своем Обращении Государственная Дума отмечает, что 21 мая 1997 г. Президентом был возвращен без рассмотрения Федеральный закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)», одобренный палатами Федерального Собрания в ранее принятой редакции, в связи с тем, что, по его мнению, Государственной Думой была нарушена конституционная процедура одобрения этого закона. В своем письме в Государственную Думу от 21 мая 1997 г. Президент отмечает следующие нарушения, допущенные при повторном рассмотрении закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)» Государственной Думой[610]:

а) в голосовании в Государственной Думе 25 апреля 1997 г. по этому Закону ряд депутатов не принимали личного участия. На заседании Государственной Думы не было кворума, т. е. минимального числа депутатов, которое необходимо для одобрения отклоненного Президентом федерального закона в ранее принятой редакции, что зафиксировано стенограммой заседания Государственной Думы;

б) несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению ч. 3 ст. 107 Конституции, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой отклоненного Президентом РФ федерального закона в ранее принятой редакции необходимо не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В ответ на предъявленные Президентом Государственной Думе претензии к нарушению порядка голосования по рассматриваемому закону Государственная Дума сочла необходимым обратить внимание Президента на то, что число присутствующих на заседании депутатов определялось в соответствии с Регламентом Государственной Думы по итогам электронного голосования, а не визуального подсчета депутатов полномочным представителем Президента в Государственной Думе.

«Выражая озабоченность судьбой конституционной законности в Российской Федерации, – указывается в Обращении, – на основании пункта 5 статьи 93 Федерального конституционного закона „О Конституционном Суде Российской Федерации“ Государственная Дума заявляет о недопустимости уклонения Президента Российской Федерации от входящей в его компетенцию согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации обязанности в течение семи дней подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы».

Государственная Дума оценила попытку введения Президентом практики возвращения без рассмотрения федеральных законов, принятых палатами Федерального Собрания, как противоречащую Конституции РФ и предложила Президенту вернуться к рассмотрению Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)», подписать и опубликовать его.

В нашей литературе попытки возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения получили разную оценку. Так, А. И. Шохин такую позицию оценил как «еще один интересный аспект взаимодействия палат Федерального Собрания и Президента»[611].

А. А. Котенков полагает, что практика возвращения законов без их рассмотрения вполне законна, поскольку, по его мнению, существует ряд случаев, когда отсутствие и, следовательно, неучастие депутатов в голосовании может быть документально подтверждено (нахождение в командировке, на санаторном лечении и т. д.)[612].

Можно согласиться с Л. А. Окуньковым и В. А. Рощиным, по мнению которых, обоснованность отмеченных примеров в пользу возвращения закона очевидна только на первый взгляд. Правовая оценка их должна быть дана Конституционным Судом. «Кроме того, – пишут они, – решение такой проблемы невозможно без оценки конституционности положений самих Регламентов палат. Немаловажно и то обстоятельство, что практика возвращения законов без рассмотрения наблюдается преимущественно в случаях, когда Президент в принципе не согласен с самим содержанием закона»[613].

Думается, можно согласиться и с другим выводом упомянутых авторов. «Возвращение главой государства без рассмотрения по существу принятых парламентом законов, – пишут они, – фактически превратилось в легальный способ вершить судьбу законов, в своего рода санкцию Президента за некачественные, на его взгляд, законы»[614].

Совершенно очевидно, что для согласованного взаимодействия властей оценку результатов волеизъявления парламентариев при принятии федеральных законов должен давать не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд.

Именно к такому выводу пришел, в конечном счете, и Конституционный Суд при рассмотрении дела об отказе Президента подписать принятый Закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[615]. В мотивировочной части решения от 6 апреля 1998 г., в частности, указано, что Президент не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты. Он может лишь обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом. Поскольку такой запрос не поступал, проверять конституционность упомянутого нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд не вправе. В то же время без рассмотрения этого вопроса невозможно определить, был ли в данном случае нарушен конституционно установленный порядок одобрения федерального закона при его повторном рассмотрении в Совете Федерации.

Возвращая закон без рассмотрения в соответствующую палату Федерального Собрания, Президент должен четко представлять последствия такой акции. По смыслу ст. 125 Конституции РФ и ст. 36, 84–87 и 94 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд не осуществляет предварительный контроль за законами, не вступившими в силу, т. е. не подписанными и не обнародованными Президентом.

В своем решении от 6 апреля 1998 г. Конституционный Суд указал, что рассмотрение дела о соответствии Конституции каждого федерального закона, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме и порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. В процедуре спора о конституционности Конституционный Суд не может проверить, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы.

Таким образом, прежде чем спорить с парламентом в Суде по процедуре принятия закона, Президент должен подписать закон. Иначе суд не может рассмотреть вопрос о его конституционности. Суд подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», указав, что сама необходимость подписания и обнародования Президентом рассматриваемого в суде закона не может считаться подтверждением его соответствия или несоответствия Конституции РФ, в том числе и по порядку принятия. Факт подписания не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции названного Закона.

Однако, несмотря на все эти решения, на неоднократные обращения к Президенту о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать принятые федеральные конституционные законы и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы[616], практика возвращения без рассмотрения федеральных законов, принятых Федеральным Собранием, продолжалась вплоть до ухода в отставку Президента РФ Б. Н. Ельцина. Она позволяет Президенту РФ, с одной стороны, уклоняться от подписания и обнародования любого федерального закона, не устраивающего его по каким-либо причинам (в том числе и по политическим), а, с другой стороны, лишает парламент возможности использовать конституционную процедуру преодоления вето, что в конечном счете ведет к необоснованному затягиванию законодательной процедуры[617].

Анализируя используемое Президентом вето, можно определить главные основания для его применения. Одним из таких оснований служит противоречие принятых федеральных законов Конституции.Именно это основание послужило, в частности, причиной отклонения Президентом РФ принятого Государственной Думой 22 ноября 1995 г. и одобренного Советом Федерации 9 декабря 1995 г. Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью».

В письме Президента от 22 декабря 1995 г. № Пр-1851 указывалось следующее.

«В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 22 ноября 1995 г. и одобренный Советом Федерации 9 декабря 1995 г. Федеральный закон “О борьбе с организованной преступностью” по следующим основаниям.

Положение части 3 статьи 15 Федерального закона, обязывающее физических и юридических лиц заявлять в специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью о финансовых и имущественных операциях своих клиентов только на основании предположений о связи этих операций с незаконной деятельностью, не соответствует главе 2 конституции Российской Федерации, закрепившей основные права и свободы человека и гражданина.

В части 9 статьи 15 Федерального закона отсутствует механизм возмещения пострадавшему лицу причиненного ущерба, что делает данную норму декларативной.

Статья 19 Федерального закона, вводящая новое специальное основание для ликвидации юридического лица, не соответствует статье 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащей исчерпывающий перечень условий, при которых юридическое лицо может быть ликвидировано.

Одновременно считаю необходимым отметить и ряд других несоответствий Федерального закона действующему законодательству, ранее имевших место в вариантах проекта Федерального закона, которые не были устранены, несмотря на то, что на них указывалось на предварительных стадиях рассмотрения законопроекта.

Требования Федерального закона об особой регламентации процессуальной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры по делам об организованной преступности противоречат принципам уголовно-процессуального законодательства, в соответствии с которыми порядок судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным делам.

Части 1 и 2 статьи 13 главы VI Федерального закона не соответствуют статьям 23, 35 и 54 Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Кроме того, положения, возлагающие на граждан обязанность доказывать законность происхождения своих денежных средств и приобретения имущества, нарушают конституционный принцип презумпции невиновности.

Положение статьи 14 Федерального закона не соответствует статье 23 Конституции Российской Федерации, определяющей, что ограничение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки и иных сообщений допускается только на основании судебного решения».

Рассмотрев представленный для подписания и обнародования Федеральный закон «О внесении дополнений в статью 13 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”», принятый Государственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобренный Советом Федерации 16 апреля 1997 г., Президент РФ Б. Н. Ельцин отклонил этот Закон, поскольку он не согласуется со ст. 57 Конституции РФ, закрепившей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы[618].

3 января 2000 г. Президент РФ В. В. Путин отклонил принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» именно в связи с несоответствием некоторых его положений Конституции РФ.

В своем письме от 3 января 2000 г. № Пр-26 Президент указывал: «На основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый государственной Думой 1 декабря 1999 г., одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г. и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон “Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности” (далее именуется – Закон) по следующим основаниям.

Закон не имеет собственного предмета правового регулирования, так как значительная часть содержащихся в нем норм уже урегулирована Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом “ОПравительстве Российской Федерации”, Федеральным законом “О безопасности дорожного движения”, Кодексом законов о труде Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами. Регулирование значительной части положений Закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Кроме того, ряд положений Закона противоречит положениям Конституции Российской Федерации, касающимся недопустимости вмешательства федеральных органов государственной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 2 Закона устанавливается приоритет международного договора Российской Федерации над федеральным законом. Однако указанная иерархия нормативных правовых актов в правовой системе Российской Федерации установлена статьей 15 Конституции Российской Федерации. В связи с тем что эти отношения являются предметом правового регулирования Конституции Российской Федерации, они не могут быть урегулированы федеральным законом.

По вопросам, не относящимся к компетенции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в сфере дорожной деятельности. Следовательно, соответствующие положения статьей 6, 9, 17, 23 и других статей Закона подлежат исключению.

Статьей 13 Закона предусматривается создание в качестве федерального органа исполнительной власти федерального дорожного органа. Многими статьями Закона (13–16, 18, 22 и другими) предусматриваются конкретные полномочия федерального дорожного органа, что свидетельствует о присвоении себе законодателем полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и противоречит принципу разделения властей, закрепленному Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”.

Главой II Закона предусмотрено включение в систему государственного управления автомобильными дорогами и дорожной деятельностью органов местного самоуправления, а также государственных учреждений федерального дорожного органа и государственных унитарных предприятий. Данное положение противоречит статье 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственно-властные полномочия, в том числе и государственное управление, в Российской Федерации осуществляются исключительно органами государственной власти. Применительно к органам местного самоуправления данное положение противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, которой предусматривается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации допускается возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Относительно включения организаций, не являющихся органами государственной власти, в систему государственного управления автомобильными дорогами и дорожной деятельностью, следует отметить, что Конституцией Российской Федерации не допускается возможность осуществления государственно-властных полномочий юридическими лицами.

Пунктом 3 статьи 44 Закона на Правительство Российской Федерации возлагается функция по установлению порядка пользования автомобильными дорогами в военное время. Указанное положение противоречит статье 87 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой режим военного положения определяется федеральным конституционным законом».

Нарушения Конституции РФ, выявленные Президентом в отклоненных законах, обычно связаны с: вторжением законодателя в компетенцию субъектов Федерации; отступлениями от конституционных принципов организации государственной власти (ст. 10 и 11 Конституции); нарушением единства экономического пространства (ст. 8 Конституции); несоблюдением конституционных прав и свобод граждан; нарушением конституционных основ федерализма; несоответствием основам финансовой политики (ст. 25 Конституции); ограничением полномочий Президента; нарушением прав субъектов законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции); несоблюдением положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов (ч. 3 ст. 104 Конституции); ограничением полномочий Правительства (ст. 114 Конституции); нарушением конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; превышением Федеральным Собранием контрольных полномочий; вмешательством Федерального Собрания в компетенцию Президента и Правительства[619].

Другим важным основанием отклонения Президентом принятых законов является их несогласованность с общепринятыми нормами международного права или противоречие международным обязательствам Российской Федерации.

Так, 9 ноября 1995 г. Президент направил письмо за № Пр-1614 об отклонении Федерального закона «О поэтапном прекращении участия Российской Федерации в осуществлении международных санкций, введенных против Союзной Республики Югославии». В этом письме Президент указывает, что принятие названного Федерального закона вызвано стремлением отменить ограничения, которые негативно сказались на жизненном уровне населения СРЮ, укрепить традиционные дружественные отношения и возобновить полномасштабное сотрудничество в интересах обоих государств.

Президент разделяет озабоченность Федерального Собрания положением, сложившимся на территории бывшей Югославии.

Российской стороной принимаются меры в Совете Безопасности ООН, в рамках контактной группы и на двусторонней основе с целью урегулирования кризиса на территории бывшей Югославии.

Существенным элементом этого урегулирования является вопрос об отмене санкций в отношении Союзной Республики Югославии.

В настоящее время представители Российской Федерации в качестве посредников участвуют в прямых контактах руководителей противоборствующих сторон с целью политического урегулирования на территории бывшей Югославии.

В последнее время Россия предприняла энергичные усилия по использованию имеющихся возможностей для облегчения положения гражданского населения Союзной Республики Югославии. Оказывается масштабная гуманитарная помощь. С соблюдением установленных Советом Безопасности ООН процедур осуществляется поставка в СРЮ более 5 тыс. тонн дизельного топлива в гуманитарных целях.

Предусматриваемое Законом одностороннее (даже поэтапное) прекращение участия Российской Федерации в осуществлении введенных Советом Безопасности ООН санкций в отношении СРЮ явилось бы нарушением Россией своих обязательств по Уставу ООН и противоречило бы Конституции РФ, которая обладает высшей юридической силой на территории России. В соответствии со ст. 15 Конституции такой Закон не имел бы юридической силы.

Президент РФ как гарант Конституции РФ не может не учитывать положения ч. 4 ст. 15 Конституции, тем более что обязательства членов ООН по Уставу имеют преимущественную силу перед их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению.

В случае принятия такого Закона и рассмотрения его Конституционным Судом РФ он в силу указанных причин был бы признан неконституционным.

Кроме того, нельзя не принимать во внимание и невозможность практической реализации предусматриваемых Законом односторонних мер в связи с отсутствием общей границы между Россией и СРЮ.

Односторонний отказ России соблюдать Устав ООН означал бы попытку поставить под сомнение систему поддержания международного мира и безопасности, основанную на совместных действиях государств, прежде всего постоянных членов Совета Безопасности, что не отвечало бы стратегическим интересам Российской Федерации.

Подробная аргументация в связи с вопросом о прекращении участия Российской Федерации в осуществлении международных санкций в отношении СРЮ содержится в письме Президента РФ в Государственную Думу от 14 сентября 1995 г. (№ Пр-1261).

С учетом изложенного и на основании ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент отклонил Федеральный закон «О поэтапном прекращении участия Российской Федерации в осуществлении международных санкций, введенных против Союзной Республики Югославии», принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и направленный 27 октября 1995 г. для подписания и обнародования.

Президент РФ В. В. Путин отклонил Федеральный закон «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», принятый Государственной Думой 20 декабря 2000 г. и одобренный Советом Федерации 31 января 2001 г.

В своем письме от 15 февраля 2001 г. № Пр-296 Президент указал, что существенным шагом, направленным на гуманизацию российской пенитенциарной системы, является переход уголовно-исполнительной системы из ведения Министерства внутренних дел РФ в ведение Министерства юстиции РФ. На следующем этапе реформирования системы исполнения уголовных наказаний Российской Федерации предполагалось привести пенитенциарное законодательство РФ в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Согласно рекомендации Комитета Министров Совета Европы относительно единых Европейских пенитенциарных правил от 12 февраля 1987 г. NR (87) 3 персонал пенитенциарных учреждений должен состоять, как правило, из профессиональных штатных сотрудников, имеющих статус гражданских служащих. Вместе с тем в ст. 4 и 12 Федерального закона предусматривается присвоение специальных званий гражданам, принятым на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ (далее именуется – уголовно-исполнительная система).

Кроме того, данное положение не соответствует п. 5 ст. 46 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», где запрещается вводить специальные звания или классные чины, аналогичные воинским званиям, причем в Федеральном законе устанавливаются специальные звания, аналогичные предусмотренным для сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. В целях установления единого подхода к квалификационным разрядам, присваиваемым в органах юстиции Российской Федерации, полагаю необходимым ввести для сотрудников уголовно-исполнительной системы классные чины, единые для всех сотрудников органов юстиции Российской Федерации, включая службу судебных приставов.

В пп. 10 и 11 ст. 9 Федерального закона закрепляется право сотрудников уголовно-исполнительной системы на постоянное ношение и хранение огнестрельного оружия без всяких ограничений. Указанное положение не соответствует ст. 28 и 31 Закона РФ «Об учреждениях и органах исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в которых предусматривается ношение оружия и его применение сотрудниками только на территориях учреждений, исполняющих наказания, прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, и на охраняемых объектах в порядке, предусмотренном указанным Законом и другими законами.

Кроме того, эта норма не согласуется и с п. 63.3 Единых Европейских пенитенциарных правил, в соответствии с которым должностные лица пенитенциарных учреждений, по роду своей деятельности находящиеся в прямом контакте с заключенными, не должны быть вооружены, за исключением особых обстоятельств.

Подпункт 1 п. 1 ст. 11 Федерального закона, касающийся предоставления права на работу по совместительству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, противоречит подп. 1 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», которым такое право не предусматривается.

Подпункт 4 п. 2 ст. 14 Федерального закона, в соответствии с которым одним из условий, препятствующих приему на службу в уголовноисполнительную систему, является отказ от прохождения специальной проверки и оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, не соответствует подп. 4 п. 3 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», которым установлено, что гражданин не может быть принят на службу только в случае, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую он претендует, связано с использованием таких сведений.

Пункт 4 ст. 14 Федерального закона, устанавливающий, что сведения и документы, представленные при поступлении гражданином на службу, подлежат проверке в порядке, установленном законодательством РФ, противоречит п. 5 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым проверка сведений, представленных при поступлении гражданином на службу, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

Пункт 2 ст. 15, ст. 19 и п. 3 ст. 24 Федерального закона, которыми министру юстиции РФ предоставляется право устанавливать порядок ведения личных дел сотрудников уголовно-исполнительной системы, порядок и условия проведения конкурса при поступлении на службу, утверждения положения о порядке проведения аттестации сотрудников, противоречат п. 2 ст. 8, п. 10ст. 22, п. 3 ст. 24 Федерального закона «Обосновах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которыми указанные условия для федеральных государственных служащих устанавливаются федеральными законами.

В ст. 16 Федерального закона, регулирующей вопросы, касающиеся контракта о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе, следует конкретизировать порядок заключения контракта для различных категорий сотрудников.

