Annotation

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

- Вера Гулина

- ВВЕДЕНИЕ

- ГЛАВА 1

- 1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение

- 1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

- ГЛАВА 2

- 2.1. Функция демократизации

- 2.2. Функция децентрализации

- 2.3. Социально-экономическая функция

- 2.4. Интегративная функция

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

- 1. Нормативные правовые акты

- 2. Судебные акты

- 3. Справочная литература

- 4. Учебная литература

- 5. Специальная литература

- 6. Диссертации и авторефераты диссертаций

- 7. Аналитические и справочные источники

- 8. Литература на иностранном языке

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 229

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

- 263

- 264

- 265

- 266

- 267

- 268

- 269

- 270

- 271

- 272

- 273

- 274

- 275

- 276

- 277

- 278

- 279

- 280

- 281

- 282

- 283

- 284

- 285

- 286

- 287

- 288

- 289

- 290

- 291

- 292

- 293

- 294

- 295

- 296

- 297

- 298

- 299

- 300

- 301

- 302

- 303

- 304

- 305

- 306

- 307

- 308

- 309

- 310

- 311

- 312

- 313

- 314

- 315

- 316

- 317

- 318

- 319

Вера Гулина

Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография

ВВЕДЕНИЕ

Закрепив местное самоуправление в качестве основы конституционного строя и формы народовластия, Конституция Российской Федерации заложила основу для формирования в России механизма демократического государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти. Как конституционный институт местное самоуправление осуществляет строго определенные функции в системе публичного властвования, выступает в качестве интегрирующего фактора, объединяя все взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Интегративные процессы способствуют обеспечению устойчивости и стабильности местного самоуправления в целом и реализации им конституционно заданных целей. Поэтому одной из основных задач института местного самоуправления является объединение населения для реализации права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения с целью удовлетворения основных жизненных потребностей.

Поскольку местное самоуправление до сих пор находится в процессе реформирования, что, безусловно, отражается на недостаточной устойчивости и стабильности отношений, происходящих на нижнем уровне публичного властвования, важно оценить предназначение местного самоуправления как конституционного института, исследовать его функции, а также проанализировать возможности повышения эффективности их реализации.

Вопрос о функциях института местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественных явлений, позволяет познать их содержание и сущность. Понимание сущности местного самоуправления является важной составляющей в определении его места в сложно организованной структуре общества. Функции системы проявляются через функции ее органов, поэтому выявление состава основополагающих функций института местного самоуправления служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Исследование функций института местного самоуправления требует общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих данному институту, что, в свою очередь, позволит определить общую направленность проводимой реформы местного самоуправления и приоритеты развития, а также оценить соответствие существующих правовых и материально-организационных основ местного самоуправления потребностям социума.

В науке российского права функции местного самоуправления как конституционного института не являлись предметом специального комплексного исследования. В связи с этим отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. В литературе, как правило, не разграничиваются функции института местного самоуправления и функции его органов. Данные положения и обусловливают актуальность данного исследования.

В общетеоретическом плане проблема функций была исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров и др.), но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем. Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др. Проблемы осуществления экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили отражение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного (А. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников и др.), а также современного периодов (А. А. Джагаряна, Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева, Т.Ф. Ящук и др.). Исследованию экономической функции местного самоуправления посвящены исследования, в частности С.В. Корсаковой, Ю.Г. Лежиковой. К проблемам экологической функции органов местного самоуправления обращены исследования А. П. Алексеева, А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, К.Ю. Елисеева и др. Различные иные аспекты функционирования местного самоуправления исследовались в работах П.А. Астафичева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Ф. Малого, С.Г. Соловьева, Е.Б. Султанова, В.И. Фадеева и др.

Развитию демократии на уровне местного самоуправления посвящены работы дореволюционных авторов: И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, А.С. Ященко, а также современных – С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, А.Н. Дементьева, В.В. Комаровой, А.И. Лукьянова, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, С.С. Сергеева и др. В процессе изучения позитивного опыта, накопленного в ходе формирования демократических институтов в зарубежных государствах, использовались труды зарубежных ученых, среди которых Ж. Ведель, Г.В.Ф. Гегель, С.М. Липсет, К. Маркс, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиль. Проблемы децентрализации отражены в работах С. А. Авакьяна, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Н. Дементьева, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, Е.М. Ковешникова, Т.Н. Михеевой, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, А. А. Уварова и др.

Отмечая разработанность отдельных аспектов рассматриваемой проблематики, вместе с тем приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе еще не получило завершенного оформления комплексное научно-теоретическое и практическое исследование функций местного самоуправления как конституционного института. В учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций института местного самоуправления также рассматривается редко. Лишь небольшое число ученых обращается к данной проблеме, в частности В.И. Васильев, А.Р. Еремин, И.И. Овчинников.

Целью данного исследования является выявление сущности и раскрытие содержания функций местного самоуправления как конституционного института. Исходя из цели, поставлены следующие задачи:

• дать концептуальную оценку роли института местного самоуправления в системе публичного властвования;

• выработать и сформулировать дефиницию местного самоуправления как конституционного института;

• определить и проанализировать стадии институционализации местного самоуправления;

• выработать и сформулировать определения функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления;

• обосновать и разработать систему функций института местного самоуправления, доказать взаимосвязь данных функций между собой и сформулировать их классификацию;

• выработать и сформулировать определения каждой функции института местного самоуправления и раскрыть их содержание;

• проанализировать проблемы реализации функций института местного самоуправления и сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих отношения, связанные с реализацией этих функций.

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем выработано авторское комплексное и системное представление о функциях местного самоуправления как конституционного института. В рамках данного представления определена система функций местного самоуправления как конституционного института и раскрыто их содержание, а также определены пути повышения эффективности их реализации.

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным дополнением правовой теории местного самоуправления в части обоснования системы функций местного самоуправления как конституционного института, установления их взаимосвязей и взаимообусловленностей, определения функций и раскрытия их содержания, а также выявления подходов для наиболее эффективной их реализации. Практическая значимость работы определяется тем, что в работе выявлены проблемы реализации функций института местного самоуправления, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

ГЛАВА 1

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННОГО ИНСТИТУТА

1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение

Уровень развития современного государства определяется, в том числе и тем, насколько рациональной и эффективной является организация местной власти. В связи с этим вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественно-социальных явлений, позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его формы, но и рассмотреть его содержание, то есть деятельность, функционирование элементов и системы в целом. Поэтому в комплексной разработке теории местного самоуправления функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления, по мнению И.И. Овчинникова, является главным в законодательном регулировании[1].

Наличие большого количества исследовательских работ по местному самоуправлению не позволяет однозначно определить функциональное назначение института местного самоуправления в обществе и системе публичного властвования. В связи с этим в правовой науке отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. И, как правило, не разграничиваются функции местного самоуправления как системы (конституционного института) и функции ее элементов (например, органов местного самоуправления), а разнообразие содержательных моментов в определениях функций местного самоуправления, представленных в научной и учебной литературе, послужило поводом к комплексному исследованию данного вопроса.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации (далее субъекты РФ) о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований закрепляются или были закреплены лишь отдельные функции органов местного самоуправления, а не функции системы местного самоуправления в целом. Так, например, статья 14 Устава Тулы от 17 августа 2005 года № 70/1361 названа «функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан», в которой указано, что:

1) приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность;

2) обеспечение в муниципальном образовании реализации закрепленных в Конституции РФ прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления муниципального образования;

3) органы местного самоуправления муниципального образования регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития муниципального образования и отдельных его территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии охраны общественного порядка, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению. В этих целях используются средства массовой информации;

4) в каждом органе местного самоуправления муниципального образования и органах администрации города организуется прием жителей по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов, своевременное рассмотрение и разрешение всех поступающих обращений граждан;

5) граждане имеют право обжаловать, в том числе в суд, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан[2].

В данном уставе, по сути, идет перечисление функций органов местного самоуправления. Кроме того, анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, показал, что многие из них содержат такие понятия, как «задача», «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «функция», не разграничивая их смыслового содержания. Некоторые нормативные акты вообще не упоминают о каких-либо функциях. Даже Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года[3] (далее Федеральный закон № 131) закрепляет только вопросы местного значения более чем в 30 пунктах и полномочия органов местного самоуправления. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и необходимость исследования данного вопроса.

Любое явление общественной действительности можно рассматривать с нескольких позиций, поскольку они характеризуют различные содержательные аспекты этого явления. Поэтому многостороннее изучение явления позволяет глубже раскрыть его содержание и тем самым более емко сформулировать определение понятия.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как: одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения[4], институт гражданского общества[5] (общественный институт), разновидность управления (наряду с управлением государственным) и т. д.

Нормативные правовые акты также по-разному определяют местное самоуправление. Так, например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года определяет местное самоуправление как право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[6]. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан[7], а закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 – как систему организации деятельности граждан[8]. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154) характеризовал местное самоуправление как деятельность граждан[9]. И, наконец, Федеральный закон от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ поставил точку в данном вопросе, определив местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти[10].

Кроме того, местное самоуправление представляет из себя правовой институт конституционного права, состоящий из совокупности норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования нижнего уровня публичного властвования. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система является конституционным институтом, входящим в структуру государства.

Безусловно, такое разнообразие содержательных аспектов местного самоуправления ставит перед исследователями задачу нахождения наиболее значимых характеристик и критериев. Анализ всех аспектов позволяет сделать вывод о том, что одни содержательные характеристики отражают сущность местного самоуправлении, другие же аспекты, возникнув в процессе развития и функционирования местного самоуправления, лишь обогащают его содержание.

Сущностные характеристики обусловлены первопричиной возникновения местного самоуправления в объективной действительности. Так, по справедливому замечанию российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности»[11]. А понимание сущности местного самоуправления является необходимым элементом в определении его роли в сложно организованной структуре общества.

Специальные исследования показывают, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) – яркий пример самоуправления в догосударственный период. Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом[12].

Безусловно, самоорганизация людей в общине регламентировалась общинными правилами, их деятельность определялась общими целями, связанными с удовлетворением тех или иных основных жизненных потребностей (жилище, пища, безопасность, воспитание детей). Возникновение и необходимость удовлетворения тех или иных потребностей является причиной зарождения общественных институтов, поскольку качественное удовлетворение потребностей требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение.

Таким образом, деятельность населения (самоорганизация населения) с целью самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения являются сущностной характеристикой местного самоуправления.

Поскольку ко времени образования Древнерусского государства господствующей формой общественной организации славян была соседская община, характеризующаяся самоуправленческими началами, стоит предположить, что община представляет собой древнейший общественный институт самоуправления. С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе стала меняться. Если до момента зарождения государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства на плечи местным сообществам были переложены некоторые функции государства (например, фискальная функция). Длившийся несколько веков процесс формирования в России феодальных, а затем капиталистических отношений отразился на местном самоуправлении, которое носило преимущественно сословный характер (органы дворянского и крестьянского самоуправления). Это прослеживается уже с периода «кормлений», правления воевод, екатерининского городского самоуправления. При этом территориальный коллектив, будучи частью общества как социальной системы и носителем его интересов, при взаимодействии с государством вынуждено частично представлять интересы государства. Одновременное функционирование с государством ограничивало самостоятельность территориальных коллективов, поэтому у местного самоуправления возникает необходимость в защите своей самостоятельности от произвола государственных органов. В процессе таких отношений зарождаются отношения децентрализации.

Однако по свидетельствам историков, самоуправление на уровне крестьянской общины сохранилось в России на всем протяжении ее истории. В процессе своего развития, соседская община, берущая свое начало от родовой общины, трансформируется в «общину как орган местного самоуправления» (посадская, сельская община имела свои органы управления: сход, старосту – исполнительный орган). В дальнейшем институт местного самоуправления был закреплен правовыми нормами и преобразовался в общественно-правовой институт. Представляется, что это относится к периоду земской и городской реформ Александра II.

В свете таких выводов разрешается спорность вопроса о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относит зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян в догосударственный период, объединения производственных общин в союзы общин, которые характеризовались коллективной собственностью на средства производства, жилище и добываемую пищу[13]. Другие авторы, в частности В.В. Еремян, М.В. Федоров, ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней Руси (Х-XI в.в.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» – совет) всеми свободными жителями города важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя[14]. Третья группа ученых связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой Ивана IV в середине XVI века[15], а, в частности, Н.А. Игнатюк считает, что важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II[16].

Термин «конституционный институт» часто используется в научной и учебной литературе, но, как правило, отсутствует его определение. Юридические энциклопедии и словари содержат определения «институт», «правовой институт», «политический институт». Учебники по теории государства и права содержат определение «правовой институт».

В специальной литературе институт (от лат. Institutum – установление, учреждение) определяют как государственно-правовое или общественно-политическое явление и совокупность обращенных к ним правовых норм, а также связанных с последними иных социальных норм[17]. Под социальным институтом понимается исторически сложившиеся устойчивые формы организации совместной деятельности и отношений людей, выполняющих общественно-значимые функции[18]. Под политическим институтом понимается устойчивый вид социального взаимодействия, регулирующий определенный сегмент отношений политической власти в обществе, устойчивость которого достигается за счет норм, регламентирующих характер взаимодействия, включающих в себя санкции, препятствующие отклонению от нормативных моделей поведения, а также «опривычивания» людьми сложившегося институционального порядка[19].

Как было указано выше, предпосылкой появления общественных институтов является возникновение тех или иных потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Каждый общественный институт выполняет свою, характерную для него, социальную функцию. Одна из получивших признание классификация потребностей принадлежит А. Маслоу, известному американскому психологу, который разделил потребности на базисные и производные (потребность в справедливости, порядке и т. п.; они ценностно равны, то есть не подвержены иерархии). Базисные потребности, напротив, располагаются, по убеждению А. Маслоу, в соответствии с определенной иерархией: 1) физиологические (потребности в пище, жилище, продолжении рода); 2) экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство условий жизни); 3) социальные (принадлежность к коллективу, участие в совместной деятельности); 4) потребности престижа (служебный рост, признание, уважение); 5) духовные (познание, самореализация)[20]. Так, например, потребность в добывании средств существования и распределения ценностей обеспечивается экономическими институтами.

Кроме того, необходимым элементом институционализации является формирование ценностных ориентаций и ожиданий индивидами. Один из создателей теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856–1929) полагал, что институт – это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру[21]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности, например выборов органов власти, еще не означает установление полноценного института выборов как формы народовластия. Поэтому, чтобы любой институт выполнял свое предназначение, он должен прижиться, укорениться в обществе, в сознании людей, стать источником ценностных ориентаций и ожиданий населения.

И последним важнейшим элементом институционализации является материально-организационное оформление общественного института. Внешне общественный институт представляет собой совокупность организационных структур (лиц, учреждений и т. п.), снабженных определенными материальными средствами. Интеграция в институте сопровождается упорядочиванием системы взаимодействий данных организационных структур[22].

Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института.

Далее, можно перечислить существенные признаки общественных институтов: 1) наличие общественно значимых общих потребностей и целей; 2) наличие норм, определяющих поведение субъектов в обществе (в том числе правовых норм; институт в этом случае будет носить характер правового); 3) наличие устойчивых, объективно обусловленных социальных взаимодействий; 4) наличие адаптированной организационной структуры; 5) наличие факторов (ресурсов), обеспечивающих стабильность и эффективность института.

Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.

Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением.

О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление[23]. Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»[24]. Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека»[25]. А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития.

Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества[26]. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может»[27]. Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества[28].

Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных[29]. Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия.

Поэтому, как справедливо указывается в научной литературе, сохранение традиционного образа мыслей у населения, в том числе и у региональных и муниципальных руководителей, привело к тому, что европейская по форме модель местного самоуправления на российской почве дала совсем иной результат.

Формирование и осознание общих ценностных ожиданий у субъектов муниципальных отношений происходит благодаря их сплочению. Это реализация так называемой интегративной функции, которая присуща всем институтам и благодаря которой происходит их устойчивое и стабильное функционирование и развитие. Интеграция предполагает создание эффективной модели взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, которая способна ликвидировать отчуждение местной власти от населения. Интеграция населения муниципальных образований и иных субъектов муниципальных отношений имеет как внешние (организационное единство структурообразующих элементов системы местного самоуправления), так и внутренние факторы своего проявления (осознание общих потребностей и целей)[30].

Как было указано выше, наличие и осознание населением муниципального образования общих потребностей является предпосылкой институционализации. Понятие «основные жизненные потребности населения» не раскрыто законодательно, однако, бесспорно, реализация их происходит благодаря деятельности органов местного самоуправления и предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования. В п. 4 ст. 37 Федерального закона № 154 было определено, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ»[31].

В настоящее время в Федеральном законе № 131 имеется лишь норма, предоставляющая право органам территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (п. 8 ст. 27).

Реализация права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения требует наличия соответствующих установок и мотиваций у жителей муниципального образования. Институт местного самоуправления обладает определенным механизмом, позволяющим жителям сформировать подобные мотивации (многообразие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; возможность владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; возможность самообложения граждан для решения вопросов местного значения и т. д.).

Законодательством предусмотрено определенное количество форм взаимодействий населения и органов местного самоуправления, однако содержательное наполнение указанных форм является актуальной проблемой, на которую повсеместно указывают представители науки. В частности, В.В. Комарова замечает, что «нет механизма учета мнения, то есть не развиты формы воздействия населения на процесс принятия решений, а тем более формы контроля»[32].

Таким образом, развитие форм взаимодействия непосредственной и представительной демократии, поиск оптимальной модели взаимодействия является одной из первоочередных задач в сфере местного самоуправления и перспективным направлением научных исследований. По мнению А. С. Автономова, «конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления»[33].

Представляется, что принципами взаимодействий органов местного самоуправления и жителей муниципального образования должны являться: общие принципы (законности, демократизма, гласности и т. д.) и специальные: 1) целенаправленность взаимодействия (осознание обеими сторонами смысла и цели взаимодействий); 2) единство (баланс) интересов и целей у субъектов муниципальных отношений; 3) баланс взаимных усилий; 4) принцип взаимной ответственности и контроля; 5) принцип субсидиарности (например, наделение органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления в случае, если их реализация будет более эффективной на уровне территориального общественного самоуправления).

Демократию определяют через понятие «демократизация». Процесс демократизации характеризуется появлением и укоренением системы демократических институтов, практик и ценностей в процессе взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Успешность демократизации зависит от осознанного выбора политическими силами демократических институтов и процедур, а также от усвоения гражданами демократических норм и ценностей. При этом закрепление демократических процедур представляется не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных жизненных потребностей (функция демократизации).

Очевидно, что эффективность процесса демократизации политических отношений, в том числе на местном уровне, осложняется тем, что наше государство не имеет концепции развития демократии[34]. Так, по мнению В.В. Комаровой, «оптимальной моделью для современной России является модель «демократии участия», предоставляющая возможности для активного участия граждан в процессах управления»[35]. Субъектом народовластия на местном уровне является население муниципального образования. Н.С. Бондарь полагает, что «положение человека, как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления, невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципального образования. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества»[36]. По мнению И.В. Выдрина, «местное сообщество – складывающаяся в результате взаимодействия людей в рамках территориальных единиц социальная общность, характеризующаяся добровольной самоорганизацией, само-управляемостью, способностью непосредственно осуществлять присущие ей социальные функции»[37].

Для понимания сущности демократии, а также процесса демократизации представляется актуальной проблема взаимоотношений «большинства» и «меньшинства» народа[38]. Данное положение нашло отражение в учении марксизма о взаимосвязанности таких общественных явлений, как «демократия» и «диктатура». По мнению классиков марксизма, диктатура и демократия существуют в обществе всегда (в большей или меньшей степени) и такая взаимосвязь проявляется в следующем: чем выше уровень диктатуры большинства, тем выше уровень демократии, и наоборот[39]. Гарантиями, объединяющими и «большинство» и «меньшинство» в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов[40]. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. По его мнению, «те, кто выступают за некий насильственно навязываемый братский союз людей с общностью имущества и изгнанием частной собственности, не понимают природы свободы духа и права». Он подчеркивал, что «с точки зрения свободы собственность как первое наличное бытие последней есть сама по себе существенная цель»[41].

Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, то есть связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов. Так, например, капитализм в силу своей эксплуататорской природы характеризуется свободой личности, главным образом капиталистов, положение же трудящихся определяется их экономической зависимостью от собственников средств производства[42].

Значение уровня экономических отношений в решении проблемы обеспечения свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что «сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, то есть признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства»[43]. «Где полностью отрицается право индивидуальной собственности на средства производства, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право»[44].

Таким образом, гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии является экономическая самоорганизация населения, обеспечивающаяся путем осознания каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности, установления одинакового отношения всех граждан к собственности (средствам производства). Конституционная норма о том, что население муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью не в полной мере реализуется на практике. Формы владения и пользования муниципальным имуществом закреплены законодательно, а формы распоряжения, к сожалению, не получили пока должного закрепления ни в праве, ни в социальной практике. Поэтому одна из важных содержательных сторон института местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой. «В связи с этим необходимо по-иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал»[45].

Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.

Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46]. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием «децентрализация», под которой он понимал «передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»[47].

Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности[48]. Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения»[49].

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать[50]. Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета[51].

Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления»[52]. К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.

Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.

Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7%[53]. Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.

В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов[54]. Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные[55] (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ[56].

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[57], но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[58].

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной»[59], полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений[60]. Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому[61].

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований[62]. Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[63];

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого[64];

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления)[65];

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого[66];

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде[67] и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача»[68], «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям[69]. По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов[70], Б.Т. Разгильдиев[71] и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.

Таким образом, функции объективны и закономерны в социальной действительности, но понимание их, формулировка, классификация, а тем более реализация – это субъективный компонент. Осознавая объективную закономерность функций, их возводят в закон[72]. Задача исследователя состоит в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций института местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении уже компетенции субъектов местного самоуправления.

При исследовании вопросов, связанных с рассматриваемой нами проблематикой, Э. Дюркгейм и Р. Мэртон указывали, что о функциях того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при его функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества, поскольку не всегда практическая деятельность (реализация функций того или иного института) может отражать реальное предназначение института в обществе[73]. В связи с этим полагаем необходимым остановиться на одном моменте, который при всей своей, казалось бы, незначительности вызывает немало споров в научных кругах. Речь идет о том, что под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции[74], под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с обществом (сообществом). В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в функциях и структуре соответствующих институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей института, в неопределенности его функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в символическую деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.

Одним из явных выражений дисфункции института местного самоуправления является, в частности, персонализация деятельности его органов, которая означает, что он перестал функционировать в соответствии с объективными потребностями и объективно установленными целями, меняя свои функции в зависимости от интересов отдельных органов и должностных лиц.

Однако наряду с преднамеренными, ожидаемыми результатами, ради которых местное самоуправление как система функционирует, существуют такие последствия, которые не ожидаются, до поры до времени даже не осознаются, но их значения нельзя не учитывать. Это так называемые латентные функции (косвенные, побочные), которые существуют наряду с явными (преднамеренными) функциями[75]. Анализ латентных функций позволяет получить полную картину взаимозависимости, взаимоувязанности различных институтов, их способности выполнять неожиданную для общества в целом и для других институтов роль. Данная проблематика нуждается в дальнейших исследованиях, поскольку любой институт полифункционален (имеет много последствий), совмещая явные и латентные функции, функции и дисфункции, то для того чтобы адекватно оценить функцию института, необходимо проанализировать так называемый агрегированный результат его деятельности.

Анализ методологических основ категории функция позволит выделить главные характеристики данной категории.

1. Функции того или иного института всегда отражают сущность данного института, качественной характеристикой которой является назначение его в обществе. Применительно к местному самоуправлению – это объединение населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей и повышением уровня жизни за счет комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Данное назначение института местного самоуправления обусловливается его социальной сущностью, то есть полностью должно быть ориентировано на жителей муниципального образования.

2. Сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда отражает взаимосвязи и взаимодействия одного явления с другим. Институт не сможет реализовать своего назначения, не находясь во взаимосвязи с другими институтами. Свое назначение институт местного самоуправления реализует посредством различных взаимодействий составляющих его элементов, в которых проявляется его социальная сущность (взаимодействие представительной и непосредственной форм демократии с целью установления тесной связи органов местного самоуправления с населением муниципального образования; взаимодействие органов местного самоуправления, населения и всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей населения и т. д.). А взаимодействие элементов систем могут быть представлены, например, взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти, взаимодействием органов государственной власти и местного сообщества для обеспечения более эффективного управления и т. д.

При взаимодействии элементов системы между собой, а также этой системы с другими системами происходят определенные воздействия, которые приводят к соответствующим изменениям во взаимодействующих субъектах, а следовательно, и в самой системе. Функции института местного самоуправления характеризуют его способность оказывать воздействие в определенных направлениях на жизнедеятельность не только муниципальных образований, но и всего общества в целом, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью. По мере накопления изменений начинают изменяться функции отдельных элементов системы и самой системы, что приводит к переходу системы на новую ступень развития[76]. Любые изменения в структуре института приводят к изменению прав и обязанностей субъектов данного и смежного с ним институтов. Причем данные изменения необходимо проводить синхронно, чтобы не возникло разрыва во взаимодействии и развитии институтов, что может привести к их распаду.

Поскольку смысл и значение явлений раскрывается лишь в их взаимодействии с другими явлениями, то выявление закономерностей взаимодействия (форм и методов), то есть механизма функционирования и развития, – одна из первостепенных задач научного познания. Поиск оптимальных вариантов таких взаимодействий обеспечит устойчивость существования института местного самоуправления.

3. Функции объективны по происхождению, но субъективны по формулировке, классификации и реализации.

4. Функции устойчивы, но и изменчивы при развитии системы и переходе системы на иную ступень развития. Поэтому можно говорить об эволюции (постепенном, медленном изменении, развитии) и революции (резком, скачкообразном изменении функций, связанном с коренными преобразованиями структуры и содержания) функций.

5. Как направления деятельности функции никогда не отождествляются с самой деятельностью; функции лишь детерминируют деятельность субъектов. Значение функций заключается не столько в описании действий субъекта, сколько в выявлении и отражении взаимозависимостей между элементами системы.

6. Под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции.

7. Функции отражают взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой в рамках сложившейся структуры и взаимодействие системы с другими системами. В связи с этим, несмотря на то что функции имеют комплексный, синтезирующий характер, не следует отождествлять функции местного самоуправления как конституционного института и функции органов местного самоуправления. Поэтому функции института местного самоуправления предопределяют содержание и виды функций отдельных его структурных элементов (например, органов), а те, в свою очередь, определяют компетенцию органов местного самоуправления, которая должна наиболее полно отвечать социальному назначению и публично-властной природе института местного самоуправления.

Рассмотрим определения функций местного самоуправления, представленные в специальной юридической литературе. Так, сущностный аспект отражен в определении, предложенном О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. Они под функциями местного самоуправления понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность»[77]. В целом определение заслуживает внимания, однако упор сделан в основном на «деятельность», что должно по сути отражать определение функций органов местного самоуправления. Кроме того, в определении отсутствует расшифровка цели. Вместе с тем наличие в дефиниции такого признака, как «обусловленность природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия» отражает сущностный аспект местного самоуправления как конституционного института.

На цель местного самоуправления указывают А.П. Алексеев и А.П. Анисимов, которые под функциями местного самоуправления понимают «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании»[78]. В определении нет указания на субъектов осуществления деятельности, не указаны формы реализации деятельности, однако представлена содержательная характеристика компетенции субъектов местного самоуправления – «возможности и обязанности». В целом эта дефиниция также отражает определение функций органов местного самоуправления. А, например, М.П. Гавришин определил рамки целей и задач, понимая под функциями местного самоуправления «(основные) направления деятельности, выражающие его сущность, социальное назначение, цели и задачи в „„2 условиях конкретной природной и социальной среды»[79].

Указание на субъектов и формы реализации муниципальной власти содержится в определении, данном О.А. Давыденко, а именно: «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей»[80].

На том основании, что функции – объективны, исходит С.В. Корсакова, определяя функции местного самоуправления как «объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории»[81]. С.В. Корсакова правильно указывает на «жизненно важные сферы общественных отношений, в которых решаются основные вопросы общественного развития». Однако не вполне обосновано указание на «удовлетворение разнообразных интересов населения той или иной территории». Безусловно, интересы населения могут быть разнообразны, однако органы муниципальной власти должны быть нацелены на решение лишь общезначимых вопросов (жилищная сфера, благоустройство и планировка территории, производство, транспорт, образование и др.). На наш взгляд, функции местного самоуправления должны быть закреплены именно в законе и указание С. В. Корсаковой на нормативные акты, в которых должны быть закреплены функции, не совсем точно.

Обратимся еще к одному определению, представленному А. С. Пивоваровым, который под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей»[82]. Не вполне ясен ход мыслей автора относительно «потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности». Возникает вопрос: эти потребности возникают лишь в процессе муниципальной деятельности, а при планировании этой деятельности потребностей не было или были другие потребности?

Анализ определений показал, что многие определения неясны, требуют дополнительного комментария, составлены с ошибками узкой или широкой трактовки. При этом, как правило, речь идет о функциях органов местного самоуправления, а понятия функций института и функций органов не разграничиваются. О необходимости разграничивать функции местного самоуправления как конституционного института от функций его органов и должностных лиц, предназначенных для осуществления функций местного самоуправления, обращают внимание лишь незначительное количество ученых[83].

Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе, как через функции ее органов. А функции органов местного самоуправления, в свою очередь, должны соответствовать основным целевым функциям всей системы местного самоуправления, так как части (элементы) выражают специфику целого, являются носителями ее свойств. Вместе с тем функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, обладают, по сравнению с функциями системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером.

Но в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей[84]. (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект)[85].Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция»[86]. Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе[87]. Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом также широко допускалось отождествление функций государства с деятельностью его органов. Так, например, В.М. Корельский под функциями государства понимает «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»[88]. Д.В. Пожарский определяет функции государства как «основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления фактической деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение»[89]. Данные определения также не содержат такого существенного признака понятия «функции», как «взаимодействие», «взаимозависимость». С этой точки зрения интересно определение, предложенное Л. А.