Представляются неприемлемыми положения п. 5указанной статьи, предусматривающие регулирование вопросов заключения контракта о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе, прекращения его действия, установления типовой формы и условий контракта нормативными правовыми актами Министерства юстиции РФ.

Вызывают принципиальное возражение нормы п. 5 ст. 20 Федерального закона, в соответствии с которыми предполагается сохранение сотруднику размера должностного оклада по последней занимаемой должности при переводе его на другую должность с меньшим размером должностного оклада.

Следует иметь в виду, что в случае перевода на другую должность сотрудник приобретает иной статус, предполагающий и установление ему соответствующего должностного оклада по новой должности. Более того, в ст. 16 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в случае сокращения штата предусматривается выплата среднего заработка по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев. Аналогичная норма содержится также в ст. 40.3 Кодекса законов о труде Российской Федерации.

Статья 21 Федерального закона, устанавливающая возможность прикомандирования сотрудников уголовно – исполнительной системы к органам государственной власти Российской Федерации, а также к международным организациям в соответствии с международными договорами Российской Федерации, подлежит исключению, поскольку задачи сотрудников уголовно-исполнительной системы имеют специфический характер и ограничены рамками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Статьей 35 Федерального закона определяется, что порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий устанавливается дисциплинарным уставом уголовно-исполнительной системы, утверждаемым Президентом. Это положение не соответствует ст. 13 и 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий устанавливается для федеральных государственных служащих федеральными законами.

Подпункты 3 и 4ст. 45 Федерального закона, которыми устанавливаются полномочия Правительства РФ по определению размеров оклада по занимаемой должности, надбавок за выслугу лет, ученую степень и ученое звание, а также ежемесячных надбавок сотрудникам уголовноисполнительной системы, противоречат п. 2 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым для федеральных государственных служащих эти выплаты должны предусматриваться федеральным законом.

Пункты 6, 8, 10 и 12 ст. 45, п. 4 ст. 47 Федерального закона, предусматривающие выплаты надбавок, единовременных денежных вознаграждений, денежных компенсаций и других дополнительных выплат, а также пособия на лечение, не соответствуют п. 1 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», которым эти выплаты не предусматриваются.

Подпунктом 1 п. 2 ст. 50 Федерального закона министру юстиции РФ предоставляется право устанавливать перечень уважительных причин, по которым возможно увольнение сотрудника по собственному желанию. Указанная норма предоставляет должностным лицам возможность произвольного применения закона и ограничения прав сотрудников, что является нарушением ч. 3 ст. 55Конституции РФ. Кроме того, это положение противоречит ч. 1 и 2 ст. 2 Кодекса законов о труде Российской Федерации, в соответствии с которыми принудительный труд в Российской Федерации запрещен.

Противоречит конституционному принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ, включение в Федеральный закон ст. 56, устанавливающей задачи кадровой службы уголовно-исполнительной системы. Поскольку уголовно-исполнительная система является структурным подразделением Министерства юстиции РФ, ее правовой статус должен определяться указанным федеральным органом исполнительной власти самостоятельно.

В целом Федеральный закон направлен на милитаризацию пенитенциарной системы и на фактическое создание силовой структуры, изолированной от системы Министерства юстиции РФ, что не соответствует тенденциям государственно-правового развития, предусматривающим реформирование уголовно-исполнительной системы в целях ее дальнейшей демилитаризации и приведения правовой основы ее деятельности в соответствие с международно-правовыми нормами.

Основанием отклонения Президентом РФ принятых законов может быть их несоответствие правилам законодательной техники – отсутствие собственно предмета регулирования, невозможность реализации закона на практике, несогласованность позиции Государственной Думы и Совета Федерации при подготовке закона, ненормативность положений закона, отсылочный характер положений федерального закона, нарушение процедуры рассмотрения закона во втором и последующих чтениях и т. п.[620]

Так, Президент РФ отклонил принятый Государственной Думой 20 ноября 1998 г. и одобренный Советом Федерации 2 декабря 1998 г. Федеральный закон «О пчеловодстве», поскольку им регулируются имущественные и иные отношения, возникающие в указанной отрасли сельского хозяйства. Однако в силу того что нормы гражданского и иных отраслей права, содержащиеся в федеральных законах, могут применяться в области пчеловодства, регулирование соответствующих отношений отдельным федеральным законом излишне. Некоторые отношения должны быть урегулированы правовыми нормами более низкого уровня.

3 января 2000 г. Президент РФ своим письмом отклонил принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г., считающийся одобренным Советом Федерации Федеральный закон «О защите животных от жестокого обращения». В этом письме Президент РФ указывает, что «Закон не имеет собственного предмета правового регулирования, так как значительная часть содержащихся в нем норм, касающихся вопросов, отнесенных в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже закреплена федеральными законами «О животном мире», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Гражданским кодексом Российской Федерации, Уголовным кодексом Российской Федерации, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, Законом Российской Федерации «О ветеринарии» и другими нормативными правовыми актами.

Исходя из изложенного и в соответствии со ст. 71–73 Конституции Российской Федерации дополнительного правового регулирования на федеральном уровне требуют только отдельные вопросы, связанные с жестоким обращением с животными. Указанные проблемы должны быть решены путем внесения соответствующих изменений и дополнений в названные законы. Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях следует более детально урегулировать соответствующие составы правонарушений.

Пунктом 2 ст. 2 Закона на федеральные органы исполнительной власти возлагаются конкретные полномочия, что свидетельствует о присвоении законодателем полномочий Правительства Российской Федерации и противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10, 11 и 110 Конституции Российской Федерации, а также ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Аналогичные замечания относятся к п. 4 ст. 12 Закона.

Пунктом 3 ст. 2 Закона устанавливается приоритет международного договора Российской Федерации над федеральным законом. Однако иерархия нормативных правовых актов в правовой системе Российской Федерации установлена ст. 15 Конституции Российской Федерации. В связи с тем что эти отношения являются предметом правового регулирования Конституции Российской Федерации, они не могут быть урегулированы федеральным законом.

По вопросам, не относящимся к федеральной компетенции, в соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в данной области. Следовательно, ст. 5 подлежит исключению из Закона.

Согласно абзацу третьему ст. 6 Закона граждане и общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе посещать места содержания и использования животных. Указанное положение приводит к нарушению конституционного права граждан на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции Российской Федерации), а также прав собственников иных мест содержания и использования животных (зоопарков, цирков и так далее).

Согласно абзацу шестому ст. 6 Закона граждане и общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе обращаться в суд с исками об изъятии животных в случаях жестокого обращения, однако на основании ст. 241 Гражданского кодекса Российской Федерации при нарушении правил гуманного обращения с животными заинтересованные лица могут требовать через суд принудительного выкупа животного с передачей им права собственности на животное. Таким образом, при обращении в суд указанные граждане и общественные объединения должны быть готовыми стать собственниками этих животных.

В Законе содержится ряд внутренних противоречий. Так, в соответствии со ст. 3 Закона его действие распространяется на домашних и диких животных, за исключением беспозвоночных животных, паразитирующих на других животных и человеке. Регулятивное воздействие любого нормативного правового акта возможно только на субъектов права, вступающих в общественные отношения в той или иной области. Животные не являются ни субъектами права, ни участниками ощественных отношений, в связи с чем на них не может распространяться действие Закона.

Абзацем вторым п. 4 ст. 10 Закона запрещается проведение боев животных. Однако п. 1 ст. 17 Закона предусмотрено, что в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, определяется перечень пород бойцовых собак, выведенных для проведения собачьих боев.

Кроме того, Законом не урегулированы отношения, связанные с обращением с сельскохозяйственными, пушными и иными продуктивными животными. Согласно п. 1 ст. 11 Закона требования к содержанию и использованию этих животных устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, однако соответствующее законодательство Российской Федерации не разработано».

В число оснований отклонения Президентом принятых законов входят наличие в них внутренних противоречий, неясных и декларативных положений, противоречий действующему законодательству.

Так, письмом от 3 января 2000 г. № Пр-14 Президент РФ отклонил принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г., одобренный Советом Федерации 23 декабря 1999 г. Федеральный закон «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике».

В письме Президента указывается, что в Федеральном законе, устанавливающем согласно его Преамбуле правовые основы осуществления инновационной деятельности в научно-технической и производственно-технологической сферах, вместе с тем не дается четкого определения предмета его регулирования – инновационной деятельности.

Согласно абз. 2 ст. 1 Федерального закона «инновационная деятельность» – это выполнение работ и (или) оказание услуг по созданию, освоению в производстве и (или) практическому применению новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса. Из этого определения следует, что одним из критериев отнесения конкретного вида деятельности к инновационной является новизна или усовершенствованность создаваемой и осваиваемой в результате этой деятельности продукции или технологического процесса. Однако в Федеральном законе не указаны признаки, по которым продукцию или технологический процесс можно отнести к новым или усовершенствованным до такой степени, чтобы деятельность по созданию и освоению этой продукции или технологического процесса можно было отнести к инновационной.

Более того, данное в ст. 1 Федерального закона определение понятия «инновационная деятельность» не согласуется с положениями ст. 3 Федерального закона, раскрывающими содержание инновационной деятельности. В связи с этим неясно, что следует понимать под этой деятельностью: создание и освоение новой или усовершенствованной продукции или технологического процесса либо все виды деятельности, перечисленные в ст. 3 Федерального закона, в частности подготовку, переподготовку или повышение квалификации кадров для осуществления инновационной деятельности, создание и развитие инновационной инфраструктуры, деятельность по продвижению на рынки новой продукции, организацию финансирования инновационной деятельности.

В абз. 4 ст. 1 Федерального закона дано определение инновационной инфраструктуры как совокупности организаций, предоставляющих услуги по созданию и освоению новой или усовершенствованной продукции или технологического процесса. Речь идет лишь о предоставлении услуг, но не о выполнении работ. Исключение из инновационной инфраструктуры организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы по созданию новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса, предназначенных для практического применения, также затрудняет толкование понятия «инновационная деятельность», поскольку позволяет предположить, что выполнение указанных работ не относится к инновационной деятельности.

Поскольку в Федеральном законе нет четкого определения предмета его регулирования, нет и возможности установить весь круг субъектов отношений, регулируемых Федеральным законом, что неизбежно приведет к значительным затруднениям в правоприменительной практике, позволит произвольно толковать большинство норм Федерального закона. Это касается и тех положений Федерального закона, которые устанавливают формы осуществления и условия предоставления государственной поддержки инновационной деятельности, определяют порядок и источники финансирования этой деятельности (ст. 6–9 Федерального закона).

Согласно ст. 2 Федерального закона регулирование инновационной деятельности отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем вопросы регулирования отдельных видов деятельности, которые согласно ст. 3 Федерального закона относятся к инновационной деятельности, в частности вопросы передачи либо приобретения прав на объекты промышленной собственности или конфиденциальную научно-техническую информацию, находятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении Российской Федерации. Субъекты Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты только по тем вопросам инновационной деятельности, которые относятся к их ведению.

В п. 2 ст. 7 Федерального закона применяется термин «негосударственная форма собственности», что не согласуется с положениями ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации.

Согласно абз. 2 ст. 8 Федерального закона финансирование инновационной деятельности осуществляется, в частности, за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Данное положение противоречит принципу самостоятельности бюджетов, установленному ст. 28 Бюджетного кодекса РФ. Вопросы формирования и расходования средств бюджетов субъектов Федерации находятся в их ведении и решаются ими самостоятельно. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования, а также объемы бюджетов средств по этим направлениям.

Многие положения ст. 4–6 Федерального закона носят декларативный характер и не имеют правового содержания.

Федеральный закон имеет и другие недостатки и внутренние противоречия.

Одним из оснований отклонения Президентом принятых федеральных законов является недостаточно полное регулирование ими соответствующих отношений.

Так, письмом Президента РФ от 25 ноября 2002 г. № Пр-2080 был отклонен Федеральный закон «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и в статью 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», принятый Государственной Думой 1 ноября 2002 г. и одобренный Советом Федерации 13 ноября 2002 г.

В своем письме Президент РФ указал, что предложенные Федеральным законом правовые новации не в полной мере соответствуют складывающейся ситуации в сфере борьбы с терроризмом и не решают проблемы обеспечения безопасности граждан при проведении контртеррористических операций. Не конкретизированы обязанности средств массовой информации и их представителей при освещении террористической деятельности и проведения контртеррористических операций, а также не детализированы связанные с ним ограничения. Не определена ответственность за нарушение этих ограничений.

Таким образом, с принятием Федерального закона не только не повысится эффективность противодействия терроризму, но и могут возникнуть предпосылки для необоснованного ограничения прав граждан на получение информации.

Кроме того, требует дополнительной регламентации деятельность средств массовой информации в условиях режима чрезвычайного положения, режима военного положения, а также при освещении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

С учетом названных обстоятельств предлагается существенно доработать Федеральный закон и рассмотреть его в первоочередном порядке.

Как показывает практика, в число оснований отклонения Президентом принятых федеральных законов входит отсутствие необходимости в установленных Конституцией случаях положительного заключения Правительства на представленный Президенту федеральный закон.

Так, Президент РФ своим письмом от 22 марта 2001 г. № Пр-536 отклонил федеральный закон «О внесении изменений в статью 37 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», принятый Государственной Думой 7 марта 2001 г.

В своем письме Президент указывает, что федеральный закон предусматривает увеличение числа помощников члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, работающих на общественных началах, с 30 до 50 человек.

Между тем круг полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусмотренных Конституцией и Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не увеличился. В связи с этим необходимость увеличения числа помощников члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы необъяснима.

Статус помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающего на общественных началах, предусматривает право бесплатного проезда на многих видах пассажирского транспорта. Это право предоставляется указанному лицу независимо от его фактического участия в непосредственном обеспечении исполнения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, а также независимо от количества и характера выполняемых поручений.

Увеличение числа помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, пользующихся указанной льготой, влечет возрастание расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, в связи с чем Правительство РФ не поддерживает принятие Федерального закона.

Учитывая изложенное, президент считает принятие Федерального закона нецелесообразным.

Имеется множество других оснований для отклонения Президентом РФ принятых федеральных законов. Здесь и использование в законах терминов, не соответствующих терминам, содержащимся в других законах, наличие иных правовых дефектов, низкое качество подготовки проектов федеральных законов и проработки их в Государственной Думе.

Например, отклоняя принятый Государственной Думой 14 марта 1997 г. и одобренный Советом Федерации 16 апреля 1997 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”», Президент указал, что данный Закон преждевременен и может негативно сказаться на доходной части федерального бюджета.

Отклоняя принятый Государственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобренный Советом Федерации 16 апреля 1997 года Федеральный закон «О внесении дополнений в статью 13 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”», Президент указал, что в нарушение законодательной техники в Федеральном законе не соблюдена терминология понятийного аппарата Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Отклоняя принятый Государственной Думой 2 декабря 1998 г. и одобренный Советом Федерации 24 декабря 1998 г. Федеральный закон «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса», Президент указал на наличие в нем внутренних противоречий и множества других технико-юридических погрешностей.

По причине нарушения правил юридической техники Президент отклонил принятый Государственной Думой 14 декабря 2000 г. и одобренный Советом Федерации 20 декабря 2000 г. Федеральный закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».

В связи с многочисленными обращениями ветеранских организаций Президент отклонил Федеральный закон «О Знамени Победы», принятый Государственной Думой 6 апреля 2007 г., для проведения по нему дополнительных консультаций.

Принятый Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и одобренный Советом Федерации 23 декабря 1999 г. Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» Президент отклонил 3 января 2000 г. (письмо № Пр-12), указав, что этот закон закрепил право лиц, не достигших 18 лет, на бесплатное посещение музеев один раз в месяц, хотя данное право уже гарантировано им Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Президент счел недопустимым дублирование правовых норм в федеральных законах, поскольку это не только не способствует улучшению практики их применения, но может привести к снижению авторитета действующего Федерального закона.

Среди причин отклонения законов многие авторы называют политические. По мнению А. А. Котенкова, последние часто являлись причиной наложения вето на законы, и прежде всего в случаях когда они не соответствовали проводимой государственной политике и курсу реформ, осуществляемых главой государства и Правительством РФ[621].

«Чаще всего, – пишут Л. А. Окуньков и В. А. Рощин, – несогласие Президента по политическим мотивам проявляется не прямолинейно, а “тонет” в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков»[622].

При доработке законов, отклоненных Президентом, обычно создаются специальные комиссии для проведения согласительных процедур, в которые приглашаются представители Президента. Предложение о создании такой комиссии может исходить и от Президента. Например, в своем письме от 22 декабря 2000 г. (№ Пр-2489), касающемся отклонения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой 8 декабря 2000 г., Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий.

Как отмечалось ранее, отклонение Президентом федерального закона не всегда является завершающей стадией работы над этим законом. В ряде случаев действия Президента не находят поддержки в Федеральном Собрании. Так, Президент отклонил Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте» (письмо Президента РФ от 8 января 1998 г. № Пр-34), усмотрев в этом законе нарушение ст. 75 Конституции, и предложил Государственной Думе отказаться от дальнейшего рассмотрения закона. Однако Государственная Дума и Совет Федерации не согласились с этим и соответствующим большинством голосов преодолели вето Президента. 16 июля 1998 г. Президент подписал закон[623].

В литературе высказано мнение о том, что преодоление вето Президента вовсе не гарантирует дальнейшую жизнеспособность принятого закона.

«На наш взгляд, – пишут Л. А. Окуньков и В. А. Рощин, – разногласия Президента и Правительства с парламентом бывают непреодолимы, если палата парламента и исполнительная власть концептуально расходятся в основных направлениях политического курса и, как следствие, в содержании главных положений новых законодательных актов. При такой ситуации преодоление вето Президента Федеральным Собранием вовсе не означает, что этот закон будет фактически действовать и реализовываться. В Конституции нет способов побудить Президента и Правительство исполнять федеральные законы, с которыми они не согласны»[624].

В Конституции действительно ничего не говорится об ответственности Президента и Правительства за невыполнение федеральных законов, но в ней сказано о том, что органы государственной власти обязаны соблюдать законы. Поэтому любые акты Президента и Правительства, нарушающие эту конституционную норму, могут быть признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции.

§ 3.5. Полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики, обороны и обеспечения безопасности государства

Согласно Конституции РФ (ст. 86) Президент РФ:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Кроме того, он согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

В Российском государстве Президент занимает особое место в механизме осуществления российской внешней политики. Его полномочия в данной области представляют собой закрепленные в Конституции РФ и федеральном законодательстве права и обязанности. С учетом конституционных положений исходя из направленности и форм реализации Президентом своих полномочий в области внешней политики можно выделить две группы такого рода полномочий: по определению основных направлений российской внешней политики; по представлению России в международных организациях.