Морозовой, которая трактует функции государства как «особый механизм государственного воздействия на состояние и динамику общественных отношений и процессов, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»[90].

С учетом проведенного исследования, можно предложить следующие определения функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

На основании вышеизложенного полагаем, что данные определения функций местного самоуправления являются наиболее полными, поскольку воплощают в себе все философские характеристики категории «функция» и включают те аспекты, которые позволяют отграничить это понятие от иных смежных понятий. В частности, в нем акцентируется внимание на взаимосвязи системы местного самоуправления и ее элементов с другими системами и конкретно сформулирована цель.

Проблема понятия функций местного самоуправления не исчерпывает всего перечня как теоретических, так и практических вопросов. Необходимо определиться далее с классификацией и содержанием функций.

Классификации имеют как теоретическое (приведение знаний в систему), так и немаловажное практическое значение. Раскрытие иерархии функций института местного самоуправления является необходимым элементом в определении структурной организации и компетенции органов местного самоуправления, характера взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой и самой системы с другими институтами.

В представленных в научной литературе классификациях выбирается, как правило, только один классификационный критерий (например, классификация состоит лишь из функций управления) либо классификации формулируются на основе разнородных критериев, при этом сами критерии не указываются (то есть нарушается принцип одного основания), а также не проводится разграничений функций системы местного самоуправления и функций органов местного самоуправления. Даже в учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций местного самоуправления рассматривается редко[91].

Любая классификация должна соответствовать определенным методологическим требованиям, поэтому исходным моментом в построении системы функций местного самоуправления является выбор критериев их классификации. Основанием (критериями) классификации являются признаки понятия, которые могут быть как существенными (основными), так и несущественными (вспомогательными). В связи с этим и классификация, с помощью которой раскрывается объем понятия, также может быть основной (естественной) и вспомогательной[92].

Классификацию функций института местного самоуправления предлагали лишь незначительное количество ученых. Так, например, А. Бланкенагель выделяет следующие функции местного самоуправления как конституционного института: функция децентрализации, функция разделения власти по вертикали, функция демократизации, функция плюрализма, функция защиты автономии (защита муниципальных образований как самостоятельных единиц со своей культурой, историей, территориальными и другими особенностями)[93]. Несмотря на то, что выделение функции децентрализации А. Бланкенагелем объясняется тем, что вертикальное разделение властей происходит на трех уровнях: федеральном, региональном, местном, к перечню функций добавляется функция разделения власти по вертикали. Ученым не комментируется цель и содержание функции плюрализма. Не вполне обоснованно указание в одном ряду функции децентрализации и функции автономии. Так, в свое время русский правовед А. С. Ященко, выясняя разницу между децентрализацией и автономией, указывал, что понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий[94].

Вслед за А. Бланкенагелем функции местного самоуправления как конституционного института выделяет А.Р. Еремин: функция децентрализации, функция демократизации, функция выражения и защиты интересов населения[95]. Выделение последней функции обосновывается ученым исходя из того, что «практически каждое из личных, политических или социально-экономических прав, нашедших отражение в Конституции РФ, реализуется на муниципальном уровне или имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления и непосредственно связана с организацией работы органов местного самоуправления»[96]. Однако А.Р. Ереминым не выделятся целевая функция, не указывается на зависимость и взаимообусловленность одной функции от другой.

«Соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве главной функции местного самоуправления выделяют авторы учебника под редакцией Ю. Дмитриева. Все другие функции в той или иной степени авторы связывают с реализацией главной функции, среди которых выделяют: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств; 2) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 3) управление муниципальной собственностью и местными финансами; 4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 5) охрана окружающей среды; 6) обеспечение общественного порядка[97]. Выделение в качестве самостоятельных функций «управление муниципальной собственностью и местными финансами» и «осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», на наш взгляд, не вполне целесообразно. Представляется, что данные направления должны составлять содержание функции «обеспечение комплексного развития муниципального образования». А, например, «обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств», «охрана окружающей среды», «обеспечение общественного порядка» являются содержанием функции «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина». Вместе с тем, перечень указанных функций можно было бы отнести к функциям органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, осуществляют охрану общественного порядка.

«Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина» как одну из функций местного самоуправления выделяет Д.А. Карбушев. По его мнению, «содержание данной функции состоит в создании и развитии на территории муниципального образования общих гарантий – экономических, политических, социальных, идеологических, организационных условий правомерной реализации прав и свобод человека и гражданина, а в случаях, установленных законом, – в установлении и реализации специальных юридических гарантий, направленных на предупреждение и пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также на их восстановление в случае нарушения»[98].

Безусловно, исходя из правовой природы российской государственности, защита прав и свобод человека и гражданина является одной и важнейших функций публичной власти (ст. 1, 2, 17, 18 и 45, 71 (п. «в») и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ). При этом обязанность защиты прав и свобод, как одна из важнейших функций публичной власти, должна осуществляться и органами местного самоуправления в пределах их ведения. Подтверждением является ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность, в том числе, и местного самоуправления. Так, М.В. Баглай пишет, что «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут регулировать общественные отношения в сфере конституционного права, например, расширять права и свободы или усиливать их гарантии»[99]. Органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений и т. д. Таким образом, многофункциональная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления во многом совпадает по целям и задачам, то есть имеет много точек соприкосновения, что создает благоприятную базу для их успешного взаимодействия.

Однако, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. А в ст. ст. 130–133 Конституции РФ не упоминается об обязанностях местного самоуправления по обеспечению или защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, несмотря на то, что ведущую роль в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина играют государство и его органы, местное самоуправление (а именно, органы местного самоуправления) нельзя полностью исключить из числа субъектов, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина (защита интересов населения) относится к функциям органов местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Тулы указано, что приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность[100].

Поэтому мы не можем говорить о том, что защита прав и свобод человека и гражданина как функция института местного самоуправления носит устанавливающий характер. Эта функция, скорее всего, носит характер организующий (разграничение полномочий, государственное финансирование и т. д.). Для этого необходимо обратить внимание на то, как законодатель в Федеральном законе № 131 устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях используются термины «содействие», «создание и обеспечение условий» и т. п., что, безусловно, подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и обществом, предоставляющего жилищно-коммунальные, образовательные, культурные, транспортные и иные услуги населению.

Социальные вопросы являются наиболее затратными и должны определять деятельность органов всех уровней публичного властвования. Поэтому со всей очевидностью встает вопрос о том, что, например, социальная политика должна быть единой, централизованной не только при нормативно-правовом регулировании, но и при ее реализации. Примером может служить существенные противоречия, которые выявлены при проведении так называемой монетизации льгот, в результате которой произошло сильное расслоение граждан в зависимости от категорий, а также места их проживания.

Функция защиты прав и свобод, являясь общей (универсальной) функцией всех уровней публичной власти, реализуется практически во всех остальных функциях института местного самоуправления. Поэтому выделять в качестве самостоятельной и обособленной функции института местного самоуправления функцию защиты прав и свобод человека и гражданина не представляется целесообразным.

Классификация, предложенная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, в целом похожа на приведенную выше классификацию. Она приведена на основе разнородных критериев, что признают сами авторы: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, связанных с повседневными потребностями; 5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории муниципального образования; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами[101].

Классификация С.А. Авакьяна дана исходя из понимания местного самоуправления как важнейшего политического института. Она также основана на разнородных критериях (сфера деятельности, процесс управления): 1) организация населения в осуществлении управления делами общества и государства; 2) регулирование (в том числе и нормативное) общественных отношений на подведомственных территориях; 3) управление подведомственным хозяйством, распоряжение бюджетными и иными финансовыми средствами; 4) координация, контроль и содействие в отношении предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности на соответствующей территории; 5) взаимодействие с вышестоящими и нижестоящими органами власти или местного самоуправления[102].

Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»[103].

Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления[104].

Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.

Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.)[105].

Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:

1. По цели: первичные (стратегические) и непосредственные (текущие) функции; общие и конкретные функции. Осуществление непосредственных целей служит средством достижения первичных целей. Общие функции (например, укрепление основ народовластия) ориентированы на достижение конечных целей, неизменны на определенном этапе развития местного самоуправления. Конкретные функции (например, эффективное управление местным хозяйством, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения) могут различаться в различных регионах в зависимости от уровня их развития.

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации)[106].

Достоинства данной классификации нельзя не отметить, однако классификация нуждается в уточнении, поскольку не расшифровываются цели, указаны не все объекты деятельности, отсутствует важный элемент деятельности – субъект. Очевидно, что общие и первичные функции являются, по сути, функциями института местного самоуправления, непосредственные (текущие) и конкретные – функциями органов местного самоуправления.

Исследования первой главы позволяют сделать следующие выводы:

1. Сформулировано авторское определение функции как научной категории.

Функция явления – назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.

2. Понятием «функция» охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы и взаимодействие системы с другими системами, в связи с этим необходимо различать функции системы местного самоуправления и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления). Выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

ГЛАВА 2

СОДЕРЖАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Функция демократизации

Основная функция местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (функция демократизации). «Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан»[107]. По справедливому замечанию Н.С. Бондаря, «система местного самоуправления является универсальным конституционно-правовым средством приращения демократического потенциала России»[108].

Об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации пишут, в частности, А. Бланкенагель и А.Р. Еремин. По мнению А.Р. Еремина, «перенесение тяжести решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации»[109]. А. Бланкенагель указывает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением власти и демократизацией»[110]. Однако, определение функции демократизации авторами не формулируется, не раскрывается механизм ее реализации.

Перенесение тяжести решений на жителей муниципальных образований, возложение на них ответственности за последствия этих решений не может быть реализовано автоматически одной лишь волей федерального законодателя. В связи с этим уместно вспомнить слова П.И. Новгородцева, который утверждал, что «нужно, чтобы народ сам вырабатывал свои формы организации. Это должен быть народ, созревший для управления самим собою, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. Иначе есть опасность трансформации демократического строя в олигархию, в правление немногих»[111].

Поэтому приживание демократических институтов и усвоение демократических практик на уровне местного самоуправления зависит от субъективных (осознание наличия общих целей и установок у населения и должностных лиц органов публичной власти) и объективных факторов (наличия адекватных этим интересам и целям механизмов и ресурсов, в том числе материальных).

Процесс демократизации состоит в укоренении системы демократических ценностей, институтов и практик, что достигается путем постоянного взаимодействия органов власти и населения. Основываясь на ранее исследованных нами характеристиках функции как научной категории и института, сформулируем определение функции демократизации.

Функция демократизации – система взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях посредством реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей и улучшения условий проживания.

На необходимости установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти основана концепция государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента РФ еще в 1999 году. В качестве одного из ее основных направлений названо создание условий для реализации конституционных прав граждан участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить:

• улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

• обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности;

• устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований[112].

Под взаимодействием органов государственной власти, органов местного самоуправления и жителей муниципального образования понимается согласованная деятельность, направленная на достижение общих целей (удовлетворение общих потребностей и интересов) в границах муниципального образования, осуществляемая в определенных формах в соответствии с законодательством.

Представляется, что такое взаимодействие не должно сводиться к отправлению власти от имени народа (концепция элитарной демократии), или к частичному проявлению волеизъявления (концепция совещательной демократии), а являться повседневным участием жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения, контроле за их исполнением (концепция эгалитарной демократии, партисипаторной демократии, самоуправленческой (муниципальной) демократии). По мнению Л.А. Нудненко, «непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь»[113].

На местном уровне органы публичной власти гораздо ближе к населению. Это обеспечивается небольшой территорией и личным знакомством многих управленцев с жителями поселка, небольшого города, района. Поэтому существует необходимость не только закреплять отдельные формы осуществления населением местного самоуправления, но и увязывать их с деятельностью органов местной власти. Формы непосредственной и представительной демократии должны находиться в постоянном взаимодействии с целью интеграции всего местного сообщества и обеспечения максимальной близости органов власти к населению. Такое взаимодействие должно обеспечивать возможность воздействия населения не только на состав органов местной власти, но и на процесс принятия ими решений и контроль за исполнением этих решений. Вместе с тем современное состояние механизма взаимодействия непосредственной и представительной демократии на местном уровне иллюстрируют, в частности, социологические опросы. Так, на вопрос «Чего не хватает представительному органу местного самоуправления в вашем муниципальном образовании», 44 % респондентов ответили – «связи с избирателями»[114].

Закрепленные федеральным законодательством и муниципальными правовыми актами формы осуществления населением местного самоуправления можно классифицировать в зависимости от цели взаимодействия. Представляется, что данные формы целесообразнее называть формами взаимодействия населения с органами местного самоуправления:

1) формы взаимодействия с целью воздействия на состав органов местного самоуправления (выборы депутатов представительного органа, должностных лиц местного самоуправления; отзыв выборных лиц местного самоуправления);

2) формы взаимодействия с целью обсуждения вопросов местного значения, содействия в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения (правотворческая инициатива, публичные слушания, опрос населения, собрания (конференции), наказы избирателей, право жителей присутствовать и быть выслушанными на заседании представительного органа; массовое обсуждение вопросов жизни поселения[115]);

3) формы взаимодействия с целью принятия решений по вопросам местного значения (местный референдум, голосование по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, наказы избирателей);

4) формы взаимодействия с целью решения вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление, сход граждан, общественные работы[116]);

5) формы взаимодействия с целью контроля населения за органами местного самоуправления (отчеты выборных лиц).

Проанализируем особенности взаимодействия населения и органов местного самоуправления при реализации тех или иных форм непосредственной демократии с позиции достижения определенного результата, касающегося обязательности проведения и значения итогового решения.

Выборы являются одной из часто используемых и ключевых форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, однако, как мы видим, они позволяют влиять лишь на состав органов местного самоуправления (и то не во всех случаях). Вместе с тем функционирование данного института в настоящее время сопряжено со значительными трудностями. Так, существующие отношения между органами публичной власти и населением носят порой узкокорпоративный характер и не позволяют обеспечивать полного представительства населения в составе представительного органа, поэтому говорить о качественном его предназначении в системе институтов непосредственной демократии не приходится. На вопрос «Каково общее состояние института выборов в России сегодня?» – 60 % респондентов ответили, что выборы неконкурентные и нечестные, так как основным ресурсом является статус кандидата, его принадлежность к административной или экономической региональной элите[117]. Результатом является пассивность и усталость населения от выборов. Так, по результатам опросов, проведенных Центром социологических и маркетинговых исследований «ФОРИС» в 2008–2011 годах, самой неактивной частью жителей Поморья является молодежь (52 %). Причинами отказа от голосования были названы: пассивность и лень (27 %), отсутствие изменений в лучшую сторону после голосования (24 %), неверие в честность выборов (24 %), нет достойных кандидатов, партий (17 %), не интересует политика, а соответственно, и выборы (8 %)[118].

По этим или другим соображениям, многие муниципальные образования отказываются от прямых выборов глав муниципальных образований в пользу системы с главой из числа депутатов и назначаемых сити-менеджеров. Однако такой переход оценивают позитивно лишь 18 % опрошенных, негативно – 82 %[119].

Что касается института отзыва, то анализ норм, регулирующих отзыв, показывает, что реализация данного института практически сведена законодателем к нулю (за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании; отзыв не применяется, если депутатские мандаты в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и т. п.).

Проведя анализ практики реализации форм осуществления населением местного самоуправления, содействующих органам местного самоуправления в принятии решений по вопросам местного значения, можно заявить, что их результатом, как правило, является лишь формирование общественного мнения. Так, несмотря на то, что проведение публичных слушаний по отдельным вопросам является обязательным, итоговые решения носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления. Поэтому институт публичных слушаний также не получил должного внимания со стороны местного сообщества. Например, на вопрос «Приходилось ли вам лично участвовать в публичных слушаниях, проводимых органами местного самоуправления?» – 35 % респондентов отвечают, что не участвовали в них вообще, 52 % – участвовали лишь в связи с работой в органах местного самоуправления и лишь 13 % участвовали, так как был интересен вопрос слушаний. А на вопрос «Как вы оцениваете пользу от публичных слушаний в вашем муниципальном образовании?» – 52 % опрошенных ответили, что они бесполезны по причине формальности и предрешенности; 28 % – полезны, так как информируют о готовящихся решениях; 12 % – полезны, позволяют высказывать предложения; 8 % – результативны, высказанные предложения учитываются[120].

Проект правового акта, представленный в орган местного самоуправления в порядке правотворческой инициативы, органы власти могут отклонить без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. При этом четких причин и оснований отказов как в первом, так и во втором случаях законодательством не предусмотрено, поэтому такое решение органов местного самоуправления нельзя оспорить в судебном порядке. В связи с этим данные институты не обеспечивают надлежащего взаимодействия населения и органов власти, поэтому жителям остается защищать свои права также лишь посредством формирования общественного мнения.

Переходя к анализу форм, посредством которых возможно принятие решений по вопросам местного значения, отметим, что только решения местного референдума, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, отзыва выборных лиц и схода являются обязательными для органов местного самоуправления. Вместе с тем только голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования проводится в обязательном порядке. Норма статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» закрепляет возможность в конституциях (уставах), законах субъектов РФ или уставах муниципальных образований определять перечень вопросов, решение которых в обязательном порядке выносится на местный референдум[121]. Однако данное положение федерального закона, как правило, не получает должного развития в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах.

Институт местного референдума как форма прямого волеизъявления объективно обладает механизмом, позволяющим вовлекать жителей в процесс обсуждения вопросов и принятия решений, которые наиболее актуальны для развития муниципалитета. Выборы и референдум являются «барометром» общественного настроения, они отражают отношение к должностным лицам, возглавляющим муниципальное образование, и к их деятельности. Однако данные институты будет иметь результат лишь при условии заинтересованности граждан в решении вопросов местного значения. Вместе с тем результаты использования указанных форм непосредственного народовластия не всегда могут являться объективным показателем отношения граждан к тому или иному вопросу. При современных избирательных технологиях, технологиях информационного «зомбирования» населения результатом может стать решение, объективно не отвечающее интересам большинства жителей муниципального образования. Поэтому использование этих форм при отсутствии соответствующих традиций должно базироваться на строгой правовой основе с возможностью решения всех спорных вопросов в судебном порядке.

Анализ законодательства и практики позволяет констатировать, что в настоящее время институт местного референдума не обеспечивает эффективного взаимодействия населения и органов местной власти по причине несовершенства норм, закрепляющих и регулирующих данный институт, а также отсутствия заинтересованности и инициативы указанных субъектов взаимодействия. Так, например, процедурные сложности инициирования и назначения референдума привели к тому, что в большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу. А в некоторых были проведены референдумы (голосования) лишь по изменению границ муниципальных образований.

В научной литературе отмечается, что назначение местного референдума представительным органом и главой местной администрации совместно ограничивает возможность представительного органа учитывать мнение населения[122]. Кроме того, законом предусмотрены слишком большие сроки для решения вопроса о регистрации инициативной группы, назначения референдума и нереально короткий – для сбора подписей. При этом законодательство не предусматривает какой-либо ответственности представительного органа и избирательной комиссии за заведомо незаконный отказ в регистрации инициативной группы.

Проведение референдумов также сопровождается зачастую недостаточной явкой населения на избирательные участки. Так, например, 22 мая 2005 года в городе Светлый Калининградской области прошел референдум, который признан несостоявшимся, так как 50процентный явочный барьер не был преодолен. Явка избирателей на участки голосования составила 48,5 %. К сожалению, это не единственный «низкоявочный» пример в практике местных референдумов[123]. Вместе с тем в практике проведения референдумов неоднократно встречались случаи, когда состоявшиеся и никем не обжалованные референдумы не достигали своей цели[124].

Укреплению взаимодействия избирателей с депутатами, несомненно, может способствовать работа с наказами избирателей. Федеральное законодательство не закрепляет данный правовой институт, но ст. 33 Федерального закона № 131 предоставляет право населению участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах[125]. В связи с этим институт наказов регулируется региональным законодательством и муниципальными правовыми актами.

Исследование института наказов является достаточно актуальным, поскольку переход многих муниципальных образований на смешанную или пропорциональную избирательную систему не позволит в полной мере реализовать эффективное взаимодействие местного сообщества и выборных лиц местного самоуправления, так как в этом случае избиратели лишаются возможности встречаться с кандидатами в депутаты и депутатами, избранными в составе списка, для дачи им наказов. Так, например, в Оренбурге такое положение коснулось 20 депутатов, избираемых на основе пропорциональной системы. Средства на выполнение наказов избирателей будут полагаться только остальным 19 депутатам, избранным по одномандатным округам. А раньше каждый депутат Оренбургского городского совета получал из бюджета по 5 млн рублей на исполнение наказов избирателей[126]. Между тем законы Российской Федерации, Оренбургской области, да и Устав Оренбурга гарантируют депутатам муниципального образования равные права и обязанности и единый статус депутатов. В Пензенской области данную проблему решили следующим образом: «наказы поручаются депутатам, в том числе выдвинутым по партийным спискам»[127].

Наказы избирателей являются формой взаимодействия, благодаря которой представляется возможным выявить в общении с избирателями наиболее «больные» места, определить приоритетные проблемы, которые необходимо решить. Вместе с тем нормы законодательства, закрепляющие институт наказов, создают определенные препятствия для их реализации.

Для целей нашего исследования институт наказов необходимо рассмотреть в аспекте взаимоотношений выборных лиц и избирателей. Поэтому, во-первых, важен вопрос, касающийся адресатов наказов, которыми могут выступать: 1) только депутаты представительного органа (Ижевск, Ирбит, Заполярный район Ненецкого автономного округа, Коркинский район Челябинской области, Лобня, Оренбург, Сергиев Посад, Тихвин, Шуя)[128]; 2) только кандидаты в депутаты (Новосибирск)[129]; 3) кандидаты в депутаты и депутаты (Астрахань, Грязо-вецкий район Вологодской области, Динской район Краснодарского края, Сердобский район Пензенской области, Улан-Удэ)[130]; 4) депутаты и глава муниципального образования (Ильинский район Ивановской области, Мегион, Черемушское сельское поселение Котласского района Архангельской области)[131]; 5) кандидаты в депутаты, депутаты и глава муниципального образования (Воткинск); 6) кандидаты в депутаты, кандидаты на пост главы муниципального образования, депутаты и глава муниципального образования (Пушкино)[132].

Определяя в качестве адресатов наказов только кандидатов в депутаты и кандидатов на пост главы муниципального образования, срок для внесения предложений ограничивается сроком избирательной кампании. Однако, как быть с наказами, данными не избранному впоследствии кандидату в депутаты или кандидату на пост главы муниципального образования? Удачно данный вопрос разрешен в Новосибирске, где в п. 2.12 Положения о наказах указано, что предложения по наказам избирателей, направленные кандидату в депутаты Совета, не избранному в Совет, могут передаваться избранному депутату Совета по соответствующему избирательному округу с согласия избранного депутата Совета. По мнению Л. А. Нудненко, адресатами наказов должны быть не только кандидаты в депутаты, депутаты, но и сам выборный орган местного самоуправления, членами которого являются эти депутаты. Так как отдельные наказы избирателей обязательны для соответствующих депутатов, то совокупность наказов обязательна и для всего представительного органа[133]. Этот вопрос имеет, несомненно, очень важное практическое значение, так как часто обращает на себя внимание разное распределение средств по депутатам: у кого-то на округе планируется спилить только 2 дерева, а у кого-то – построить огромную спортивную площадку, произвести капитальный ремонт школ и детских садов. Одному депутату на выполнение наказов выделяют 16,7 млн рублей, а другому – 2,4 млрд. Разница в 147 раз[134]. Исходя из этого, представляется, что избиратели вправе обращаться с наказами к кандидатам в депутаты, депутатам, и лишь после того, как наказы будут обобщены и составлен их реестр (после согласования с администрацией муниципального образования), он должен становиться уже обязательным и для представительного органа местного самоуправления.

Положениями о наказах избирателей Грязовца, Заполярного района Ненецкого автономного округа, Ирбита, Лобни, Оренбурга, Пушкино закреплено, что депутат, рассмотрев поступившее предложение избирателей, вправе по собственному усмотрению принять предложение избирателей в качестве наказа либо отклонить его. В Воткинске кандидат вправе не принять в качестве наказа предложения, противоречащие его предвыборной программе (п. 5 ст. 2).

На основании изложенного представляется сделать следующий вывод. Решение об отклонении наказа может быть принято выборным лицом только в случае, если наказ не соответствует одному из требований (например, общественная значимость, целесообразность и т. п.) или в случае получения наказа от одного-двух избирателей. При этом должны быть четко сформулированы критерии данных требований. А в случае, если наказ соответствует всем требованиям и одобрен собранием избирателей, то такой наказ должен быть обязателен для выборных лиц. По мнению Л.А. Нудненко, «наказы являются обязательными для депутата с момента их одобрения открытым голосованием большинством голосов собрания избирателей»[135]. Так, в Новосибирске избиратели просили отремонтировать кинотеатр, здание которого находится в федеральной собственности. Соответственно, данный наказ был признан не соответствующим требованиям, так как муниципалитет не может вкладывать в этот объект деньги и предпринимать какие-либо действия в отношении него[136]. В Грязовецком районе Вологодской области данная правовая проблема разрешена следующим образом: наказы избирателей, реализация которых относится к ведению государственных органов, направляются за подписью главы муниципального образования в соответствующие органы (п. 6).

В большинстве муниципалитетов контроль за выполнением наказов осуществляет только представительный орган (Ильинский район Ивановской области, Шуя, Улан-Удэ). В некоторых – представительный орган и депутаты (Коркинский район Челябинской области), представительный орган, депутаты и мэрия (Новосибирск), представительный орган и глава муниципального образования (Пушкино). И нигде в данном процессе не участвует население! Кроме того, далеко не всеми правовыми актами предусмотрен отчет о выполнении наказов.

Таким образом, анализ функционирования данного института показывает, что определенная практика по реализации института наказов в отдельных муниципальных образованиях уже сложилась (Ижевск, Кемерово, Мегион, Новосибирск, Улан-Удэ и др.)[137]. Вместе с тем необходимо расширить круг адресатов наказов, а также закрепить принцип обязательности наказов, отвечающих установленным требованиям.

Наиболее эффективной формой участия населения в местном самоуправлении должна являться коллективная работа жителей, которая может осуществляться посредством участия в территориальном общественном самоуправлении (далее – ТОС). Проблема взаимоотношений ТОС и органов местного самоуправления достаточно значима, так как население в настоящее время практически вытеснено из процесса принятия решений, а необходимость тесной связи жителей с органами местного самоуправления подтверждают также социологические опросы председателей ТОС. Активисты желают плотнее работать с депутатами, руководителями структурных подразделений местных администраций и предприятий системы ЖКХ.

В Федеральном законе № 131 определены лишь две формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС. Первая касается прав органов ТОС в рамках правотворческой инициативы вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Вторая связана с осуществлением хозяйственной деятельности ТОС на основании договоров между органами ТОС и органами местного самоуправления.

Как показывают исследования, таких форм может быть намного больше, однако не все муниципальные образования закрепляют их. Так, например, муниципальными правовыми актами закреплена такая форма взаимодействия, как наделение органов ТОС отдельными полномочиями органов местного самоуправления на договорной основе с выделением соответствующих финансовых и материальных ресурсов и осуществление контроля в части осуществления делегированных полномочий и расходования выделенных ресурсов (Ижевск, Саратов, Чехов)[138].

Возможность наделения органов ТОС отдельными полномочиями органов местного самоуправления сталкивается с проблемой соотношения полномочий ТОС с полномочиями органов местного самоуправления по вопросам местного значения, так как законодатель такого ответа не дает. В науке предлагается решение проблемы посредством более четкого определения вопросов местного значения, отнесенных к ведению органов ТОС и вопросов местного значения, отнесенных к ведению органов местного самоуправления[139]. Однако, по нашему мнению, категория «вопросы местного значения» универсальная, поэтому нет необходимости дробить ее на вопросы, относящиеся к ведению органов местного самоуправления, и на вопросы, не относящиеся к их ведению. Выведение определенного круга вопросов из предметов ведения органов местного самоуправления может породить множество проблем с их решением, так как не на всех территориях муниципальных образований в настоящее время действуют ТОСы. Данная проблема может быть решена введением конструкции «совместная компетенция органов ТОС и органов местного самоуправления», которая может быть закреплена в Положениях о ТОС муниципальных образований. Полномочия же конкретного ТОС должны быть прописаны в его уставе. Возможность установления совместной компетенции органов местного самоуправления с органами ТОС закреплено в ст. 8.1.4 Положения о ТОС города Дубна Московской области[140].

Однако положение об установлении совместной компетенции органов местного самоуправления с органами ТОС было подвергнуто критике в науке. По мнению Н.А. Антоновой, никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера: властными полномочиями органы ТОС не обладают, так как они формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер[141]. На наш взгляд, способ избрания не может являться основным критерием, определяющим властность полномочий, по крайней мере применительно к ТОС. В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона № 131, органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Г.Г. Маркарян также называет территориальное общественное самоуправление невластным институтом, поскольку не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы, направленные на решение конкретных задач в обеспечении собственной жизнедеятельности[142]. Здесь стоит остановиться на том, что ТОС осуществляют хоть и собственные инициативы, но по вопросам местного значения. Вместе с тем Н.А. Соловьева под территориальным общественным самоуправлением понимает институт, в котором присутствуют властные начала, поэтому целесообразно относить решения ТОС к одному из видов муниципальных правовых актов [143].

Поддерживая мнение Н.А. Соловьевой, выскажем несколько позиций, позволяющих считать орган ТОС представительным органом территориального самоуправления, обладающим властными полномочиями.

ТОС как одна из форм осуществления местного самоуправления составляет ядро, суть подлинно народного самоуправления, занимает переходное положение между добровольными общественными структурами и органами местного самоуправления. Кроме того, сфера компетенции ТОС охватывается вопросами местного значения, что роднит его с органами местного самоуправления. Поэтому определять ТОС лишь как форму участия в осуществлении местного самоуправления и пренебрегать тем, что местное самоуправление представляет собой форму публичной власти, осуществляемую непосредственно и через органы местного самоуправления, означает выхолащивать саму идею местного самоуправления. Кроме того, органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (п. 8 ст. 27). А в соответствии с положениями муниципальных правовых актов, органы ТОС могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления, а также могут устанавливаться сферы совместной компетенции.

К выводу о том, что орган ТОС является одним из представительных органов местного самоуправления – первичным, локальным, то есть действующим на части территории муниципального образования, пришел Арбитражный суд Самарской области в своем решении от 11 марта 2003 года[144]. А, например, до 2006 года в Ижевске, Калининграде, Краснодаре органы ТОС признавались разновидностью органов местного самоуправления[145].

Следующая форма взаимодействий – право представителей ТОС присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления с правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории (Положения о ТОС Кемерово, Стремиловского сельского поселения Чеховского района Московской области, Химки) [146]. В Дубне, Нижнем Новгороде, Омске представители ТОС вправе присутствовать только на заседаниях представительного органа[147], в Архангельске – на сессиях представительного органа и на совещаниях, проводимых главой муниципального образования и его заместителями[148].

Например, в Положениях о ТОС Дубны, Саратова закреплена возможность установления перечня вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с ТОС, но самого перечня не определено, не определен и механизм такого согласования. В связи с этим представляется необходимым обязательное вхождение представителей ТОС (органов ТОС) на общественных началах в состав представительного органа муниципального образования, что позволит более полно учитывать мнение большинства населения при принятии решений.

В рамках рассматриваемого вопроса заслуживает внимания опыт привлечения избирателей к работе местных органов власти с целью их укрепления в период НЭПа. Основными формами такого вовлечения были секции Советов, которые формировались из депутатов Советов и привлеченного актива, то есть любых избирателей, которые желали принять участие в работе секций. В городах секции выступали как помощники соответствующих отделов исполкома, секции же сельских Советов, не имевших своего исполнительного аппарата, выполняли на общественных началах работу, которая в городах возлагалась на штатные отделы исполкомов. Задачей секции являлось практическое ознакомление с работой отдела, детальная разработка всех проектов, рассмотрение и обсуждение мероприятий. Все рассматриваемые на пленарном заседании Совета, его президиума или исполкома вопросы подлежали предварительному обсуждению соответствующей секцией. В случае расхождения мнений по каким-либо вопросам, эти вопросы разрешались на заседании исполнительного комитета или его президиума в присутствии членов бюро секции, пользующихся правом совещательного голоса[149]. Проведение мероприятий по оживлению деятельности Советов медленно, но верно давало свои плоды. Число избирателей, принимавших участие в выборах, в 1925 году по всему Союзу выросло вдвое по сравнению с 1924 годом и достигло в 1926 году 50,8 %, несколько снизившись в следующем году (50,2 %)[150].

Также интересен опыт США, касающийся взаимодействия жителей и органов местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления дополняют совещательные комиссии (Advisory Neighborhood Commissions), которые обеспечивают жителям возможность оказывать непосредственное влияние на городскую политику. Так, например, в систему органов местного самоуправления города Вашингтона, округ Колумбия, входят 37 местных совещательных комиссий, образованных в 1976 году. Мнение комиссии играет значительную роль при принятии органами местного самоуправления окончательного решения[151].

И самое основное, на что необходимо обратить внимание: в связи с тем, что жители муниципального образования обладают правом на ТОС, то должна быть предусмотрена и обязанность органов публичной власти по обеспечению реализации данного права. Закрепляется лишь право органов ТОС взаимодействовать с органами местного самоуправления (Ижевск, Чехов, Химки). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства. Словосочетание «самоорганизация граждан», возможно, является определенным поводом для отстранения органов публичной власти от участия в данном процессе, в связи с чем у них нет обязанности по взаимодействию с органами ТОС, в том числе по оказанию им финансовой помощи. Финансовые средства из местного бюджета могут выделяться по решению представительного органа муниципального образования уже функционирующим ТОСам. На первоначальном же этапе предполагается, что все материальные затраты по созданию ТОС понесет инициативная группа граждан, что, безусловно, является затруднительным. Вместе с тем например, в Барнауле, Дубне, Саратове, Чехове органы местного самоуправления создают необходимые условия не только для развития ТОС, но и для его становления (например, в Барнауле оказывается помощь инициативным группам граждан по учреждению ТОС).

Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях существуют следующие виды поддержки ТОСов со стороны органов местного самоуправления: 1) оказание помощи органам ТОС в проведении собраний, конференций, опросов населения, содействие выполнению решений собраний (конференций) граждан (Барнаул, Чехов); 2) информационная поддержка (Архангельск, Барнаул, Дубна, Саратов, Чехов), организационная и методическая помощь (Барнаул, Дубна, Саратов); 3) обобщение информации о планах и мероприятиях, осуществляемых ТОС, а также предложений ТОС, которые учитываются в решениях органов местного самоуправления (Дубна, Нижний Новгород); 4) поощрение жителей, активно участвующих в ТОСах (Кемерово[152]), в том числе компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств бюджета муниципального образования (Кубинка, Омск); 5) разработка ежегодных планов мероприятий по взаимодействию с ТОС (Барнаул), в Архангельске, Кубинке, Нижнем Новгороде, Омске исполнительный орган местного самоуправления и органы ТОС совместно разрабатывают план мероприятий по жизнеобеспечению самоуправляемой территории; 6) разработка целевых программ поддержки ТОС (Архангельск). В Нижнем Новгороде ТОСы осуществляют общественный контроль за исполнением планов и программ социально-экономического развития соответствующей территории.

В Барнауле, Дубне, Нижнем Новгороде все органы местного самоуправления (за исключением контрольного), их структурные и территориальные подразделения содействуют ТОС в осуществлении его полномочий, в Кубинке Одинцовского района Московской области, а также в Омске содействие ТОС оказывает лишь администрация города[153]. В Архангельске администрация города оказывает содействие и координирует деятельность лишь органов ТОС.

Что касается взаимодействия органов ТОС и органов государственной власти, то таких форм предусмотрено мало. Так, в Архангельске, Нижнем Новгороде предусмотрена возможность финансирования ТОС, в том числе и органами государственной власти. В частности, интересен опыт сельского развития в Архангельской области. С 2001 года Правительством Архангельской области выделяются финансовые средства и проводится конкурс проектов ТОС «Сельская инициатива», целями которого являются: 1) активизация и поддержка деятельности органов ТОС в сельской местности; 2) привлечение населения области к решению проблем по месту жительства; 3) поддержка общественных инициатив. В конкурсе участвуют не только ТОСы со статусом юридического лица, но и без такового[154]. В области в 2012 году насчитывалось более 400 ТОСов, но для ощутимого роста должно сформироваться не меньше 1200–1300 ТОСов, так как в области около 4000 деревень и сел (для сравнения, в Волгоградской области еще в середине 2007 года действовало 1700 ТОСов[155]).

На поддержку и развитие ТОС Архангельские областные власти в 2001–2010 годах выделили 25 млн рублей (2006 и 2007 годах – по 1,8 млн рублей), в 2011 году – 15 млн рублей, которые пойдут на предоставление субсидий на поддержку ТОС, разработку системы поощрения лучших ТОС, обучение представителей ТОС, разработку интернет-портала и другую информационно-методическую поддержку[156].

Говоря о формах контроля населения за органами местного самоуправления, необходимо отметить, что традиционно под контролем понимается деятельность, состоящая из нескольких взаимосвязанных между собой действий, а именно: наблюдение, выявление нарушений и указание на них, а также предотвращение этих нарушений. Контрольной деятельности может способствовать то, что органы и должностные лица муниципального образования обязаны работать открыто и гласно, обеспечивая возможность получения гражданами, общественными объединениями и средствами массовой информации полных и достоверных сведений о результатах решения вопросов местного значения. Благодаря данным правоотношениям может обеспечиваться лишь наблюдение за органами и должностными лицами местного самоуправления и выявление тех или иных нарушений. Что касается следующего аспекта контрольной деятельности, то указание на нарушения может обеспечиваться благодаря таким формам, как правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения, демонстрации, митинги. Но если говорить о самом важном аспекте контроля – предотвращение нарушений, то анализ законодательства позволяет констатировать, что таких форм практически не предусмотрено.

Например, статьей 36 Федерального закона № 131 закреплено, что глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению муниципального образования. Однако федеральный закон не устанавливает конкретные формы и порядок осуществления населением указанных полномочий. В то же время в ч. 3 ст. 34 отмечено, что порядок подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако на муниципальном уровне этим вопросам не уделяется должного внимания.

Таким образом, законодательством практически не предусматривается никаких эффективных форм, позволяющих населению осуществлять контрольные полномочия в отношении органов местного самоуправления. По мнению ученых, для обеспечения постоянной и непрерывной связи между носителями публичной власти на местах – депутатами и избирателями необходим комплекс институтов, который включает в себя отзывы, отчеты и наказы[157].

Вопросы ответственности выборных лиц местного самоуправления имеют, безусловно, важное практическое значение, так как депутаты, выборные должностные лица, члены выборных органов, являющиеся представителями населения муниципального образования, принимают от их имени решения. Институт отзыва является важной составной частью непосредственной демократии, реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц [158].

Отзыв инициируется населением муниципального образования, поэтому основания отзыва должны отражать возможности взаимодействия населения с данными выборными лицами. Таким образом, главным критерием определения оснований отзыва должно являться неисполнение полномочий по обеспечению потребностей, интересов населения муниципального образования. Федеральный закон № 131 в качестве основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления указывает конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Дополнительным основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления является нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Однако может возникнуть такая ситуация, когда правовой акт во исполнение решения референдума формально принят, но он не соответствует содержанию решения референдума. Или, например, депутат голосует при принятии решений вопреки интересам избирателей, но не нарушает при этом законодательство, то отозвать его также невозможно. Таким образом, депутата, главу муниципального образования можно отозвать только в случае наличия вступившего в законную силу решения суда. Вместе с тем уставы муниципальных образований, которые закрепляют порядок и основания отзыва, не всегда способствуют разрешению сложившейся ситуации.

Анализ оснований отзыва, закрепленных в уставах муниципальных образований, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, уставы одних муниципальных образований дублируют положение Федерального закона № 131 (Астрахань, Воронеж, Киров и др.)[159], другие уставы, наоборот, подробно раскрывают содержание противоправных деяний (Ижевск, Коряжма, Нарьян-Мар и др.)[160]. Во-вторых, многие уставы до сих пор в качестве основания отзыва указывают «утрату доверия» со стороны избирателей (Архангельск, Коряжма, Мирный, Нарьян-Мар). Под утратой доверия избирателей понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения жалоб и заявлений; совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавшие негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа[161]. Использование данной категории Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ, поскольку механизм применения утраты доверия не содержит гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности, а перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности выборного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами[162].

В связи с неоднозначностью и отсутствием законодательного определения категории «утрата доверия избирателей», по мнению некоторых ученых, представляется целесообразным исключить данное понятие из регионального законодательства и уставов муниципальных образований[163].

Другие же, наоборот, считают, что постановка вопроса об отзыве только и может быть инициирована на основании утраты доверия, которое было оказано выборному лицу при проведении выборов (С.А. Авакьян, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов)[164]. Так, по справедливому замечанию А.Н. Дементьева, «утрата доверия является единственным основанием для отзыва, так как в результате этой процедуры выборное лицо местного самоуправления лишается возможности представлять интересы населения и осуществлять соответствующие полномочия публичной власти, которыми они были наделены избирателями в результате выборов»[165]. Представляется, что формула «утрата доверия» позволяет разграничить ответственность перед населением и ответственность перед государством, поэтому должна быть возвращена в федеральное законодательство (Федеральный закон № 154 в качестве единственного основания отзыва закреплял утрату доверия).

В-третьих, многие уставы содержат одинаковые основания и для депутатов, и для глав муниципальных образований (Нарьян-Мар), а некоторые – эти основания разделяют, то есть «существует прямая зависимость между статусом выборных лиц и определением оснований их отзыва»[166].

В качестве оснований для отзыва депутатов большинство уставов закрепляют «систематическое неисполнение без уважительных причин обязанностей, связанных с участием в заседаниях представительного органа» (Коряжма, Сергиев Посад, Северодвинск, Онежский, Лешуконский районы Архангельской области, Пинежское поселение Архангельской области)[167]. В связи с тем, что инициатива проведения голосования по отзыву депутата принадлежит жителям, возникает вопрос – как могут жители проследить неучастие депутата в заседаниях представительного органа. Тем более что, например, в Северодвинске, Онежском и Лешуконском районах Архангельской области данное основание для отзыва депутата является единственным!

В-четвертых, многие уставы закрепляют основания для отзыва лишь депутатов, вообще не упоминая про иных выборных лиц (Вилегодский, Верхнетоемский, Пинежский районы Архангельской области, Мирный, Киров, Оренбург, Саранск и др.)[168].

Такое значительное разнообразие оснований отзыва, закрепленных уставами, а также применение той или иной избирательной системы ставит избирателей и выборных лиц местного самоуправления в разные условия даже в одном субъекте РФ. Кроме того, поскольку основания для отзыва закрепляются в уставах муниципальных образований, то нецелесообразно относить к полномочию представительного органа определение оснований отзыва самих же депутатов. Данные положения подтверждают мысль, высказываемую в науке, что ответственность по правовому регулированию указанных отношений, а также установление четкого перечня обязанностей выборных лиц должен взять на себя только федеральный законодатель для исключения произвольности в регулировании этого вопроса на местах[169].

Анализ положений законодательства, закрепляющих институт отзыва, позволяет сделать вывод, что в институте отзыва вообще не воплощается формула о взаимодействии непосредственной и представительной демократии на уровне местного самоуправления.

В качестве выводов выделим следующее:

1. Функция демократизации – система взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях посредством реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей и улучшения условий проживания.

2. Наличие достаточно большого количества форм осуществления населением местного самоуправления не позволяет говорить об их эффективном использовании и способности оказывать решающее воздействие на процесс принятия решений органами местного самоуправления, решении вопросов местного значения, а также контроле за этими решениями. Поэтому состояние и уровень взаимодействия местного сообщества и органов местного самоуправления не позволяет пока говорить о «приживании» демократических институтов в политической структуре общества, а также укоренении демократических ценностей в сознании населения.

3. Представляется, что для обеспечения более эффективного взаимодействия местного сообщества и органов местного самоуправления целесообразно закрепить в Федеральном законе № 131 следующие положения, позволяющие населению муниципального образования участвовать в принятии решений, а также осуществлять контроль за ними:

• муниципальные образования должны определять в уставе перечень вопросов местного значения, которые принимаются посредством массового обсуждения или выносятся на местный референдум;

• территориальное общественное самоуправление (органы ТОС) может наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления;

• представители ТОС вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления с правом совещательного голоса;

• органы местного самоуправления и органы государственной власти обязаны содействовать становлению и развитию территориального общественного самоуправления;

• п. 3 ст. 34 изложить в следующей редакции: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления перед населением должны определяться уставом муниципального образования»;

• основания отзыва выборных лиц местного самоуправления должны отражать возможности взаимодействия населения с данными выборными лицами, поэтому главным критерием оснований отзыва должно являться неисполнение полномочий по обеспечению потребностей, интересов населения муниципального образования;

• в законе должен быть закреплен институт наказов. Наказы даются кандидатам в депутаты и депутатам, кандидатам на должность главы муниципального образования, главе муниципального образования (вне зависимости от способа избрания). Наказы, соответствующие требованиям целесообразности и общественной значимости, обязательны для данных адресатов.

2.2. Функция децентрализации

Реализация права граждан на осуществление местного самоуправления напрямую зависит от уровня демократии в муниципальном образовании, то есть количества вовлеченного в процесс управления своей территорией населения. На взаимообусловленность местного самоуправления, демократии и децентрализации указывал Жорж Ведель, который передачу управления непосредственно в руки заинтересованных лиц на уровне местного самоуправления обозначил понятие «децентрализации»[170].

С конца 1980-х годов многие страны встали на путь децентрализации ряда государственных функций[171]. Стандартной модели децентрализации не существует, процессы отличаются друг от друга и зависят от основных целей и задач, а также от организационной структуры органов власти. Разумеется, материал столь ограниченного объема не может претендовать на всеобъемлющий анализ такого явления, как децентрализация. Британский историк Пол Джонсон справедливо заметил, что наилучший способ разобраться в предмете – написать о нем книгу[172]. Поэтому в данном параграфе отметим лишь некоторые особенности содержания и реализации функции децентрализации.

Современные отечественные авторы (например, А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин, И.В. Выдрин) определяют децентрализацию как «способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов Федерации, муниципальных образований и т. п.»[173]. Обособление органов государственной власти субъектов Федерации от центральных государственных органов отечественные ученые А.Н. Кокотов, А. С. Саломаткин называют «внутригосударственной децентрализацией (или деконцентрацией)», а конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране определяют как «негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова»[174]. В.И. Фадеев также отмечает, что «если децентрализация – это расширение функций и компетенции органов местного самоуправления и соответственно ограничение полномочий центральных органов государственного управления, то деконцентрация предполагает перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни централизованного государственного управления»[175].

Термин «деконцентрация» впервые появился во Франции в 1832 году, концептуально был обоснован в 1865 году. Термин означает не полное освобождение, а частичное, в определенных пределах или направлениях. Как отмечают многие французские исследователи (Д. Ведель, Г. Брэбан, Ж.М. Бесе), деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих принципов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними имеются существенные различия. Деконцентрация – вид организационной техники в рамках централизованного управления, поэтому деконцентрация не способствует развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральных органов власти или ее представителей. Децентрализация – полная передача власти и управления местному управленческому коллективу[176].

Выделяя в качестве существенного признака децентрализации «решение местных дел лицами, избранными от местного населения», русский ученый А. С. Ященко разделял децентрализацию на демократическую и бюрократическую. «Децентрализация в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными от местного населения, это – демократическая; и децентрализация в смысле увеличения компетенции местных административных органов, действующих в пределах этой компетенции самостоятельно и независимо от центральной власти, хотя бы эти местные органы и назначались центральным правительством…это – децентрализация бюрократическая, административная»[177].

Таким образом, децентрализация может быть административной (тождественно понятию «деконцентрация», применяется на уровне субъектов федерации) и политической (применительно к уровню местного самоуправления).

Децентрализация понимается учеными не только как функция местного самоуправления (А. Бланкенагель, А.Р. Еремин), способ перемещения власти (А.Н. Кокотов, А.С. Соломаткин, И.В. Выдрин), но и как принцип местного самоуправления (С.А. Авакьян, А.Ф. Палагнюк); метод управления, метод правового регулирования (В.В. Лазарев), управленческий режим, принцип управленческого воздействия, форма организации публичной власти и публичного управления, процесс распределения и реализации полномочий (С.Н. Махина[178]). Это объясняется тем, что любое явление отражает действительность, структура которой представляет собой нечто целое, состоящее из частей, а части из элементов. Определения же отражают, как правило, лишь один или несколько аспектов действительности.

Отечественный ученый Н.М. Коркунов относил понятие децентрализации к проблеме распределения публично-властных функций между центральными и местными учреждениями[179]. Представляется, что в данном случае речь идет о распределении полномочий между органами публичной власти. Вместе с тем процесс децентрализации, происходящий на уровне местного самоуправления, чрезвычайно сложен, так как он затрагивает вопросы не только распределения полномочий, но и вопросы правового регулирования, финансов, контроля, отчетности и подотчетности, которые являются элементами взаимоотношений между различными уровнями власти. А взаимоотношения являются сущностной основой любого функционирования.

Предложенные определения понятия децентрализации акцентируют внимание в основном на субъектах этих отношений и средствах данного механизма, оставляя в стороне условия обеспечения эффективности механизма децентрализации. В связи с этим выделим основные элементы механизма децентрализации.

1. Субъектами отношений децентрализации являются, с одной стороны, государство в лице органов государственной власти и государственных служащих, с другой – муниципальное образование в лице органов местного самоуправления и населения муниципального образования.

2. Целью децентрализации является повышение эффективности управления и качества жизни населения посредством укрепления демократии.

3. Как было указано выше, категория «отношение» отражает как связь явлений, так и раздельность их существования, поэтому принципами отношений децентрализации являются: самостоятельность местного самоуправления (функциональная, организационная, финансово-экономическая) и взаимодействие местного самоуправления с государством, органов местного самоуправления и органов государственной власти (функциональное, организационное, финансово-экономическое). Самостоятельность (автономность) функционирования продиктована необходимостью саморазвития, развития инициативы, взаимодействие же является безусловной основой функционирования каждого звена публичного властвования в единой системе государственного механизма. Кратко охарактеризуем каждый из названных принципов.

Самостоятельность функциональная предполагает наличие вопросов местного значения как самостоятельного объекта управленческой деятельности. Эти вопросы должны быть автономны от сфер государственной деятельности.

В связи с этим данные вопросы и полномочия по их решению составляют собственную (исключительную) компетенцию местного самоуправления.

Организационная самостоятельность осуществляется, например, посредством:

• самостоятельного определения муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

• максимальной приближенности к объектам управления (органы местного самоуправления избираются населением, непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, наличие общественного контроля);

• недопустимости образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• самостоятельности принятия и исполнения решений, принятых путем прямого волеизъявления, органами местного самоуправления и (или) должностными лицами в пределах их полномочий; ответственность за результаты своей деятельности;

• невозможности прямой отмены муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения, государственными органами и должностными лицами.

Самостоятельность финансово-экономическая сводится к необходимости обеспеченности местного самоуправления материально-финансовыми ресурсами для осуществления своей деятельности (наличие местного бюджета, муниципальной собственности).

Взаимодействие функциональное означает разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Взаимодействие организационное отражает необходимость наличия контроля и надзора органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления (прокуратура, суды); ответственность органов местного самоуправления не только перед населением, но и перед государством (органами государственной власти).

Взаимодействие финансово-экономическое является необходимым следствием функционирования местного самоуправления в единой системе публичного властвования (бюджетная децентрализация).

Рассматривая механизм децентрализации, Ж. Ведель определял, что «децентрализация обеспечивается при наличии двух обязательных условий: первого – наличия автономии местных интересов, выраженных в конституционных и законодательных нормах; и второго – управление этими интересами должно осуществляться не зависимыми по отношению к «вышестоящей» власти «нижестоящими» органами власти, образуемыми путем выборов»[180]. На наш взгляд, эти два условия обязательно должны дополняться третьим – финансово-экономической состоятельностью муниципальных образований.

Таким образом, децентрализация как функция института местного самоуправления – система взаимодействий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, характеризующаяся разграничением предметов ведения и (или) полномочий при условии организационной, финансово-экономической и функциональной самостоятельности и взаимодействия с целью повышения уровня демократии в муниципальном образовании и эффективности управления.

В целях решения вопроса о степени эффективности реализации данной функции необходимо рассмотреть теорию и практику механизмов взаимодействия органов государственной власти (федерального и регионального уровней) и местного самоуправления в рамках отношений децентрализации. Такие механизмы сложны и многоаспектны, поэтому требуют отдельного развернутого исследования и анализа. Требуется сформулировать и оценить критерии, характеризующие баланс указанных принципов отношений децентрализации. Вместе с тем в настоящее время в научной литературе данному вопросу уделено достаточно внимания. Большинство авторов указывают на наличие государственного произвола (централизации) в отношении местного самоуправления, что является причиной создания более оптимальной модели взаимоотношения государства и местного самоуправления, основанной на сохранении единства государственной власти и максимальном учете интересов муниципальных образований[181].

Поэтому процессы централизации и децентрализации требуют всестороннего учета объективных (объективный ход развития общества, уровень социально-экономического развития и характера политических процессов в государстве и муниципальных образованиях и др.) и субъективных (законодательное регулирование, различие в подходах к организации системы местного самоуправления и др.) факторов.

В настоящее время наблюдается искажение принципа экономической самостоятельности и экономического взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Органы местного самоуправления находятся в прямой финансово-экономической зависимости от органов государственной власти за счет установления последними нормативов налоговых отчислений и объемов дотаций в местные бюджеты. В настоящее время более 26 % доходов местных бюджетов формируется от отчислений от государственных налогов, а более 46 % составляют межбюджетные трансферты (без субвенций)[182].

Искажается также принцип организационной самостоятельности. Так, деятельность органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти не только за законностью, но и целесообразностью решений, принимаемых органами местного самоуправления. В науке существует точка зрения, согласно которой положение ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131, предоставляющее уполномоченным органам государственной власти право отменять или частично приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, не соответствует Конституции РФ, как допускающее не опосредованную судебными процедурами отмену (приостановление действия) муниципального правового акта[183].

По замечанию ученых необходимо дополнить ст. 48 Федерального закона № 131 нормой, допускающей возможность обжаловать в судебном порядке решения уполномоченного органа государственной власти Российской Федерации (уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ) об отмене муниципальных правовых актов или приостановлении их действия в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ[184].

При разрешении проблемы соотношения государственной и муниципальной сфер деятельности одним из важных вопросов является объем полномочий органов местного самоуправления и муниципального образования в целом. Разграничение компетенции, предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. Поэтому вопросу функциональной самостоятельности и функциональному взаимодействию государств и местного самоуправления уделим наибольшее внимание.

Федеральный закон № 131 определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Очевидно, что вопросы местного значения должны выступать объективным и четким критерием функционального разграничения сфер государственной и муниципальной деятельности, то есть разграничения компетенции муниципальной власти от компетенции государственной власти; являться первичными по отношению к полномочиям органов местного самоуправления и исходным моментом при разграничении полномочий между различными муниципальными образованиями. Основным критерием функционального разграничения являются интересы местного сообщества, которые могут реализоваться лишь в рамках муниципального образования (производство, торговля, благоустройство и планирование территории, озеленение, транспортное обслуживание, информационные службы, охрана общественного порядка, обустройство мест захоронения).

Вместе с тем выделение вопросов местного значения в отдельную категорию ряд ученых признает необоснованным и неубедительным и предлагает перейти к практике разграничения полномочий в рамках, как правило, одних и тех же предметов ведения (Т.М. Бялкина, А.Н. Дементьев, В.Г. Костомаров, М.А. Кулушева, Т.Н. Михеева, О.С. Поддубная и др.)[185]. Так, Т.М. Бялкина указывает, что «четко определить такие вопросы в сфере публичного управления, установить их признаки, отличающие данные вопросы от вопросов государственного (федерального или регионального) значения, практически невозможно»[186]. В связи с этим она полагает целесообразным вместо использования термина «вопросы местного значения» закрепить принципы определения компетенции местного самоуправления, которыми необходимо руководствоваться при определении полномочий органов местного самоуправления[187].

Т.Н. Михеева отмечает, что выделение особых вопросов местного значения имеет скорее политическое значение и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления[188]. А.Н. Дементьев предлагает ввести главу о компетенции, структура которой может содержать полномочия органов местного самоуправления не по каждому из предметов ведения, а по комплексу предметов ведения либо по детализированным предметам ведения. Например, это могут быть вопросы «коммунального хозяйства», «землепользования и комплексного развития территории», «оказания муниципальных услуг» и т. п.[189]. А.Н. Дементьев обосновывает свою точку зрения тем, что каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти. Поэтому необходимо подходить к разграничению не предметов ведения, а полномочий по предметам ведения.

При всем уважении к высказанным точкам зрения считаем необходимым выделять вопросы местного значения в качестве самостоятельной категории. В.И. Васильев отмечал, что «как бы ни сложна была задача определения вопросов местного значения, ее нужно решать так, чтобы создать органам местного самоуправления такие координаты, в которых они действовали бы вполне самостоятельно»[190].

В настоящее время формула о соответствии вопросов местного значения финансово-экономическим возможностям муниципального образования искажается, что проявляется в наличии значительного количества вопросов местного значения на фоне дефицита большинства местных бюджетов. При этом п. 3 ст. 55 Федерального закона № 131 указывает, что состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131 перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. В целом урезание экономической базы местного самоуправления идет по нескольким направлениям: деформирование системы межбюджетных отношений, сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику вписывается исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.

Кроме того, анализ вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14–16 Федерального закона № 131, позволяет выделить следующие проблемы:

1) вопросы местного значения сформулированы нечетко, между ними отсутствует согласование;

2) отсутствует четкое разделение вопросов местного значения и вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;

3) не проведена градация понятий «вопросы местного значения», «полномочия» и «компетенция»;

4) отсутствует стройная концепция разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению, закрепленных ст. 17 Федерального закона № 131, а также иными федеральными законами;

5) многие вопросы местного значения пересекаются с вопросами государственного ведения;

6) дублирование вопросов местного значения практически для всех муниципальных образований (особенно в рамках двухуровневой системы), однако не все муниципальные образования способны их реализовывать;

7) в отраслевом законодательстве не отражено деление вопросов местного значения в зависимости от типов муниципальных образований.

В ст. 14–16 Федерального закона № 131 используются такие термины, как «организация», «создание условий» и «обеспечение условий», «участие», «оказание содействия», «развитие». При этом в юридической литературе отмечается наличие существенных расхождений в их толковании, поскольку законодатель не дает их легального определения[191]. С учетом логики закона и общего понимания данных формулировок представляется, что «организация» предполагает полный перечень мер по решению того или иного вопроса, а «участие», «содействие» означает проведение дополнительных мероприятий к действиям соответствующих органов государственной власти.

Вопросы местного значения в большинстве своем сформулированы нечетко, так как и без того объемные перечни содержат почти дублирующие друг друга вопросы. Так, например, каждый вид муниципального образования наделен таким вопросом местного значения, как «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципальных образований», в то же время в перечне вопросов значится «организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Введение в 2006 году института факультативных полномочий внесло еще большую путаницу в данный вопрос. Например, закрепленные ст. 14.1, 15.1, 16.1 права органов местного самоуправления на «создание музеев» и на «создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации» между собой пересекаются (пп. 1, 6, 7 п. 1 ст. 14.1 и 16.1 и пп. 1, 4, 5 п. 1 ст. 15.1). Вместе с тем указанные права по своему правовому содержанию, по сути, ничем не отличаются и от вопросов местного значения, определенных в ст. 14 (пп. 13, 13.1 п. 1), ст. 15 (пп. 19.2 п. 1), ст. 16 (пп. 17.1,18 п.1), а именно: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия местного значения, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов.