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1995 г.[625] при нем и под его руководством действует Совет по внешней политике – консультативный орган, координирующий деятельность федеральных ведомств, который реализует внешнеполитический курс, определяемый Президентом. В состав Совета входят по должности, в частности, министры иностранных дел, главы других ведомств. Меры по реализации внешней политики Российской Федерации в соответствии с Конституцией осуществляет Правительство.

Руководство Президента внешней политикой в значительной мере проводится через Министерство иностранных дел.

Полномочия Президента РФ по установлению основных направлений внешней политики имеют исключительную значимость для определения внешнеполитических приоритетов, будущего страны и ее народа.

В правовой литературе исследуются проблемные вопросы, связанные с несовершенством законодательного закрепления реализации полномочий Президента РФ по утверждению внешнеполитических доктрин и концепций.

Так, по мнению О. В. Марусиной, нуждается в дополнении ст. 90 Конституции РФ, касающаяся возможности контрасигнации Правительством РФ указов Президента РФ, изданных в том числе в области внешней политики, а также о создании при Президенте научно-консультативного центра проблем российской внешней политики.

С учетом динамики изменений международных и внутригосударственных условий, влияющих на процесс формирования внешнеполитического курса, О. В. Марусина обосновывает предложение о закреплении в законе, определяющем правовой статус Президента РФ, его полномочия вносить коррективы во внешнеполитический курс страны и с учетом этого публично излагать свою позицию, оговаривая рамки такого рода корректив принципиальными основами, изложенными в Конституции[626].

Особое место среди полномочий Президента РФ в области внешней политики занимают его полномочия по представлению России в международных организациях.

Президент принимает личное участие в переговорах по вопросам внешней политики. Представляя свою страну в соответствии с общепризнанными нормами международного права, Президент действует ex officio, т. е. без специальных полномочий.

Личное участие Президента в осуществлении внешнеполитических функций проявляется также и в том, что он подписывает международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью российской правовой системы.

Президент подписывает также ратификационные грамоты, т. е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Если же договор носит двусторонний характер, то стороны обмениваются ратификационными грамотами. При многосторонних договорах его участники сдают все ратификационные грамоты одному из участников договора – депозитарию.

Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуе-мых при нем дипломатических представителей. Ратификационная грамота направляется главой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо, т. е. дипломатический представитель, представляет интересы направившего его государства, а его словам и действиям надлежит верить. Направление отзывной грамоты означает прекращение полномочий названного в ней лица.

Надо сказать, что прием верительных и отзывных грамот не является формальностью. Эта процедура нередко сопровождается обменом мнениями по вопросам, имеющим существенное значение, и поэтому, как правильно отмечает Л. А. Окуньков, не может считаться, как об этом иногда говорят, чисто протокольной.

Представительские внешнеполитические полномочия главы государства, к которым можно отнести полномочия вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации, принимать участие в процессе ратификации международных договоров Российской Федерации, назначать и отзывать дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, принимать верительные и отзывные грамоты аккредитуемых дипломатических представителей, находят достаточно четкое закрепление в принятом в развитие конституционных положений Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[627] и некоторых других нормативных правовых актах.

Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента РФ каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, субъектами Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти.

Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Генеральной прокуратурой, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.

Президент РФ или по его поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендацию.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту РФ.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту РФ Министерством иностранных дел РФ.

Другие федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним.

Подлежащие представлению Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения их Правительством РФ, вносятся в Правительство РФ. Решения Правительства о представлении Президенту предложений о заключении международных договоров от имени Российской Федерации принимаются в форме постановления.

Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации до их представления Президенту РФ согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора.

Федеральные органы исполнительной власти вправе проводить по согласованию с Министерством иностранных дел РФ консультации с соответствующими органами иностранных государств или международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров для представления в порядке, установленном законом, предложений об их заключении Президенту РФ.

Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, представляются Президенту по согласованию с Министерством юстиции РФ.

Министерство юстиции РФ дает, в частности, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора.

Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, Президентом РФ. Президент РФ принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации предоставляются в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, Президенту. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента Министерством иностранных дел РФ.

В соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом РФ, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на ратификацию Президентом РФ.

Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ Министерством иностранных дел РФ самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

Подлежащие представлению Президенту РФ для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством РФ, представляются в Правительство.

Решения Правительства РФ об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также об одобрении и о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановления.

Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции заключение Правительства.

Президент РФ принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности, Министерством иностранных дел РФ либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации в иностранном государстве или представительством Российской Федерации при международной организации.

Утверждение, принятие международных договоров, которые подлежат утверждению, принятию, осуществляются в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, в форме федерального закона в порядке, установленном Федерального законом для ратификации международных договоров.

Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются:

в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, в форме федерального закона в порядке, установленном Федеральным законом для ратификации международных договоров;

в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, – Президентом РФ.

Президент принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

Предложения о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном Федеральным законом.

Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.

Решения о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора.

Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит в соответствии с Федеральным законом принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен.

Если в международном договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора.

Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.

Официальные сообщения Министерства иностранных дел РФ о вступлении в силу международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном Федеральным законом.

При подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров Российской Федерации или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного права.

Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны.

Принятие сделанной другим договаривающимся государством оговорки к международному договору Российской Федерации или возражение против нее осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принимающим решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора.

Предложения о принятии или возражении против оговорок, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном Федеральным законом.

Единая государственная система регистрации и учета международных договоров Российской Федерации находится в ведении Министерства иностранных дел РФ.

Регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций осуществляется Министерством иностранных дел РФ.

Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени РФ, сдаются на хранение в Министерство иностранных дел РФ в двухнедельный срок со дня подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Подлинники международных договоров РФ межведомственного характера хранятся в архивах соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов) направляются в Министерство иностранных дел РФ.

Министерство иностранных дел РФ осуществляет функции депозитария многосторонних международных договоров, если в соответствии с условиями этих договоров такие функции возложены на Российскую Федерацию.

Переписка с органами иностранных государств, международными организациями или их главными исполнительными должностными лицами, выполняющими функции депозитария многосторонних международных договоров, осуществляется Министерством иностранных дел РФ.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел РФ в Собрании законодательства Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией РФ, иными актами законодательства Российской Федерации.

Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые, лишили бы договор его объекта и цели.

Международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Президент РФ принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

Органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации.

Общее наблюдение за выполнением международных договоров Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ.

В случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими его участниками Министерство иностранных дел РФ либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел представляют в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту РФ предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

Конституционный Суд РФ в порядке, определяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации.

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению.

Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ, субъектами Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти.

Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Генеральной прокуратурой, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.

Президент или по его поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендацию.

Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации, представляются в зависимости от того, кем принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора, Президенту Министерством иностранных дел РФ самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона, вносятся в Государственную Думу Президентом РФ.

Президент вносит, если это вызывается необходимостью, в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской федерации, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона на основании представления Правительства РФ.

Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона на основании представления Правительства.

Подлежащие представлению Президенту для внесения в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров, требующие предварительного рассмотрения Правительством, представляются в Правительство.

Предложение о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его прекращения или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий прекращения или приостановления действия договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства.

Решения Правительства о внесении в Государственную Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, а также о представлении Президенту для внесения в Государственную Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров принимаются в форме постановления.

В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в законе, законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту.

Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.

Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации давалось Правительством.

Государственная Дума рассматривает предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятый Федеральным Собранием федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международного договора Российской Федерацаии направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту для подписания и обнародования.

Действие международного договора Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.

В случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона о приостановлении действия международного договора Российской Федерации действие договора подлежит незамедлительному возобновлению.

Решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении действия международных договоров, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства – продолжателя СССР, принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, иными актами законодательства Российской Федерации.

Внесение соответствующих предложений и законопроектов осуществляется применительно к порядку, установленному федеральным законом.

Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения.

Приостановление действия международного договора Российской Федерации, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от обязательства выполнять в течение периода приостановления договор в своих отношениях с теми его участниками, с которыми приостанавливается действие договора, и не влияет в остальном на установленные договором правовые отношения Российской Федерации с другими его участниками.

В период приостановления действия международного договора Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации воздерживаются от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия договора.

Официальные сообщения Министерства иностранных дел РФ о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном законодательством.

В правовой литературе с учетом значимости конституционного принципа разделения властей (в том числе во внешнеполитической сфере) предлагается устранить предусмотренную Законом «О международных договорах» возможность вмешательства Президента РФ в компетенцию Правительства РФ заключать и прекращать международные договоры по вопросам, относящимся к ведению Правительства, для чего предлагается исключить из этого Закона ряд статей, якобы противоречащих Конституции РФ[628].

Однако надо сказать, что Президент и Правительство – это не разные ветви власти. И поэтому положения рассматриваемого Закона не могут противоречить Конституции РФ.

Представляя Россию как государство в международных организациях, Президент пишет послания конкретным главам иностранных государств, участвует во встречах, осуществляет государственные визиты.

Процедура реализации представительских функций Президентом регламентируется Протоколом Президента РФ. В составе Администрации Президента имеется Управление Протокола Президента, оперативное руководство деятельностью которого возложено на Руководителя Протокола.

Необходимость создания специальной службы Протокола у нас появилась с значительной активизацией внешнеполитической деятельности и международных контактов России.

Распоряжением Президента было образовано Управление Протокола, на которое возложены функции по организации и техническому обеспечению международных мероприятий, визитов на высшем уровне в Российскую Федерацию и за рубеж.

20 января 1992 г. Президент принял решение «О реорганизации Управления в Службу протокола Администрации Президента РФ». Им были утверждены необходимые нормативные документы: Положение о Службе протокола Администрации Президента Российской Федерации; Положение об организационно-протокольном обеспечении международных контактов руководства Российской Федерации.

В 1993 г. Руководителем Администрации Президента РФ был утвержден подготовленный Службой Порядок приема и обслуживания иностранных делегаций, командирования за границу делегаций на высшем уровне и работников Администрации Президента Российской Федерации. С принятием этих нормативных актов работа по подготовке и протокольному обеспечению международных контактов российского Президента приобрела системный характер[629].

3 июля 1995 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение об Управлении протоколом Президента Российской Федерации[630].

Управление протокола Президента Российской Федерации является структурным подразделением Администрации Президента.

Правовую основу деятельности Управления протокола составляют Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, а также Положение об Управлении.

Управление протокола руководствуется распоряжениями Руководителя Администрации Президента.

В работе Управления протокола с иностранными представителями применяются также общепринятые в международной практике протокольные нормы.

На Управление протокола возлагается реализация следующих основных функций:

координация работы и непосредственная организация совместно с МИДом России, другими федеральными органами исполнительной власти протокольного обеспечения визитов в Российскую Федерацию на высшем и высоком уровне и визитов высших российских должностных лиц за рубеж, а также обеспечение их международных контактов – в той части, в которой это касается участия в них Президента РФ, его супруги, руководства Администрации и Президента, в случае необходимости – помощников Президента;

протокольно-организационное обеспечение рабочих встреч с иностранными представителями Президента РФ, его супруги, руководства Администрации Президента, в случае необходимости – помощников Президента;

протокольно-организационное обеспечение совместно с МИДом России представления Президенту РФ дипломатического корпуса, аккредитованного в Москве, церемонии вручения верительных грамот послами иностранных государств, участия зарубежных послов в церемонии представления Президентом РФ ежегодного послания Федеральному Собранию.

В целях реализации указанных функций Управление протокола обеспечивает:

консультирование Президента РФ по вопросам протокола; организацию приема в Российской Федерации и направление за рубеж подготовительных и передовых групп по подготовке визитов на высшем уровне;

разработку совместно с МИДом России и зарубежными партнерами схем программ визитов, а после их утверждения – подробных программ визитов и перечней мероприятий по их выполнению;

координацию работы причастных к выполнению указанных программ федеральных органов исполнительной власти, а также зарубежных партнеров;

подготовку и внесение на рассмотрение проектов соответствующих распоряжений, оформление необходимых документов, в том числе заграничных паспортов и виз;

заказ необходимого транспорта, включая самолеты, подготовку соответствующих протокольных атрибутов (программы, бланки, карточки, конверты, сувениры, цветы, ленты и т. п.);

контроль совместно с Управлением делами Президента за расходованием финансовых средств на организацию визитов;

согласование состава участников встречи и их оповещение о месте, времени и характере встречи, а также информирование заинтересованных служб в пределах их компетенции о соответствующих параметрах встречи;

предоставление переводчиков для российских руководителей;

разработку предложений по совершенствованию протокола Президента РФ;

ведение досье по визитам и по параметрам протокольных встреч.

Управление протокола для осуществления своих функций и задач имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от руководителей структурных подразделений Администрации Президента, а также учреждений, организаций и должностных лиц;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента и федеральных органов исполнительной власти;

использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

поддерживать рабочие контакты с зарубежными президентскими протокольными службами, ведомствами иностранных дел за рубежом и иностранными посольствами в Москве, изучать и обобщать международную протокольную практику;

по согласованию с руководством Администрации Президента привлекать для осуществления законопроектных работ на договорной основе ученых и специалистов.

Для реализации своих функций и задач Управление протокола взаимодействует с подразделениями Администрации Президента, аппаратами палат Федерального собрания и Правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Материально-техническое, документационное, информационное и транспортное обеспечение деятельности Управления протокола, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание его работников осуществляются в установленном порядке.

Общее руководство Управлением протокола Президента Российской Федерации возлагается на руководителя протокола Президента – помощника Президента, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Управление протокола.

Начальник Управления протокола назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента на основании предложения Руководителя протокола Президента – помощника Президента.

Начальник Управления протокола имеет заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом. Начальник Управления протокола: руководит деятельностью Управления протокола; определяет функции структурных подразделений Управления протокола и утверждает должностные инструкции;

представляет для назначения Руководителю Администрации Президента работников Управления протокола;

решает в установленном порядке вопросы направления работников Управления протокола в служебные командировки;

заключает в установленном порядке договоры с научно-исследовательскими организациями и специалистами.

Важную роль в области руководства Президента РФ внешней политикой играет Министерство иностранных дел РФ, которое непосредственно подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. утверждено Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Были также приняты указы: «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»; «О перечне государственных должностей федеральной государственной службы категории “В” в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительствах и консульских учреждениях». Указом Президента РФ от 20 декабря 1996 г. утверждено Положение «О Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы» (в ред. 11 июля 2004 г.), приняты другие акты, касающиеся внешней политики.

Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. утверждено Положение «О Посольстве Российской Федерации». Посольства учреждались постановлением Правительства в связи с установлением на основании указа Президента дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. В число основных задач и функций посольств входят выполнение поручений Президента, информирование его в установленном порядке по вопросам внутренней и внешней политики страны пребывания, внесение предложений по развитию отношений Российской Федерации с данным государством.

Президент назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ Комитет Государственной Думы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками совместно с другими комитетами Государственной Думы по вопросам их ведения и в соответствии со ст. 83 Конституции РФ участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом РФ дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях.

Предложение о кандидатуре для назначения дипломатических представителей оформляется решением Министерства иностранных дел РФ или иного министерства и представляется вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей.

Комитет Государственной Думы может затребовать предоставление дополнительных данных о кандидате и мотивировке назначения либо отзыва дипломатического представителя.

Соответствующий комитет Государственной Думы на своем заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предполагается отозвать, а также соответствующих должных лиц Министерства иностранных дел РФ или иного министерства Российской Федерации проводит обсуждение и по его окончании выносит свое мотивированное заключение. Такое заключение официально направляется Президенту.

Что касается порядка проведения консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей в рамках Совета Федерации, то в соответствии с Регламентом Совета Федерации Комитет Совета Федерации по международным делам, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств в соответствии с их компетенцией рассматривают вопрос о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел РФ. К предложению прилагается справка установленного образца на кандидата.

Комитет Совета Федерации может запросить дополнительные сведения о кандидате для назначения дипломатическим представителем или по вопросу об отзыве такового.

Комитет Совета Федерации на международным делам или Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств на своем заседании в присутствии (по согласованию с Министерством иностранных дел РФ) кандидата для назначения дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также с участием представителя Министерства иностранных дел РФ рассматривает представление о назначении или об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и дает свое заключение, которое в течение трех дней после заседания направляется Президенту.

Согласно Конституции РФ (ст. 87) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определен федеральным законом. Он утверждает военную доктрину Российской Федерации (ст. 83 Конституции).

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местах военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 87 Конституции). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

Президент РФ назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, (ст. 83 Конституции).

Верховный Главнокомандующий – высший начальник Вооруженных Сил государства (или коалиции государств), обычно в военное время, а иногда и в мирных условиях. Верховный Главнокомандующий облечен также чрезвычайной властью по отношению ко всем гражданским учреждениям и лицам на территории страны и театре военных действий. Впервые должность Верховного Главнокомандующего была учреждена в России в июле 1914 г. Во время Первой мировой войны в 1914–1917 гг. в России должность Верховного Главнокомандующего занимал семь человек, включая и императора Николая II.

После победы Октябрьской революции Совет Народных Комиссаров (СНК) на должность Верховного Главнокомандующего назначил Н. В. Крыленко.

В СССР во время Великой Отечественной войны (с 8 августа 1941 г.) и в послевоенный период Верховным Главнокомандующим был Маршал Советского Союза (а с 27 июня 1945 г. – Генералиссимус) И. В. Сталин.

В соответствии с конституциями ряда стран Верховным главнокомандующим как в военное, так и в мирное время является глава государства или другой руководитель страны. К числу этих стран относится и Российская Федерация, Верховным Главнокомандующим в которой является глава государства – Президент РФ.

В Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (в ред. от 7 марта 2005 г.) дается понятие безопасности и ее объектов, раскрывается субъекты обеспечения безопасности; принципы обеспечения; законодательные основы обеспечения; соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности; система безопасности Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; финансирование деятельности по обеспечению безопасности, а также контроль и надзор за деятельностью по ее обеспечению[631].

Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. был образован Совет Безопасности Российской Федерации[632]. Указом от 10 июля 1996 г. утверждено Положение о Совете Безопасности Российской Федерации; Указом от 1 августа 1996 г. – Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации; Указом от 1 августа 1997 г. – Положение о научном Совете при Совете Безопасности Российской Федерации, а также состав научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации.