Далее к правам органов местного самоуправления отнесено «создание условий для развития туризма», а к вопросам местного значения – «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения» и «создание условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения», что позволяет делать вывод о нецелесообразности закрепления таких прав органов местного самоуправления.

Во многих федеральных законах закрепляются права органов местного самоуправления (именно права!), которые не находят подтверждения в Федеральном законе № 131. Например, в Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ закреплены более 15 прав органов местного самоуправления по поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, при этом 3 правомочия принадлежит только органам местного самоуправления, остальные 12 – общие для органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 35)[192].

К правам органов местного самоуправления относится «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству», а «организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству» в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям субъектов РФ, которые они вправе передавать для исполнения органам местного самоуправления[193]. Многими субъектами РФ приняты законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов такими отдельными государственными полномочиями. В данной ситуации возникает проблема, связанная с тем, что одно и то же полномочие осуществляется органами местного самоуправления и как делегированное государственное полномочие, и как вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения, который они имеют право решать без наделения законом.

Не вполне последовательно законодатель использует такие понятия, как «вопросы местного значения» и «полномочия». Так, например, в ст. 14–16 Федерального закона № 131 содержатся формулировки вопросов местного значения, скорее похожие на полномочия органов местного самоуправления («пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности»; «утверждение схем территориального планирования муниципального района» и т. д.). Законодатель отнес принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов к полномочиям органов местного самоуправления, а утверждение правил землепользования и застройки – к вопросам местного значения[194]. При этом нет четкой корреспонденции вопросов местного значения полномочиям по их решению.

Не вполне корректное использование законодателем понятий «вопросы местного значения» и «полномочия» находит отражение не только в Федеральном законе № 131, но и в отраслевых федеральных законах. Так, в соответствии с Федеральным законом № 131 формирование, утверждение, исполнение бюджета, контроль за исполнением данного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов являются вопросом местного значения, а ст. 9 и ст. 64 Бюджетного кодекса РФ называет это полномочиями муниципальных образований[195].

Статьями 14 и 16 Федерального закона № 131 к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях муниципального образования. А статьей 15 к вопросам местного значения муниципальных районов отнесено утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории; ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов. Между тем статья 8 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ вышеназванные вопросы относит к полномочиям органов местного самоуправления[196]. Для примера: п. 9 ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 154 к вопросам местного значения было отнесено регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований. Такая формулировка в большей степени отвечала смыслу понятия «вопросы местного значения».

Ситуация наличия полномочий органов местного самоуправления, содержащихся в иных федеральных законах, по своей формулировке похожих на вопросы местного значения, прослеживается и в Основах законодательства РФ о культуре (ст. 40)[197], Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 7)[198] и многих других. Таким образом, если считать эти полномочия вопросами местного значения, то это является нарушением положения ст. 18 Федерального закона № 131, устанавливающей, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в этот закон. А если считать их действительно полномочиями, то по логике Федерального закона № 131, они должны укладываться в вопросы местного значения, что так или иначе также может противоречить закону о местном самоуправлении.

Отмеченная неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем федеральном законе приводит к ситуации расширения предметов ведения муниципального образования либо, наоборот, к их сужению, что на практике, безусловно, вызывает немало трудностей. Например, к вопросам местного значения Федеральный закон № 131 относит «создание условий для обеспечения жителей услугами связи». Статья 8 Федерального закона «О почтовой связи» от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ, названная «предметы ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи», содержит три подробных предмета ведения (оказание содействия организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассмотрение предложений данных организаций о выделении нежилых помещений или строительства зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи; способствование созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказание содействия операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки; оказание содействия организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролирование обеспечения организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков), а также одно право органов местного самоуправления[199].

Федеральный закон № 131 к вопросам местного значения относит «организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне», в то время как Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в этой области относит лишь проведение мероприятий по гражданской обороне[200].

Вместе с тем анализ законодательства позволяет выделить федеральные законы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления, соответствующие вопросам местного значения. Так, например, к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения и в границах городских округов. В Федеральном законе «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ закреплены полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов (8 подробных полномочий: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности) и в границах городских населенных пунктов – 4 полномочия: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности (ст. 19)[201]. При этом Федеральный закон «О пожарной безопасности» дает определение первичных мер пожарной безопасности, под которыми понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров (ст. 1).

Такая практика наиболее приемлема и может являться моделью для решения подобных ситуаций. По нашему мнению, полномочия органов местного самоуправления, закрепленные ст. 17 Федерального закона № 131, следовало бы определить следующим образом: «полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования предусмотрены Федеральным законом «О пожарной безопасности» и т. д. Таким же образом изложен пп. 4.2 п. 1 ст. 17: «полномочия по организации теплоснабжения предусмотрены Федеральным законом «О теплоснабжении».

Следующей достаточно серьезной проблемой является пересечение вопросов местного значения с предметами и (или) полномочиями государственного ведения. Такие предметы и (или) полномочия становятся, по сути, совместными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нами уже были отмечены выше Основы законодательства РФ о культуре, федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О пожарной безопасности», «О почтовой связи» и др., в которых помимо полномочий органов местного самоуправления закрепляются полномочия органов государственной власти. К таким актам относятся, в том числе, Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, законы «О военном положении», «О поддержке малого и среднего предпринимательства», «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «О гражданской обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» и множество других.

Федеральные законы, закрепляя полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, между уровнями власти эти полномочия четко не разграничивают. Например, Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в п. 3 ст. 38 закрепил 12 общих для органов государственной власти (федеральной и региональной) и органов местного самоуправления правомочий, но при этом права также не разграничены. В Федеральном законе «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ определены более 12 общих полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной области (ст. 8)[202]. Хотя работы по мобилизационной подготовке в целях обеспечения обороны и безопасности РФ являются расходными обязательствами Российской Федерации (ст. 14), упоминаний о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нет. К вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся лишь «организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории соответствующего муниципального образования».

Аналогичная ситуация прослеживается в Федеральном конституционном законе «О военном положении» от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ, в статье 6 которого указывается, что органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения[203].

В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию терроризму заключается в следующем: а) предупреждение терроризма, в том числе выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма (п. 4 ст. 3)[204]. Дальнейшее содержание закона не содержит разграничивающих между уровнями власти полномочий по противодействию терроризму. Федеральный закон № 131 к вопросам местного значения относит «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах муниципального образования». Участие в борьбе с терроризмом ни к вопросам местного значения, ни к полномочиям органов местного самоуправления Федеральный закон № 131 не относит. Представляется, что «борьба с терроризмом» должна относиться исключительно к предметам государственного ведения. В соответствии с вышеназванным законом Правительство РФ организует обеспечение деятельности органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами. В связи с этим можно было бы полагать, что полномочия органов местного самоуправления по борьбе с терроризмом могут считаться отдельными государственными полномочиями, но возможности такого делегирования Закон не предусматривает. Например, в Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ указано, что полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов, передаются соответствующим органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов (п. 2 ст. 8)[205].

В правовой литературе к числу основных причин данных проблем относят отсутствие четких критериев разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы. Отсутствие четких критериев может иметь существенные последствия при определении допустимых пределов правового регулирования тех или иных отношений нормативными правовыми актами, установлении ответственности органов местного самоуправления, определении направлений и объемов расходуемых бюджетных средств[206]. В такой ситуации сохраняется необоснованная возможность для возложения на органы местного самоуправления несвойственных им полномочий или, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения.

Исходя из этого многие ученые (В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, Н.А. Емельянов, Е.А. Незнамова, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев и др.)[207] считают необходимым и допустимым введение в науку муниципального права, по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, понятие «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления», поскольку отделение государственных дел от местных возможно не всегда. Они ссылаются на Конституцию РФ, в которой закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); медицинская помощь оказывается гражданам как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1,2 ст. 41); граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2,3 ст. 43).

Необходимость закрепления предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления авторы обосновывают тем, что конструкция «совместное ведение» позволит избежать, с одной стороны, жесткого соприкосновения, а с другой стороны, абсолютного разведения таких фундаментальных институтов, как государственная власть и муниципальная власть[208]. В связи с этим предлагается отнести часть вопросов местного значения к предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и закрепить их законодательно[209].

Предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления ранее получали закрепление в федеральном и региональном законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370, было отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав[210].

Наряду с федеральным законодательством понятие «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления» ранее также встречалось в законах некоторых субъектов РФ (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Калининградская, Костромская, Самарская, Свердловская, Тульская, Тюменская области). Так, в законе Тюменской области от 10 июля 1997 года «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» было сказано, что предметы совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований – это сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти области и муниципальных образований по осуществлению ими полномочий, не закрепленных федеральным законодательством в исключительное ведение Российской Федерации, субъектов РФ или местного самоуправления и находящихся в соответствии с действующим законодательством в ведении как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований. К таким предметам было отнесено здравоохранение и образование; рациональное использование земель, сохранение и восстановление других природных ресурсов, охрана природы, улучшение экологической среды; строительство, транспорт, дорожное хозяйство и связь; коммунальное, бытовое и торговое обслуживание; социально-культурное обслуживание; социальная защита населения; содействие занятости населения; обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан; обеспечение противопожарной безопасности; сохранение и реставрация памятников истории и культуры, находящихся в областной, муниципальной собственности, и иные сферы[211]. В этом перечне находится большинство из вопросов, отнесенных в настоящее время к вопросам местного значения.

Однако с 2000 года федеральный законодатель отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, все соответствующие положения федерального и регионального законодательства были отменены.

Исходя из этого, а также с учетом иных особенностей, ряд авторов отрицают необходимость использования категории «совместное ведение органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Т.М. Бялкина, Н.Л. Пешин[212]). По мнению Т.М. Бялкиной, существование правовой категории «предметы совместного ведения» не имеет особой смысловой и содержательной нагрузки, так как всегда будут существовать вопросы, решаемые исключительно органами государственной власти, либо вопросы, за решение которых ответственно только местное самоуправление. Более эффективным способом определения компетенции субъектов публичной власти, по мнению Т. М. Бялкиной, является установление их конкретных полномочий в соответствующих сферах[213].

Однако, несмотря на позицию законодателя и некоторых ученых, ряд исследователей склоняются к необходимости введения в законодательство категории «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления», под которыми понимают сферы общественных отношений, регулирование которых не отнесено федеральным законодательством к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и находящиеся в связи с этим в ведении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления[214]. Некоторые авторы выделяют предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые определяют как совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями»[215].

Определение, на наш взгляд, ошибочно акцентирует внимание на «совместную деятельность». Использование формулы «совместная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления» недопустимо на основании ст. 12 Конституции РФ. Представляется, что акцент должен ставиться на разграничение между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в рамках предметов (вопросов) совместного ведения.

Разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение, так как четкое разграничение позволит избежать дублирования в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления и повысит эффективность их совместной деятельности и, в конечном счете, позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того или иного вопроса.

К принципам разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления можно отнести:

1. Принцип субсидиарности (осуществление конкретных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболее близкие к населению органы власти, которые в состоянии более эффективно их исполнить). Этот принцип закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, используется европейскими странами и был обозначен в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента РФ в 2007 году.

2. Принцип соответствия полномочий материально-финансовому обеспечению (требование п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления).

3. Принцип учета сущностных особенностей того или иного уровня публичной власти (органы государственной власти, реализуя государственную власть на соответствующей территории, действуют от имени и в интересах государства; органы местного самоуправления – от имени и в интересах населения муниципального образования).

Итак, совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления – сферы общественных отношений, в которых органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены разграничивающимися между собой полномочиями на основе субсидиарности, соответствия материально-финансовому обеспечению и учета сущностных особенностей уровней публичной власти и не отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Таким образом, на основе проведенного анализа мы приходим к выводу о возможности и необходимости введения понятия «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления», что отразится на введении в оборот конструкции «совместная компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления». В рамках совместной компетенции должны быть четко разграничены полномочия по предметам совместного ведения и закреплены в федеральных законах. При этом требуется проведение ревизии вопросов местного значения, так как они должны быть автономны от предметов государственного ведения. Вопросы местного значения и полномочия по их решению, закрепленные Федеральным законом № 131 и иными федеральными законами, должны составлять собственную компетенцию местного самоуправления. В связи с этим четко выраженная дуалистическая природа власти местного самоуправления снимает возможность противоречивых споров о характере его компетенции: собственная, совместная – разграниченные между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочия по предметам совместного ведения; делегированная – отдельные государственные полномочия по предметам государственного ведения.

В заключение параграфа выделим следующие выводы.

1. Функция децентрализации – система взаимодействий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, характеризующаяся разграничением предметов ведения и (или) полномочий при условии организационной, финансово-экономической и функциональной самостоятельности и взаимодействия с целью повышения уровня демократии в муниципальном образовании и эффективности управления.

Принципами отношений децентрализации являются:

• функциональная самостоятельность местного самоуправления;

• организационная самостоятельность местного самоуправления;

• финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления;

• функциональное взаимодействие местного самоуправления с государством (органов местного самоуправления и органов государственной власти);

• организационное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти;

• финансово-экономическое взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти.

2. Положение о необходимости выделения в качестве самостоятельного объекта управленческой деятельности вопросов местного значения является дискуссионным в научной литературе. В связи с этим выскажем позицию о необходимости использования данной категории, которая является четким критерием функционального разграничения муниципальной сферы от сферы государственной. Данное положение предполагает наличие собственной компетенции, состоящей из вопросов местного значения, автономных от предметов государственного ведения, закрепленных Федеральным законом № 131 и полномочий по их решению.

3. Представляется, что вопросы местного значения должны быть сформулированы следующим образом: бюджетная деятельность, муниципальное правотворчество, планировка и застройка территории муниципального образования, первичные меры пожарной безопасности и т. д. Полномочия по данным вопросам местного значения соответственно: формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов, контроль за их использованием; принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, предусматриваются Федеральным законом «О пожарной безопасности» и т. д.

4. В рамках продолжающегося спора о необходимости введения категории «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления» высказана позиция о необходимости данной категории.

Совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления – сферы общественных отношений, в которых органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены разграничивающимися между собой полномочиями на основе субсидиарности, соответствия материально-финансовому обеспечению и учета сущностных особенностей уровней публичной власти и не отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Наличие совместного ведения обусловливает наличие совместной компетенции, состоящей из разграниченных между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по предметам совместного ведения. Таким образом, четко выраженная дуалистическая природа власти местного самоуправления снимает возможность противоречивых споров о характере его компетенции (собственная, совместная, делегированная).

2.3. Социально-экономическая функция

Как было указано выше, сущностные свойства любого явления (в том числе и местного самоуправления) проявляются с момента возникновения данного явления в социальной действительности. Специальные исследования показывают, что самоуправление как общественный институт возникло в догосударственный период. Историки указывают на наличие финансового хозяйства у догосударственых общин. Как подчеркивает А. А. Мошкин, «финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем финансовое хозяйство государственное»[216]. В связи с этим одной из функций института местного самоуправления должна признаваться хозяйственная (экономическая) функция, ибо «корни самоуправления в экономике»[217]. Увеличение производительных сил, развитие ремесел и торговли со временем привели к усилению хозяйственной функции, наполнению ее новым содержанием.

Значение хозяйственной (экономической) функции местного самоуправления не уменьшается и в настоящее время. Наоборот, ответственность местного самоуправления за экономическое состояние муниципальных образований возросла, поскольку в начале 90-х годов произошло ослабление роли государства в поддержании необходимого уровня жизнедеятельности населения в городских и сельских поселениях. Кроме того, в переходный период муниципальная экономика не в состоянии равномерно функционировать без вмешательства публичной власти, поэтому муниципальная социально-экономическая политика и необходима для того, чтобы направлять этот механизм, используя разнообразные формы, методы и инструменты.

Условием эффективного функционирования института местного самоуправления является наличие соответствующих материальных ресурсов, а материальное оформление института является одним из этапов институционализации. Кроме того, экономическая самостоятельность граждан является очевидной гарантией муниципальной демократии. В силу данных обстоятельств немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование проблемы взаимодействия всех субъектов хозяйственно-экономических отношений, складывающихся на уровне местного самоуправления.

В правовой литературе под экономической функцией местного самоуправления понимается отраженное в законодательстве, научно-обоснованное направление деятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, развитию производства, торговли, инвестиционной деятельности на данной территории, повышению благосостояния населения муниципального образования[218]. Под экономическими функциями местного самоуправления понимаются также закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, подразумевающие владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования[219].

Авторы данных определений, во-первых, не разграничивают экономическую функцию местного самоуправления как системы и экономическую функцию ее органов. Во-вторых, под экономической функцией понимают направления деятельности местного самоуправления, а не субъектов экономических отношений, при этом, соответственно, не указывают на их взаимосвязи и результаты взаимодействий. Обе дефиниции перечисляют направления деятельности, являющиеся по сути средствами достижения основной цели взаимодействий в экономической сфере – удовлетворение основных жизненных потребностей и повышение благосостояния населения муниципального образования. Кроме того, перечисляя различные направления деятельности, авторы ставят в один с ними ряд «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», под которым традиционно понимается управляемый взаимосвязанный процесс достижения определенного уровня развития различных (одновременно нескольких) сфер жизни муниципального образования.

Экономическая функция местного самоуправления, по мнению С.В. Корсаковой, включает в себя следующие направления:

• эффективное управление муниципальной собственностью;

• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, определение направлений комплексного социально – экономического развития муниципального образования;

• стабилизация местного производства;

• социальная защита населения муниципального образования;

• планирование и прогнозирование социально-экономического развития муниципального образования[220].

На наш взгляд, излишне выделено в качестве самостоятельного направления «планирование и прогнозирование социально-экономического развития муниципального образования», так как данная деятельность и так должна осуществляться в рамках «комплексного социально экономического развития муниципального образования».

В правовой литературе выделяют экономическую функцию государства, под которой понимают важнейшее направление государственно-властной, формально организованной, законодательно закрепленной государственной деятельности, направленной на развитие экономических отношений, эффективное использование государственного и негосударственного секторов экономики, сочетания национальных и глобальных интересов Российского государства[221].

По мнению А. А. Джагаряна, «социальное предназначение местного самоуправления непосредственным образом связано с социально-экономическими правами и их реализацией, которые, с одной стороны, создают юридические условия социально-хозяйственной самоорганизации людей, а с другой – предполагают возложение на местное самоуправление обязанности гарантировать надлежащие условия реализации экономической свободы и социальной защищенности по месту жительства»[222].

Ценность местного самоуправления как конституционного института заключается не в арифметической сумме разрозненных между собой взаимодействий субъектов в экономической (хозяйственной) сфере, а в интеграции взаимодействий данных субъектов, основанной на согласовании их интересов для формирования общих целей, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципального образования посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В такой процесс интеграции должны быть вовлечены все субъекты хозяйственной деятельности любой сферы деятельности и формы собственности (в том числе органы местного самоуправления и органы государственной власти, которые выступают как органы публичной власти и как хозяйствующие субъекты), а также население муниципального образования (например, посредством организации территориального общественного самоуправления). По мнению А. А. Джа-гаряна, «местное хозяйство не может исчерпываться муниципальной формой собственности (как сейчас), а должно включать все значимые для местного сообщества объекты независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности»[223].

В процессе реализации местным самоуправлением социальноэкономической функции воздействия оказываются не только на экономические процессы конкретного муниципального образования, но и на экономические процессы, происходящие в стране в целом, что, несомненно, повышает роль института местного самоуправления.

Таким образом, под социально-экономической функцией института местного самоуправления понимается система взаимодействий участников экономических отношений по осуществлению муниципальной хозяйственной деятельности в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Анализ вопросов, связанных с комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования, позволяет сделать следующие выводы[224]. Во-первых, в отличие от Федерального закона № 154 Федеральный закон № 131 не относит к вопросам местного значения комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Во-вторых, данные планы и программы лишены статуса обязательного исполнения. В-третьих, развитие и рост экономики города требуют последовательной, системной реализации промышленной, инновационной и инвестиционной политики, тем не менее Федеральный закон № 131 не содержит никакой нормы, которая ориентировала бы муниципалитеты на работу по привлечению инвестиций на свою территорию. В-четвертых, реализация муниципальных планов и программ комплексного социально-экономического развития должна осуществляться на основе финансовых и материальных средств, коих недостаточно, так как почти 90 % муниципальных образований в Российской Федерации являются дотационными. Кроме того, почти полностью разрушена производственная база многих предприятий, а в сельской местности к этому еще прибавляется бедность рынка труда.

В-пятых, хозяйственная деятельность, являющаяся основным содержанием комплексного социально-экономического развития, должна отражать и учитывать не только хозяйственно-экономический, но и социальный аспекты. По справедливому замечанию Н.С. Тимофеева, «в местном сообществе экономическая и хозяйственная жизнь нужна не сама по себе, не как система, заданная «сверху», а как необходимый источник создания современных рабочих мест, зарабатывания средств на социальные и культурные нужды и носит социально ориентированный и социально организованный характер»[225]. Однако в настоящее время ведение хозяйственной деятельности происходит достаточно часто вопреки интересам большинства населения муниципального образования. К вопросу социального аспекта хозяйственной деятельности обращался Л. Велихов. По его мнению, «к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения направлена вся деятельность города в лице его городских публичных органов»[226]. В науке социальный аспект хозяйственной деятельности также связывали с предприятиями и учреждениями как муниципальной, так и иных форм собственности, деятельность которых служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования[227].

В отличие от ранее действовавшего законодательства, в Федеральном законе № 131 отсутствует «привязка» экономической основы местного самоуправления к удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Так, в соответствии с Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» № 1417-I, экономическую основу местного самоуправления составляли местное хозяйство и экономическая база (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально экономических потребностей населения соответствующей территории)[228]. Первый российский Закон от 6 июля 1991 года № 1550 «О местном самоуправлении в РСФСР» в отношении понимания экономической базы следовал в русле Закона СССР от 9 апреля 1990 года и определял муниципальную собственность как «достояние населения соответствующей территории» (п. 1 ст. 37)[229]. В качестве назначения муниципальной собственности Федеральный закон № 154 также указывал удовлетворение потребностей населения муниципального образования.

Таким образом, комплексное программирование и развитие может быть эффективным только в условиях привлечения к работе всех субъектов экономических отношений разных отраслей и форм собственности, включая население муниципального образования, стремясь привести их интересы к единой цели, так как сведение подготовки программ только к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом нерациональной.

На проблему интеграции (вовлечения) населения муниципального образования в хозяйственную деятельность указывает, в частности, Н.Л. Пешин: «проблема муниципального хозяйствования заключается в том, что не предлагается никакого стимула для объединения граждан по месту жительства, чтобы они могли стать реальными заказчиками муниципальных услуг. Никакая реальная реформа невозможна до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и распоряжаться своими деньгами (или дотациями), направляемыми на оплату этих услуг. Поэтому без самоорганизации граждан на первичном уровне это не представляется возможным[230].

Не менее важным в хозяйственной деятельности местного самоуправления является общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (например, за порядком размещения муниципальных заказов). В ряде муниципальных образований деятельность по размещению исполнительным органом местного самоуправления муниципальных заказов контролируется специальным независимым органом, например наблюдательным советом. Такой совет, как правило, является постоянно действующим органом, он создается решением представительного органа местного самоуправления для коллегиального рассмотрения, контроля и выработки решений по вопросам создания эффективной системы муниципального заказа и расходования средств бюджета муниципального образования. Совет вправе привлекать к своей работе независимых экспертов, получать в исполнительном органе муниципального образования и его структурных подразделениях сведения и материалы, относящиеся к компетенции совета, вносить предложения по вопросам формирования муниципального заказа для рассмотрения на заседаниях представительного органа местного самоуправления, участвовать в работе конкурсной комиссии[231].

Во-вторых, несмотря на то, что ст. 130 Конституции РФ закрепляет за населением муниципального образования возможность самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, ни один из нормативных актов четко не определяет форму распоряжения муниципальной собственностью.

Качество удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования напрямую зависит от экономической состоятельности муниципального образования, которой, безусловно, должно способствовать эффективная муниципальная хозяйственная деятельность. Однако в настоящее время доходы от собственной хозяйственной деятельности столь незначительны, что не рассматриваются в качестве существенного источника доходов местных бюджетов. Так, доходы от хозяйственной деятельности муниципальных образований в 2010 году по данным Министерства финансов РФ составили в среднем лишь 12,8 % всех доходов местных бюджетов[232].

Вместе с тем анализ исторического опыта российского самоуправления показывает, что местные бюджеты в основном пополнялись за счет собственной финансово-хозяйственной деятельности местного самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года устанавливало, что земские учреждения образуются для заведования делами, относящимися к хозяйственным местным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда (п. 1)[233]. Крепкие в хозяйственном отношении земства рассматривались как одно из условий стабильности и процветания страны. И действительно, успехи земств в налаживании хозяйственной и социальной инфраструктуры были впечатляющими. Земские учреждения создали много школ, педагогические и медицинские курсы, сеть аптек, почту, телеграф, статистику и др. В связи с данными преобразованиями, компетенционные возможности городского самоуправления хозяйственного профиля были расширены Городовым положением 1970 года.

В период НЭПа в числе доходов первое место также занимали неналоговые доходы городского коммунального хозяйства (поступления от местных предприятий, имущества и мероприятий) – около 55 % всей доходной части горбюджета (в частности, бюджета г. Тамбова на 1924–1925 годы)[234]. А в местных бюджетах Сибири неналоговые доходы занимали второе место (1923/1924 гг. – 27–32 %; 1924/1925 гг. – 23–37 %; 1925/1926 гг. -38 %)[235].

Таким образом, низкий уровень доходов местных бюджетов и значительные расходы на содержание социальной сферы порождают необходимость поиска более эффективных механизмов осуществления хозяйственной деятельности, которая, безусловно, должна являться важнейшим экономическим инструментом в настоящее время. Как указал Президент РФ еще в 2003 году, «очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости»[236].

Современное состояние экономики объективно не позволяет рынку качественно в полной мере удовлетворять основные потребности населения. В настоящее время идет значительное сокращение сектора муниципальных унитарных предприятий путем ликвидации, приватизации и корпоративизации, что объясняется неспособностью, а порой и нежеланием органов публичной власти управлять ими по причине убыточности большинства из них. Среди причин убыточности муниципальных предприятий называют 80-90-процентную изношенность оборудования, низкое финансирование, устаревшие методы работы муниципальных предприятий (слабый менеджмент). Так, например, в Самаре в 2011 году действовало 44 муниципальных предприятия (7 – сфера благоустройства, 8 – ЖКХ, 4 – транспорт), общая чистая прибыль от которых в 2010 году составила 37 млн рублей, что в 2 раза меньше, чем в 2009 году, а общий убыток – 968 млн рублей, что в 1,5 раза больше, чем в 2009 году[237]. В Челябинске на 01 января 2010 года в процессе ликвидации находилось 31 муниципальное унитарное предприятие, 14 из которых ликвидировано в 2010 году. На 1 января 2011 года в муниципальном секторе экономики города Челябинска функционировало 21 муниципальное унитарное предприятие, к концу года количество их также уменьшилось до 18[238].

По мнению отдельных ученых и практикующих специалистов, наиболее эффективная форма управления – акционерные общества, так как они управляются акционерами, заинтересованными в их эффективной работе и наращивании капитала. Однако основная цель и принцип частных предприятий – получение прибыли, деятельность же муниципальных предприятий и учреждений основана на предоставлении определенной социальной услуги, пользы. Поэтому подчинение деятельности муниципальных предприятий удовлетворению основных потребностей населения не позволяет свести оценку эффективности их деятельности исключительно к величине получаемых муниципальным образованием прямых доходов от того или иного предприятия или учреждения. При этом важно принимать во внимание этот косвенный эффект, оказывающий влияние на экономику в целом, а такие эффекты сложны для учета и финансового анализа. Так, по мнению депутатов Самарской городской думы, «прибыль муниципальных предприятий не должна стоять во главе угла. Главная задача того же предприятия «Парки Самары» не приносить доход, а содержать парки в ухоженном состоянии. Прибыльными должны быть те муниципальные предприятия, которые оказывают услуги, но и они не должны гнаться за сверхдоходами. Все должно быть экономически обосновано»[239]. Поэтому эффективно работающие муниципальные предприятия всегда выгодны муниципалитету, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в результате их деятельности, поступает в местный бюджет и является собственностью данного муниципального образования. Однако достижение подобного состояния муниципальных предприятий требует достаточно сложной работы и больших капиталовложений. При этом финансовая устойчивость муниципальных предприятий должна быть обеспечена не только за счет постоянного повышения тарифов, необходимо эффективно построенное взаимодействие руководителей предприятий и органов местного самоуправления.

Исходя из этого, возникает необходимость поддерживать и развивать как частный, так и муниципальный сектор экономики при высокой степени участия муниципалитета в регулировании данных хозяйственных отношений[240]. Надлежащее функционирование обоих секторов при эффективном регулировании их деятельности органами местного самоуправления позволит реализовать следующий важный принцип экономики переходного периода: реализация общественных интересов за счет интересов частных.

Рассмотрим состояние малого и среднего предпринимательства. Уровень развития данного сектора экономики в настоящее время не позволяет качественно реализовывать принцип рыночной экономики – «реализация общественных интересов за счет реализации интересов частника». Анализ показывает, что в настоящее время в российской экономике в целом наблюдается стагнация сектора малого предпринимательства. Как отмечают специалисты Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), в 2009–2011 годы продолжали падать и занятость в секторе, и обороты, и инвестиции. Особенно серьезно, на 40 %, они упали в секторе микропредприятий[241]. Так, по данным Министерства финансов РФ, в 2010 году отмечалось снижение доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по сравнению с 2009 годом на 58,2 % и составили в общей сумме неналоговых доходов городских округов 3,6 %, муниципальных районов – 2,8 %, поселений – 0,3 % [242].