В настоящее время действует Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 июля 2004 г.[633] Согласно этому Положению Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (далее – обеспечение национальной безопасности), проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.

Правовую основу деятельности Совета Безопасности составляют Конституция РФ, федеральные законы, законы Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента, а также данное Положение.

Основными задачами Совета Безопасности являются: обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;

определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов;

разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Российской Федерации;

подготовка предложений Президенту для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

подготовка решений по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства;

подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социальнополитическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и решений по организации ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

подготовка предложений Президенту о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения;

подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности;

подготовка предложений Президенту по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной безопасности;

решение иных задач в сфере обеспечения национальной безопасности.

Основными функциями Совета Безопасности являются: рассмотрение вопросов внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

подготовка проектов решений Президента по вопросам внутренней, внешней и военной политики в области обеспечения национальной безопасности:

рассмотрение законопроектов по вопросам внутренней, внешней и военной политики в области обеспечения национальной безопасности;

подготовка проектов указов Президента по вопросам обеспечения национальной безопасности, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих обеспечение национальной безопасности;

организация и координация разработки стратегии в области внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации, оценка внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства;

подготовка предложений по определению основных критериев обеспечения национальной безопасности и мониторинг показателей состояния национальной безопасности;

подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности;

рассмотрение вопросов, касающихся создания, контроля, поддержания в готовности сил и средств обеспечения национальной безопасности;

анализ информации о функционировании системы обеспечения национальной безопасности, выработка рекомендаций по ее совершенствованию;

рассмотрение вопросов в области оборонно-промышленной безопасности и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;

принятие решений об образовании, реорганизации и упразднении межведомственных комиссий Совета Безопасности и научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации (далее – научный совет при Совете Безопасности);

организация работ по подготовке федеральных программ обеспечения национальной безопасности и осуществлению контроля за их реализацией;

организация научных исследований по проблемам стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Совет Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ формирует и возглавляет Президент.

В состав Совета Безопасности входят:

Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент;

Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации;

постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности, включаемые в состав Совета Безопасности и исключаемые из него Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности.

Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 ноября 2005 г. № 1328 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации»[634] в качестве постоянных членов в Совета входят: Председатель Правительства РФ, Первый заместитель Председателя Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства – министр обороны, руководитель Администрации Президента, Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, Секретарь Совета Безопасности, министр иностранных дел, министр внутренних дел, директор СВР России, директор ФСБ России. Членами Совета Безопасности являются все постоянные представители Президента в федеральных округах, начальник Генерального штаба Вооруженных Сил – Первый заместитель министра обороны, Генеральный прокурор, министр финансов, министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент Российской Академии наук. В состав Совета безопасности по мере необходимости Президент РФ вносит изменения.

Работой Совета Безопасности руководит Председатель Совета Безопасности.

Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности, как правило, один раз в квартал. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета Безопасности.

Повестку дня заседаний Совета Безопасности и порядок рассмотрения вопросов на них определяет Председатель Совета Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности.

Заседания Совета Безопасности ведет Председатель Совета Безопасности.

При подготовке заседаний Совета Безопасности Секретарь Совета Безопасности проводит рабочие совещания с постоянными членами Совета Безопасности и приглашенными Секретарем Совета Безопасности членами Совета Безопасности.

Присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно.

Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается.

В зависимости от содержания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях Совета Безопасности могут привлекаться другие лица.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности.

Постоянные члены Совета Безопасности обладают равными правами при принятии решений.

Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса.

Решения Совета Безопасности оформляются протоколами заседаний Совета. Для реализации решений Совета Безопасности могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента.

Проекты указов, распоряжений и поручений Президента, а также проекты федеральных законов, выносимые на заседания Совета Безопасности, предварительно рассматриваются на рабочем совещании постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности, проводимом Секретарем Совета Безопасности.

Подготовку и организацию заседаний Совета Безопасности и обеспечение подготовки проектов его решений осуществляет Секретарь Совета Безопасности.

В целях оперативного обсуждения вопросов обеспечения национальной безопасности Председатель Совета Безопасности проводит с постоянными членами Совета Безопасности оперативные совещания, как правило, один раз в неделю.

Повестка дня оперативных совещаний и состав лиц, приглашаемых на них, определяются Председателем Совета Безопасности по представлению его Секретаря.

Решения оперативных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений оперативных совещаний могут издаваться указы, распоряжения или даваться поручения Президента.

Подготовку материалов к оперативным совещаниям осуществляет Секретарь Совета Безопасности.

Для подготовки оперативных совещаний Секретарь Совета Безопасности может проводить рабочие совещания, на которые в случае необходимости приглашаются представители федеральных органов исполнительной власти.

Организационно-техническое обеспечение оперативных совещаний возлагается на Протокольно-организационное управление Президента Российской Федерации.

В целях подготовки решений по стратегическим направлениям развития Российской Федерации и концептуальным проблемам в области обеспечения национальной безопасности, выносимых на заседания Совета Безопасности, Секретарь Совета Безопасности проводит с постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности совещания по стратегическому планированию.

Повестка дня, состав участников совещаний по стратегическому планированию из числа постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности определяются Председателем Совета Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Состав иных лиц, приглашенных на совещания по стратегическому планированию, определяется Секретарем Совета Безопасности.

Решения совещаний по стратегическому планированию оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений совещаний по стратегическому планированию могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента.

Подготовку материалов к совещаниям по стратегическому планированию осуществляет Секретарь Совета Безопасности.

Организационно-техническое обеспечение совещаний по стратегическому планированию возлагается на аппарат Совета Безопасности Российской Федерации.

Присутствие на оперативных совещаниях и совещаниях по стратегическому планированию постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно. Делегирование ими своих полномочий на этих совещаниях иным должностным лицам не допускается.

Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом.

Секретарь Совета Безопасности подчиняется непосредственно Президенту.

Секретарь Совета Безопасности организует деятельность Совета Безопасности и возглавляет аппарат Совета Безопасности.

Секретарь Совета Безопасности:

информирует Президента по проблемам обеспечения национальной безопасности;

подготавливает планы работы Совета Безопасности и вносит их на утверждение Председателя Совета Безопасности, формирует повестку дня заседаний Совета;

координирует работу межведомственных комиссий Совета Безопасности, научного совета при Совете Безопасности, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по подготовке необходимых материалов к заседаниям Совета Безопасности;

подготавливает проекты решений Совета Безопасности; представляет Председателю Совета Безопасности на утверждение решения Совета Безопасности, а также проекты правовых актов и поручений Президента по реализации этих решений;

осуществляет контроль за исполнением решений Совета Безопасности;

организует работу, направленную на формирование стратегии развития государства по различным направлениям и аспектам обеспечения национальной безопасности, а также обеспечения конкурентоспособности Российской Федерации;

организует представление Президенту доклада об обеспечении национальной безопасности при подготовке ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации;

организует проведение экспертизы проекта бюджетного послания Президента в части, касающейся экономической безопасности Российской Федерации;

участвует в выработке и реализации внешнеполитического курса Российской Федерации;

координирует научно-исследовательские работы и работу по подготовке федеральных программ обеспечения национальной безопасности и осуществлению контроля за их реализацией в порядке, установленном Президентом;

участвует в выработке государственной кадровой политики, политики в области государственной и военной службы в интересах обеспечения национальной безопасности;

представляет Совету Безопасности предложения по координации деятельности сил обеспечения национальной безопасности в связи с чрезвычайными ситуациями;

участвует в заседаниях коллегий, военных советов, в рабочих совещаниях федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации при рассмотрении ими вопросов обеспечения национальной безопасности;

представляет Совету Безопасности предложения об образовании, реорганизации, упразднении межведомственных комиссий Совета Безопасности, о функциях этих комиссий и их составе по должностям, а также об образовании, реорганизации и упразднении научного совета при Совете Безопасности и его составе;

вносит Президенту проекты положения о научном совете при Совете Безопасности и его состава;

организует и координирует деятельность межведомственных комиссий Совета Безопасности и научного совета при Совете Безопасности;

организует проведение экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности и подготовку заключений на эти проекты для рассмотрения на заседаниях Совета Безопасности;

запрашивает и получает от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и должностных лиц материалы, необходимые для осуществления деятельности Совета Безопасности и аппарата Совета Безопасности;

привлекает для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

представляет Президенту кандидатуры для назначения на должность заместителей Секретаря Совета Безопасности, помощников Секретаря Совета Безопасности и вносит Президенту предложения об освобождении их от должности;

выступает с разъяснениями принятых Советом Безопасности решений по вопросам обеспечения национальной безопасности;

организует исполнение поручений Президента и решений Совета Безопасности, относящихся к сфере обеспечения национальной безопасности.

Секретарь Совета Безопасности несет ответственность за обеспечение деятельности Совета Безопасности и исполнение принятых им решений.

Совет Безопасности в соответствии с его основными задачами образует постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности, которые могут создаваться по функциональному или региональному признаку.

В случае необходимости подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии совета Безопасности.

Межведомственные комиссии Совета Безопасности являются основными рабочими органами Совета Безопасности.

Положения о межведомственных комиссиях Совета Безопасности и их состав по должностям утверждаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности.

Персональный состав каждой межведомственной комиссии Совета Безопасности утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти, должностные лица которых включены в состав этой комиссии.

Межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям внутренней и внешней политики в области обеспечения национальной безопасности, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации федеральных программ в области обеспечения национальной безопасности и исполнению решений Совета Безопасности.

Заседания межведомственных комиссий Совета Безопасности проводятся в соответствии с планами, включающими в себя вопросы, обсуждаемые на заседаниях Совета Безопасности. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания.

Решения межведомственных комиссий Совета Безопасности, утвержденные Секретарем Совета Безопасности, направляются в соответствующие органы и организации для рассмотрения с последующим уведомлением межведомственных комиссий о результатах этого рассмотрения и при необходимости – о принятых мерах.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности осуществляют федеральные органы исполнительной власти, представители которых включены в состав этих комиссий, а также аппарат Совета Безопасности.

Межведомственные комиссии Совета Безопасности в своей работе взаимодействуют с аппаратом Совета Безопасности.

Деятельность Совета Безопасности обеспечивается администрацией Перезидента Российской Федерации.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляет аппарат Совета Безопасности.

Положение об аппарате Совета Безопасности утверждается Президентом РФ по представлению Руководителя его Администрации.

7 июля 2004 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации.

Основными задачами аппарата Совета Безопасности являются: информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента и Совета Безопасности по вопросам обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (далее – обеспечение национальной безопасности), оценки этих угроз, выявления их источников, а также подготовка аналитических материалов по указанным вопросам, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на обеспечение национальной безопасности;

обеспечение деятельности Совета Безопасности по разработке стратегии развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности, организации подготовки федеральных программ обеспечения национальной безопасности и осуществлению контроля за реализацией этих программ;

подготовка предложений Совету Безопасности по вопросам обеспечения национальной безопасности, а также по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, связанной с реализацией федеральных программ обеспечения национальной безопасности и решений Совета Безопасности;

подготовка предложений по совершенствованию порядка осуществления военно-технического сотрудничества и контроля за его соблюдением, а также по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области военно-технического сотрудничества;

документационное обеспечение деятельности Совета Безопасности. Аппарат Совета Безопасности по решению Президента может осуществлять иные функции.

Аппарат Совета Безопасности для осуществления своих задач и функций имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента, от Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания, Аппарата Правительства РФ, от федеральных органов исполнительной власти, организаций, а также от Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и их должностных лиц;

пользоваться банками данных Администрации Президента и федеральных органов исполнительной власти;

привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

привлекать в случае необходимости к участию в проверках деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов представителей финансовых, налоговых и иных контрольных и надзорных органов, действующих в системе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующих работников федеральных органов исполнительной власти.

Работники аппарата Совета Безопасности, являющиеся по должности военными инспекторами Российской Федерации, при осуществлении контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов имеют право прохода в здания и на территории, занимаемые ими, а также в установленном порядке – в режимные воинские части, учреждения, организации и на предприятия Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Аппарат Совета Безопасности при реализации своих функций взаимодействует с аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания, Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, с Центральной избирательной комиссией РФ, Генеральной прокуратурой, Счетной палатой, с аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическим партиями, общественными объединениями и иными структурами гражданского общества.

Информационное, документационное, правовое, материально-техническое, транспортное обеспечение деятельности аппарата Совета Безопасности, а также социально-бытовое обслуживание его работников осуществляют Управление делами Президента Российской Федерации и соответствующие подразделения Администрации Президента.

Аппарат Совета Безопасности возглавляет Секретарь Совета Безопасности, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом.

Итак, в укреплении обороны страны у нас задействованы практически все ветви власти.

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, организаций и граждан Российской Федерации Президент РФ своим Указом от 17 декабря 1997 г. утвердил Концепцию национальной безопасности Российской Федерации[635] (в ред. от 10 января 2000 г.).

Концепция представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.

Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране.

Концепция включает характеристику России в мировом сообществе, анализ национальных интересов России и угроз ее национальной безопасности, пути обеспечения последней.

В Концепции указывается, что Российская Федерация намерена решительно и твердо обеспечивать свою национальную безопасность. Созданные правовые демократические институты, сложившаяся структура органов государственной власти, участие политических партий и общественных объединений в реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации – залог динамичного развития России в XXI в.

По мере непрерывного развития России отдельные положения Концепции ее национальной безопасности дополняются, изменяются и конкретизируются в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

21 апреля 2000 г. Указом Президента бьла утверждена Военная доктрина Российской Федерации[636], сменившая предыдущую Военную доктрину, утвержденную в 1993 г. Военная доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации.

Военная доктрина является документом переходного периода – периода становления демократической государственности, многоукладной экономики, преобразования военной организации государства, динамичной трансформации системы международных отношений. Положения Военной доктрины опираются на комплексную оценку состояния военно-политической обстановки и стратегический прогноз ее развития, на научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения военной безопасности Российской Федерации, а также на системный анализ содержания и характера современных войн и вооруженных конфликтов, отечественного и зарубежного опыта военного строительства и военного искусства.

Военная доктрина носит оборонительный характер, что предопределяется органическим сочетанием в ее положениях последовательной приверженности миру с твердой решимостью защищать национальные интересы, гарантировать военную безопасность Российской Федерации и ее союзников.

Правовую основу Военной доктрины составляют Конституция РФ, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации в области обеспечения военной безопасности.

Положения Военной доктрины могут уточняться и дополняться с учетом изменений военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий строительства, развития и применения военной организации государства, а также конкретизироваться в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в директивах по планированию применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в иных документах по вопросам обеспечения военной безопасности страны.

Реализация Военной доктрины достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности Российской Федерации и ее союзников.

В Военной доктрине рассматриваются военно-политические основы (военно-политическая обстановка, основные угрозы военной безопасности; обеспечение военной безопасности; военная организация государства, руководство ею); военно-стратегические основы (характер войн и вооруженных конфликтов, основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск); военно-экономические основы (военно-экономическое обеспечение военной безопасности, международное военное (военно-политическое) и военно-техническое сотрудничество.

Конституционные полномочия Президента РФ в сфере обороны конкретизированы в ряде законодательных актов. Так, согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[637], который определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Федерации, организаций и должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны, на Президента РФ как на Верховного Главнокомандующего возложен следующие полномочия:

1) определение основных направлений военной политики и утверждение военной доктрины Российской Федерации;

2) руководство Вооруженными Силами страны, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

3) в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против нее – объявление общей или частичной мобилизации, введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения и незамедлительное сообщение об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдача приказа;

4) введение в действие нормативных правовых актов военного времени и прекращение их действия, формирование и упразднение органов исполнительной власти на период военного времени в соответствии с федеральным конституционным законом о военном положении;

5) принятие в соответствии с федеральными законами решения о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

6) утверждение концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов, а также Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

7) утверждение федеральных государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

8) утверждение программы ядерных и других специальных испытаний и санкционировавшие проведения указанных испытаний;

9) утверждение единого переченя воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общего количества воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивание высших воинских званий, назначение военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождение их от воинских должностей и увольнение с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;

10) утверждение структуры, состава Вооруженных Сил Российской Федерации других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатной численности военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;

11) принятие решения о дислокации и передислокации Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований от соединения и выше;

12) утверждение общевоинских уставов, положений о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;

13) утверждение Положения о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также Положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов;

14) утверждение Положения о территориальной обороне и Плана гражданской обороны;

15) утверждение планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

16) ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации в области обороны, в том числе договоров о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;

17) издание указов о призыва граждан Росссийской Федерации на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан Российской Федерации и их распределения между Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом;

18) утверждение предельного количества военнослужащих вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти;

19) осуществление иных полномочий в области обороны, возложенных на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[638], под которым законодатель понимает особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ, Президент в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение для отражения или предотвращения агрессии. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются Указом Президента о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в данной области.

Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В Законе установлены следующие полномочия Президента РФ в области обеспечения режима военного положения.

Президент Российской Федерации:

1) осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

2) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

3) контролирует применение мер поо обеспечению военного положения;

4) определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

5) определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

6) приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

7) устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

8) устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

9) определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

10) принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

11) прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

12) устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

13) утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Президент РФ своими указами регламентирует многие вопросы военной службы.

Напимер, Указом от 16 сентября 1999 г. утверждено Положение о порядке прохождения военной службы[639], в котором определяется порядок: прохождения гражданами Российской Федерации военной службы по призыву и в добровольном порядке (по контракту) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, предусмотренных Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», в мирное время; заключения контракта и прекращения его действия; отбора кандидатов из числа граждан на военную службу по контракту; отбора кандидатов из числа военнослужащих, обязанности должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту; заключения первого контракта; заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе; назначения на воинские должности, возложения временного исполнения обязанностей по воинской должности; освобождения от воинских должностей; перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; присвоения воинских званий и восстановления в воинском звании; аттестации военнослужащих; предоставления военнослужащим отпусков; увольнения с военной службы и другие вопросы.

15 октября 1999 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение о военных комиссариатах[640], регулирующее основные принципы создания системы военных комиссариатов, их подчиненность, задачи, подотчетность, содержание и обеспечение, порядок взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Военные комиссариаты рассматриваются в качестве территориальных органов Министерства обороны РФ в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округов, а также в районах, городах (без районного деления), административных округах и равных им административных образованиях и входят в состав военных округов, на территории которых находятся.

В целях развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. создано федеральное государственное учреждение «Национальный центр управления в кризисных ситуациях»[641].

Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

1) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В Указе Президента «О введении чрезвычайного положения» должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой водится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления Указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ Президента «О введении чрезвычайного положения» подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

После обнародования указа Президента «О введении чрезвычайного положения» члены Совета Федерации Федерального Собрания обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

Вопрос об утверждении указа Президента «О введении чрезвычайного положения» рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.

Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Указ Президента о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях – 60 суток.

По истечении этого срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента с соблюдением требований, установленных Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного в соответствии с Федеральным конституционным законом срока Президент отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Указом Президента о введении чрезвычайного положения на период его действия может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы, и в случае если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в Федеральном конституционном законе, в дополнение к мерам и временным ограничениям на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

1) введение комендантского часа, т. е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

2) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

3) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

4) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

5) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

6) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств – за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

7) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в Федеральном конституционном законе, в дополнение к мерам и временным ограничениям на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;

б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных законом, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, – мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В исключительных случаях на основании указа Президента для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы пограничной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Задачи, указанные в законе, военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск. При этом на военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение:

а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

б) устанавливает время и срок действия комендантского часа;

в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в Федеральном конституционном законе;

е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

ж) обращается к Президенту с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных Федеральным конституционным законом;

з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным федеральным конституционным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

Кроме того, комендант осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом.

Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры указом Президента может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом.

На сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также на иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, распространяются дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления этой территорией;

б) федерального органа управления территорией.

При необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, Президент обращается к населению этой территории и должностным лицам органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, с предупреждением о возможности введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления либо федерального органа управления.

Указанное обращение доводится до сведения населения через средства массовой информации.

Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом. Этому органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом. Комендант территории переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления и по должности является его первым заместителем.

Если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления. При этом временный специальный орган управления прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом. Положение об этом федеральном органе управления утверждается Президентом.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления этой территорией. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Организации, должности лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления данной территорией и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Объемы привлекаемого государственного резерва, размеры и порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в том числе порядок финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, а также порядок выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением мер Правительством РФ. В случае недостаточности выделенных бюджетных ассигнований для финансирования указанных расходов Правительство вносит в Государственную Думу Федерального Собрания проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.

Финансирование расходов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, на период действия чрезвычайного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории.

Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в пределах, которых требует острота создавшегося положения.

Указанные меры должны соответствовать международным обязательствам, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийноспасательных и других неотложных работ гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.

Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством.

Организации, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с федеральным конституционным законом имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством.

Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, – до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

Решение начальника органа внутренних дел или его заместителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.

В случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений на территории, на которой введено чрезвычайное положение, граждане, подлежащие выдворению за ее пределы, задерживаются на общих основаниях до истечения установленного срока наблюдения за такими гражданами.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных Федеральным конституционным законом, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указы Президента и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ.

Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

В случае введения в соответствии Федеральным конституционным законом чрезвычайного положения федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, согласно международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря ООН и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения.

Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, информирует о прекращении в соответствии с Федеральным конституционным законом периода действия чрезвычайного положения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Международная гуманитарная помощь на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

§ 3.6. Иные полномочия Президента Российской Федерации

Согласно п. «а» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

К числу органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[642] относит прежде всего Президента РФ (ст. 28). Президент решает вопросы приема в гражданство и восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке. На него также возложено решение вопросов выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке и отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Президент утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации[643] и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Федерального закона о гражданстве; издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации (при этом речь идет об издании указов как по решениям конкретных вопросов гражданства, так и по вопросам правового и организационного характера).

В исключительных случаях Президент может рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации в общем и в упрощенном порядке тех иностранных граждан и лиц без гражданства, а также их восстановления в гражданстве Российской Федерации, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о гражданстве; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состояли на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; имели неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами,

признаваемые таковыми в соответствии с законом; преследовались в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу), осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с законом (до истечения срока наказания).

Президент РФ вправе решить вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения установленных законом условий лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией.

В Федеральном законе 2002 г. ничего не сказано о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, создание которое предусматривалось прежним Законом о гражданстве. Однако это не означает ее ликвидацию. Президент, внесший в Государственную Думу проект федерального закона о гражданстве, в котором не упоминалась Комиссия по вопросам гражданства в качестве одного из полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, исходил из того, что он сам, а не Закон о гражданстве должен определять, какой орган ему необходим для реализации принадлежащих ему полномочий в области гражданства.

14 ноября 2002 г. Президент утвердил Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации[644]. Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Основными задачами Комиссии по вопросам гражданства являются:

а) информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента по реализации возложенных на него Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

б) подготовка Президенту предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;

в) подготовка Президенту предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем.

Основными функциями Комиссии являются:

1) предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации и подготовка по ним предложений Президенту;

2) анализ и обобщение практики применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;

3) взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;

4) участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;

5) участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

6) подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту.

Комиссия в целях решения своих основных задач имеет право:

а) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также от учреждений, организаций и должностных лиц;

б) пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента и федеральных органов исполнительной власти;

в) приглашать на свои заседания должностных лиц для выяснения обстоятельств, касающихся реализации законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;

г) направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;

д) привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

е) взаимодействовать в установленном порядке с аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания, Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента в федеральных округах;

ж) взаимодействовать в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства;

з) проводить совещания, конференции и иные мероприятия по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Информационно-аналитическое, организационно методическое, документационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии осуществляют подразделения Администрации Президента.

Комиссия формируется в составе Председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, заместителя Председателя Комиссии, Секретаря Комиссии и ее членов.

Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Президентом.

Председатель и члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов.

Заседания Комиссии ведет Председатель, а в случае его отсутствия – заместитель Председателя либо один из членов по поручению Председателя Комиссии.

Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании.

Решение Комиссии оформляется протоколом, который подписывается членами Комиссии, присутствующими за заседании.

В исключительных случаях по поручению Председателя Комиссии допускается принятие решения путем персонального опроса членов Комиссии. Решение оформляется протоколом в установленном порядке.

На заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов государственной власти субъектов Федерации, общественных объединений, средств массовой информации, а также ученые и специалисты.

Согласно Конституции РФ (ст. 89) Президент РФ решает вопросы предоставления политического убежища. Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства определяется Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (с изм. и доп.).

Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественнополитическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Предоставление политического убежища производится указом Президента РФ.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо:

преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах»; представило заведомо ложные сведения; имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется; не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях:

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

выезда на жительство в третью страну;

добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению Федеральной миграционной службы на основании заключений Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Лишение политического убежища производится указом Президента РФ.

Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на ее территорию или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу.

Не принимаются к рассмотрению ходатайства о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации при наличии оснований, указанных в Положении. Министерство иностранных дел РФ ежегодно составляет список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и Федеральную миграционную службу.

На период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая наряду с его документом, удостоверяющим личность, является подтверждением законного пребывания на территории Российской Федерации. После принятия решения по ходатайству справка изымается органом, ее выдавшим.

В ходатайстве на имя Президента РФ о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах, а также необходимые автобиографические сведения.

Федеральная миграционная служба рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту для принятия им решения.

Срок рассмотрения ходатайств в Федеральной миграционной службе, Министерстве внутренних дел, Министерстве иностранных дел, Федеральной службе безопасности Российской Федерации не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов.

Указ Президента РФ о предоставлении Российской Федерацией политического убежища лицу вступает в силу со дня его подписания.

Федеральная миграционная служба в семидневный срок со дня издания указа Президента уведомляет лицо, ходатайствующее о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, через свои территориальные органы о принятом решении.

В случае отклонения ходатайства лицу сообщается, что его дальнейшее пребывание регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством.

Территориальные органы Федеральной миграционной службы на основании свидетельства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища оформляют вид на жительство.

Формы справки о законном пребывании лица на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства, а также свидетельства и ходатайства о предоставлении лицу политического убежища устанавливаются Федеральной миграционной службой по согласованию с Федеральной службой безопасности РФ.

Согласно ст. 89 Конституции РФ Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации.

Положение о государственных наградах Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (действует в ред. от 6 января 1999 г.). Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.

Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации: издает указы об учреждении государственных наград; издает указы о награждении государственными наградами; вручает государственные награды;

образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан. Комиссия работает на общественных началах;

образует Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград.

Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Они возбуждаются также органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления сельских поселений, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами местного самоуправления районов, городов направляют ходатайства о награждении государственными наградами соответствующим главам республик, главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов или в федеральные органы государственной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами работников федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов, судей, работников органов прокуратуры, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации определяется соответствующими федеральными органами государственной власти и федеральными государственными органами.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ:

руководителями федеральных органов государственной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;

главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов по согласованию с соответствующими федеральными органами государственной власти.

Полномочный представитель Президента РФ в регионе Российской Федерации согласовывает представления к награждению государственными наградами, направляемые органами государственной власти субъекта (субъектов) Федерации, находящимися в соответствующем регионе, в федеральные органы государственной власти.

Согласования должны быть документально оформлены до внесения представлений к награждению государственными наградами.

Представления к награждению государственными наградами работников федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов Российской Федерации, судей, работников органов прокуратуры, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации вносятся Президенту РФ руководителями соответствующих федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, представляются к награждению государственными наградами на общих основаниях.

Представления к награждению государственными наградами иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих за границей, производятся Министерством иностранных дел РФ.

По поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать:

руководители федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов;

начальник Управления Президента РФ по государственным наградам;

руководители органов государственной власти субъектов Федерации;

полномочные представители Президента; послы Российской Федерации;

военачальники – от командиров дивизий и им равных.

Президент РФ может поручить вручение государственных наград и иным лицам.

Государственные награды и документы к ним вручаются награжденным в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа Президента о награждении.

Лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Повторное награждение государственной наградой за новые заслуги возможно не ранее чем через три года после предыдущего награждения, за исключением награждения за совершение геройского подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу.

Повторное награждение одноименными государственными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу.

За проявленные отвагу, мужество и героизм присвоение звания Героя Российской Федерации, награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно.

Государственные награды и документы к ним лиц, награжденных посмертно, передаются для хранения как память одному из супругов, отцу, матери, сыну или дочери (далее именуются – наследники).

В случае смерти награжденных государственные награды и документы к ним остаются у наследников. При отсутствии наследников государственные награды и документы к ним подлежат возврату в Управление Президента РФ по государственным наградам.

При утрате орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям в боевой обстановке, в результате стихийного бедствия либо при других обстоятельствах, когда не было возможности предотвратить утрату государственных наград, по решению Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ награжденным могут быть выданы дубликаты государственных наград либо их муляжи.

Ходатайства о выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям гражданским лицам возбуждаются по заявлениям награжденных главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов после проверки обстоятельств утраты государственных наград. Наряду с ходатайством в Управление Президента РФ по государственным наградам направляются заявление награжденного, документы о награждении и справка о причине утраты государственной награды.

Дубликаты документов к государственным наградам взамен утраченных при названных выше обстоятельствах выдаются награжденному Управлением Президента РФ по государственным наградам при наличии заявления награжденного и ходатайства органа местного самоуправления района, города по месту жительства награжденного. Во всех других случаях утраты документов к государственным наградам награжденному выдается справка о награждении государственными наградами.

В отношении военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и лиц, утративших государственные награды и документы к ним, а также нагрудные знаки к почетным званиям при прохождении военной службы, в боевой обстановке, ходатайства о выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям и документов к государственным наградам возбуждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Государственные награды и документы к ним умершего награжденного или награжденного посмертно могут быть переданы государственным музеям с согласия наследников по решению Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ при наличии ходатайства музея, поддержанного соответствующим органом государственной власти субъекта Федерации, или по ходатайству федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится музей. Акт о принятии государственных наград соответствующий музей направляет в Управление Президента РФ по государственным наградам. Переданные музеям для хранения и экспонирования государственные награды не возвращаются наследникам умершего награжденного или награжденного посмертно. Указанное требование распространяется и на награды, переданные музеям до принятия настоящего Положения.

Государственные награды не могут находиться на хранении в музеях, работающих на общественных началах и не обеспеченных необходимыми условиями хранения государственных наград.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, награжденные государственными наградами, выезжающие из Российской Федерации за границу, имеют право вывозить эти государственные награды при наличии документов, подтверждающих их награждение.

Наследники умершего награжденного, выезжающие из Российской Федерации за границу на постоянное жительство, имеют право вывозить документы о награждении их умершего родственника. Порядок вывоза государственных наград из драгоценных металлов регулируется законодательством Российской Федерации.

Государственные награды, изъятые правоохранительными и таможенными органами у лиц, незаконно владеющих ими, в том числе лишенных государственных наград по приговорам судов, а также государственные награды, владелец которых не установлен, направляются в Управление Президента РФ по государственным наградам.

Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой.

Государственная награда и документ к ней, врученные лицу, в отношении которого издан указ об отмене награждения, подлежат возврату в Управление Президента РФ по государственным наградам. Должностные лица, допустившие необоснованное представление к награждению государственной наградой, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Президент РФ может восстановить гражданина Российской Федерации в правах на государственные награды:

в случае его реабилитации;

если совершенное награжденным деяние, за которое он лишен государственных наград, потеряло характер общественно опасного.

После вступления в силу указа Президента о восстановлении в правах на государственные награды награжденному возвращаются государственные награды и документы к ним.

Запрещаются незаконное приобретение или сбыт государственных наград, учреждение и производство знаков, имеющих аналогичные, схожие названия или внешнее сходство с государственными наградами, а также ношение орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям, лент орденов и медалей на планках лицами, не имеющими на то права. Указанные действия влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

На граждан Российской Федерации, удостоенных государственных наград СССР, распространяются правила, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Сохраняется порядок ношения орденов, медалей СССР, лент орденов и медалей на планках и других знаков отличия. Участникам Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., труженикам тыла и другим награжденным гражданам Российской Федерации, своевременно не получившим государственные награды, обеспечивается их вручение.

Граждане Российской Федерации могут быть удостоены иностранных государственных наград.

При наличии у награжденного государственных наград Российской Федерации и СССР государственные награды Российской Федерации располагаются перед государственными наградами СССР.

При наличии у награжденного орденов, медалей, знаков отличия и нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации, СССР и иностранных государств ордена, медали, знаки иностранных государств располагаются ниже государственных наград Российской Федерации и СССР.

В системе государственных наград:

1. Учреждены:

орден Святого апостола Андрея Первозванного;

орден «За заслуги перед Отечеством»;

орден Жукова;

орден Мужества;

орден «За военные заслуги»;

орден Почета;

орден Дружбы;

знак особого отличия – медаль «Золотая Звезда»; медаль ордена «За заслуги перед Отечеством»; медаль «За отвагу»;

медаль «Защитнику свободной России»; медаль «За спасение погибавших»; медаль Суворова; медаль Ушакова; медаль Нестерова;

медаль «За отличие в охране государственной границы»; медаль «За отличие в охране общественного порядка»; юбилейная медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 гг.»; медаль Жукова;

юбилейная медаль «300 лет Российскому флоту»; медаль «В память 850-летия Москвы»; знак отличия «За безупречную службу».

2. Сохранены военный орден Святого Георгия и знак отличия – Георгиевский Крест, военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Российскую Федерацию внешнего противника.

3. Установлены:

а) звание Героя Российской Федерации;

б) почетные звания:

«летчик-космонавт Российской Федерации»;

«народный артист Российской Федерации»;

«народный художник Российской Федерации»;

«заслуженный агроном Российской Федерации»;

«заслуженный артист Российской Федерации»;

«заслуженный архитектор Российской Федерации»; заслуженный ветеринарный врач Российской Федерации»; «заслуженный военный летчик Российской Федерации»; «заслуженный военный штурман Российской Федераци»; «заслуженный врач Российской Федерации»;

«заслуженный геолог Российской Федерации»;

«заслуженный деятель искусств Российской Федерации»; «заслуженный деятель науки Российской Федерации»; «заслуженный землеустроитель Российской Федерации»; «заслуженный зоотехник Российской Федерации»;

«заслуженный изобретатель Российской Федерации»; «заслуженный конструктор Российской Федерации»; «заслуженный лесовод Российской Федерации»;

«заслуженный летчик-испытатель Российской Федераци»; «заслуженный мастер производственного обучения Российской Федерации»;

«заслуженный машиностроитель Российской Федерации»; «заслуженный мелиоратор Российской Федерации»;

«заслуженный металлург Российской Федерации»;

«заслуженный метеоролог Российской Федерации»;

«заслуженный метролог Российской Федерации»;

«заслуженный механизатор сельского хозяйства Российской Федерации»;

«заслуженный пилот Российской Федерации»;

«заслуженный пограничник Российской Федерации»; «заслуженный работник бытового обслуживания населения Российской Федерации»;

«заслуженный работник высшей школы Российской Федераци»; «заслуженный работник геодезии и картографии Российской Федерации»;

«заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации»;

«заслуженный работник жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»;

«заслуженный работник здравоохранения Российской Федерации»; «заслуженный работник культуры Российской Федерации»; «заслуженный работник лесной промышленности Российской Федерации»;

«заслуженный работник нефтяной и газовой промышленности Российской Федерации»;

«заслуженный работник пищевой индустрии Российской Федерации»;

«заслуженный работник рыбного хозяйства Российской Федерации»;

«заслуженный работник связи Российской Федерации»; «заслуженный работник сельского хозяйства Российской Федерации»;

«заслуженный работник социальной защиты населения Российской Федерации»;

«заслуженный работник текстильной и легкой промышленности Российской Федерации»;

«заслуженный работник торговли Российской Федерации»; «заслуженный работник транспорта Российской Федерации»; «заслуженный работник физической культуры Российской Федерации»;

«заслуженный рационализатор Российской Федерации»; «заслуженный сотрудник органов безопасности Российской Федерации»;

«заслуженный сотрудник органов внешней разведки Российской Федерации»;

«заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации»;

«заслуженный спасатель Российской Федерации»;

«заслуженный строитель Российской Федерации»;

«заслуженный учитель Российской Федерации»;

«заслуженный химик Российской Федерации»;

«заслуженный художник Российской Федерации»;

«заслуженный шахтер Российской Федерации»;

«заслуженный штурман Российской Федерации»;

«заслуженный штурман-испытатель Российской Федерации»; «заслуженный эколог Российской Федерации»;

«заслуженный экономист Российской Федерации»;

«заслуженный энергетик Российской Федерации»;

«заслуженный юрист Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ (п. «б» ст. 89) Президент РФ присваивает высшие воинские и высшие специальные звания. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 11 ноября 2003 г.)[645] в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах предусматривает следующие составы военнослужащих и воинские звания:

Составы

военнослужащих

Воинские звания

войсковые

корабельные

Солдаты, матросы, сержанты, старшины

рядовой

матрос

ефрейтор

старший матрос

младший сержант

старшина 2-й статьи

сержант

старшина 1-й статьи

старший сержант

главный старшина

старшина

главный корабельный старшина

Прапорщики и мичманы

прапорщик

мичман

старший прапорщик

старший мичман

Офицеры:

младшие офицеры

младший лейтенант

младший лейтенант

лейтенант

лейтенант

старший лейтенант

старший лейтенант

капитан

капитан-лейтенант

старшие офицеры

майор

капитан 3-го ранга

подполковник

капитан 2-го ранга

высшие офицеры

полковник

капитан 1-го ранга

генерал-майор

контр-адмирал

генерал-лейтенант

вице-адмирал

генерал-полковник

адмирал

генерал армии

адмирал флота

Маршал Российской Федерации

Воинские звания военнослужащим присваиваются:

высших офицеров – Президентом РФ;

до полковника или капитана 1-го ранга включительно – должностными лицами в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы.