В странах с высоким уровнем экономического развития доля малого бизнеса в ВВП составляет в среднем 30–50 % (Германия – 50 %), в России же – всего 12–17 %. На тысячу жителей приходится 25–76 малых предприятий (во Франции – 35, Германии – 42 в США – 76), в России – 6-11. В развитых странах доля работающих на малых предприятиях от общей численности занятых составляет от 45 до 80 % (Франция – 54 %, Германия, США – 70 %, Япония – 80 %), в России эта цифра всего 17–19 %[243].

Среди проблем малого и среднего предпринимательства специалисты НИСИПП выделяют высокую стоимость заемных средств. Только 16 % предпринимателей считают, что для них доступно банковское кредитование, остальные 84 % – попытались взять кредит, но либо получили отказ, либо сочли условия кредитования невыгодными[244].

В результате опроса, проведенного центром «Альянс Медиа», в качестве второй причины называют административные барьеры и коррупцию (65 % опрошенных предпринимателей)[245]. По данным одного из исследований общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опоры России», 28 % предпринимателей считают, что в системе местного самоуправления «своизм» широко распространен, 23 % – иногда встречается, 37 % отметили отдельные случаи его проявления[246].

Следующую проблему связывают с перманентным состоянием реформирования, в том числе в сфере налогообложения и местного самоуправления, а также с отсутствием необходимой информации (например, местные власти не выделяют приоритетных направлений развития региона, слабое информирование малого и среднего бизнеса и др.)[247].

Малое и среднее предпринимательство является хорошей возможностью обеспечить занятость населения и сохранить жизнеспособность отдаленных населенных пунктов, поскольку в России на 1 января 2011 года существовало 23 304 муниципальных образования, из них сельских поселений – 18 996, то есть 81,5 % всех муниципальных образований[248]. В настоящее время доля пустеющих населенных пунктов, в которых проживает менее 10 человек, составляет 30 %, в Северо-Западном федеральном округе количество таких населенных пунктов приближается к 50 %[249].

По данным Федеральной службы государственной статистики численность занятого населения в сельском, лесном и рыбном хозяйстве с 1992 по 2007 год сократилась на 34,8 % и составила в среднем только 3,3 % работающего населения России. В развитых постиндустриальных странах доля занятых в сельском хозяйстве составляет 5–7% (в США – 5 %[250], в Норвегии – 4,6 %), что, однако, не свидетельствует об упадке его развития. Наращивания занятости в данной сфере просто не требуется в связи с высоким уровнем развития техники и разделения труда. Так, в России в 1992 году сельхозпредприятий насчитывалось 67 %, крестьянских (фермерских) хозяйств – 1,1 %, хозяйства населения – 31,8 %. В 2000-м – соответственно 43,4 %, 3 %, 53,6 %; в 2007-м – 47,3 %, 8,1 %, 44,6 %; в 2008-м – 49,3 %, 9,2 %, 41,5 %[251]. Так, например, в Республике Карелия доля сельского хозяйства в ВРП составляет 5,7 % (доля промышленности – 41,8 %, сфера услуг -30,9 %), в Архангельской области соответственно – 5,6 %, 48,1 % и 27,7 %[252].

Вместе с тем в России, как известно, около 80 % сельскохозяйственных организаций обладают признаками банкротства. Основное технологическое оборудование организаций сельхозмашиностроения в РФ изношено на 70–90 %, около 83,6 % работающего на селе машинно-тракторного парка старше 9 лет (в 1992 году на селе работало 1 млн 300 единиц тракторной техники, после 15 лет рыночной экономики в РФ уцелело лишь 443,8 тыс. тракторов)[253]. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2006 году Россия заняла 2-е место по производству картофеля после Китая (Россия – 38,6 млн тонн; Китай – 70,3), по урожайности того же картофеля Россия находится на 58 месте из 66.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что главная причина кризиса в отрасли – неэффективность системы управления отраслью. Один из основных негативных факторов – отсутствие в течение длительного периода времени каких-либо значительных инвестиций в сельскохозяйственное производство (лишь 0,9 % госбюджета при необходимости не менее 15 %[254]). К финансовым проблемам села добавляется еще дефицит профессиональных кадров и малопривлекательные условия жизни. Поэтому в сельской местности особенно остро чувствуются те трудности, с которыми сталкивается Россия при реформировании системы местного самоуправления.

Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в сфере сельского хозяйства имеет комплексный характер и неотделима от реформирования системы местного самоуправлении на данной территории, совершенствования муниципального управления, организации малых сельских производств. Это могут быть муниципальные организации, скупающие продукты у частных хозяйств по адекватной фиксированной цене. Кроме того, необходимо инициировать создание разнообразных коллективных форм производств – артелей, товариществ, кооперативов, в том числе кредитных, а также ассоциаций фермерских хозяйств и хозяйств населения. Особое внимание необходимо уделить развитию кооперативного движения. Особенно актуальна сбытовая, снабженческая и кредитная кооперация. Сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы являются рычагом, способствующим взаимовыгодной экономической интеграции многих субъектов предпринимательской деятельности. Задача органов власти – создать условия для такого объединения и сотрудничества. Например, по инициативе и при частичной финансовой поддержке одной из сельских администраций в Нижегородской области создана ассоциация собственников ЛПХ. Цель создания ассоциации – сбор у населения молока и его реализация, выполнение заказов населения на приобретение средств малой механизации и других ресурсов для ЛПХ[255].

Вместе с тем комплексный подход по социально-экономическому развитию сельских территорий должен охватывать не только сам аграрный сектор, но и местную промышленность, строительство, торговлю, туризм, социально-бытовое обеспечение. И самое главное, процесс развития села нужно начинать с самих жителей, с их личностного осознания необходимости коренных изменений.

В вопросах развития сельского хозяйства показателен опыт Китая, который начал свои реформы с реформы сельского хозяйства в 1978 году. Был введен семейный подряд, земля предоставлялась в долгосрочную аренду, часть сельскохозяйственной продукции скупалась государством по фиксированной цене, в 2006 году были отменены сельскохозяйственные налоги. Основным источником развития сельского хозяйства Китая до сих пор являются коллективные (кооперативные) предприятия, основным источником формирования собственности в которых являются вклады участников общества в денежной и (или) натуральной форме[256].

Говоря о «пригодности» китайского опыта в свете перспектив развития российской экономики, существуют две полярные точки зрения. Первая отвергает его (такова, например, позиция Е.Т. Гайдара в бытность его на посту премьера, П. Г. Бунича). «Если китайский опыт и применим к нашей стране, то лишь к СССР 20–30 годов, – считает заместитель директора Института экономических проблем переходного периода Владимир May, – тогда и структура отечественной экономики была примерно аналогичной (80 % населения составляли сельские жители), и государство не было обременено социальными расходами. Да и в промышленности не было огромного количества неэффективных предприятий». Вторая ратует за его полное заимствование (А.И. Вольский, Г.Х. Попова, Ю.В. Скокова и др.)[257].

В связи с этим насущные проблемы российской глубинки оказались под пристальным вниманием первого собрания палаты сельских поселений Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО), прошедшего 19 мая 2010 года, на котором была озвучено то, что «российское село должно стать одной из основных точек роста отечественной экономики»[258]. Ключевыми проблемами российского фермерства были названы: 1) нерешенность земельного вопроса; 2) недостаточная поддержка фермерства (в т. ч. отсутствие гарантированных (защитных) цен); 3) неразвитость сельскохозяйственной кооперации; 4) слабое информационно-консультационное обслуживание; 5) социальная незащищенность фермеров; 6) высокая стоимость кредитов.

Ответственность органов местного самоуправления за развитие малого и среднего предпринимательства примерно одинаковая для муниципальных образований всех типов, несмотря на некоторую разницу в формулировках: «содействие в развитии», «содействие развитию», «создание условий для развития», «создание условий для расширения рынка».

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам содействия малого и среднего предпринимательства относится:

1) формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;

2) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;

3) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;

4) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;

5) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления[259].

Как указывают многие практические работники, специалисты в области предпринимательства, к настоящему времени в стране лишь формально сложилась инфраструктура поддержки предпринимательства, поэтому результаты данной стратегии далеки от ожидаемых. Так, в качестве одной из проблем реализованных и планируемых программ поддержки малого предпринимательства различного уровня специалисты называют несогласованность заявленных целей и используемых средств. В частности, указывается, что на муниципальном уровне не обеспечивается необходимых последовательных мер, способных изменить положение дел в сфере развития предпринимательства к лучшему. Программы развития малого предпринимательства, принимаемые на всех уровнях публичного властвования, играют, скорее, декларативную и политическую роль.

Так, например, в резолюции по итогам VIII конференции предпринимателей города Архангельска, прошедшей в марте 2010 году, в качестве тактических задач для органов местного самоуправления указывались: увеличение степени участия малого и среднего предпринимательства в государственном и муниципальном заказах; консультационно-информационная поддержка; развитие эффективной инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса; развитие социальной ответственности бизнеса; формирование технологий банковского кредитования, нацеленных на потребности малого и среднего предпринимательства; развитие микрофинансирования, гарантийных фондов, лизинга, других финансовых инструментов, обеспечивающих стабильность сектора малого и среднего предпринимательства в условиях кризиса. Из выявленных проблем лишь «развитие эффективной инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса» и «консультационно-информационная поддержка» указаны в качестве задач долгосрочной целевой программы «Поддержка и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Архангельске на 2010–2012 годы» от 29 октября 2009 года[260].

Что касается консультационно-информационной поддержки, то, например, в городе Архангельске при главе муниципального образования создан Совет по предпринимательству, действующий на основании Постановления мэра города Архангельска от 04 февраля 2000 года № 25[261]. Являясь коллегиальным, совещательным и координирующим органом, Совет участвует в реализации муниципальной политики в области содействия становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики путем взаимодействия общественных организаций предпринимателей, структур, поддерживающих развитие предпринимательства города, и субъектов малого и среднего бизнеса. Наиболее распространенными муниципальными элементами инфраструктуры, например, в городе Архангельске являются филиалы региональных агентств поддержки малого предпринимательства, учебно-деловые центры, центры поддержки малого бизнеса.

Кроме того, в качестве предложений по итогам прошедшей в апреле 2010 года XII конференции представителей малого и среднего предпринимательства Архангельской области указывалось на необходимость взаимодействия органов местного власти и субъектов малого и среднего предпринимательства (оказание содействия в подготовке и заключении двухсторонних соглашений между местными товаропроизводителями и торговыми сетями; способствование созданию собственных торговых сетей местных товаропроизводителей, созданию и активизации деятельности общественных объединений предпринимателей; организация ярмарок выходного дня во всех городах и районных центрах и т. д[262]). Аналогичные проблемы имеются во множестве других муниципальных образованиях.

Поэтому уровень предпринимательства как в сфере сельского хозяйства, так и в любой другой сфере во многом определяется состоянием партнерства и системы постоянного диалога власти и бизнеса, созданием предпринимательского климата в соответствующем муниципальном образовании, которое характеризуется наличием необходимой институциональной и инфраструктурной среды.

Финансовую поддержку малому и среднему предпринимательству (в том числе в сельском хозяйстве) по кредитованию могут оказывать органы местного самоуправления, создавая, в частности, муниципальные (городские) банки, что является неотъемлемым правом органов местного самоуправления. Поэтому именно они должны обладать контрольным пакетом акций, оплачивать не менее 51 % уставного капитала создаваемого муниципального кредитного учреждения, в состав которого по решению органов местного самоуправления могут быть внесены бюджетные средства или недвижимое имущество.

Муниципальные банки позволяют органам местного самоуправления достичь следующих целей: совершенствование расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций; усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств; обеспечение бесперебойного функционирования предприятий города и оперативного управления временно свободными денежными средствами бюджета; банковская поддержка важнейших муниципальных программ; повышение эффективности управления принадлежащими городу пакетами и долями в уставных капиталах предприятий различных форм собственности; упорядочение привлечения кредитных ресурсов различными учреждениями органов местного самоуправления; совершенствование операций с недвижимостью, находящейся в муниципальной собственности; проведение независимой экспертизы инвестиционных проектов и программ в городе для различных инвесторов; улучшение инвестиционного климата в регионе и городе[263].

Таким образом, муниципальный банк как специальный кредитный институт (с 50-процентным уставным капиталом муниципалитета), находящийся под главенством администрации муниципалитета, опирающийся на членство в нем основных экономических субъектов города, способен эффективно координировать всю хозяйственную деятельность муниципального образования и оказывать активное воздействие на экономику города.

Муниципальные банки могут создаваться в форме акционерных обществ, особенностью которых является присутствие в их составе муниципальных предприятий, градообразующих предприятий, крупнейших налогоплательщиков города, налоговые поступления от которых зачастую определяют доходную часть местного бюджета. Участие в формировании уставного капитала муниципальных банков муниципальных предприятий позволяет четко ориентировать муниципальные банки именно на решение местных задач. Вместе с тем в настоящее время доля муниципалитета в уставном капитале муниципальных банков чрезвычайно мала. Так, например, акционерами Хакасского муниципального банка являются: некоммерческая организация «Муниципальный жилищный фонд города Абакана» (23,38 % участия), ООО «Абаканэнергосбыт» (9,68 %), Комитет муниципальной экономики администрации города Абакана (8,61 %), ООО «Авторынок» (3,42 %), ОАО «Курорт «Озеро Шира» (0,84 %), прочие юридические и физические лица (54,07 %)[264]. А среди акционеров Екатеринбургского муниципального банка по состоянию на 30 августа 2011 года находятся: департамент по управлению муниципальным имуществом (29,29 % участия), Общество с ограниченной ответственностью «Геоникс» (9,98 %), физические лица (60,73 %)[265]. В уставном капитале некоторых муниципальных банков вообще отсутствует муниципальная составляющая. Так, например, акционерами Новосибирского муниципального банка являются: ОАО Ханты-Мансийский банк (93,72 % участия), ОАО «Номос-Банк (4,22 %) и физические лица (по состоянию на 22 сентября 2011 года)[266]. А акционерами Богородского муниципального банка являются только одни физические лица[267].

Большой опыт в создании и функционировании муниципальных банков имеется в экономической истории России как в дореволюционное время, так и 20-30-е годы. В соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР «О коммунальных банках» от 18 января 1923 года губисполкомам было предоставлено право учреждать коммунальные банки в форме смешанных акционерных обществ. Целью коммунальных банков являлось содействие банковыми операциями восстановлению и развитию местной экономической жизни, в частности: а) кредитование местного коммунального хозяйства; б) предоставление местному населению кредита на нужды городского строительства всех видов; в) обслуживание краткосрочным кредитом местных государственных, кооперативных и частных предприятий. Не менее 50 % акций должны были принадлежать исполнительным комитетам[268]. Деятельность коммунальных банков в городах РСФСР позволила решить в то время многие экономические проблемы городов.

Таким образом, работа местного банка по муниципальным ориентирам может сближать городскую банковскую систему с городским хозяйством, наполнять их деятельность субсидированием, усиливать производственное назначение кредитов, способствовать интеграции материальных и финансовых потоков. Все это должно подкрепляться повседневным наблюдением и контролем муниципального банка за целевым использованием и обеспечением доходности ссуд.

Подводя итог, связанный с развитием сельского хозяйства, необходимо отметить, что роль органов местного самоуправления может осуществляться в следующих направлениях: 1) интеграция населения с целью инициирования появления коллективных форм производств и создания условий для такого объединения и сотрудничества; 2) информационно-консультационное обеспечение с целью активизации населения; 3) создание муниципальных предприятий, способствующих созданию инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства (в частности, муниципальные предприятия по сбыту сельскохозяйственной продукции, создание муниципальных банков в форме акционерных обществ с 50-процентным уставным капиталом муниципалитета).

Как известно, материально-финансовой основой хозяйственной деятельности муниципальных образований являются средства местного бюджета и муниципальное имущество. Основой самостоятельности местного самоуправления является, в частности, стабильность местных бюджетов, которая обеспечивается наличием собственных источников доходов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе определять по своему усмотрению направления их использования и расходования.

Такая позиция была высказана в рекомендациях VII сессии Конгресса местных и региональных властей Европы в 2000 году, в которых было дано определение «собственным ресурсам», в состав которых должны включаться только финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений, а если речь идет о налогах, то значительная доля своих ресурсов должна состоять из собственных доходов от налогообложения (эксклюзивные налоги) и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать сами в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя. Эксклюзивные налоги являются наиболее четким свидетельством самостоятельности муниципальных образований. Долевые налоги, которые целиком взимаются другими органами власти, нельзя включать в категорию собственных налогов местных образований. Доля трансфертов, выделяемых на финансовое выравнивание, должна быть таковой, чтобы также не ограничивать местное самоуправление[269]. Однако в соответствии со ст. 55 Федерального закона № 131 к собственным доходам местных бюджетов относятся доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий и учреждений, средства самообложения граждан.

Состояние экономической базы муниципальных образований не позволяет говорить об экономической самодостаточности местного самоуправления. Деформированная система межбюджетных отношений делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований дефицитными и дотационными, а механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований также не стимулируют экономический рост. Кроме того, предоставление средств из фондов развития с целью бюджетного выравнивания также не стимулирует развития собственной доходной базы, поскольку нацелено на уравнительное распределение.

По данным Министерства финансов РФ, из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2010 году, только в 6,2 % муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составила меньше 10 %, в 84,2 % местных бюджетов – более 30 %, в том числе в 52,8 % – свыше 70 %. Таким образом, межбюджетные трансферты составляют в среднем 59,2 % с учетом субвенций из фондов компенсаций, из них 46,3 % – для обеспечения собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения[270]. В 2009–2010 годах основными получателями межбюджетных трансфертов на решение вопросов местного значения являлись бюджеты муни-„„2 ципальных районов и сельских поселений[271].

В период НЭПа, например, дотации, субвенции и займы местным бюджетам давали всего 7-12 % доходов. А основным источником доходов местных бюджетов являлись неналоговые поступления (30–50 % в зависимости от региона)[272]. Размер неналоговых доходов современных местных бюджетов составляет не более 15 %.

Как известно, период НЭПа характеризовался подъемом экономики посредством сочетания плановых и рыночных механизмов, в связи с чем опыт данного периода отечественной истории, безусловно, важен для настоящего времени. В частности, для всестороннего понимания принципов организации местных бюджетов, способов перераспределения налоговых доходов между отдельными уровнями бюджетной системы. Бюджеты периода НЭПа, по сравнению с местными бюджетами настоящего времени, имели большую самостоятельность, хотя структура доходов рассматриваемых бюджетов выстраивалась похожим образом. По мнению Т.Ф. Ящук, период НЭПа отличается созданием устойчивой, эффективной и простой налоговой системы, однако история местных бюджетов советского периода отечественной истории не получила пока должного освещения в научной литературе[273].

Местные Советы, кроме того, могли влиять своими решениями на формирование доходной части местных бюджетов (например, право вводить надбавки к отдельным налогам и сборам в пределах, предусмотренных в законе). Так, Декрет ВЦИК и СНК от 10 декабря 1921 года «О местных бюджетах» и Декрет СНК от 22 августа 1921 года «О местных денежных средствах» устанавливали в пользу местных бюджетов 25 % отчислений от промыслового налога, состоявшего из патентного и уравнительного сборов, а также допускал надбавку в размере не более 100 % к цене патента и уравнительного сбора[274]. Вместе с тем органы местной власти (исполкомы) обладали правом на введение местных налогов. Места, заинтересованные в максимальном наполнении бюджетов, устанавливали почти все разрешенные налоги и сборы (налог с биржевых сделок, с аукционных продаж, с яхт и моторных лодок, налог с объявлений, за санитарно-ветеринарный осмотр скота и сырых животных продуктов, сбор с приезжающих в лечебные местности и др., насчитывалось более 24 налогов и сборов)[275].

В настоящее время органы местного самоуправления не могут устанавливать местные налоги, несмотря на формулировку, содержащуюся в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ – «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы». В определении Конституционного суда РФ от 05 февраля 1998 года № 22-О было отмечено, что применительно к органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет особый юридический смысл, отражающий конституционный принцип единства экономического пространства. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые закреплены в Налоговом кодексе РФ[276].

Правительство РФ совместно с Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и рядом других заинтересованных органов государственной власти прорабатывают ряд предложений по увеличению доходной базы местных бюджетов. Во-первых, в связи с тем, что особого наполнения муниципальному бюджету местные налоги не приносят, предлагается закрепить все бесхозяйные земли в пользование или в собственность муниципалитетов, а также увеличить количество субъектов, уплачивающих его. Во-вторых, предлагается ввести налог на недвижимость, который может стать перспективным источником доходов местных бюджетов. В-третьих, в целях усиления заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого и среднего предпринимательства предлагается единый налог на вмененный доход отнести к числу местных налогов, а также увеличить процент отчислений от налога на прибыль предприятий. В-четвертых, расширение доходной базы местных бюджетов возможно за счет закрепления за муниципалитетами определенного процента отчислений от налогов на имущество юридических лиц, а также половины доходов от транспортного налога. В-пятых, в связи с тем, что основным бюджетообразующим налогом продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, предлагается увеличить долю от данного налога[277].

Федеральный законодатель не учитывает особенностей того или иного региона, возможностей наполнения местного бюджета за счет источников, характерных для конкретного края, области. Так, для такого лесного региона, как Архангельская область, существенное значение имеют платежи за пользование лесным фондом. До 2004 года эти «лесные» платежи, в том числе и штрафы за лесонарушения, почти в полном объеме зачислялись в бюджеты субъектов РФ. Передача лесного дохода на местный уровень позволяла в значительной мере преодолевать дефицит бюджетов муниципальных образований. В большинстве сельских районов Архангельской области доходы от платежей за лесопользование составляли до 35 % доходного потенциала местных бюджетов по налогам и неналоговым платежам. С 2004 года в бюджетах регионов остались только платежи за лесопользование в той части, которая превышает минимальные ставки платы. Наиболее целесообразным, по мнению специалистов, является закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации не менее 60 % всех видов платежей за пользование лесным фондом, включая и платежи по минимальным ставкам[278].

На основании проведенного анализа структур доходных частей местных бюджетов периода НЭПа и настоящего времени представляется обоснованным сделать вывод, что самостоятельность муниципальных образований должна характеризоваться не только правом органов местного самоуправления определять по своему усмотрению направления расходования средств местных бюджетов, но и обязанностью своими решениями влиять на уровень доходов местных бюджетов. Вместе с тем финансовая обеспеченность муниципалитетов должна обеспечиваться не столько количеством налогов, переориентированных в местные бюджеты, сколько эффективностью хозяйственной деятельности муниципального образования.

Очевидно, что в целях поддержки малого и среднего предпринимательства, создания благоприятной среды для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики, формирования неналоговых доходов местных бюджетов органы местного самоуправления должны опираться на муниципальное имущество. Однако формирование имущественной базы муниципалитетов является одной из острейших проблем реализации реформы местного самоуправления. Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в Федеральном законе № 131, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочий, с другой – создает ряд трудностей для экономического роста. В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе № 131 установлены исчерпывающие виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению (пп. 4 п. 8 ст. 5). Закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса. Данный вопрос поднимался на собрании Советов муниципальных образований субъектов РФ, проходившем еще в 2007 году в Москве, на котором было предложено данную норму закона изменить[279].

Вместе с тем в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 года № 540-О, муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч. 2–4 ст. 50 Федерального закона № 131, закрытым[280]. Таким образом, согласно указанному судебному решению, в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Данная коллизия между законом и судебным толкованием, выявленным Конституционным Судом РФ, может достаточно серьезно усложнять работу муниципалитетов. Ученые считают, что это одни из самых значимых определений Конституционного Суда РФ в сфере формирования муниципальной собственности, которыми Суд закрепил самостоятельность муниципальных образований по вопросу управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Благодаря поправкам 2008 года муниципальным органам власти разрешено владеть имуществом для целей поддержки малого и среднего предпринимательства (поправки приостановили массовую приватизацию имущества, арендуемого предприятиями, которое зачастую было связано с выселением предпринимателей; были сформированы муниципальные перечни имущества для целевого предоставления в аренду малым компаниям, осуществляющим социально значимые виды деятельности, на льготной основе и длительные (свыше 5 лет) сроки, а также предусмотрено преимущественное право выкупа арендуемых помещений в рассрочку (средний срок – 4 года). Вместе с тем проблема решена не полностью, муниципальное имущество продолжает продаваться. В связи с этим представляется, что необходимо ввести мораторий на приватизацию муниципального имущества на определенный срок.

Это лишь некоторые проблемы, которые существуют в рассматриваемой сфере. К сожалению, многогранность данной проблемы и ее объем не дают возможности рассмотреть их в рамках данного исследования. Реформа местного самоуправления может быть успешной только в случае, если она проводится с учетом не только особенностей регионов, сложившихся исторических традиций и социально-экономических условий жизни населения, но и объективных закономерностей развития экономики.

Подытоживая вышесказанное, в качестве выводов отметим следующее.

1. Социально-экономическая функция института местного самоуправления – система взаимодействий участников экономических отношений по осуществлению муниципальной хозяйственной деятельности в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

2. Представляется, что муниципальная собственность должна быть социально ориентирована, для этого необходимо восстановить «привязку» экономической основы к удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Комплексное социально-экономическое развитие возможно в условиях привлечения к работе всех субъектов экономических отношений разных отраслей и форм собственности, включая население муниципального образования, что позволит реализовать общественные интересы за счет реализации интересов частных.

3. Самостоятельность муниципальных образований должна характеризоваться не только правом органов местного самоуправления определять по своему усмотрению направления расходования средств местных бюджетов, но и обязанностью своими решениями влиять на уровень доходов местных бюджетов. Вместе с тем финансовая самодостаточность муниципалитетов должна обеспечиваться не только количеством налогов, переориентированных в местные бюджеты, но и хозяйственной деятельностью муниципального образования, критерием эффективности которой должен являться хозяйственно-экономический и социальный аспекты.

2.4. Интегративная функция

Последствия реформирования любой системы могут быть различными, в том числе приводить к утрате устойчивости социальной и политической структуры общества. Это может проявляться, в частности, в сильном экономическом и социальном расслоении общества, в политической апатии большинства населения, в нестабильности функционирования публичных институтов и т. п. Даже при отсутствии реформ социальная асимметрия всегда в той или иной степени присутствует в обществе, что неизбежно вызывает столкновения интересов. Поэтому достижение социального компромисса и согласия в связи с интенсивностью современных политических и социальных изменений является одной из насущных проблем, решение которой возможно благодаря устойчивому и стабильному функционированию публичных институтов, что достигается посредством проведения интегративных процессов, позволяющих объединять население, нацеливая его активную часть на решение общих задач.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия и конституционным институтом, может выступать в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. В связи с этим изучение интегративных свойств института местного самоуправления, безусловно, является очень важным вопросом, поскольку от того, насколько институт местного самоуправления способен объединить всех членов местного сообщества для достижения общих целей, во многом зависит результат преобразований на нижнем уровне публичного властвования. Однако проблема интеграции в системе местного самоуправления не получила пока должного освещения в правовой литературе. Вместе с тем об интегративных свойствах, например, права писал уже Э. Дюркгейм в конце XIX – первой четверти XX века, полагая, что изучение данного нормативного регулятора позволяет нам выявить основания сплоченности общества, которая является необходимым условием его жизнеспособности[281]. А во второй половине XX века за правом была признана способность осуществлять интегративную функцию, то есть активно воздействовать на социальную реальность (Р. Паунд, Т. Парсонс)[282].

Для раскрытия содержания процесса интеграции необходимо определиться с понятийным аппаратом. Латинское слово «integratio» означает «восстановление», «восполнение», от «integer» – целый. Английское существительное «integration» характеризует процесс образования некоторого единства из ранее разрозненных частей, а французское («integration» – «включение») – предполагает взаимодействие между объектом, который выступает в качестве ядра притяжения, и элементами, тяготеющими к нему[283]. Категория «социальная интеграция» означает: 1) процесс или совокупность процессов слияния относительно самостоятельных объектов (элементов) в социальную общность, которая характеризуется взаимозависимостью ее частей на основе общих целей, интересов и др.; 2) способность социальной системы или ее частей к сопротивлению разрушительным факторам, к самосохранению перед лицом внутренних и внешних напряжений, затруднений, противоречий; 3) результат процесса объединения и сплочения, состояние гармоничной уравновешенности социальной системы и др.[284]

В процессе интеграции в системе увеличиваются объем и интенсивность взаимосвязей и взаимодействий между элементами, благодаря чему идет поиск и совершенствование форм и методов сотрудничества, поэтому интеграция резко повышает способность субъектов вместе качественно решать проблемы, обеспечивая при этом внутреннюю стабильность. Благодаря увеличению объема и частоты контактов, упорядочиванию системы взаимодействий посредством усвоения ценностей местного самоуправления и формирования общих установок и целей формируется ощущение сопричастности каждого члена данного сообщества к институту в целом. Этот механизм представляет собой реализацию интегративной функции, которая так или иначе присуща всем общественно-правовым институтам.

В связи с тем, что целью реализации интегративной (консолидирующей, объединяющей) функции является поддержание целостности, устойчивости, стабильности функционирования и сохранения системы, то реализацию данной функции можно рассматривать и как совокупный результат действий иных его функций (децентрализации, демократизации, социально-экономической функции). Вместе с тем это не лишает данную функцию системообразующего характера, что позволяет выделять ее в качестве самостоятельной в системе функций института местного самоуправления.

Выделение интегративной функции института местного самоуправления заключается в том, что отдельные взаимодействия не могут в полном объеме осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, складывающиеся на нижнем уровне публичного властвования с целью развития и эффективного функционирования института местного в целом. (Под эффективностью традиционно понимается достижение наилучшего результата при возможно минимальных затратах)[285]. Необходима именно система таких взаимодействий.

Таким образом, под интегративной функцией института местного самоуправления понимается система взаимодействий, направленных на сплочение, обеспечение взаимозависимости и взаимоответственности субъектов муниципальных отношений посредством нормативного правового регулирования и формирования общих целей, реализация которых позволит обеспечить устойчивость и стабильность функционирования института в целом, а также реализацию его предназначения.