Сроки военной службы в воинских званиях и порядок их присвоения определяются Положением о порядке прохождения военной службы.

В Конституции РФ указывается (п. «в» ст. 89), что Президент РФ осуществляет помилование. Согласно Уголовному кодексу РФ (ст. 85) помилование осуществляет Президент РФ в отношении индивидуально определенного лица. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

Уголовно-исполнительный кодекс РФ в статье, предусматривающей меры поощрения, применяемые к осужденным к лишению свободы (ст. 113), устанавливает, что в отношении положительно характеризующихся осужденных может быть возбуждено ходатайство о помиловании.

28 декабря 2001 г. Указом Президента РФ утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации (действует в ред. от 16 марта 2007 г.). В Положении указывается, что помилование осуществляется путем издания указа Президента о помиловании на основании соответствующего ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость.

В Российской Федерации помилование применяется в отношении лиц:

а) осужденных судами в Российской Федерации к наказаниям, предусмотренным уголовным законом, и отбывающих наказание на территории Российской Федерации;

б) осужденных судами иностранного государства, отбывающих наказание на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

в) в отбывших назначенное судами наказание и имеющих неснятую судимость.

При этом помилование, как правило, не применяется в отношении осужденных:

а) совершивших умышленное преступление в период назначенного судами испытательного срока условного осуждения;

б) злостно нарушающих установленный порядок отбывания наказания;

в) ранее освобождавшихся от отбывания наказания условно-досрочно;

г) ранее освобождавшихся от отбывания наказания по амнистии;

д) ранее освобождавшихся от отбывания наказания актом помилования;

е) которым ранее производилась замена назначенного судами наказания более мягким наказанием.

Осужденный обращается с ходатайством о помиловании к Президенту РФ в письменной форме. Ходатайство о помиловании регистрируется администрацией учреждения или органа, исполняющих наказание (далее именуется – администрация учреждения), в специальном журнале учета ходатайств о помиловании в день его подачи и направляется в территориальный орган уголовно-исполнительной системы не позднее чем через 20 дней со дня его подачи.

К Ходатайству о помиловании администрацией учреждения прилагаются следующие документы:

а) копия приговора (приговоров), в соответствии с которым (которыми) осужденный отбывает наказание, и копии решений вышестоящих судебных инстанций относительно указанного приговора (приговоров);

б) извещение о вступлении приговора суда в законную силу;

в) справка о состоянии здоровья осужденного;

г) сведения о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением (если имеются);

д) анкета с указанием биографических данных осужденного и сведений о его семейном положении;

е) сведения о результатах рассмотрения предыдущих ходатайств о помиловании, если они подавались ранее и об этом имеется информация;

ж) справка о применении в отношении осужденного акта амнистии или помилования либо о применении условно-досрочного освобождения от наказания в отношении лиц, ранее привлекавшихся к уголовной ответственности;

з) представление администрации учреждения с характеристикой осужденного, содержащей сведения о его поведении, об отношении к учебе и труду во время отбывания наказания, об отношении к совершенному деянию.

Копия представления администрации учреждения направляется прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законов администрацией учреждения, в котором исполняется наказание.

К ходатайству о помиловании по просьбе осужденного могут прилагаться иные материалы, имеющие существенное значение для решения вопроса о помиловании.

Администрация учреждения уведомляет осужденного о направлении ходатайства о помиловании в территориальный орган уголовноисполнительной системы под расписку на копии соответствующего сопроводительного письма. Отказ в направлении ходатайства о помиловании не допускается.

Ходатайство о помиловании в виде снятия судимости направляется заявителем самостоятельно в комиссию по вопросам помилования на территории субъекта Федерации (далее именуется – комиссия) по месту жительства заявителя.

Территориальный орган уголовно-исполнительной системы не позднее чем через семь дней со дня получения ходатайства о помиловании представляет его в комиссию, а также информирует о ходатайстве Федеральную службу исполнения наказаний.

Федеральная служба исполнения наказаний ежемесячно, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Администрацию Президента РФ сведения о ходатайствах о помиловании, поступивших в территориальные органы уголовно-исполнительной системы и направленных в соответствующие комиссии.

Администрация Президента РФ не реже одного раза в квартал представляет Президенту обобщенные сведения о ходатайствах о помиловании.

Комиссия не позднее чем через 30 дней со дня получения ходатайства о помиловании представляет заключение о целесообразности применения акта помилования в отношении осужденного высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не позднее чем через 15 дней со дня получения ходатайства о помиловании и заключения Комиссии вносит Президенту представление о целесообразности применения акта помилования в отношении осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость. К представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) прилагаются ходатайство о помиловании, заключение Комиссии, а также другие необходимые дополнительно документы.

Список лиц, рекомендованных высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) к помилованию, подлежит опубликованию в средствах массовой информации соответствующего субъекта Федерации в месячный срок со дня принятия такого решения.

В случае перевода осужденного, подавшего ходатайство о помиловании, в другое учреждение, исполняющее наказание, освобождение его от отбывания наказания, а также изменения иных обстоятельств, имеющих существенное значение для решения вопроса о помиловании, администрация учреждения обязана уведомить об этом территориальный орган уголовно-исполнительной системы, Комиссию, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), а также Администрацию Президента РФ.

При рассмотрении ходатайства о помиловании принимаются во внимание:

а) характер и степень общественной опасности совершенного преступления;

б) поведение осужденного во время отбывания или исполнения наказания;

в) срок отбытого (исполненного) наказания;

г) совершение осужденным преступления в период назначенного судом испытательного срока условного осуждения;

д) применение ранее в отношении осужденного акта амнистии, помилования или условно-досрочного освобождения от наказания;

е) возмещение материального ущерба, причиненного преступлением;

ж) данные о личности осужденного: состояние здоровья, количество судимостей, семейное положение, возраст;

з) другие обстоятельства, если комиссия сочтет их существенными для рассмотрения ходатайства.

При рассмотрении ходатайства о помиловании высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или комиссия вправе запросить от администрации учреждения, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления дополнительные сведения и документы, необходимые для подготовки материалов о помиловании осужденного. Указанные органы обязаны направить ответ на запрос высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или комиссии не позднее чем через 10 дней со дня получения запроса.

Указ Президента РФ о помиловании в течение двух дней после его издания направляется высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), в Министерство внутренних дел РФ, территориальный орган уголовно-исполнительной системы, администрацию учреждения.

Об отклонении Президентом ходатайства о помиловании осужденный уведомляется письменно высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо по его поручению председателем комиссии.

В случае отклонения Президентом ходатайства о помиловании повторное рассмотрение обращения осужденного допускается не ранее чем через год, за исключением случаев возникновения новых обстоятельств, имеющих существенное значение для применения акта помилования.

notes

Примечания

1

См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1 2-е изд. СПб. 1910. С. 60.

2

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т.1 3-е изд. СПб. 1913. С. 64.

3

Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976, С. 246–247.

4

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 690.

5

См.: Там же. С. 691.

6

См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / под ред. Б.А. Страшуна Т.2. М., 1995. С. 252.

7

Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 53–54.

8

См.: Там же. С. 54.

9

См.: Там же.

10

Подробнее о главе государства в республиках и монархиях см.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 189–217.

11

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 63.

12

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 66–68.

13

Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 119–120, 125.

14

См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 123.

15

См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 392–394.

16

См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть./ Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 564–592.

17

См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 320.

18

См.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2005. С. 210.

19

См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 712.

20

Чиркин В. Е. Президентская власть. / Государство и право. 1997. № 5. С. 16.

21

Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.

22

Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.

23

Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 23.

24

О развитии взглядов В. Е. Чиркина на президентскую власть см. его книгу «Глава государства. Сравнительно-правовое исследование» (2010 г.). – Примеч. редактора.

25

См.: КоркуновН. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 1.

26

См.: Закон и административные распоряжения по русскому праву. Сборник государственных знаний. Т. 1. СПб., 1874. С. 3.

27

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 9.

28

См.: Там же. С. 9—10.

29

Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1893. С. 380.

30

См.: Там же. С. 380.

31

Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 20.

32

Суворов В. В Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. / Право и жизнь. 1998. № 13 С. 51.

33

Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. С. 60–61.

34

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.

35

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.

36

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 235.

37

Там же. С. 237–238.

38

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 239.

39

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 242.

40

Там же. С. 258.

41

Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 272.

42

См.: подробнее Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 137–148.

43

См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 148–149.

44

См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. М., 1997. С. 56–58.

45

При главах государств аккредитуются только послы и посланники. Поверенные в делах аккредитуются при министерстве иностранных дел.

46

См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 78–80.

47

См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 80–81.

48

См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 26–29.

49

См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 3–8.

50

Серре Ж. Дипломатический протокол. М., 1963. С. 9.

51

См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 268.

52

Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 50–51.

53

См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб. – М., 1868. С. 281.

54

См.: Там же. С. 282. См. по этому вопросу также: Рождественский Н. Энциклопедия законоведения. СПб., 1963. С. 344–349.

55

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 66.

56

См.: Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. С. 133.

57

См.: Корф С. А. Русское государственное право. Ч. 1. М., 1915. С. 70.

58

Надо сказать, что Н. М. Карамзин считал, что «сие имя не есть сокращение латинского Caesar, как многие неосновательно думали, но древнее восточное, которое сделалось у нас известно по славянскому переводу Библии и давалось императорам византийским, а в новейшие времена ханам монгольским, имея на языке персидском смысл трона или верховной власти» (см.: Карамзин Н. М. История государства Российского. Т. VI.).

59

О становлении и развитии самодержавия в России подробнее см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1921. С. 6—123.

60

См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. С. 47–78.

61

См.: Корф С. Ф. Русское государственное право. Ч. 1. С. 71.

62

См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 311–312.

63

См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 313; Он же. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1914. С. 110–116.

64

См.: Бердяев Н. А. Царство Божие и царство Кесаря // Путь. Париж, 1925. № 1. С. 44.

65

См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998. С. 85.

66

См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. С. 384.

67

См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 4. С. 109.

68

Там же. С. 111.

69

Как говорил один из министров Людовика XVIII наследнику престола графу д’Артуа: «Трон не диван, но кресло, где есть место только для одного лица».

70

См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 119.

71

См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 145.

72

См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 99.

73

См.: Ильин И. А. О монархии и республике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 104.

74

См.: Ильин И. А. Из лекций "Понятие монархии и республики" // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 126–145.

75

См. подробнее: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 210–215.

76

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 70.

77

Там же. С. 73–75.

78

См.: Гессен В. М. Основы конституционного права. Изд. 2-е. Пг., 1918. С. 3.

79

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 75.

80

См. подробнее: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 85.

81

Там же. С. 85.

82

Там же.

83

Там же. С. 86.

84

См.: Переписка Ивана Грозного с Андреем Курбским / отв. ред. Д. С. Лихачев; текст подготовили Я. С. Лурье и Ю. Д. Рыков. М., 1993. С. 122–123.

85

Там же. С. 166. Эта же мысль почти без изменений повторяется Грозным и в послании к Александру Полубенскому (см.: Послания Ивана Грозного / подготовка текста Д. С. Лихачева и Я. С. Лурье; пер. коммент. Я. С. Лурье; под ред. В. П. Андриановой-Перетц. М.; Л., 1951. С. 378).

86

См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 63.

87

См.: Прокопович Ф. Соч. М… Л. 1961, С. 131, 134.

88

См.: подробнее Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. М., 2005. С. 249–266.

89

Надо сказать, что аналогичные определения содержатся в Морском уставе (1720) и Духовном регламенте (1720).

90

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. Изд. 3-е, СПб., 1913.

91

С. 171.

92

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 36.

93

История буржуазного конституционализма. XVII–XVIII вв. М., 1983. С. 240.

94

См.: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 241–244.

95

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 37—109.

96

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 133–142.

97

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 175–177.

98

См.: Там же. С. 110–128.

99

См.: Фонвизин Д. И. Собр. Соч. Л., 1959. Т. 2. С. 256–264.

100

История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 258.

101

Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 143–164.

102

См.: Плеханов Г. В. Соч. М. Л., 1925. Т. 22. С. 235.

103

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 166–169.

104

См.: Там же. С. 166–174.

105

Там же. С. 178–182.

106

См.: План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 121–229.

107

См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 222–225.

108

См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 225–231.

109

Там же. С. 236–237.

110

План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 15.

111

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 230–256.

112

См.: Пестель П. И. Русская правда. Восстание декабристов. Документы. М., 1958, Т. 7. С. 112–215.

113

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 384–410.

114

См.: Материалы для истории царствования императора Николая Павловича. Лейпциг, 1880. С. 115–125.

115

См.: Там же.

116

См.: Дьяков В. А. Освободительное движение в России, 1825–1861 гг. М., 1979. С. 96.

117

См.: Костянецкий Я. И. Воспоминания из моей студенческой жизни // Русский архив. 1887.

118

См.: Философия и общественно-политические произведения петрашевцев. М., 1953.

119

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 182.

120

См.: Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. М., 1953. С. 348.

121

См.: Рудницкая Е. Л. Французский «Kolokol» А. И. Герцена и О. И. Огарева // Вопросы истории. 1981. № 7. С. 22–23.

122

См.: Герцен А. И. Собр. соч. Т. 20. Кн. 1. С. 79.

123

См.: Рудницкая Е. Л. Огарев в русском революционном движении. М., 1969. С. 158–159.

124

См.: Чернышевский Н. Г. Полн. собр. соч. М., 1949. Т. VI. С. 418.

125

См.: Кружиков В. С. Н. А. Добролюбов: Жизнь. Деятельность. Мировоззрение. М., 1976. С. 173.

126

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 412–420.

127

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии С. 451–464.

128

Там же. С. 464–471.

129

См.: Там же. С. 471–483.

130

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 492–512.

131

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 526–528.

132

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 544–562.

133

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 563–573.

134

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 573–584.

135

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 585–586.

136

Там же. С. 586–594.

137

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 594–596.

138

Там же. С. 597–599.

139

Там же. С. 599–601.

140

См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. М., 1994. Т. 9. С. 42–52.; Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004. С. 212–340.

141

См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 58—117.

142

См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 118.

143

См.: Там же. С. 122–123.

144

См.: Горенберг М. Б. Глава государства // Конституционное государство. Сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 75–76.

145

См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 149.

146

См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 76.

147

См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 77.

148

См.: Там же. С. 76.

149

Там же. С. 77.

150

Там же. С. 77–78.

151

См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 454.

152

А. А. Жилин обращал внимание на то, что монарху не может принадлежать только исполнительная власть, так как «монарх, участвуя в ряде и законодательных, и судебных функций, не может быть понимаем как орган одной только правительственной власти» (см.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 262).

153

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 278.

154

См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 105–106.

155

См.: Там же. С. 105–106.

156

Там же. С. 106–107.

157

См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 107.

158

См.: Там же. С. 107.

159

См.: Там же. С. 108.

160

См.: Там же. С. 145, а также Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе к власти монарха в конституционном госудаостве. Ярославль, 1910, С. 79 и след.

161

См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 78.

162

См.: Гачек Ю. Общее оправдательное право на основе сравнительного правоведения. С. 85–86.

163

См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 150.

164

См.: Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 284–296; Он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 140–143.

165

См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. Одесса, 1913. С. 1.

166

См.: Шалланд Л. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 15.

167

См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. I. М., 2006. С. 143, 144; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 66.

168

См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 39.

169

См.: Чичерин Б. Курс государственной науки, Ч. 1, М., 1894. С. 58–78. Подробно о становлении и развитии верховной власти в России см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1911. С. 6—122.

170

См. подробнее: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 80, 81.

171

См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 98.

172

См. подробнее: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 143–153.

173

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 297–298.

174

См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 102–109.

175

Подробнее о юридическом положении монарха см.: КоркуновН. М. Русское государственное право. Т. I. С. 244–248.

176

См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 154.

177

См. подробнее: там же. С. 154–165; Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 1. Казань. 1877. С. 180–207.

178

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. С. 592.

179

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 279.

180

См.: Там же. С. 280.

181

См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 80–83.

182

См.: Градовский А. Д. Собр. соч. Т. III. СПб., 1901. С. 136.

183

См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.

184

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 228–280.

185

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 281.

186

Там же.

187

«В этом отношении имели существенное значение, – указывал Н. И. Лазаревский, – те статьи Учреждения Министров (Св. Зак. Т. 1. ч. 2. изд. 1892), согласно которым не считалось „превышением власти, когда министр особенно на какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен" (ст. 209; то же начало в ст. 213), и ст. 340 Ул. о нак., по которой „не считается превышением власти: 1) когда министр или другой государственный сановник отступил в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от верховной власти уполномочию"» (см.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. с. 76).

188

См.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 283.

189

Там же. С. 271–272.

190

См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.

191

См.: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 290–291.

192

См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 271.

193

Там же.

194

См.: Там же. С. 271–272.