Основным элементом механизма реализации любой функции являются взаимодействия субъектов. Категория «взаимодействие» достаточно подробно рассмотрена учеными. Так, под взаимодействием понимается активная согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, направленных на достижение единой цели[286]. В науке категория «взаимодействие» рассматривается как связь и как процесс. Взаимодействие как связь характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа субъектов в процессе обмена информацией. Под взаимодействием как процессом понимается установление закономерных связей между субъектами с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования[287]. Кроме того, под взаимодействием понимается основанная на нормах законодательства совместная деятельность, согласованная по цели, основанная на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач[288], а также деятельность, согласованная по задачам, целям, принципам, методам и средствам их достижения[289]. Таким образом, взаимодействие представляет собой совместную, согласованную, взаимообусловленную деятельность, основанную на балансе взаимных усилий, направленную на достижение единой цели.

Механизм правового регулирования взаимодействий состоит из следующих элементов: а) нормы права, закрепляющие взаимодействия; б) правоотношения, в результате которых происходят взаимодействия; в) результаты взаимодействия: юридические (акты правоприменения, например, соглашения) и фактические (удовлетворение основных жизненных потребностей жителей муниципального образования, обеспечение их прав и свобод

Совокупность взаимодействий, складывающихся на уровне местного самоуправления, можно классифицировать по нескольким основаниям.

1. По субъектам взаимодействий (субъектами муниципальных отношений являются: муниципальное образование, граждане, население, группы граждан, органы местного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, органы территориального общественного самоуправления, органы государственной власти, общественные объединения, государственные, негосударственные и муниципальные предприятия, организации, учреждения[290]) можно выделить:

а) взаимодействия государства и местного самоуправления, осуществляемые посредством б) взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти (федеральной и региональной); в) взаимодействия органов местного самоуправления между собой; г) взаимодействия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов различных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования; д) взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования (взаимодействие форм представительной и непосредственной демократии).

2. По формам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Данной теме посвящено немало публикаций.

Наиболее четкой представляется позиция Е.С. Шугриной, которая выделяет следующие формы: а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; б) заключение договоров и соглашений; в) создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; г) реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; д) направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти[291].

Анализ законодательства позволяет выделить еще формы:

е) правовое регулирование взаимодействия (в частности, установление общих принципов организации местного самоуправления органами государственной власти); ж) взаимодействия при преобразовании муниципальных образований; з) совместная разработка комплексных целевых программ развития местного самоуправления и проведение отдельных мероприятий; и) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; к) передача органами государственной власти имущества органам местного самоуправления и наоборот; л) привлечение представительный орган, главу муниципального образования (главу местной администрации) к ответственности перед государством; м) участие депутатов представительных органов, иных выборных должностных лиц в форумах, собраниях, мероприятиях с участием представителей государственной власти в целях решения различных вопросов; н) взаимодействия, возникающие в связи с обеспечением соответствия муниципальных правовых актов действующему законодательству; о) обязанность глав местных администраций ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления; п) обмен различной информацией и т. д.

3. Все взаимодействия классифицируются также по сферам деятельности (в сфере транспортного обслуживания, землепользования, градостроительства, общественного порядка).

Такой комплекс взаимодействий необходим в целях реализации местным самоуправлением своего предназначения и обеспечения устойчивости и стабильности функционирования института в целом посредством достижения баланса интересов, формирования и реализации общих целей у субъектов.

Центральным звеном в системе обозначенных отношений является взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Их характер определяется степенью самостоятельности органов местного самоуправления и уровнем вмешательства государства в дела муниципалитетов. Данный вопрос был более подробно рассмотрен в параграфе 2.2. При взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления зачастую происходят столкновения интересов. Несмотря на то, что интерес в обоих случаях публичный, выражающий общесоциальные потребности, местное самоуправление, если исходить из норм международного права, Конституции РФ и федерального законодательства, должно действовать исключительно от имени и в интересах населения муниципального образования. Интересы государства, как правило, отражают интересы и потребности господствующих сил (элит). Поэтому во взаимодействиях рассматриваемых органов публичной власти должен присутствовать баланс интересов, что подтверждалось в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором подчеркивалось, что для «эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление»[292].

Необходимость достижения баланса интересов было неоднократно подтверждено Конституционным судом РФ. Так, например, в соответствии с его определениями, обеспечение судей, прокуроров и следователей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и (или) нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеет как общегосударственное, так и местное значение (предоставление жилья из муниципального жилищного фонда с последующей компенсацией из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ). По мнению Конституционного суда РФ, это гарантирует баланс прав и законных интересов субъектов РФ, местного самоуправления и органов прокуратуры и не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права субъектов РФ и местного самоуправления[293].

Однако изучение законодательства и практики его применения позволяет делать выводы о смещении баланса муниципальных и государственных интересов на уровне местного самоуправления в пользу интересов государственных, что, безусловно, не соответствует требованиям Конституции РФ и принципам Европейской хартии местного самоуправления. В частности, анализ вопросов местного значения и полномочий по их решению показывает, что они зачастую пересекаются с вопросами государственного значения и полномочиями органов государственной власти, поскольку отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий между данными уровнями власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы. Российские исследователи справедливо указывают, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между местным самоуправлением и государственной властью является стержневой во взаимоотношениях этих двух уровней власти[294]. Данный вопрос более подробно рассматривался выше.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления нередко строятся с использованием административного подчинения. Так, согласно ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ[295], находящееся в федеральной собственности или собственности субъектов РФ имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность, в случае если нахождение указанного имущества в федеральной собственности или собственности субъектов РФ не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, или если указанное имущество используется органами местного самоуправления или муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями. При передаче муниципального имущества мнение органов местного самоуправления не учитывается. В случае же, если имущество передается органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ то предложения о передаче имущества рассматриваются указанными органами государственной власти в течение 90 дней со дня поступления указанных предложений.

Указанное положение подтверждает судебная практика. Так, в Краснодарском крае общество обратилось в арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования об обязании принять в муниципальную собственность объекты жилищно-коммунального хозяйства, а именно канализационные сети, водопроводные сети, здание с пристройками, канализационную насосную станцию, тепловые сети. Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21 января 2008 года[296], оставленным без изменения постановлением апелляционного суда[297] и суда Кассационной инстанции[298], исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судебные акты мотивированы тем, что обязанность администрации принять в муниципальную собственность спорные объекты возникла в соответствии с распоряжениями федеральных органов государственной власти РФ.

В свою очередь, согласно позициям Конституционного суда РФ порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества, а также из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ или в собственность Российской Федерации не может производиться в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Такой порядок должен предполагать необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации[299]. Такая коллизия норм и судебного толкования может привести к определенным трудностям на практике.

Смещение баланса интересов в пользу интересов государственных иллюстрирует также практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В правовой литературе отмечается, что применение данного института получило настолько широкое применение, что бюджетные расходы муниципалитета для исполнения государственных полномочий оказываются порой сопоставимы с собственными расходами местного бюджета для реализации вопросов местного значения и соотносятся в пропорции 40 % к 60 %[300]. В связи с этим, следует поддержать позицию С.Д. Валентей и Т.Я. Хабриевой, заключающуюся в следующем: объем обязательных к исполнению переданных государственных полномочий должен быть законодательно ограничен, например, в пределах 25 % от общих расходов местного бюджета. Передаваемые государственные полномочия выше этого порога «принимаются» и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе[301].

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нарушает баланс взаимных усилий (смещение бремени усилий на муниципальный уровень), что, соответственно, приводит к нарушению баланса интересов (в пользу интересов государственных). Поскольку законодательством не установлено никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям передачи полномочий в каждом конкретном случае.

Кроме того, на территории муниципального образования функционируют территориальные подразделения органов государственной власти. В таких важных сферах, как управление имуществом, земельные отношения, налогообложение, управление внутренними делами, миграционные и пенсионные отношения, занятость населения и др., органами государственной власти принимаются решения в отношении жителей муниципального образования, однако органы местного самоуправления к этому не имеют никакого отношения. Данный факт критически оценивается С. А. Авакьяном[302]. Раньше, например, пенсионными делами занимались отделы социального обеспечения исполкомов районных и городских Советов народных депутатов.

Изъятие из вопросов местного значения «оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом лицами» также может привести к тому, что органы опеки и попечительства будут существенно отдалены от тех граждан, чьи интересы они должны охранять. Транспортное сообщение во многих субъектах РФ не всегда обеспечивается должным образом, а органы опеки и попечительства, являясь органами исполнительной власти субъекта РФ, находятся в административном центре субъекта.

Таким образом, действующий механизм правового регулирования не позволил построить эффективную модель взаимоотношений местного самоуправления и государства. Существующая модель взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет примеры существенного перекоса либо в сторону огосударствления местного самоуправления, либо, наоборот, полной «оторванности» нижнего уровня властвования от государства. Все это, безусловно, снижает эффективность поиска оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия местного самоуправления и государства. Очевидно, что усиление интегративных процессов необходимо не только в сфере практического взаимодействия субъектов муниципальных отношений, оно должно опираться на соответствующую нормативную базу. В этой связи учеными давно уже отмечается, что есть необходимость принятия соответствующего проекта федерального закона об основах организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данный проект должен содержать: нормы, регулирующие цели и задачи взаимодействия, принципы взаимодействия, организацию структуры взаимодействия, компетенцию и полномочия органов, вступающих во взаимодействие, формы и методы взаимодействия и разграничение предметов ведения[303]. Причем правовая регламентация муниципальных отношений не может ограничиваться одним базовым законом, она должна включать нормы различных нормативных актов, что, безусловно, вызывает необходимость обеспечения их согласованности и непротиворечивости.

При взаимодействии субъектов муниципальных отношений часто возникают конфликты не только государственных и муниципальных интересов, но и интересов публичных и частных. Вместе с тем для органов местного самоуправления немаловажно соблюдение баланса публичных и частных интересов, поскольку хозяйствующие субъекты, зарегистрированные на территории муниципального образования, играют значительную роль в наполнении местных бюджетов.

Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[304] органам местного самоуправления предоставлено право утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, которое может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки таких субъектов. При этом такое имущество не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собственность вышеназванных субъектов, арендующих это имущество.

Реализация положений этого закона приводит к столкновениям частных и публичных интересов. Так, в городе Северодвинске Архангельской области почти все объекты муниципального недвижимого имущества, арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, были включены в утвержденный решением Совета депутатов Северодвинска от 25 июня 2009 года № 66 Перечень муниципального недвижимого имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства[305]. На основании данного решения администрацией Северодвинска было отказано многим субъектам малого и среднего предпринимательства в реализации их преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, что вызвало обращение данных субъектов в Арбитражный суд Архангельской области с заявлениями о признании решения Совета депутатов от 25 июня 2009 года № 66 не действующим в части включения в утвержденный им перечень тех или иных объектов. В удовлетворении этих требований арбитражным судом было отказано, поскольку ораны местного самоуправления, утверждая указанный перечень, действовали в пределах полномочий, предусмотренных законом[306]. Ни управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, ни органы прокуратуры в действиях органов местного самоуправления нарушений не усмотрели[307].

Данная ситуация стала возможной в результате коллизий норм федерального законодательства, требующего передачи муниципального имущества в частную собственность, а с другой стороны, допускающего его сохранение в муниципальной собственности. Это привело к конфликту частных и публичных интересов, несмотря на то, что по Конституции РФ все формы собственности защищаются равным образом. В частности, М.С. Матейкович называет состояние норм, при котором урегулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства, «дефектами в праве в широком смысле»[308].

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся коллизии и пробелы в российском законодательстве, субъекты отношений обладают соответствующей волей и возможностями для определения содержания отношений, сторонами которых они являются. Как показывают исследования, достаточно часто во взаимодействиях субъектов муниципальных отношений отсутствует момент сотрудничества что приводит к существенным противоречиям, которые являются одним из негативных процессов современного государственного строительства. В рамках сотрудничества осуществляются так называемые координационные взаимоотношения, направленные на взаимное согласование интересов, способствующие выработке общей потребности и цели. Координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношений[309].

Нередки примеры столкновения различных подходов к пониманию общественной пользы. Например. интересы населения могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта. Так, в Челябинской области коммерческая организация на законных основаниях получила разрешение на строительство большого торгового развлекательного комплекса. Когда начались подготовительные работы, местные жители решили инициировать местный референдум, на который предложили вынести вопросы, связанные с запретом строительства. Референдум был назначен, но он не состоялся, так как явка составила всего 35 %.

С точки зрения законодательства, вопросы, связанные с застройкой, относятся к вопросам местного значения и могут быть предметом местного референдума. Если все процедуры соблюдены, то референдум должен быть назначен. Поэтому, с одной стороны, есть законное решение органов местного самоуправления (разрешение на строительство), а с другой стороны, у людей есть право инициирования местного референдума. Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» однозначно запрещает выносить на региональный референдум вопрос, который находится в компетенции органов государственной власти. Про органы местного самоуправления в Законе ничего не сказано[310]. Налицо коллизия законодательства, которая также может привести к столкновению интересов.

Переходя к анализу взаимодействий органов местного самоуправления между собой и с населением муниципального образования, хотелось бы отметить, что, исходя из формальной определенности норм законодательства, общность целей и интересов изначально должна быть свойственна данным субъектам, поскольку наличие общего интереса является основой объединения людей в местные сообщества. Наибольшая приближенность местного самоуправления к населению обусловливает наименьшее расхождение между интересами местного сообщества, с одной стороны, и каждого из его членов – с другой. Такая общность целей и интересов характеризуется тем, что в удовлетворении интереса частного есть интерес общественный.

По мнению М.А. Краснова, общий интерес как признак отсутствует в таких понятиях, как «граждане», «население». Термин «население» используется для обозначения статистической группы лиц, формально объединенных территорией проживания, по существу не обладающих собственными осознанными коллективными интересами, направленными на обеспечение жизнедеятельности, а значит, не имеющими мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу.

Между тем, по замечанию М.А. Краснова, «наличие общих интересов, осознание своего права и возможности влиять на ход жизни, ответственности за него, присутствие неформальных связей между людьми характерно для местного сообщества»[311]. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство термин «местное сообщество» не содержат. Данную категорию можно встретить лишь в уставах и законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ. В связи с этим интерес ученых к данному вопросу возрастает.

В научной литературе отмечается, что «местное самоуправление возникает из частных и групповых интересов и существует, пока должным образом обеспечивает их удовлетворение[312]. Говорить однозначно о том, что местное самоуправление существует до тех пор, пока должным образом обеспечивает удовлетворение частных интересов, на наш взгляд, было бы не совсем правильно, поскольку местное самоуправление как публичный институт должно быть ориентировано в первую очередь на удовлетворение общих потребностей, то есть потребностей, представляющих общественный интерес, одинаково равный для всех.

Так, например, муниципальные институты непосредственной демократии используются для реализации прав или предупреждения нарушения прав, принадлежащих не конкретному индивиду, а всему местному сообществу в целом. Так, в соответствии со ст. 28 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ по проектам генеральных планов поселений и городских округов обязательно проведение публичных слушаний с участием жителей соответствующих муниципальных образований – поселений и городских округов[313]. В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления принимают и реализуют решения по вопросам экологической экспертизы и о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, а также организуют по требованию населения общественные экологические экспертизы[314].

Европейская хартия местного самоуправления 1985 года, а также Федеральный закон № 131, давая легальное определение местного самоуправления, указывают на то, что оно осуществляется «в интересах местного населения»[315]. Поэтому деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения муниципального образования, поскольку население – главный субъект местного самоуправления, что неоднократно подчеркивалось Конституционным судом РФ, нашло отражение в доктрине. Однако качество предоставляемых органами местного самоуправления населению публичных услуг и уровень удовлетворения потребностей жителей муниципального образования не позволяют пока говорить об эффективной реализации институтом местного самоуправления своего предназначения.

Властные полномочия органов местного самоуправления должны представлять собой результат волеизъявления населения муниципального образования. По справедливому замечанию А. А. Уварова, «если такие органы, не используя установленных законодательством факультативных форм организации и деятельности населения… будут чутко улавливать и реализовывать все потребности и интересы этого населения, то честь им и хвала. Но как показывает практика. это не может быть достигнуто без непосредственного контакта и взаимодействия по вопросам выбора управленческих решений с самим населением»[316]. Однако в настоящее время значение населения в реализации публичной власти сводится лишь к формированию представительного органа местного самоуправления (и то не во всех муниципальных образованиях) и участию в ряде консультативных процедур, таких как публичные слушания, собрания и т. п. Напрямую влиять на решение вопросов местного значения население может на сходах лишь в небольших поселениях, где численность населения обладающих избирательным правом не превышает 100 человек. Таким образом, нарушается баланс взаимных усилий, который приводит к нарушению баланса интересов.

Одной из причин неэффективного взаимодействия органов местного самоуправления и населения является изменение мотивации деятельности органов местного самоуправления, проявляющееся в том, что публичные интересы становятся второстепенными, а приоритетными – интересы отдельных органов, хозяйствующих субъектов, должностных лиц. Коррупционная составляющая деятельности муниципальных служащих является фактором, оказывающим негативное влияние на весь процесс взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Причем принимаемые муниципальные нормативные акты могут содержать нормы, способствующие таким проявлениям. Так, проведение экспертизы на коррупциогенность нормативных актов органов местного самоуправления позволяет выделить следующие коррупциогенные факторы: 1) широкие полномочия, что дает должностному лицу местного самоуправления возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, а также создаются условия для превышения должностным лицом своих должностных полномочий; 2) отсутствие нормы об ответственности либо отсутствие ответственного органа, должностного лица; 3) наличие неясных формулировок, терминов, понятий и категорий и т. д[317].

Повышение качества взаимодействия органов местного самоуправления и населения, безусловно, связано с авторитетностью лиц, которым доверено принятие решений в интересах местного сообщества. Не случайно Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплено понятие конфликта интересов, под которым понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (п. 1 ст. 14.1). Согласно данному закону, муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта (п. 11 ст. 12)[318] Представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов (п. 3 ст. 14.1).

При формировании депутатского корпуса по партийным спискам мотивации партийных депутатов при принятии ими своих решений также очевидны. Прежде всего, любая политическая партия призвана отражать государственные интересы при решении любых вопросов. Поэтому при принятии таких решений интересы населения могут отходить на второй план; главное же – обеспечить реализацию установок вышестоящих партийных функционеров, от которых зависят полномочия партийных депутатов.

Органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени и в интересах муниципального образования. Данный вопрос стал рассматриваться учеными в связи с тем, что органы местного самоуправления имеют статус юридических лиц в форме учреждений и поэтому не отвечают по обязательствам муниципального образования, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета. Поэтому каждый орган местного самоуправления может действовать в соответствии с какими-то своими целями, отличными от целей муниципального образования, поскольку отсутствует единая цель создания того или иного муниципального образования. Вместе с тем Федеральный закон № 131 закрепляет вопросы местного значения применительно к отдельным видам муниципальных образований, однако не определяет муниципальное образование как субъект правоотношений, от имени которого действовали бы органы местного самоуправления.

Муниципальная власть – это власть, которая по определению должна представлять не свои интересы, а интересы населения, то есть публичные интересы, и, значит, обращаясь, например, в суд по любому вопросу своей компетенции, орган местного самоуправления действует исключительно в целях защиты общественных интересов жителей муниципального образования. Эта проблема актуальна для всех муниципальных образований, обращающихся в суд и сталкивающихся, например, с проблемой уплаты государственной пошлины. Ранее Федеральный закон «О государственной пошлине» позволял муниципальному образованию обращаться в суд за защитой публичных интересов без ее уплаты, в настоящий момент, согласно главе 25.3 Налогового кодекса РФ, большинство исков муниципальных образований подлежат обложению государственной пошлиной. Поэтому сегодня муниципальные образования стали реже обращаться в суд за защитой прав конкретного гражданина, прав населения.

Проблема осознания общего интереса особенно остро проявляется при взаимодействии непосредственных и представительных форм местного самоуправления и является следствием отсутствия устоявшихся демократических традиций. Нормы законодательства являются объективным отражением существующих в обществе проблем. Поэтому формирование и усвоение общих установок, ориентированных на общечеловеческие ценности, должно быть основополагающим направлением при проведении реформы местного самоуправления, поскольку может представлять собой противодействие деструктивным в обществе тенденциям.

Усвоение ценностей местного самоуправления и формирование общих установок, которые могут превратиться в личные убеждения, становиться внутренними мотивами поведения, происходит под воздействием общественного мнения и многих других объективных и субъективных факторов. К числу таких факторов можно отнести:

1. Совершенствование правовых норм, позволяющих усилить гарантии местного самоуправления, обеспечивающих интересы населения. Важными инструментами в решении этой задачи должны быть четко разработанные правовые механизмы реального учета мнения населения и его непосредственного участия при принятии решений по вопросам местного значения и не позволяющие исказить подлинную волю граждан; контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, их подотчетностью и ответственностью перед населением.

2. Поддержка инициатив населения со стороны государственных и муниципальных органов (организационная, материально-финансовая, просветительская, разъяснительная и т. п.). Деятельность жителей поселений по обустройству собственного существования возможна при активном участии всего населения в решении вопросов местного значения. Однако очевидно, что далеко не все жители принимают участие в выражении своего мнения на выборах, при проведении референдума и использовании других форм осуществления местного самоуправления. Поэтому задачей органов местного самоуправления является создание такой социально-политической атмосферы в муниципальном образовании, которая бы способствовала формированию правовой установки личности на знание нормы и готовности ее применить, повышению активности жителей в выработке и принятии общезначимых решений.

3. Положительная социальная практика, так называемый «демонстрационный эффект», когда в результате инициатив населения происходят положительные сдвиги, влияющие на общественные отношения, а оставшиеся «за бортом» интеграции испытывают значительные трудности.

Таким образом, необходим комплекс действий, прежде всего органов местного самоуправления, показывающих направления активности в реализации возможностей, предоставляемых институтом местного самоуправления.

Любая деятельность, как указывают психологи, начинается с постановки цели. По мнению теоретиков менеджмента, любой процесс управления также начинается с целеполагания. Такие цели закладываются идеологией. Задача идеологии заключается в том, чтобы выработать сознание общественного коллектива как целого, сохранить его, при необходимости приспосабливать к меняющимся условиям. Наличие четко сформулированной на научной основе идеологии необходимо также для обеспечения стабильности правовой системы, единообразной логики правотворчества, правоприменения и толкования права. Если идеология неявная и постоянно меняющаяся, то и в праве появляются внутренние противоречия, нелогичность, а также снижается уровень уважения права обществом, развивается правовой нигилизм и др. Идеология обеспечивает преемственность власти, определяя способы ее легитимации, а также влияет на содержание функций. Следовательно, полный отказ от идеологии в принципе даже и невозможен, как невозможна эффективная деятельность без выработки определенной цели. В недавнем прошлом отказ от идеологических ориентиров привел к значительным негативным для жизнеспособности и развития общества и государства последствиям, что вызвало, в частности, безудержный рост коррупции во властных структурах, когда чиновники стали воспринимать свои должностные полномочия как разновидность бизнеса, а государственный и местный бюджеты в качестве «кормушки» для его развития.

Даже при отсутствии официально установленной идеологии должностным лицам приходится объяснять смысл своих действий, давать комментарии по поводу событий, объяснять целесообразность создания тех или иных правовых норм. Таким образом, в любом политически стабильном обществе возникает система представлений о том, какие политические действия правильны, а какие неправильны, как следует поступать и как не следует, то есть осуществляется определенная идеологическая деятельность. Следовательно, четко сформулированная концепция развития, которая выступает результатом выбора определенных идеологических установок, понимаемая и признаваемая населением, способствует большей стабильности в обществе. Эти установки находят отражение в правовых нормах и в деятельности (например, создание муниципальных печатных, телевизионных или интернет-проектов, нацеленных на информирование населения о возможностях института местного самоуправления и т. д.). Представляется, что оптимальной концепцией развития будет являться та, которая обеспечит максимальную мобилизацию усилий общества на пути модернизации ее экономики, повышения культурно-нравственного, морально-этического и социально-экономического уровня жизни населения.

Возвращаясь к этапам институционализации институтов (формирование общих идей и целей, определение и усвоение норм, организационное и материальное оформление института), можно сделать вывод, что при реформировании института местного самоуправления произошло «западание» первого этапа институционализации – формирование общих идей и целей. Поэтому органам местного самоуправления необходимо уделять особое внимание идеологической деятельности, так как несистематизированные и разрозненные идеологические установки могут привести к противоречиям в правотворчестве и правоприменении, а также в институте местного самоуправления в целом. Представляется, что идеологические установки должны содержаться в комплексных программах социально-экономического развития муниципальных образований.

Таким образом, одной из важных проблем реализации интегративной функции института местного самоуправления является создание эффективного механизма взаимодействий субъектов муниципальных отношений, включающего сбалансированную нормативную правовую базу, практическое осуществление баланса интересов и баланса взаимных усилий всех участников муниципальных отношений, исключение коррупциогенной составляющей в деятельности должностных лиц местного самоуправления.

Несомненно, государство играет важнейшую роль в создании такого механизма, поскольку оно определяет общие принципы организации местного самоуправления и обеспечивает его правовую защиту, регулирует финансовые потоки, что может помочь снять социальную напряженность. Государство имеет возможность принятия решений, которые могут привести к балансировке отношений на уровне местного самоуправления, и таким образом влиять на содержание интегративной функции местного самоуправления. Вместе с тем необходим комплекс действий органов местного самоуправления.

В заключение отметим следующие выводы.

1. Реформирование сложившейся системы местного самоуправления может привести к утрате ее устойчивости и эффективности функционирования. Данное обстоятельство требует необходимости проведения интегративных процессов, позволяющих объединить все субъекты муниципальных отношений.

Интегративная функция института местного самоуправления – система взаимодействий, направленных на сплочение, обеспечение взаимозависимости и взаимоответственности субъектов муниципальных отношений посредством нормативного правового регулирования и формирования общих целей, реализация которых позволит обеспечить устойчивость и стабильность функционирования института в целом, а также реализацию его предназначения. 2. Одной из важных проблем формирующейся системы местного самоуправления является отсутствие эффективного взаимодействия субъектов муниципальных отношений, что приводит к конфликту интересов (государственных и муниципальных, публичных и частных) и затрудняет реализацию интегративной функции института. Данная проблема является следствием: а) дефектности норм, регулирующих механизм взаимодействий субъектов муниципальных отношений, одним из элементом которого является разграничение предметов ведения и полномочий; б) несовершенной системы сотрудничества, выражающейся в нарушении баланса взаимных усилий; в) отсутствия осознания наличия общих интересов и целей.

Конфликты играют дезинтегрирующую роль и являются причинами дисфункций, среди которых можно выделить: огосударствление местного самоуправления, персонализацию власти.

Таким образом, для достижения эффективно построенного взаимодействия субъектов муниципальных отношений необходимо сочетание следующих условий: а) наличие общих интересов или баланса интересов; б) наличие баланса взаимных усилий взаимодействующих субъектов; в) четкое разграничение предметов ведения и полномочий; г) наличие на муниципальном уровне четко сформулированных идеологических установок; д) наличие отражающих общность (баланс) интересов и баланс взаимных усилий норм законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе впервые предпринята попытка комплексного анализа функций местного самоуправления как конституционного института в обществе и системе публичного властвования. Нами выделены три целевые функции института местного самоуправления: функция демократизации, функция децентрализации, социально-экономическая функция. В работе сформулированы определения данных функций и раскрыто их содержание, а также проанализированы проблемы реализации и предложены некоторые пути их решения. Кроме того, в теоретической части работы предложены определения функций местного самоуправления как конституционного института и функции органов местного самоуправления.

Наличие функции демократизации обусловлено социальной сущностью местного самоуправления, которая заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Пониманию сущности способствует анализ причин возникновения того или иного института в социальной действительности.

Эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. Заинтересованность и активность населения в решении вопросов местного значения обусловливается экономической независимостью граждан посредством признания личности субъектом отношений собственности, собственником средств производства. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.

Местное самоуправление включено в институциональную структуру государственности, при этом в конституционных нормах закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления. Это обусловливает наличие в государстве процессов децентрализации, благодаря которым может обеспечиваться более качественное удовлетворение потребностей населения за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного института. Рассматривая институт местного самоуправления в контексте процессов децентрализации публичной власти, можно говорить о наличии функции децентрализации. Децентрализация местного самоуправления позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает овладевать экономическими процессами, происходящими на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Поэтому функции децентрализации и демократизации также находятся в причинно-следственной связи.

Институты способны выполнять свое предназначение посредством деятельности субъектов за счет упорядочивания, регулирования общественных отношений через определения и закрепления норм и статусов, а также формирования ценностных установок всех субъектов данных отношений. Кроме того, важнейшим элементом институционализации является материально-финансовое и организационное оформление института. Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института.

Основным признаком и условием функционирования конституционного института является устойчивость и стабильность социальных взаимодействий, обусловленных конкретными целями, что обеспечивается с помощью процессов сплочения, взаимозависимости и взаимоответственности субъектов, происходящих под воздействием институциональных норм и правил. Институт местного самоуправления выступает в качестве интегрирующего фактора, так как способен объединять все взаимодействия, происходящие на нижнем уровне публичного властвования. Устойчивость и стабильность взаимодействий обеспечивается благодаря усвоению ценностей местного самоуправления и формированию общих интересов и целей у субъектов муниципальных отношений, благодаря чему формируется ощущение сопричастности каждого члена данного сообщества к институту в целом. Этот механизм представляет собой реализацию интегративной функции, целью реализации которой является поддержание целостности системы местного самоуправления, обеспечение ее устойчивости и стабильности функционирования и развития, осуществление ею своего предназначения. Реализацию интегративной функции можно рассматривать и как совокупный результат действий иных его функций (децентрализации, демократизации, экономической функции). Вместе с тем это не лишает данную функцию системообразующего характера, что позволило выделить ее в качестве самостоятельной в системе функций института местного самоуправления.