195

См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 103.

196

Аналогичной точки зрения придерживался и А. С. Алексеев (см.: Алексеев А. С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 106).

197

См.: Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 242–243.

198

См.: Гессен В. М. Монархия. Новый энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона.

199

См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 191.

200

См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. С. 191–192.

201

См.: Там же. С. 198.

202

Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 287.

203

См. подробнее: Лакиер Э. История титула государей российских // Журнал международного права. 1847.

204

См. подробнее: Винклер П. фон Герб. Гербоведение: энциклопедический словарь. Т. VIII. СПб., 1892. С. 460–467; Он же. Энциклопедический словарь. Т. IX. СПб., 1893. С. 405–408.

205

См. подробнее: Винклер П. фон Корона. Энциклопедический словарь. Т. XVI. С. 317–320.

206

См. подробнее: Регалии. Энциклопедический словарь. Т. XXV. С. 415–416; Вельтман К. Московская Оружейная палата. 2-е изд. М., 1860.

207

См. подробнее: фон Винклер П. Государственная печать. Энциклопедический словарь. Т. IX. С. 391–392.

208

См. подробнее: Трон: энциклопедический словарь. Т. XXXIII. С. 892–893; Царская коронация. СПб., 1882; Исторический вестник, 1883.

209

Объярь – плотная шелковая ткань с золотыми и серебряными струями и разными узорами.

210

См. подробнее: Царские одежды: энциклопедический словарь. Т. XXXVII. С. 814.

211

См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. III. СПб., 1913. С. 7–8.

212

См.: Там же. С. 592–602.

213

Подробнее по этому вопросу см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 101–136.

214

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 290.

215

Там же. С. 291.

216

См. подробно: Гримм Д. Д. К вопросу о преемственности законодательных работ // Право, 1912. № 49; № 50. С. 2659–2667, 2733–2742.

217

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 540–541.

218

Там же. С. 542.

219

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 543.

220

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 547.

221

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 550.

222

См.: Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. С. 82.

223

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 296. См. так же Горенберг М.Б. Глава государства. С. 102–108.

224

См.: Нольдс Б. Э. Очерки русского конституционного права. Вып. 47. СПб., 1968. С. 53.

225

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 307–308.

226

См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 314–315.

227

См.: Елистратов А. И. Государственное право. М., 1912. С. 53, 72, 76, 77.

228

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 316–317.

229

Там же. С. 318–319.

230

См. подробнее: Нольдс Б. Э. Очерки русского государственного права. С. 54.

231

См. подробнее: Алексеев А. А. Контрасигнирование, его значение и объем в конституционном праве. СПб., 1906.

232

Кстати говоря, например, Н. А. Захаров считал, что и акты помилования также не нуждаются в скрепе. См.: ЗахаровН. А. Система русской государственной власти. СПб., 1912. С. 253.

233

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 327–328.

234

См.: Символ власти. М., 2007. С. 10—106.

235

См.: Коркунов Н. М. Указ и Закон. С. 270–288; Казанский Н. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 262–522; Магазинер Я. М. Чрезвычайно-указное право в России (ст. 87 Основных законов). СПб., 1911.

236

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 345.

237

См.: Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. С. 48–49.

238

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 354–355.

239

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 355.

240

См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 113–114. По вопросам внешних сношений см. подробнее: Казанский П. Е. Власть Всероссийского императора. С. 177–186.

241

См.: подробнее Гессен В. М. Исключительно положение. Спб., 1908.

242

См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 344.

243

См.: Коркунов Н. М. Указ и закон.

244

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 366.

245

См.: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 60–61.

246

См.: Ивановский В. В. Учебник государственного права. СПб., 1908. С. 402, 403, 405.

247

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 367.

248

Там же. С. 370–371.

249

Подробнее по вопросам военного управления см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 137–159.

250

Подробнее по этому вопросу см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского императора. С. 252–257.

251

Правда, по мнению В. М. Гессена, акта верховного управления при объявлении исключительного положения было достаточно, несмотря на ст. 83 Основных законов. См.: Гессен В. М. Исключительные положения. СПб., 1908. С. 177.

252

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 377.

253

См.: Бутромеев В. П., Бутромеев В. В., Бутромеева Н. В. Символ власти. М., 2007. С. 111. По вопросу чеканки монеты см. подробнее: Казанский П. Е. Власть Всероссийского императора. С. 257–261.

254

См.: Корф С. А. Русское государственное право. Ч. 1. С. 90.

255

Цит. по кн.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 384.

256

Подробнее по этим вопросам: Казанский П. Е. Власть Всероссийского императора. С. 230–261.

257

См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. II. СПб., 1887. С. 336.

258

Подробнее по вопросам церковного управления см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского императора. С. 160–176.

259

Цит. по кн.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 384.

260

Там же.

261

Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 109–110; См. также: Романевич-Славатинский А. В. Система русского государственного права в ее историко-догматическом развитии. Ч. 1. Киев, 1886. С. 277–299.

262

См. подробнее: Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 1. С. 139–180.

263

См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1. С. 167–168.

264

См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1. С. 168–169.

265

См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1. С. 176–178.

266

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 396.

267

См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С. 283.

268

См. подробнее: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1. С. 169.

269

См. подробно: Рождественский Н. Руководство к российским законам. СПб., 1851. С. 12–25.

270

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 197.

271

См. подробнее: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 223–244.

272

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 400.

273

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 405, 406.

274

Там же. С. 406.

275

См. подробнее: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1. С. 180, 181.

276

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 410.

277

Подробнее по этим вопросам см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 187–194.

278

См.: Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1929. С. 432–433. Надо сказать, что Председатель ВЦИК в стране обычно именовался «всероссийский староста».

279

См.: Лазарев Б. М. Президент СССР. М., 1991. С. 5.

280

См.: Дурденевский В. Н. Совет Народных Комиссаров // Советское право. 1922. № 1.

281

См.: Райснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. М. – Пг., 1923. С. 411.

282

См.: Гурвич Г. С. Основы советской конституции. Вып. 1. М., 1923. С. 159.

283

См.: Магазинер Я. М. Общее учение о государстве. Пг., 1922. С. 463.

284

См. подробнее: Кириченко М. Г. Становление и основные этапы развития высших органов государственной власти РСФСР: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1968. С. 14–20.

285

См.: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). М., 1957. С. 65.

286

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК (1917–1924 гг.). М., 1968. С. 92.

287

СУ РСФСР 1919. № 3 С. 31.

288

См. подробнее: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). С. 57–63.

289

См.: Кириченко М. Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 99—100.

290

Там же. С. 100.

291

СУ РСФСР 1918. № 62. Ст. 674.

292

СУ РСФСР 1918. № 65. Ст. 708.

293

Известия ВЦИК. 1918 г. 28 авг.

294

См.: протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1918. С. 106–107.

295

До Третьего съезда Советов существовал отдел по подготовке Учредительного собрания. В конце ноября 1917 г. при ВЦИК были сформированы новые отделы: экономический, юридический и хозяйственный. Число отделов при ВЦИК менялось в зависимости от новых задач и обстановки.

296

СУ РСФСР 1919. № 64. Ст. 578.

297

СУ РСФСР 1918. № 69. Ст. 742.

298

См.: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). С. 117.

299

См.: Шатагин Н. И. Организация и строительство Советской Армии в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. М., 1954. С. 169.

300

См.: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). С. 118.

301

СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 7.

302

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК (1917–1924 гг.). С. 94.

303

СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 1. Разд. II.

304

СУ РСФСР. 1923. № 54. Ст. 530.

305

См.: СУ РСФСР. 1922. № 4. Ст. 44.

306

СУ РСФСР. 1922. № 74. Ст. 925.

307

См.: Калинин М.И. Вопросы советского строительства. М., 1958. С. 80–85.

308

См.: Сборник постановлений и распоряжений ВЦИК IX созыва и его Президиума. 1922. № 1. С. 15.

309

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК (1917–1924 гг.). С. 109.

310

См.: Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 90.

311

См. подробнее: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). М., 1957. С. 65–72.

312

СУ РСФСР. 1919. № 1. С. 5.

313

См. Ронин С. Л. К истории Конституции 1924 г. М., 1949. С. 50.

314

См. подробнее: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). М., 1957. С. 153–166.

315

Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 1. Ст. 12.

316

Сборник постановлений и распоряжений ВЦИК XI созыва и его Президиума. № 1. М., 1924. С. 51–52.

317

СУ РСФСР. 1938. № 4. Ст. 47.

318

СУ РСФСР. 1938. № 8. Ст. 123.

319

См.: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). М., 1957. С. 91, 96, 98.

320

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК. С. 112.

321

См.: Сборник постановлений и распоряжений ВЦИК IX созыва и его Президиума. № 5–6. 1922. С. 10.

322

См.: Сборник постановлений и распоряжений ВЦИК IX созыва и его Президиума. № 1. М., 1922. С. 13–14.

323

СУ РСФСР. 1918. № 98. Ст. 1002.

324

Восьмой Всероссийский съезд Советов. М., 1921. С. 241.

325

СУ РСФСР. 1920. № 70. Ст. 324.

326

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК. С. 117.

327

См.: О работе Президиума ВЦИК IX созыва за время с 1 января по 1 мая 1922 г. // Изд. ВЦИК. 1922. С. 3.

328

См. подробнее: Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 75–81.

329

См.: Федоров К. Г. ВЦИК в первые годы Советской власти (1917–1920 гг.). М., 1957. С. 128–129.

330

См. подробнее: Кусиков А. Право общей и частной амнистии союзных, федеративных и автономных республик СССР // Вестник советской юстиции. 1927. № 19. С. 649–650), а также: Палиенко Н. Право амнистии и помилования в советских республиках // Вестник советской юстиции. 1928. № 10. С. 293–295.

331

См.: Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК. С. 98.

332

СУ РСФСР. 1938. № 8. С. 124.

333

СУ РСФСР. 1938. № 8. С. 125.

334

СУ РСФСР. 1938. № 8. С. 126.

335

СУ РСФСР. 1938. № 8. С. 127.

336

См.: Сталин И. В. Вопросы ленинизма. 11-е изд. М., 1939 С. 531.

337

См.: Трайнин И. П. О главе государства // Советское государство. 1938. № 1. С. 90.

338

См.: Советское государственное право. М., 1938. С. 314.

339

См.: Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1947. С. 281.

340

См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 357.

341

Там же. С. 362.

342

См.: Кравцов Б. П. Советский закон и указ. М., 1946. С. 532–524.

343

См.: Кравцов Б. П. Верховный совет СССР. М., 1954. С. 78.

344

См.: Советское государственное право. М. 195 °C. 231.

345

Там же. С. 241.

346

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1959. С. 281.

347

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1959. С. 209.

348

См.: Кузнецов И. Н. Законодательная и исполнительная деятельность высших органов власти. М., 1965. С. 107–108. Он же. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969 С. 83–85.

349

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 374–377.

350

См.: например Керимов Д.А. Законодательная деятельность советского государства. М., 1955. С. 100. Глотова И. А. Указ Президиума Верховного Совета СССР в нормотворческой деятельности Советского государства // Ученые записки ЛГУ № 255. Сер. "Юридическая наука". Вып. 10. 1958. С. 68; Султанов С. Верховный Совет Узбекской ССР. Ташкент, 1959 С. 75.

351

См.: Советское государственное право / отв. ред. проф. С. С. Кравчук. М., 1958. С. 165–166; Советское государственное право / отв. ред. проф. С.С. Кравчук. М., 1975. С. 435–437; Советское государственное право / под ред. проф. С. С. Кравчука. М., 1980. С. 475–476; Советское государственное право / под ред. проф. С. С. Кравчука. М., 1985. С. 345.

352

См.: Власов В. А., Лепешкин А. И., Студеникин С. С., Щетинин Б. В. Советское государственное право. М., 1956. С. 259.

353

Там же. С. 268.

354

См.: Денисов А. И., Кириченко М. Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 178–179.

355

См.: Кириченко М. Г. Высшие органы власти союзных республик. М., 1958. С. 44.

356

См.: Кириченко М. Г. Народный парламент Российской Федерации. М., 1963. С. 80.

357

См.: Кириченко М. Г. Становление и основные этапы развития высших органов государственной власти РСФСР: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1968. С. 35; Он же. Высшие органы государственной власти РСФСР. С. 214–215; Советское государственное право / под ред. М. Г. Кириченко. М., 1983. С. 239–240.

358

См. подробнее: Беспалый И. Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. М., 1959. С. 5—23.

359

См.: Курс советского государственного права. Т. II. М., 1962. С. 431.

360

См.: Кириченко М. Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 215–216.

361

См.: Лазарев Л. В. Президиум Верховного Совета СССР – высший орган государственной власти Советского Союза: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1965. С. 5.

362

См.: Фарбер Н. Е., Ржевский В. А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1967. С. 267.

363

См. подробнее: Фарбер Н. Е., Ржевский В. А. Вопросы теории советского конституционного права. С. 265–274.

364

См.: Курс советского государственного права./ под ред. Б.В. Щетина и А.Н. Горшенева М., 1971. С. 365.

365

Там же. С. 378.

366

См.: Калинычев Ф. И. Президиум Верховного Совета СССР. М., 1969. С. 30–57.

367

См.: Советское государственное право / под ред. А.И. Лепешкина., М. 1971. С. 522.

368

См.: Советское конституционное право / под ред. С. И. Русиновой и В. А. Рянжина. Л., 1975. С. 362–363.

369

Советское государственное право / под ред Е. И. Козловой и В. С. Шевцова. М., 1978. С. 362–363; Советское государственное право / отв. ред. Е. И. Козлова. М., 1983. С. 397–399.

370

См.: Советское государственное право / под ред. проф. И. Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 286–287.

371

См.: Дорогин В. Д. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С. 173.

372

См.: Василенков П. Т. Органы Советского социалистического государства и их система на современном этапе: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1968. С. 19.

373

См.: Глотова И. А. Указ Президиума Верховного Совета СССР в нормотворческой деятельности Советского государства // Ученые записки ЛГУ Сер. «Юридическая наука». Вып. 10. 1958. С. 63.

374

См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Ременов И. И. Курс советского государственного права. Т. 2. С. 431.

375

См.: Кириченко М. Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. С. 236.

376

См.: Мухамедшин К. Д. Деятельность Президиума Верховного Совета союзной республики по укреплению законности. М., 1975. С. 4–6.

377

Мухамедова Р. Х. Президиум Верховного Совета союзной республики. Ташкент, 1980. С. 17.

378

Мухамедова Р. Х. Президиум Верховного Совета союзной республики. С. 19.

379

См. подробнее: Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 188–189; Онишко Н. В. Президиум Верховного Совета СССР (статус и основные направления деятельности по Конституции СССР 1977 г.): автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1984.

380

См.: Беспалый И. Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. С. 24—114.

381

См.: Кириченко М. Г. Становление и основные этапы развития выше органов государственной власти РСФСР: автореф. дис… д-р. юрид. наук. М., 1968. С. 35–36.

382

См.: Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. С. 188–189; Онишко Н. Р. Президиум Верховного Совета СССР (статус и основные поправления деятельности по Конституции СССР 1977 г.): автограф. дис… канд. юрид. наук. М., 1984.

383

См., например: Закон РСФСР от 8 августа 1978 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 32. Ст. 845.

384

См. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. № 28. Ст. 984.

385

См. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. № 28. Ст. 989.

386

См.: подробнее: Беспалый И. Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. С. 88—100.

387

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 977; № 4. Ст. 117; 1987. № 10. Ст. 308.

388

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 416.

389

См., например: Положения о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся. (утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 октября 1950 г. (с изм. и доп.) Впоследствии эти вопросы стали регулироваться законами.

390

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1982 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 19. Ст. 587.

391

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 августа 1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 21. Ст. 1101.

392

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 10. Ст. 318.

393

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1982 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 27. Ст. 941; 1986. № 23. Ст. 637; 1986. № 26. Ст. 726; 1987. № 28. Ст. 989; № 36. Ст. 1296; 1988. № 4. Ст. 94.

394

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1965 г. (в ред. Указа от 18 июля 1986 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965. № 40. Ст. 990; 1986. № 26. Ст. 727.

395

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (с послед. изм. и доп.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536; 1969. № 4. Ст. 89; 1971. № 22. Ст. 433; 1972. № 51. Ст. 1209; 1974. № 29. Ст. 782; 1977. № 12. Ст. 259; 1985. № 40. Ст. 1400; 1986. № 33. Ст. 919.

396

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 36. Ст. 1269.

397

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 37. Ст. 1308.

398

См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 января 1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 3. Ст. 105.

399

Подробнее по этим вопросам см.: Тихомиров Ю. А., Степанов И. М. Руководство высших органов власти союзных республик местным Советам депутатов трудящихся. М., 1960.

400

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271. Ранее этот вопрос регулировался Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г., утратившим силу после принятия нового Указа.

401

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума верховного Совета РСФСР и решений правительства РСФСР. М., 1969 Т. XI С. 279.

402

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума верховного Совета РСФСР и решений правительства РСФСР. М., 1969 Т. XI С. 279.

403

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 11. Ст. 434.

404

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. М., 1969. Т. XI. С. 284.

405

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. М., 1969. Т. XI. С. 279.

406

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 38. Ст. 775.

407

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. М., 1969. Т. XI. С. 279.

408

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. М., 1969. Т. XI. С. 279.

409

Там же.

410

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 51. Ст. 1240.

411

См.: Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. М., 1969. Т. XI. С. 284.

412

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1961. № 16. Ст. 249.

413

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 50. Ст. 746.

414

См.: Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. 1959. Т. 5. С. 527.

415

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1966. № 28. Ст. 640.

416

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 50. Ст. 747; 1962. № 31. Ст. 497.

417

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 28. Ст. 640.

418

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1966. № 21. Ст. 519.

419

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1961. № 16. Ст. 331., 1967. № 16. Ст. 398.

420

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 17. Ст. 488.

421

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1961. № 27. Ст. 379.

422

См.: Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. 1959. Т. 5. С. 527.

423

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1958. № 8. Ст. 400; 1967. № 25. Ст. 566.

424

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 33. Ст. 459.

425

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1966. № 10. Ст. 163.

426

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 50. Ст. 1104.

427

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1966. № 25. Ст. 520.

428

См., например: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 июля 1958 г.

«Об изменении порядка представления к присвоению почетных званий РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1958. № 8. Ст. 399.

429

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1961. № 16. Ст. 249.

430

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1961. № 27. Ст. 379.

431

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1966. № 28. Ст. 640.

432

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 38. Ст. 775.

433

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 50. Ст. 1104.

434

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 17. Ст. 488.

435

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР.1975. № 14. Ст. 314.

436

Подробнее см.: Жалейко Б. А. Почетные звания Союза СССР и союзных республик. М., 1975. С. 105–119.

437

См.: Бюллетень Госкомтруда. 1964. № 11. С. 3.

438

См.: Бюллетень Министерства высшего и среднего специального образования СССР. 1972. № 8. С. 2.

439

См.: СУ РСФСР. 1930. № 14. Ст. 181.

440

См.: СП СССР. 1957. № 2. Ст. 8.

441

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 6.

442

См.: Златопольский Д. Л. СССР – федеративное государство. М., 1967. С. 261.

443

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 14. Ст. 350.

444

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 26. Ст. 733.

445

См., например: Советское государственное право / под ред. А. Я. Вышинского. М., 1938. С. 320; Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов Л. И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 432; Советское государственное право / под ред. М. Г. Кириченко. М., 1983. С. 242.

446

См.: Кегельен С. Ф. Социалистическое право и его источники. Труды юбилейной сессии Академии общественных наук, посвященной 30-летию Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1947. С. 178.

447

См.: Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1947. С. 283; Денисов А. И., Кириченко М. Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 183–184; Советское государственное право. М., 1950. С. 235.

448

См., например: Носов Е. М. Юридическая природа указа: тезисы доклада, прочитанного на сессии государственного права ВИЮН. М., 1944. С. 1–4; Мукасевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.

449

Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой. М., 1983. С. 406.

450

См.: Советское государственное право. М., 1938. С. 320; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948. С. 147.

451

См.: Носов Е. И. Юридическая природа указа в Советском государстве // Ученые записки Ленинградского юридического института. 1947. Вып. IV. С. 106–108; Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.

452

См.: Студеникин С. С., Власов В. Н., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1950. С. 154.

453

См.: Кузнецов И. Н. К вопросу о юридической природе указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношение с законами // в кн.: Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 271–274.

454

Беспалый И. Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. М., 1959.C. 117–138.

455

Лазарев Л. В. О соотношении закона и указа // Советское государство и право. 1965. № 5. С. 63.

456

См.: Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 289–292.

457

См. подробнее: Советское государственное право / под ред. С. Г. Кравчука. М., 1985. С. 354–356.

458

См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

459

Сталин И.В. Вопросы ленинизма. 11-е изд. М., 1939. С. 531.

460

Лазарев Б. М. Президент СССР. М., 1991. С. 6.

461

Лазарев Б. М Президент СССР. М., 1991. С. 6–7.

462

Там же. С. 7.

463

См. Лазарев Б. М. Президент СССР. С. 7.

464

См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 12. Ст. 189.

465

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.

466

См. подробнее: Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. М., 1995; Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 114.

467

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

468

Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 12.

469

См.: Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР: стенографический отчет. Т. 1. М., 1991. С. 56.

470

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

471

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

472

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

473

См.: Сборник законодательных актов о Президенте РСФСР, о выборах Президента РСФСР. М., 1991. С. 24–25.

474

См.: Сборник законодательных актов о Президенте РСФСР по выборам Президента РСФСР. С. 26–29.

475

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 20. Ст. 1084.

476

Там же. 1993. № 2. Ст. 55.

477

Известия. 1993. 25 марта.

478

РГ. 1993. 23 марта.

479

Степанов И. М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М., 1996. С. 42.

480

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 27. Ст. 1025.

481

РГ. 1993. 23 сент.

482

САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3601.

483

РГ. 1993. 23 сент.

484

См.: Там же.

485

См.: Там же.

486

См.: Там же.

487

В нашей правовой литературе иногда этот переворот стыдливо именуется "конституционной реформой" (см.: Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. № 3. С. 155) или даже конституционной революцией (см.: Кравец И.А. Российский конституциализм: проблемы становления, развития и осуществления. М., 2005. С. 58–59).

488

САПП. 1993. № 39. Ст. 3599.

489

См.: Хинштейн А. Ельцин. Кремль. История болезни. М., 2006. С. 317. Кстати, по словам А. Хинштейна, многие депутаты на эти подачки купились. "Если к началу Десятого чрезвычайного съезда в зале собралось примерно шестьсот народных избранников, – пишет он, то в момент штурма их расчитывалось не более сотни. Большинство из бережчиков были вознаграждены Ельциным по-царски. Вице-спикер Николай Рябов стал Председателем Цетризбиркома, Рамазан Абдулатипов – заместителем министра (позже он дорасте до вице-премьера), Евгений Амбарцумов – посол в Мексике, Александр Починок – министр труда и прочее, прочее."

490

САПП. 1993. № 40. Ст. 3748.

491

РГ. 1993. 9 окт.

492

САПП. 1993. № 41. Ст. 3921.

493

Дело в том, что в этот период ряд судей заявили о своем отказе участвовать в заседаниях и совещаниях, проводимых Конституционным Судом.

494

РГ. 1993. 12 окт.

495

РГ. 1993. 29 окт.

496

САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 4000.

497

РГ. 1993. 19 окт.

498

САПП РФ. 1993. № 45. Ст. 4332.

499

РГ. 1993. 10 дек.

500

См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1994. № 10. С. 5.

501

См. подробнее: Коноваленко О. Л. Становление и развитие конституционализма в России: автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 15–21.

502

Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 13.

503

СЗ РФ. 1995. № 3. С. 174.

504

См. САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.

505

См.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. С. 15.

506

См.: Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 2000. С. 14–15.

507

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

508

См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.

509

См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 435.

510

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 437.

511

Шмавонян Г. А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России. Вып. 4. М., 2003. С. 130–168.

512

Конституционное право России. Курс лекций. М. 2007., С. 244.

513

См. Барабанов А.Г. Парламент и Правительство в РФ // Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1996, С. 78–79.

514

См.: Алехин А.П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Ч. I. М., 1995. С. 116–117. Исполнительная власть в РФ // под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 4–5.

515

Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 219.

516

Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2006. С. 298–299.

517

См.: Чиркин В. Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 120–212; Поляков А. В. Общая теория права. СПб., 2001. С. 415.

518

См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 378.

519

См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 378–379.

520

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 379.

521

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 378.

522

Там же.

523

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию страны. М., 2003. С. 36–37, 43.

524

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2004. С. 12–13, 17, 22–24, 26–29.

525

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2004. С. 11–15, 22–23, 34–35.

526

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2007. С. 12, 33–34, 43, 48, 50, 52, 54, 60.

527

Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 230.

528

См.: Конституционное право / под ред. А. Козлова. М., 1996. С. 285.

529

Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 465.

530

См.: Там же. С. 466.

531

См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 257.

532

См.: Там же. С. 37. Снежко О.А. Президент Российской Федерации – гарант прав и свобод граждан // Право и политика. 2005. № 2. С.69.

533

См. подробнее: Голощапов А. М. Послания Президента РФ – конституционные основы формирования государственно-правовой стратегии Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 6. С. 4—11.

534

СЗ РФ. 2004. № 46. Ст. 4511.

535

СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3609.

536

СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2025.

537

СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

538

См.: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденном Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

539

См. подробнее: Снежко О. А. Президент Российской Федерации – гарант прав и свобод граждан // Право и политика. 2005. № 2. С. 69–77.

540

Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб. 1892. С. 312.

541

См.: Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1101.

542

См.: Волова Л. И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. Ростов н/Д, 1981. С. 61.

543

См.: Конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств (1965); Конвенция о режиме черноморских проливов (1936); Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств – участников Содружества Независимых Государств (1994) и др.

544

См.: Златопольский Д. Л. Институт Президента в Восточной Европе: порядок выборов и ответственность // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». 1994. № 5. С. 19.

545

Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 22.

546

Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. М., 1996. С. 15.

547

Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса. // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». 1998. № 1.

548

Там же. С. 32.

549

Дегтев Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США. М., 2003. С. 143.

550

СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 111.

551

СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 617.

552

Уголовный кодекс РФ (ст. 15) предусматривает две категории тяжких преступлений: тяжкие и особо тяжкие. Тяжкими преступлениями признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых минимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышает 10 лет лишения свободы. Особо тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых в Кодексе предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет или более строгое наказание. Думается, что и в Конституции РФ (ст. 93), и в Федеральном законе «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», в которых говорится только о тяжких преступлениях, имеются в виду обе категории этих преступлений.

553

СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

554

СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 587.

555

СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3976.

556

СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 3993.

557

СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2068.

558

См. подробнее: Дегтев Г. В. Становление и развитие института Президента в России. М., 2005. С. 89–99.

559

В соответствии с этим Законом в 2012 г. прошли также выборы Президента РФ В. В. Путина. Изложение порядка выборов Президента РФ далее осуществляется на основе указанного Закона в редакции от 24 июня 2007 г. – Примеч. редактора.

560

В настоящее время Президент РФ избирается сроком на шесть лет. – Примеч. редактора.

561

Структура и наименование разделов данного параграфа определены редактором, так как автор не успел завершить работу над ним.

562

В настоящее время председатель Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет из числа Конституционного Суда Российской Федерации. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации имеет двух заместителей, которые назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда Российской Федерации. – Примеч. редактора.

563

В соответсвии с Положением о Следственном комитете РФ, утвержденным Указом Президента РФ № 38 от 14 января 2011 г. Следственный комитет возглавляет Председатель Следственного комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Председатель Следственного комитета несет персональную ответственность за выполнение стоящих перед Следственным комитетом задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, в том числе заместителя Председатель Следственного комитета Российской Федерации – руководителя Главного военного следственного управления. Количество заместителей Председателя Следственного комитета устанавливается Президентом Российской Федерации.

Первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета, в том числе заместитель Председатель Следственного комитета Российской Федерации – руководитель Главного военного следственного управления, назначаются на должность и освобождаются от должности Президента Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета. – Примеч. редактора.

564

На Председателя Конституционного Суда РФ установленный законом предельный возраст пребывания в должности судьи не распространяется. – Примеч. редактора.

565

На основании Закона РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФЗК Государственная Дума избирается теперь сроком на пять лет. – Примеч. редактора.

566

СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

567

См.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. С. 45.

568

Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и законности в их деятельности

Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 85) Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Использование согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции, является одним из способов обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

В Конституции не конкретизировано понятие «согласительные процедуры». Это обеспечивает Президенту свободу в выборе большего разнообразия согласительных процедур, суть которых состоит в поисках компромиссных вариантов и достижении в конечном счете консенсуса. Таким образом, речь идет об устранении возникших разногласий путем достижения взаимного согласия сторон. При этом Президент выступает в качестве общенационального авторитета, а не одной из сторон.

569

См.: САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1070.

570

СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 262.

571

СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2824.

572

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3254.

573

Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. С. 48.

574

СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2252.

575

СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 650. На практике встречается не только отмена, но и приостановление Президентом актов Правительства. Так, принимая во внимание, что Конституция РФ устанавливает принципиально новые организационно-правовые условия работы Федерального собрания и его депутатов, формирования комитетов, комиссий и иных органов палат, а структура и численность их аппарата не могут за короткое время стать оптимальными, Президент РФ решил приостановить действие постановления Правительства РФ от 6 января 1994 г. № 1 "О строительстве комплекса зданий Парламентского центра – официальной резиденции Федерального Собрания." Президент определил, что вопрос о целесообразности возобновления действия указанного постановления должен быть решен Президентом после окончания срока действия п. 7 разд. 2 Конституции РФ (САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 432).

576

Ионов И. А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 40.

577

Суворов В.Н. Глава Российского государства (правовой статус, положения в системе власти) М.2000. С. 201.

578

СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

579

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)». М., 1994.

580

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1999.

581

См.: Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1996.

582

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

583

РГ. 2007. 27 апр.

584

См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». М., 2007.

585

См.: Краснов М. А. Закон силен, когда сильна власть // РГ. 1997. 18 марта.

586

См., например: КолесниковЕ. В. Источники Российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 117; Скуратов Д. Ю. Проблемы участия граждан Российской Федерации в нормотворческом процессе: дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 47; Парламентское право России / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003. С. 277.

587

См.: Ельцин Б. Н. Порядок во власти – порядок в стране // РГ. 1997. 7 марта.

588

См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 1999. С. 411.

589

См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996. С. 61.

590

Мамонов В. В. Конституционные гарантии национальной безопасности. Саратов. 2004. С. 94; Кичалюк О. Н. Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как вектор конституционного развития Российского государства // Конституционное развитие России. Вып. 8. Саратов, 2007. С. 90.

591

См.: Суворов В. Н. Глава Российского государства (правовой статус, положение в системе власти). С. 196–214.

592

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (основные направления внутренней и внешней политики). С. 11.

593

Голощапов А. М. Послания Президента РФ. Конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии Российской Федерации // Политика и право. 2004. № 6. С. 3; Он же. Конституционные основы формирования государственно-правовой стратегии: дис… канд. юрид. наук. М., 2004.

594

СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4654.

595

СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801. 1999. № 43. Ст. 5124.

596

СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

597

СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

598

Надо сказать, что в Конституции РФ термин «вето» не используется, хотя в некоторых уставах субъектов Российской Федерации он употребляется.

599

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия, за которую мы в ответе» от 23 февраля 1996 г. М., 1996.

600

См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента. М., 1999. С. 12.

601

Послание Федеральному Собранию «О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации» от 17 февраля 1998 г. М., 1998.

602

См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Указ. соч. С. 5.

603

См.: Селезнев Г. С. Вся власть – закону (законодательство и традиции указного права в России). М., 1997. С. 139–140.

604

См.: Там же. С. 142.

605

См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Указ. соч. С. 5–6.

606

См.: Там же. С. 19.

607

Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996. М., 1997. С. 42.

608

Иванов Л. О. Законотворчеству больше порядка и согласованности // Российская юстиция. 1996. № 8. С. 22.

609

СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3410.

610

См.: Письмо Президента РФ в Государственную Думу от 21 мая 1997. № Пр-784.

611

Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 70.

612

См.: Котенков А. А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 52.

613

Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 29.

614

Там же. С. 32.

615

СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.

616

См., например, Обращение Государственной Думы к Президенту России от 13 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2992; от 24 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3410 и др.

617

См. подробнее: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 38.

618

См.: Письмо Президента РФ от 1 мая 1997. № Пр-656.

619

Подробнее по этим вопросам см.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 56–95.

620

Подробнее по этим вопросам см.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 104–122.

621

См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 24.

622

См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 122–123.

623

О преодолении президентского вето см. подробнее: Чекалина В. И. Президентское вето и пути его преодоления // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 46–52.

624

См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Цит. соч. С. 45.

625

СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 48.

626

См.: Марусина О. В. Полномочия Президента Российской Федерации в осуществлении внешних функций государства: дис… канд. юрид. наук, М., 2005. С. 17–18.

627

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

628

См.: Мусина О. В. Полномочия Президента Российской Федерации и осуществление внешних функций государства. С. 18.

629

См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. М., 1997. С. 5–7.

630

СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2638.

631

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

632

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1323.

633

СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2392.

634

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 25 мая 2008 г. № 836 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации». – Примеч. редактора.

635

СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». – Примеч. редактора.

636

СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852. В настоящее время военная доктрина утверждена Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146. "О военной доктрине в Российской Федерации". – Примеч. редактора.

637

СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750 (в ред. Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона ”Об обороне“» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1276).

638

СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

639

СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 453 (действует в ред. от 17 апреля 2003 г.).

640

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5013 (действует в ред. от 17 июля 2000 г.).

641

СЗ РФ. 2008. № 43. Ст. 4920.

642

СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

643

СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571.

644

СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570.

645

СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

Table of Contents

Глава государства

Информация о книге

ВСТУПЛЕНИЕ

ГЛАВА I ПОНЯТИЕ И ТРАДИЦИОННЫЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие главы государства и его место в системе власти

§ 2. Традиционные функции главы государства

ГЛАВА II ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

§ 1. Монарх – глава государства

§ 2. Полномочия императора

§ 3. Преемственность звания главы государства в Российской империи Г

ГЛАВА III ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ СОВЕТСКОЙ РОССИИ, ИСПОЛНЯВШИЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета

§ 2. Президиум Верховного Совета РСФСР

§ 3. Президент РСФСР

ГЛАВА IV ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – ГЛАВА ГОСУДАРСТВА

§ 1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

§ 2. Порядок выборов, вступление в должность Президента Российской Федерации и основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации[561]

§ 3.1. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с формированием других федеральных органов государственной власти

§ 3.2. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и законности в их деятельности

§ 3.3. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с определением основных направлений внутренней и внешней политики государства

§ 3.4. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с его участием в федеральном законодательном процессе

§ 3.5. Полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики, обороны и обеспечения безопасности государства

§ 3.6. Иные полномочия Президента Российской Федерации

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319

320

321

322

323

324

325

326

327

328

329

330

331

332

333

334

335

336

337

338

339

340

341

342

343

344

345

346

347

348

349

350

351

352

353

354

355

356

357

358

359

360

361

362

363

364

365

366

367

368

369

370

371

372

373

374

375

376

377

378

379

380

381

382

383

384

385

386

387

388

389

390

391

392

393

394

395

396

397

398

399

400

401

402

403

404

405

406

407

408

409

410

411

412

413

414

415

416

417

418

419

420

421

422

423

424

425

426

427

428

429

430

431

432

433

434

435

436

437

438

439

440

441

442

443

444

445

446

447

448

449

450

451

452

453

454

455

456

457

458

459

460

461

462

463

464

465

466

467

468

469

470

471

472

473

474

475

476

477

478

479

480

481

482

483

484

485

486

487

488

489

490

491

492

493

494

495

496

497

498

499

500

501

502

503

504

505

506

507

508

509

510

511

512

513

514

515

516

517

518

519

520

521

522

523

524

525

526

527

528

529

530

531

532

533

534

535

536

537

538

539

540

541

542

543

544

545

546

547

548

549

550

551

552

553

554

555

556

557

558

559

560

561

562

563

564

565

566

567

568

569

570

571

572

573

574

575

576

577

578

579

580

581

582

583

584

585

586

587

588

589

590

591

592

593

594

595

596

597

598

599

600

601

602

603

604

605

606

607

608

609

610

611

612

613

614

615

616

617

618

619

620

621

622

623

624

625

626

627

628

629

630

631

632

633

634

635

636

637

638

639

640

641

642

643

644

645