Поскольку ценность местного самоуправления как конституционного института заключается не в арифметической сумме разрозненных между собой взаимодействий субъектов муниципальных отношений, а в интеграции различных взаимодействий субъектов, основанных на согласовании их интересов для формирования общих целей.

В начале исследования перед автором была поставлена задача оценить возможности института местного самоуправления по реализации им своего предназначения. Об эффективности того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества. Так, в целом институт местного самоуправления обладает потенциалом и соответствующими механизмами для реализации своего предназначения в обществе и системе публичного властвования. Несмотря на наличие огромных трудностей при функционировании института местного самоуправления (слабое муниципальное хозяйство, низкий уровень местных бюджетов, значительное количество расходных обязательств, пассивность населения, нечеткость в разграничении вопросов местного значения и вопросов государственного ведения и т. д.), институт в целом функционирует и развивается (имеется правовая основа для функционирования местного самоуправления; в муниципальных образованиях сформированы и (или) избраны органы местного самоуправления, которые самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет, реализуют достаточно большой объем полномочий; кое-где созданы и действуют ТОСы, принимаются и реализуются муниципальные программы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства и т. д.). Однако неудовлетворенность населения нынешним состоянием дел в муниципалитетах накапливается год от года, поэтому говорить о повсеместной реализации права населения на самоуправление, о качественном удовлетворении его основных жизненных потребностей пока не приходится. Известно, что материальная база муниципальных образований не позволяет органам местного самоуправления качественно и в полной мере реализовать весь тот объем полномочий, который на них возложен. Кроме того, существующее законодательство во многом не всегда соответствует складывающимся на уровне местного самоуправления отношениям, что проявляется в его отставании от развивающихся отношений, наличии многочисленных противоречий, пробелов и т. д.

Наряду с реализацией институтом местного самоуправления своих очевидных функций в том или ином объеме, на наш взгляд, институт выполняет так называемые дисфункции, под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с сообществом, влекущее за собой негативные последствия. К таким дисфункциям можно отнести персонализацию власти (противоположна функции демократизации), огосударствление местного самоуправления (противоположна функции децентрализации). Причинами появления таких негативных последствий является: 1) дефектность законодательства, характеризующаяся пробельностью, несовершенством механизмов взаимодействия и т. д.; 2) отсутствие осознания субъектами муниципальных отношений общности интересов и целей.

Поэтому для обеспечения эффективности функционирования и развития необходим комплекс действий, включающий в себя максимальное вовлечение населения в процесс управления своей территорией, используя самые разные коммуникативные средства с целью донесения до населения объективных сведений о возможностях института местного самоуправления, с целью укоренения в сознании населения демократических ценностей. Во-первых, необходимо законодательно закрепить механизмы, обеспечивающие эффективность взаимодействия представительных и непосредственных форм осуществления местного самоуправления, позволяющие населению не только реально участвовать в принятии и реализации решений по вопросам местного значения, но и осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Конкретные предложения изложены в тексте работы.

Во-вторых, ключевым направлением муниципальной политики государства должно стать движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления. При этом экономическая самостоятельность муниципальных образований должна характеризоваться не только правом органов местного самоуправления определять по своему усмотрению направления расходования средств местных бюджетов, но и обязанностью своими решениями влиять на уровень доходов местных бюджетов. Необходимо исключить бессмысленное движение финансовых средств от муниципального образования в вышестоящие бюджеты с последующим их возвращением в местные бюджеты в качестве трансфертов. Необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых источников. Вместе с тем финансовая самодостаточность муниципалитетов должна обеспечиваться не столько количеством налогов, переориентированных в местные бюджеты, сколько эффективностью хозяйственной деятельности муниципального образования, критерием эффективности которой должен являться хозяйственно-экономический и социальный аспекты, что позволит удовлетворять общественные интересы за счет реализации интересов частных. Для этого необходимо восстановить «привязку» экономической основы к удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В-третьих, в части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения, поскольку данная категория является четким критерием функционального разграничения муниципальной сферы деятельности от деятельности государственной. Четко выраженная дуалистическая природа власти местного самоуправления снимает возможность противоречивых споров о характере его компетенции: собственная, включающая в себя вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом № 131, и полномочия по их решению, закрепленные федеральными законами; совместная, состоящая из разграниченных между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по предметам совместного ведения; делегированная – отдельные государственные полномочия по предметам государственного ведения. Кроме того, в рамках продолжающегося спора о необходимости введения категории «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления» высказана позиция о необходимости ввести данную категорию в законодательство. В работе сформулировано определение совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

И, наконец, самый важный вопрос, который должен стать приоритетным при реформировании института местного самоуправления, – совершенствование механизма взаимодействий всех субъектов муниципальных отношений (органов государственной власти и органов местного самоуправления; населения муниципального образования; предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, находящихся на территории муниципального образования), поскольку отсутствие эффективного взаимодействия субъектов муниципальных отношений приводит к конфликту интересов (государственных и муниципальных, публичных и частных) и затруднят обеспечение устойчивости и стабильности функционирования института в целом, а также реализации им его основного предназначения. Данная проблема является следствием: а) дефектности норм, регулирующих механизм взаимодействий субъектов муниципальных отношений, одним из элементов которого является разграничение предметов ведения и полномочий; б) несовершенство системы сотрудничества, выражающейся в нарушении баланса взаимных усилий; в) отсутствия осознания наличия общих интересов и целей у субъектов муниципальных отношений.

Поэтому для достижения эффективно построенного взаимодействия субъектов муниципальных отношений необходимо сочетание следующих условий: а) наличие общих интересов или баланса интересов; б) наличие баланса взаимных усилий взаимодействующих субъектов; в) четкое разграничение предметов ведения и полномочий; г) наличие на муниципальном уровне четко сформулированных идеологических установок; д) наличие отражающих общность (баланс) интересов и баланс взаимных усилий норм законодательства.

В результате проведенного исследования приходим к выводу, что институт местного самоуправления находится в процессе становления, поскольку у субъектов муниципальных отношений в большинстве своем отсутствует осознание общих интересов и целей. Это проявляется в персонализации власти, нарушении баланса интересов и баланса взаимных усилий, что в итоге приводит к отсутствию эффективного взаимодействия субъектов муниципальных отношений.

Затянутость процесса становления объясняется следующими факторами. Так, при реформировании местного самоуправления в начале 90-х годов произошел слом прежней системы советов без учета ее позитивного опыта и конструирование принципиально новой модели местного самоуправления, которая, как показывает практика, сложно приживается на российской почве. Произошла так называемая революция местного самоуправления, то есть резкое изменение данного института, связанное с коренными преобразованиями его структуры и содержания, в отличие от эволюции, которая предполагает постепенное, медленное изменение содержания и формы.

Как показывают исследования апологетов революционного пути общественного развития, подобные периоды объективно требуют наличия четко сформулированной идеологии, отражающей тенденции общественного развития, а также пошагово продуманной политики, учитывающей и выражающей интересы всего общества. Вся 20-летняя история современного института местного самоуправления не дает нам ни того, ни другого.

Демократические идеи и принципы, заложенные в Конституции, вступают в противоречие на стадии их реализации с объективной реальностью. Об этом свидетельствует развитие местного самоуправления как в городах федерального значения, так и в других муниципальных образованиях, ибо нет приближенности к населению и принятия решений самим населением под свою ответственность. Как правило, преобладающее количество опрошенных (почти 50 %) утверждают, что «местное самоуправление является придатком государственной власти», «местной администрации в своей деятельности не хватает организованности, совести и связи с избирателями»[319].

Принято считать, что любая реформа, любые изменения законодательства должны иметь в своем обосновании прочную научную основу, отражающую закономерности развития общества, которые позволяют правильно прогнозировать ход и возможные последствия реформ. Представляется, что данный аргумент не учитывался в полной мере современными реформаторами местного самоуправления.

Безусловно, неспособность центральных органов власти вникать во все подробности жизни на местах, учитывать в своих нормативных правовых актах особенность той или иной местности, а также иные трудности, вызванные централизмом, должны быть преодолены путем организации муниципальных властных институтов. Вместе с тем деятельность местного самоуправления не может быть инициирована одной лишь волей федерального законодателя. Поэтому правильно считается, что процесс институционализации начинается с осознания и формирования общих идей, целей, мотиваций у субъектов в связи с необходимостью удовлетворения общих потребностей. В связи с этим осознание населением общности интересов и потребностей, более эффективное удовлетворение которых возможно лишь на уровне местного самоуправления, осознание возможности решать эти вопросы своими силами и формирование на этих основах соответствующих ценностных ориентаций является важнейшим этапом реформы.

В заключение отметим, что целью любого научного исследования является выявление закономерностей (в нашем случае закономерностей развития и функционирования местного самоуправления). В этих закономерностях отражаются сущность (социальная сущность местного самоуправления) и объективные условия существования местного самоуправления (на протяжении всей истории института местного самоуправления оно развивалось и функционировало в диалектической связи с институтом государства). Проведенный анализ свидетельствует, что к таким закономерностям следует отнести следующие: 1) удовлетворение потребностей всего населения муниципального образования посредством реализации права на самоуправление; 2) взаимодействие местного самоуправления (органов местного самоуправления) с государством (органами государственной власти) на основе субсидиарности и взаимной ответственности с учетом баланса интересов и баланса взаимных усилий; 3) необходимость наличия самостоятельности (автономности) местного самоуправления от государства, органов государственной власти.

Для обеспечения эффективного функционирования института местного самоуправления эти закономерности должны реализовываться одновременно. Вместе с тем преодоление тех или иных противоречий, существующих на разных этапах развития института, как раз и являются отправной точкой развития местного самоуправления. Поэтому главной задачей общества, органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения муниципального образования является осознание наличия тех или иных проблем и стремление совместными усилиями их преодолевать, поскольку, не осмыслив и не осознав уроков прошлого и настоящего, сложно строить качественные отношения в будущем.

Данная работа, являясь попыткой исследовать и предложить решение отдельных проблем реализации функций института местного самоуправления, не претендует на неоспоримую истинность предложенных взглядов. Вместе с тем исследование, безусловно, обогащает и развивает теорию местного самоуправления.

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

1. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля.2014 № 11-ФКЗ // Российская газета. 1993. № 237. 25 дек.; 2009. № 7. 21 янв.; СЗРФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Европейская хартия местного самоуправления (ETS № 122) [рус., англ.] (Принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

3. О военном положении: федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

4. Об образовании: федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

5. О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов: федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.

6. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.

7. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

8. О противодействии терроризму: федеральный закон от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.

9. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.

10. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 35 Ст. 3607.

11. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

13. О противодействии экстремистской деятельности: федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

14. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

15. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

16. О почтовой связи: федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

17. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

18. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

19. О воинской обязанности и военной службе: федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

20. О гражданской обороне: федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

21. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.

22. Об экологической экспертизе: федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

23. О пожарной безопасности: федеральный закон от 21 января 1994 г. № 69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

24. О Государственной границе Российской Федерации: закон Российской Федерации от 01 апреля 1993 г. № 4730-1 // Российская газета. 1993. № 84.

25. Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09 октября 1992 г. № 3612-1) // Российская газета. 1992. № 248.

26. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 44. Ст. 914.

27. О местном самоуправлении в РСФСР: закон от 6 июля 1991 г. № 1550 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. ст. 1010.

28. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

29. О привлечении к обложению местным налогом с объявлений всех объявлений коммерческого характера в партийных, профсоюзных и советских органах печати: декрет ВЦИК и СНК от 6 июня 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 51. Ст. 489.

30. Об установлении местного сбора с приезжающих в лечебные местности: постановление СНК от 11 мая 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 49. Ст. 464.

31. О местном сборе за ветеринарно-санитарный осмотр скота и сырых животных продуктов: декрет ВЦИК и СНК от 2 февраля 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 32. Ст. 297.

32. О коммунальных банках: декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 18 января 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 4. Ст. 82.

33. О местных бюджетах: декрет ВЦИК и СНК от 10 декабря 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 80. Ст. 691.

34. О местных денежных средствах: декрет СНК от 22 августа 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 62. Ст. 446.

35. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание. Отд. I. Т. 39. № 40457. С. 1–10.

36. О модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. № 158/1080-II // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 7 (61). С. 108–128.

37. О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-П // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11 (65). С. 27–29.

38. О местном самоуправлении в Тюменской области: закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. № 444 // Вестник Тюменской областной думы. 2005. № 12.

39. О наказах избирателей депутатам законодательного собрания Пензенской области: закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. № 1204-ЗПО // Пензенские губернские ведомости. 2006. № 38 (138). С. 99100.

40. Устав городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 04 июля 2012 г. № 2-54/281-ГС // Сергиевские ведомости. 2012. № 27.

41. Устав муниципального образования «Мирный» Архангельской области от 05 июля 2012 № 301. [Нормативные правовые акты Российской Федерации].

URL:http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/index.php?do4 =document&id4=252df20d-155b-4c68-be0b-ddf36f512a36 (дата обращения: 25.09.2014).

42. Устав муниципального образования «Лешуконское» Лешуконского муниципального района Архангельской области от 31 мая 2011 г. №

111. [Нормативные правовые акты Российской Федерации]. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/list_statutes/printable.php?do4=document&id4 =d98fe5dc-9b62-417a-b780-58b1ba6cb438 (дата обращения: 25.09.2014).

43. Устав муниципального образования «Пинежское» Пинежского муниципального района Архангельской области от 22 декабря 2009 г. № 122 // Пинежье. 24.02.2010. № 7.

44. Устав муниципального образования «Город Новодвинск» Архангельской области от 22 февраля 2006 г. № 49. [Нормативные правовые акты Российской Федерации].

URL:http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/list_statutes/index.php?do4=document&i d4=1ad9a758-db24-4b8a-afbb-1c5c52215314 (дата обращения: 25.09.2014).

45. Устав муниципального образования «Город Оренбург» от 27 апреля 2006 г. № 44 // Вечерний Оренбург. 2006. № 21.

46. Устав городского округа «Город Сургут» Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18 февраля 2005 г. № 425-III ГД // Сургутские ведомости. 2005. № 12.

47. Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. № 42/19 // Вятский край. 2005. № 130 (3538).

48. Устав муниципального образования «Город Ижевск» от 16 июля 2005 г. № 333 // Известия Удмуртской Республики. 2005. 1 июля. Спецвыпуск.

49. Устав муниципального образования «Город Астрахань» от 25 августа 2005 г. № 181 // Горожанин. 2006. № 21.

50. Устав муниципального образования «Онежское» Онежского муниципального района Архангельской области от 22 ноября 2005 г. № 79.

51. Устав муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 21 декабря 2005 г. № 21-п // Няръяна Вындер. 2006. № 8.

52. Устав муниципального образования «Город Коряжма» Архангельской области от 22 декабря 2005 г. № 146 // Коряжемский муниципальный вестник. 2007. № 42.

53. Устав городского округа Саранск от 23 декабря 2005 г. № 177 // Вечерний Саранск. 2005. 29 дек. Спецвыпуск.

54. Устав городского округа «Город Воронеж» от 27 октября 2004 г. № 150-I // Воронежский курьер. 2004. № 130.

55. Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 года [Официальный сайт Тульской городской Думы]. URL: http://cityduma.tula.ru/ustav (дата обращения: 25.09.2014).

56. Устав муниципального образования «Город Архангельск» от

25 ноября 1997 г. № 117. [Официальный сайт муниципального образования город «Архангельск-город воинской славы»]. URL:

http://www.arhcity.ru/?page=23/1 (дата обращения: 25.09.2014).

57. Устав муниципального образования «Город Северодвинск»

Архангельской области от 16 июня 1996 г. № 18. [Официальный сайт Совета депутатов города Северодвинска]. URL: http://sevgorsovet.ru/legal-basics/charter-severodvinsk/charter-severodvinsk.html (дата обращения: 25.09.2014).

58. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском поселении Кубинка Одинцовского муниципального района Московской области от 16 мая 2012 г. № 4/43 // Вести Кубинки (информационный бюллетень). 2012. № 11 (77).

59. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле от 03 июня 2011 г. № 550 // Вечерний Барнаул. 2011. № 87.

60. Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения города Шуи от 25 мая 2011 г. № 84 // Вестник Шуйского муниципального района. 2011. № 124.

61. Положение о наказах избирателей главе муниципального образования «Черемушское» и депутатам Совета депутатов муниципального образования «Черемушское» от 19 мая 2011 г. № 137 [Официальный сайт администрации МО «Черемущкинское»]. URL: http://www.xn-

e1aaatjnkkr9aq.xn-p1ai/the_board_of_deputies/solutions/solutions.php (дата обращения: 25.09.2014).

62. Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения Ильинского района Ивановской области от 16 февраля 2011 г. № 71 // Вестник муниципальных правовых актов Ильинского муниципального района. 2011. № 15 (22).

63. Положение об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Борисоглебского городского округа Воронежской области от 27 января 2011 г. № 352 // Борисоглебский вестник. 2011. 05 февраля. № 11. Положение о наказах избирателей депутатам Совета Заполярного района Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2010 г. № 129-р // Официальный бюллетень Заполярного района. 2011. № 3–4.

64. Положение о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09 декабря 2010 г. № 387-28 // Правда Бурятии. 2010. № 55.

65. Порядок организации работы с наказами избирателей: решение Совета депутатов Тихвинского городского поселения Ленинградской области от 17 февраля 2010 г. № 02–65 // Трудовая слава. 2010. № 8.

66. Положение о наказах избирателей в городе Лобня от 23 декабря 2009 г. № 248/11 // Лобня. 2010. № 3/813.

67. Положение о наказах избирателей в городе Новосибирске от 23 декабря 2009 г. № 1490 // Вечерний Новосибирск. 2009. № 81.

68. Положение об организации работы с предложениями (наказами) избирателей города Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области от 23 декабря 2009 г. № 39/3/2 // Маяк. 2010. № 6.

69. Об утверждении перечня муниципального недвижимого имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства: решение Совета депутатов Северодвинска от 25 июня 2009 г. № 66. [Официальный сайт Совета депутатов Северодвинска]. URL: http://sevgorsovet.ru/category/draft-decisions-2 (дата обращения: 25.09.2014).

70. Положение о наказах избирателей Коркинского муниципального района Челябинской области от 17 апреля 2008 г. № 563 // Горняцкая правда. 2010. 22 нояб.

71. Положение о наказах избирателей в Грязовецком муниципальном районе Вологодской области от 25 декабря 2008 г. № 188 [Нормативные правовые акты РФ]. URL:

http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/index.php?do4=docu ment&id4=7af44300-c911-4311-892c-6ea20f4f169f (дата обращения: 25.09.2014).

72. Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Архангельск» от 16 мая 2007 г. № 396. [Официальный Интернет-портал муниципального образования «Город Архангельск»]. URL: http://www.arhcity.ru/?page=376/1 (дата обращения: 25.09.2014).

73. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском округе Химки от 13 февраля 2007 г. № 104/2 // Химкинские новости. 2007. № 13.

74. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Чехове от 21 декабря 2006 г. № 69/16 // Чехов сегодня. 2007. № 59 (854).

75. Положение о территориальном общественном самоуправлении на территории муниципального образования «Город Ижевск» от 03 октября 2006 г. № 149 // Ижевский вестник. 2006. № 10.

76. Положение о территориальном общественном самоуправлении в сельском поселении «Стремиловское» Чеховского муниципального района Московской области от 24 августа 2006 г. № 37/10 // Чехов сегодня. 2007. № 105.

77. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове от 28 июля 2006 г. № 8-55 // Саратовская панорама. 2009. № 99 (490).

78. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске от 07 июня 2006 г. № 366. [Нормативные правовые акты Российской Федерации].

URL:http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/index.php?do4 =card&id4=8fe3c938-8f25-4ca6-b5d7-e3f2be5bba09 (дата обращения: 25.09.2014).

79. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде от 24 мая 2006 г. № 41 // День города. Нижний Новгород. 2006. № 30 (086).

80. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Кемерово от 26 февраля 2006 г. № 313. [Официальный сайт администрации города Кемерово]. URL: http://www.kemerovo.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

81. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Дубне от 27 мая 2004 г. № РС-6-59/20 // Встреча. 2004. № 24.

82. Положение о наказах избирателей депутатам городского совета г. Астрахани от 01 марта 2004 г. № 16 // Горожанин. 2004. № 12.

83. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Поддержка и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Архангельске на 2010–2012 годы»: постановление мэра г. Архангельска от 29 октября 2009 № 434. [Официальный сайт г. Архангельска]. URL: http://www.arhcity.ru/?page=26/660 (дата обращения: 25.09.2014).

84. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. № 71 (2939). 19 апр.

85. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. № 290. 23 дек.

2. Судебные акты

86. По жалобе главы администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 04 декабря 2007 г. № 828-О-П // Вестник Конституционного суда РФ. 2008. № 2.

87. О проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление»: определение Конституционного суда РФ от 07 декабря 2006 г. № 542-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2007. № 2.

88. О проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 02 ноября 2006 г. № 540-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2007. № 2.

89. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Новодвинск» за нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 30 Закона Российской Федерации «О милиции»: определение Конституционного суда РФ от 9 июня 2005 г. № 224-О // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».

90. По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: определение Конституционного суда РФ от 8 июля 2004 г. № 303-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2005. № 1.

91. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Сертолово» Ленинградской области на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 5 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»: определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 453-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2004. № 3.

92. По жалобе граждан Березовского Бориса Абрамовича, Дубова Юлия Анатольевича и Патаркацишвили Аркадия Шалвовича на нарушение их конституционных прав положениями статей 47, 53, 162 и 195 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного суда РФ от 18 декабря 2003 г. № 470-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2004. № 3.

93. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа о проверке конституционности пункта 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 12 мая 2003 г. № 167-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2003. № 6.

94. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 09 апреля 2003 г. № 132-О // Вестник Конституционного суда РФ. 2003. № 5.

95. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»: постановление Конституционного суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

96. Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города

Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 05 февраля 1998 г. № 22-О // Вестник Конституционного суда РФ. 1998. № 3.

97. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2008 г. № Ф08-4097/2008 по делу № А32-23243/2007-21/390 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».

98. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2008 г. по делу № А32-23243/2007-21/390. [Официальный сайт Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда]. URL: http://15aas.arbitr.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

99. Решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 декабря 2009 г. по делу № А05-17427/2009. [Официальный сайт Арбитражного суда Архангельской области]. URL:

http://arhangelsk.arbitr.ru/welcome/showall/633200006 (дата обращения: 25.09.2014).

100. Решение Арбитражного суда Архангельской области от 4 декабря 2009 г. по делу № А05-13414/2009. [Официальный сайт Арбитражного суда Архангельской области]. URL:

http://arhangelsk.arbitr.ru/welcome/showall/633200006 (дата обращения: 25.09.2014).

101. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21 января 2008 г. по делу № А32-23243/2007-21/390. [Официальный сайт Арбитражного суда Краснодарского края]. URL: http://krasnodar.arbitr.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

102. Постановление Арбитражного суда Самарской области от 11 марта 2003 г. № А55-17687/02-8. [Региональное законодательство. Самарская область]. URL: http://www.smbase.ru/index.php?ds=802295 (дата обращения: 25.09.2014).

3. Справочная литература

103. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия: Норинт, 1997. 1456 с.

104. Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия / глав. науч. ред. и сост. С.Ю. Солодовников. Минск: МФЦП, 2002. 1008 с.

105. Новейший философский словарь / сост. А.А. Грицанов. Минск: Изд. – во В. М. Скакун, 1998. 896 с.

106. Политическая энциклопедия: в 2 т. / ред. – науч. совет: Г.Ю. Семигин (пред.) [и др.]. Нац. – обществ. науч. фонд. Акад. полит. науки. М.: Мысль, 1999. Т. 1. 750 с.

107. Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. 688 с.

108. Юридический словарь. [Сайт «Юридические словари»]. URL: www.jur-words.info/ (дата обращения: 25.09.2014).

109. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова (7-е издание, перераб. и доп.). М.: Республика, 2001. 719 с.

4. Учебная литература

110. Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. 608 с.

111. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юридических вузов. М.: Издательская группа ИНФРАМ – КОДЕКС, 1996. 512 с.

112. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: учеб. М.: Юрид. лит., 1988. 560 с.

113. Баранчиков В. А. Муниципальное право: учеб. для вузов / В. А. Баранчиков. М.: Закон и право, 2000. 383 с.

114. Бахрах Д.Н. Основные понятия социального управления: учеб. пособие по спецкурсу. Пермь, 1978. 101 с.

115. Васильев В.И. Местное самоуправление: учеб. и научнопрактическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999. 453 с.

116. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учеб. для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. 528 с.

117. Воронин А.Г., Лапин В. А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учеб. пособие. М.: Дело, 1998. 128 с.

118. Выдрин И.В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: учеб. для вузов. М.: Норма, 2003. 368 с.

119. Гетманова А.Д. Логика для юристов: учеб. пособие для студентов. 5-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2008. 415 с.

120. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): учебн. пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 2003. 528 с.

121. Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX вв.): учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1999. 295 с.

122. Игнатюк Н.А, Замотаев А. А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. для вузов / под ред. канд. юрид. наук Н. А. Игнатюк. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. 319 с.

123. Кокотов А.Н., Соломатин А.С. Муниципальное право: учеб. для студентов высших учебных заведений. М.: Юрист, 2005. 383 с.

124. Комаров С.А. Общая теория государства и права: учеб. М.: Манускрипт, 1996. 312 с.

125. Конституционное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Г. Н. Комкова, Е. В. Колесников, М. А. Липчанская. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013. 457 с.

126. Конституционное право зарубежных стран: учеб. для вузов / под ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. М.: Норма-Инфра, 2004. 832 с.

127. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г.: учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РГГУ, 1994. 418 с.

128. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2004. 559 с.

129. Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А.П. Шептулина. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. 295 с.

130. Муниципальное право Российской Федерации: учебн. пособие для вузов, изд. 2-е, испр., доп. / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.

131. Муниципальное право: учеб. для вузов / под ред. А.М. Никитина. М.: Юнити-Дана, 2000. 439 с.

132. Муниципальное право России: учебник / под ред. Г.Н. Чеботарева. М., 2005.

133. Нерсесянц В.С. Философия права: учеб. для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2003. 652 с.

134. Общая социология: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Эфендиева. М.: Инфра-М, 2007. 654 с.

135. Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учеб. – практическое пособие. Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2003. 592 с.

136. Радугин А.А., Радугин К. А. Социология: курс лекций. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Библионика, 2006. 224 с.

137. Разгильдиев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация. Саратов, 1993. 232 с.

138. Советское строительство: учеб. под ред. А.А.Безуглова. М.: Юридическая литература, 1979. 496 с.

139. Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М.: Инфра-М, 2002. 616 с.

140. Теория государства и права: курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998. 376 с.

141. Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М.: Наука, 1978. 431 с.

142. Фадеев В.И Муниципальное право России: учеб. М.: Юнити-Дана, 2012. 384 с.

143. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 672 с.

144. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 2000. 852 с.

5. Специальная литература

145. Абрамов А.И. Понятие функции права // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 78.

146. Абрамович Л.Д. Референдум в Геленджике: горожане сказали «нет» строительству порта // Экосводка. 2000. 4 апр. № 13 (138).

147. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. № 16. С. 3.

148. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

149. Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии / Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 251.

150. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 52–53.

151. Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. 384 с.

152. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2000. 208 с.

153. Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 7.

154. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Изд. – во: Омега-Л, 2004. 301 с.

155. Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.

156. Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М.: Юрид. лит., 1976. 200 с.

157. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130.

158. Бойко А.Е. Восстановление и развитие финансовой основы местного управления в период новой экономической политики (1921–1928 г.г.) // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2009. С. 94.

159. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 592 с.

160. Бондарь Н.С. Право человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д: Изд. – во Ростовского ун-та, 1998. 208 с.

161. Борисов С. Малый бизнес является основой муниципальной экономики. [Информационный портал «Опоры России»]. URL:

http://www.opora.ru/analysis/discussions/431/2093/ (дата обращения: 25.09.2014).

162. Брэбан Г. Французское административное право / пер. с фр.; ред. и авт. вступ. ст. С.В. Боботов. М.: Прогресс, 1988. 488 с.

163. Буев В., Шамрай А., Шестоперов А. Малый бизнес: текущее состояние и проблемы финансирования, исследования. [Электронный ресурс журнала «Креативная экономика»]. URL: http://www.nisse.ru/business/article/article_1636.html (дата обращения: 25.09.2014).

164. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 10.

165. Бялкина Т.М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. научн. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 54–66.

166. Валентей С.Д., Хабриева Т.Я. Проблемы реализации полномочий местных органов власти // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2008. № 2. С. 61–66.

167. Васильев В.И. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (круглый стол) // Государство и право. 2004. № 3. С. 36.

168. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

169. Ведель Ж. Административное право Франции / под ред. М.А. Крутоголова, пер. Л.М. Энтин. М.: Прогресс, 1973. 512 с.

170. Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. 480 с.

171. Гаджиев К.С. Эпоха демократии // Вопросы философии. 1996. № 9. С. 4–7.

172. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъсубъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.

173. Гурней Б. Введение в науку управления / пер. Г.С. Яковлев, ред. М.И. Пискотин. М.: Прогресс, 1969. 430 с.

174. Гусаков А. Малый бизнес не считает налоги проблемой [Сайт газеты «Образование. Работа. Карьера»]. URL: http://www.rabota-nsk.ru/?/info/2009/1186/ (дата обращения 25.09.2014).

175. Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. 304 с.

176. Дементьев А. Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

177. Дитятев Г. Выборы имели массовый, но непартийный характер. Почему? // Вестник Избирательной комиссии Архангельской области. 2005. № 2(12). С. 23–24.

178. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 11.

179. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М.: Наука, 1991. 576 с.

180. Ежевский Д.О. Референдум в муниципальном образовании: российский и зарубежный опыт // Административное и муниципальное право. 2008. № 3.

181. Елизарова С.Н. О конкурсе «Сельская инициатива», проведенном в 2006 году / Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.

182. Елисеева С.В. Предмет контроля за целесообразностью и эффективностью в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 61.

183. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула: ТИГИМУС, 1997. 120 с.

184. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. 280 с.

185. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь. (От общины-рода к общине-государству): монография. М.: Академия права и управления, 2003. 316 с.

186. Журавлев С.Н. Развитие системы государственной поддержки малого предпринимательства. URL:

http://ibci.rU/konferencia/APEMPM/st039.htm#_edn1 (дата посещения: 25.09.2014).

187. Землянинова Е.А. Интегративная функция права: история исследования, понятие и особенности // Молодежь в науке. 2009. С. 161–167 (прил. к журн. «Вести национальной академии наук Белоруссии»: в 5 ч. Ч. 2: Серия гуманитарных наук).

188. Зубков И.С. Основные тенденции развития законодательного регулирования деятельности местных Советов в период НЭПа // Общество и право. 2009. № 1.

189. Инькова Г.В. Развитие малого предпринимательства в Архангельской области: проблемы и пути решения. URL: ags-vologda.ru/download/old/2006/inkova.pdf (дата обращения: 25.09.2014).

190. Карл Т., Шмиттер Ф. Пути перехода от авторитаризма к демократии в Латинской Америке, Южной и Восточной Европе // Международный журнал социальных наук. 1991. № 1. С. 31.

191. Казанник А.И. Координация в системе функций местных Советов. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1980. 192 с.

192. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 35.

193. Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2011. № 5.

194. Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления // Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Юрайт, 1995.

195. Козлов Н. С муниципальных предприятий спросят прибыль // Самарские известия. 2011. № 11 (5959).

196. Комарова В.В. Демократия – конституционный императив // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22.

197. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Особенная часть. Изд. 2-е, перераб. СПб.: типография М.М. Стасюлевича, 1897 г. 163 с.

198. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 24–26.

199. Краснов М.А. Местное самоуправление – иллюзия или цель? // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. трудов / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 172–173.

200. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. М.: ИГПАН, 1993.

201. Кудинов В.В. К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите государственной границы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8.

202. Кулушева М.А. Концепция местного самоуправления в Конституции РФ и Европейской хартии / Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С. А. Авакьяна. Т. 2. М.: Изд-во МГУ, 2004. С.139.

203. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Ин-т государства и права. М.: Наука, 1987. 292 с.

204. Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства. Государственно-правовой аспект. М.: Юрид. лит., 1980. 240 с.

205. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. 544 с.

206. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит., 1982. 232 с.

207. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. 280 с.

208. Ленин В.И. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала / Полн. собр. соч.: в 55 т. Т. 41. М.: Политиздат, 1981. С. 159212.

209. Литвак Е. Создать благоприятные условия для развития бизнеса. [Сайт Национального института системных исследований проблем предпринимательства] URL:

http://www.nisse.ru/business/interview/interview_652.html (дата обращения:

25.09.2014).

210. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопр. истории, теории и практики). М.: Юрид. лит., 1978. 361 с.

211. Малый А.Ф., Малая Т.Н. Проблемы реформирования местного самоуправления // Проблемы реформирования местного самоуправления: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Архангельск: Арханг. гос. тех. ун-т, 2008. С. 65–74.

212. Малый А.Ф. Правовые основы организации территориального общественного самоуправления // Социальная экономика и местное развитие: от теории практике: сб. статей и документов / под. ред. Е. В. Кудряшовой – Архангельск: ПГУ, изд-во «КИРА», 2004. С. 6–29.

213. Маркварт Э., Савранская О. К вопросу «О вопросах» // Муниципальное право. 2004. № 4(28). С. 2–9.

214. Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология / Собр. соч.: в 50 т. Т. 3. 2-е изд. М.: Государственное изд. – во Политической литературы, 1955. 629 с.

215. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов 1977–1993 г.г. Самара: Самарский ун-т, 2006. 456 с.

216. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 12. С. 15.

217. Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и процесс. 2006. № 1.

218. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола, 2002. С. 130–131.

219. Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98 – 108.

220. Мошкин А.А. Бюджеты земств и городов. М.: Тип. «Прогресс», 1915. 89 с.

221. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1997. 704 с.

222. Незнамова Е.А. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 4.

223. Незнамова Е.А. Правовое регулирование и участие населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. № 2.

224. Николаев М.Е. Инновация сельских территорий – новая модель развития страны // Вестник Совета Федерации. 2010. № 5. С. 50–53.

225. Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 13–16.

226. Новгородцев П. И. Демократия на распутье // Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 4. М., 1997. 418 с.

227. Нудненко Л. А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. 95 с.

228. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. 329 с.

229. Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

230. Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр., под ред. Е. Пашуканис, предисл. Н. Челяпова. М.: Изд-во Ком. Акад., 1929. 759 с.

231. Основин В.С. Городской Совет – орган социального управления. М.: Юрид. лит-ра, 1983. 128 с.

232. Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1.

233. Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. 2007. № 4.

234. Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49–56.

235. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 454 с.

236. Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

237. Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 38–41.

238. Поддубная О.С. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти // Право и политика. 2005. № 7. С. 45.

239. Попова Л.В., Алехина Ю.В. О тенденциях развития многоукладной экономики в КНР (1990-2000-е годы) // Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2003. Вып. 1 (№ 5).

240. Портяков В.Я. Концепция экономической реформы в КНР: формирование и эволюция // Проблемы Дальнего Востока. 1996. № 6.

241. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М.: Реклам. – изд. центр «Федоров», 1995. 189 с.

242. Райбекас А.Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск: Изд-во ТГУ, 1977. 243 с.

243. Реале Дж., Антисери Д. Западная философия: от истоков до наших дней. Т. I. Античность. СПб.: ТОО ТК «Петрополис», 1994. 336 с.

244. Романов О. М. Положение женщин на рынке труда Архангельской области // Местное самоуправление и роль женских общественных организаций в развитии села: сб. докладов и выступлений. Архангельск, 2003. С. 57–58.

245. Ручин М.В., Худякова И.В. Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

246. Савранская О. Л. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3.

247. Самоуправление: от теории к практике / под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М.: Юрид. лит., 1988. 206 с.

248. Сергеев А. А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт): материалы международной конференции. М., 2000. С. 128129.

249. Сергеев С.С. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

250. Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. № 11.

251. Симонян Н. Уроки Китая и Южнокорейские реформы // Свободная мысль. 1996. № 9.

252. Строгович М.С. Избранные труды: в 3 т. Т. 1. Проблемы общей теории права. М.: Наука, 1990. 304 с.

253. Султанов Е.Б. Принципы местного самоуправления и муниципально-правовое регулирование // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. Т. 153. № 4. С. 56–62.

254. Султанов Е.Б. Предметы ведения местного самоуправления (к вопросу о существовании этого феномена) // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2009. Т. 151. № 4. С. 67–75.

255. Суханов С.Ю. О развитии территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании «Вельский муниципальный район» / Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.

256. Тимофеев Н.С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления (постановка проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 48–54.

257. Тимченко В. Подводя итоги, намечая перспективы // Муниципалитет. 2010. № 4.

258. Тимченко В. Стратегия местного самоуправления определена. Необходимо детализировать тактику // Муниципалитет. 2010. № 5.

259. Титаренко М. Китайские реформы: пример, вызов или угроза России // Обозреватель. 1996. № 1.

260. Тугаринов В.П. Философия сознания. М.: Мысль, 1971. 199 с.

261. Франчук В.И. Общая теория социальных организаций. М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2001.

262. Чакалова М.С. О предоставлении органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1.

263. Чесноков И. А. О выполнении резолюции I областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению» / Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.

264. Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С. А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во Моск. ун. – та, 2004. С. 204.

265. Щепачев В. А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18.

266. Щепачев В.А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Местное право. 2007. № 5/6.

267. Шубин С.И. Проблемы становления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления / Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.

268. Шугрина Е.С. Конституционное право на осуществление местного самоуправления при решении вопросов, связанных с землепользованием и градостроительством // Муниципальная власть. 2011. № 1.

269. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 26–32.

270. Уваров А.А. Некоторые правовые дефекты российской конституционной модели местного самоуправления / Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова / под ред. проф. А. С. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. 720 с.

271. Уваров А.А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5. С. 32–36.

272. Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов в период НЭПа // Налоги. 2008. № 4.

273. Ящук Т.Ф. Местные бюджеты Сибири в 1921–1926 гг. // Исторический ежедневник. Омск: ОмГУ, 1999. С. 85–94.

6. Диссертации и авторефераты диссертаций

274. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис… д-ра. юрид. наук:

12.00.02 / Бялкина Татьяна Михайловна. Саратов, 2007. 591 с.

275. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Выдрин Игорь Вячеславович. Екатеринбург, 1998. 40 с.

276. Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Гавришин Михаил Петрович. М., 2003. 200 с.

277. Дабалаев А.А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дабалаев Александр Александрович. М., 2006. 24 с.

278. Давыденко О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотноше-ний): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Давыденко Ольга Алексеевна. М., 2005. 174 с.

279. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальное государственности Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук:: 12.00.02 / Джагарян Армен Арменович. Ростов/н/Д., 2012. 59 с.

280. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дитятковский Михаил Юрьевич. Омск, 2001. 24 с.

281. Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дряхлов Сергей Константинович. СПб., 2000. 23 с.

282. Ефимов Т.В. Статус депутата представительного органа местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ефимов Тарас Васильевич. М., 2010. 24 с.

283. Иванцова Г. А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / Иванцова Галина Анатольевна. Уфа, 2000. 25 с.

284. Иванцова Г.А. Теоретико – правовые проблемы развития местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Иванцова Галина Анатольевна. Уфа. 2000. 178 с.

285. Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Измайлова Екатерина Викторовна. М., 2003. 22 с.

286. Карбушев Д.А. Местное самоуправление в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Карбушев Дмитрий Александрович. М., 2010. 23 с.

287. Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. д-ра. юрид. наук: 12.00.02 / Комарова Валентина Викторовна. М., 2006. 474 с.

288. Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук: 12.00. 01 / Корсакова Светлана Владимировна. Ставрополь, 2000. 206 с.

289. Космина И.А. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00. 02 / Космина Ирина Александровна. СПб., 2010. 24 с.

290. Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Кочеткова Наталья Владимировна. Саратов, 2004.

291. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Кубарков Алексей Николаевич. Саратов, 2000.

292. Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике: Автореф. дис… канд. экон. Наук: 08.00.10 / Кукуй Михаил Геннадьевич. М., 1998.

293. Лежикова Ю.Г. Правовое закрепление экономической функции местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Лежикова Юлия Геннадьевна. М., 1998. 182 с.

294. Маркарян Г.Г. Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права: Автореф. канд… юрид. наук: 12.00.02 / Маркарян Гоар Грантовна. Волгоград, 2005. 16 с.

295. Митягин Ю.В. Конституционно-правовые аспекты ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправлении: вопросы теории и практики: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Митягин Юрий Викторович. Челябинск, 2010.

296. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России (Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий): Автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Михеева Татьяна Николаевна. М., 2003.

297. Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Мокеев Максим Михайлович. Саратов, 2003.

298. Морозова Л.А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. д-ра юрид. наук: 12.00.01 / Морозова Людмила Александровна. М., 1998.

299. Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук:

12.00.02 / Наймушина Софья Григорьевна. М., 1999.

300. Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Незнамова Елена Алексеевна. М., 2000.

301. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. (Проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук: 12.00.02 / Нудненко Лидия Алексеевна. М., 2001. 342 с.

302. Овсянников С. А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Овсянников Сергей Александрович. Саратов, 2007.

303. Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Олейников Олег Владимирович. Краснодар, 2005.

304. Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Петрова Наталья Алексеевна. М., 2006.

305. Пивоваров А.С. Обеспечение безопасности дорожного движения как функция органов местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Пивоваров Александр Сергеевич. Челябинск, 2002. 180 с.

306. Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция современного государства: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Пожарский Дмитрий Владимирович. М., 2004. С.22.

307. Потапов С.А. Конституционно-правовые основы организационного обособления органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Потапов Сергей Александрович. М., 2002.

308. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Автореф. дис… д-ра юрид. наук:

12.00.02 / Руденко Виктор Николаевич. Екатеринбург, 2003.

309. Рябов С.А. Соотношение государства и местного самоуправления в России (историко-теоретические аспекты и современные проблемы): Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Рябов Сергей Анатольевич. Казань, 2002.

310. Семенов М.И. Представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Семенов Михаил Иннокентьевич. М., 2002.

311. Соловьева Н.А. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении: Автореф. дис. канд. юрид. наук:

12.00.02 / Соловьева Наталья Алексеевна. Тюмень, 2008.

312. Стрельцов Д.Ю. Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления в РФ: Автореф. дис. канд. юрид. наук:

12.00.02 / Стрельцов Данила Юрьевич. М., 2006.

313. Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург: 12.00.02 / Соломка Ноэми Ивановна. 1999. 169 с.

314. Торопов А.А. Восстановительная функция права: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Торопов Андрей Анатольевич. Н. Новгород, 1998. 25 с.

315. Трофимова М.П. Функции юридической ответственности: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Трофимова Марина Павловна. Самара, 2000. 209 с.

316. Уваров А. А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Уваров Александр Анатольевич. М., 2002. 37 с.

317. Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Устинов Дмитрий Юрьевич. Саратов, 2000. 18 с.

7. Аналитические и справочные источники

318. АПК Нижегородской области в цифрах. [Официальный сайт Правительства Нижегородской области]. URL: http://www.govemment-nnov.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

319. База данных показателей муниципальных образований. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 25.09.2014).

320. В интересах горожан мэр обещал и выполнил. [Официальный сайт органов местного самоуправления Улан-Удэ]. URL: /www.ulan-ude-eg.ru/admin…/upr…/state.php (дата обращения: 25.09.2014).

321. Возможность отзыва населением депутата городской думы планируется исключить из Устава Нижнего Новгорода. [Сайт НИА «Нижний Новгород]. URL: http://www.mann.ru/?id=391220 (дата обращения: 25.09.2014).

322. Волгоградская область вон как развернулась! // «Босс». 2007. № 6.

323. Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_01/IssWWW.exe/Stg/d01/3-1-0.htm (дата обращения: 25.09.2014).

324. Гражданское участие в местном самоуправлении: как самим решать проблемы в своем городе, поселке. Мет. пос. / под ред. В.В. Гальченко. М.: ИД «Авангард», 2008. 224 с.

325. Гусаков А. Малый бизнес не считает налоги проблемой [Сайт издательского центра «Образование. Работа. Карьера»]. URL: http://www.rabota-nsk.ru/?/info/2009/1186/ (дата обращения: 25.09.2014).

326. Депутатов от оппозиции горсовета Оренбурга и их избирате

лей пытаются лишить законных прав // Бузулукские новости. 2010. 19 нояб. [Сайт Бузулукские новости горсовета Оренбурга]. URL:

news.. gorsoveta.. izbiratelej.. (дата обращения: 25.09.2014).

327. Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная

экономика» в 2009–2011 гг. [Официальный сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL:

http://emsu.ru/me/default.asp?c=ispdf.asp&god=2012&nom=2 (дата обращения: 25.09.2014).

328. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов

Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). [Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации]. URL:

http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otc…(дата обращения: 25.09.2014).

329. Как живет малый бизнес за рубежом. [Сайт Национального делового партнерства «Альянс Медиа»]. URL:

http://www.allmedia.ru/newsitem.asp?id=800517 (дата обращения:

25.09.2014).

330. Местное самоуправление – приоритетное направление работы

Совета Федерации. [Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ]. URL:

http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2010/05/item12746.html (дата обращения: 25.09.2014).

331. Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.

332. На поддержку ТОС будет потрачено 15 миллионов рублей. [Официальный сайт правительства Архангельской области]. URL: http://www.dvinaland.ru/prcenter/release/18536/?sphrase_id=74616 (дата обращения: 25.09.2014).

333. НИСИПП: ни о каком росте малого предпринимательства не

может быть и речи. [Электронное издание «Деловая пресса». 2010. 30 апр. № 17(569)]. URL:

http://businesspress.ru/newspaper/article_mId_33_aId_497534.html (дата обращения: 25.09.2014).

334. Основные показатели сельского хозяйства в России. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 25.09.2014).

335. Отчет о проведении социологического исследования причин низкой электоральной активности молодежи Архангельской области (октябрь-декабрь 2005 г., декабрь 2011 г., март 2012 г.). [Официальный сайт Избирательной комиссии Архангельской области]. URL: http://www.arkhangelsk.izbirkom.ru/WAY/9A10DFFF-AFFB-45B8-B564 B4E3C3AB89DD.html (дата обращения: 25.09.2014).

336. Резолюция XII конференции представителей малого и средне

го предпринимательства Архангельской области. [Официальный сайт правительства Архангельской области]. URL:

http://www.dvinaland.ru/prcenter/release/7781/ (дата обращения: 25.09.2014).

337. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. [Университетская информационная система «Россия»]. URL: http://uisrussia.msu.ru/is4/main.jsp (дата обращения: 25.09.2014).

338. Советская Россия: правительственный час в Госдуме. Обсуждение сельскохозяйственного вопроса. [Официальный сайт Коммунистической партии РФ]. URL: http://kprf.ru/dep/56692.html (дата обращения:

25.09.2014).

339. Стенографический отчет об общероссийском собрании Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (Москва, 23 октября 2007) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 12.

340. Участники Богородского муниципального банка. [Официальный сайт Богородского муниципального банка]. URL:

http://www.kbbmb.ru/?ide=about_4 (дата обращения: 25.09.2014).

341. Участники Екатеринбургского муниципального банка. [Официальный сайт Екатеринбургского муниципального банка]. URL: http://www.emb.ru/about/2848/ (дата обращения: 25.09.2014).

342. Участники Новосибирского муниципального банка. [Официальный сайт Новосибирского муниципального банка]. URL:

http://www.nmb.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

343. Участники Хакасского муниципального банка. [Официальный

сайт Хакасского муниципального банка]. URL:

http://www.kbhmb.ru/o_banke/uchastniki_banka.php (дата обращения:

25.09.2014).

344. Шесть лет работы Советов в Сибири. Новосибирск, 1926. С. 58, 63. ГАНО. Ф. П-10. Оп. 1. Д. 831. Л. 144.

8. Литература на иностранном языке

345. Barnett Hilarie Constitution and Administrative Law. Printed and bound in Great Britain by Biddles Ltd, Guildford and Kings Lynn. – Cavendish Publishing Limited, 1996.

346. Employment Situation Summary. [Официальный сайт United

States department of labor. Bureau of Labor statistics]. URL: http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm (дата обращения:

25.09.2014).

347. Lipset S.M. Political Man. The Social Bases of Politics // London et al. 1960. P. 31.

348. Paul Johnson. A History of American People. New York: Harper Perrenial, 1999. P. XIV.

349. Rustow, Dankwart 1970 Transitions to Democracy – Comparative politics (№ 2).

notes

Примечания

1

Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

2

Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 года [Официальный сайт Тульской городской Думы]. URL: http://cityduma.tula.ru/ustav (дата обращения: 25.09.2014).

3

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4

Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 89.

5

Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 36–43.

6

СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

7

Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

8

Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 46. Ст. 2618.

9

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

10

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

11

Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления / Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 10.

12

Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003.

13

См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 8–9.

14

Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.в.). М., 1999. С. 24.

15

См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25–26.

16

Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2004.

17

Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. С. 228.

18

Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150.

19

[Электронный юридический словарь]. URL: www.jur-words.info/ (дата обращения 25.09.2014).

20

См.: Общая социология / под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 103–104.

21

Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр. М., 1929.

22

См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.

23

местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55.

24

Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237.

25

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32.

26

В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется.

27

Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261.

28

Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1.

29

Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М.,

30

См.: Уваров А. А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление.

31

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

32

Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 25.

33

См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.

34

См.: Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 27.

35

Комарова В.В. Указ. соч. С. 45.

36

Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998. С. 67–68.

37

См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 20.

38

См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 41; Она же. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 63.

39

Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., Наука, 1978.

40

См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 42.

41

Гегель Г.В.Ф. Философия права. Соч. в 14 т. Т.7. М., 1990. С. 72–73.

42

Ленин В.И. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала / полн. собр. соч. в 55 т. Т. 41. М.: Политиздат, 1981. С. 169.

43

Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2003. С. 20–21.

44

Он же. Там же. С. 27–28.

45

Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов/н/Д., 2003. С. 9.

46

Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392, 397.

47

Он же. Там же. С. 9.

48

См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.

49

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32.

50

Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 8.

51

Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 9.

52

Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 54.

53

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). С. 6–7. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/libiaiy/2011^5/otc.. (дата обращения: 25.09.2014).

54

Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., 1978. С. 41.

55

Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 26–32.

56

Такая позиция была выражена Судом, в частности применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. № 132-О // ВКС РФ. 2003. № 5; от 12 мая 2003 г. № 167-О // Архив КС РФ. 2003; от 18 декабря 2003 г. № 470-О // Архив КС РФ. 2003; от 25 декабря 2003 г. № 453-О // ВКС РФ. 2004. № 3; от 8 июля 2004 г. № 303-О // ВКС РФ. 2005. № 1; от 9 июня 2005 г. № 224-О // Архив КС РФ. 2005.

57

Алехин А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 56–60; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 120–129, Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 106–162; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 55–70; Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976; Казанник А.И. Координация в системе функций местных Советов. Томск, 1980. С. 13; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 169–196; Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. С. 30–33; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 3–25; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 29–44; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 311; Основин В.С. Городской Совет – орган социального управления. М., 1983. С. 3082; Советское строительство / под ред. А. А. Безуглова. М., 1979. С. 86–118; Франчук В.И. Общая теория социальных организаций. М., 2001. С. 75–83.

58

См.: Советское строительство / под ред. А.А. Безуглова. М., 1985. С. 49.

59

Реале Дж., Антисери Д Западная философия: от истоков до наших дней. Т. I. Античность. М., 1994. С. 162.

60

Теория государства и права. Часть 1. Теория государства / под общ. ред. А.Б. Венгерова. М., 1995. С. 142. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 45.

61

См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1300.

62

Строгович М.С. Избранные труды. Т. 1. Проблемы общей теории права. М.,1990. С. 64.

63

Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С.504.

64

Новейший философский словарь / сост. А.А. Грицанов. Минск, 1998. С. 783.

65

Тугаринов В.П. Философия сознания. М., 1971. С. 171.

66

Райбекас А.Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 156.

67

Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 205.

68

Цель – предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Задачи – промежуточные этапы в достижении цели. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С. 512.

69

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 84.

70

Абрамов А.И. Понятие функции права // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 78.

71

Разгильдиев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация. Саратов, 1993. С. 46.

72

Как известно, отражение объективной действительности относится к сфере субъективности и представляет собой субъективную диалектику, которая субъективна лишь по своей форме, по способу существования, но объективна по источнику, по происхождению. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А. П. Шептулина. М., 1983. С. 5.

73

Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991. С. 413.

74

См.: Торопов АА. Восстановительная функция права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1998. С. 12.

75

См.: Общая социология: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 237.

76

Материалистическая диалектика как научная система / под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 199–205.

77

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 120.

78

Алексеев А.П., Анисимов А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1. С. 18–20.

79

Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 59.

80

Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 41.

81

Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 47.

82

Пивоваров А.С. Обеспечение безопасности дорожного движения как функция органов местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2002. С. 11.

83

Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 121; Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 82.

84

Любой предмет состоит из частей, однако попытки понять особенность того или иного явления на основе анализа частей и последующего суммирования их свойств уже давно потерпели неудачу. При рассмотрении частей самих по себе упускается из поля зрения их взаимодействия и утрачивается вследствие этого способность проникнуть в сущность объекта познания. См.: Материалистическая диалектика как научная система / под ред. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 222.

85

Организационный эффект означает синергию, прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий ее участников. См., напр.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. М., 2006. С. 172).

86

Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 35–45.

87

Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 120.

88

Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2003. С. 146.

89

Пожарский ДВ. Контрольно-надзорная функция современного государства: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.

90

Морозова Л.А. Современная российская государственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 19; Она же. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98–108.

91

См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 120–133; См. также, Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 134–139.

92

См.: Гетманова А. Д. Логика для юристов. М., 2008. С. 80.

93

Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1(18). С. 127–130.

94

Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Конституционное право. Общая часть. Ч. II. Хрестоматия. М., 1996. С. 173.

95

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 79–82.

96

Там же.

97

Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. Дмитриева. М., 2005. С. 121.

98

Карбушев Д.А. Местное самоуправление в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.

99

См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 30.

100

Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 г.

101

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 121.

102

Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,1994. С. 52–53.

103

См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М, 1998. С. 71.

104

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,1999. С. 111–113.

105

Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 36–40.

106

Иванцова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Уфа, 2000. С. 22; Она же. Теоретикоправовые проблемы развития местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Уфа. 2000. С. 126–134; См. также: Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.

107

Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 170.

108

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 10.

109

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 80–81.

110

Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 129.

111

Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1923. С. 37.

112

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

113

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 82–83.

114

Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в январе-

феврале 2011 г. [Официальный сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL: http://emsu.ru/me/default.asp?c=ispdf.asp&god=2012&nom=2 (дата обращения:

25.09.2014).

115

Устав городского округа город Сургут Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 18 февраля 2005 года № 425-Ш ГД // Сургутские ведомости. 2005. 28 марта.

116

Устав муниципального образования «Город Новодвинск» от 22.02.2006 № 49.

[Нормативные правовые акты Российской Федерации]. URL:

http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/list_statutes/index.php? do4=document&id4=1ad9a758-db24-4b8a-afbb-1c5c52215314 (дата обращения: 25.09.2014).

117

Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в мае-июне 2010 г. [Сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL: http://emsu.ru/me/ (дата обращения 25.09.2014).

118

Отчет о проведении социологического исследования причин низкой электораль

ной активности молодежи Архангельской области 2008–2011 гг. [Сайт центра социологических и маркетинговых исследований «Форис»]. URL:

http://www.foris.rU/projects/product/#2 (дата обращения: 25.09.2014).

119

Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в августе-сентябре 2010 г. [Сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL: http://emsu.ru/me/ (дата обращения: 25.09.2014).

120

Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в октябре-ноябре 2009 г. [Сайт журнала «Муниципальная экономика»]. URL:

http://emsu.ru/me/ (дата обращения 25.09.2014).

121

СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

122

См.: Сергеев С. С. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

123

Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. № 11.

124

Абрамович Л. Д. Референдум в Геленджике: горожане сказали «нет» строительству порта // Экосводка. 2000. № 13 (138).

125

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

126

Депутатов от оппозиции горсовета Оренбурга и их избирателей пытаются лишить законных прав // Бузулукские новости. 2010. 19 ноября. [Сайт Бузулукские новости горсовета Оренбурга]. URL: news…gorsoveta…izbiratelej… (дата обращения: 25.09.2014).

127

Закон Пензенской области «О наказах избирателей депутатам законодательного собрания Пензенской области» от 22 декабря 2006 г. № 1204-ЗПО // Пензенские губернские ведомости. 2006. 28 дек. № 38 (138).

128

См., напр: Положение о наказах избирателей депутатам Совета Заполярного района Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2010 г. № 129-р // Официальный бюллетень Заполярного района. 2011. № 3–4 (215–216); Положение о наказах избирателей в городе Лобня от 23 декабря 2009 г. № 248/11 // Лобня. 2010. 15 янв. № 3/813; Порядок организации работы с наказами избирателей Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области 17 февраля 2010 г. № 02–65 // Трудовая слава. 2010. 3 марта. № 8; Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения города Шуи от 25 мая 2011 г. № 84 // Вестник Шуйского муниципального района. 2011. 7 июля. № 124; Положение о наказах избирателей Коркинского муниципального района Челябинской области от 17 апреля 2008 г. № 563 // Горняцкая правда 2010. 22 нояб.

129

Положение о наказах избирателей в городе Новосибирске от 23 декабря 2009 г. № 1490 // Вечерний Новосибирск. 2009. 24 янв. № 81.

130

Положение о наказах избирателей в Грязовецком муниципальном районе Вологодской области от 25 декабря 2008 г. № 188. [Нормативные правовые акты РФ]. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/index.php?do4=document&id4=7a f44300-c911-4311-892c-6ea20f4f169f; (дата обращения: 25.09.2014); Положение о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09 декабря 2010 г. № 387-28 // Правда Бурятии. 2010. 23 янв. № 55.

131

Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения Ильинского района Ивановской области от 16 февраля 2011 г. № 71 // Вестник муниципальных правовых актов Ильинского муниципального района. 2011. 10 марта. № 15 (22); Положение «О наказах избирателей главе муниципального образования «Черемушское» и депутатам Совета депутатов муниципального образования «Черемушское» от 19 мая 2011 г. № 137.

132

Положение об организации работы с предложениями (наказами) избирателей города Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области от 23 декабря 2009 г. № 39/3/2 // Маяк. 2010. 27 янв. № 6.

133

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 272–273.

134

Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.

135

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Дис… докт. юрид. наук. М., 2001. С. 275.

136

Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.

137

В интересах горожан мэр обещал и выполнил. [Официальный сайт органов местного самоуправления Улан-Удэ]. URL: /www.ulan-ude-eg.ru/admin…/upr…/state.php – (дата обращения: 25.09.2014); Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.

138

Положение о территориальном общественном самоуправлении на территории муниципального образования «Город Ижевск» от 03 июня 2006 г. № 149 // Ижевский вестник. 2006. № 10; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове от 28 июля 2006 г. № 8-55 // Саратовская панорама № 99 (490). 2009. 30 окт; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Чехове от 21 декабря 2006 г. № 69/16 // Чехов сегодня. 2007. № 59 2854).

139

См.: Ручин М.В., Худякова И.В. Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

140

Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Дубне от 27 мая 2004 г. № РС-6-59/20 // Встреча. 2004. № 24.

141

Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 7.

142

Маркарян Г.Г. Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права: Автореф. канд… юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 9.

143

Соловьева Н.А. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении: Автореф. канд… юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 8–9.

144

Постановление Арбитражного суда Самарской области от 11 марта 2003 г. № А55-17687/02-8 [Региональное законодательство. Самарская область]. URL: http://www.smbase.ru/index.php?ds=802295 (дата обращения: 25.09.2014).

145

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 162.

146

Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Кемерово от 26 февраля 2006 г. № 313 [Законодательство Кемеровской области]. URL: http://www.kemkodeks.ru/messieurs/939_stat.html (дата обращения: 25.09.2014); Положение о территориальном общественном самоуправлении в сельском поселении Стремиловское от 24 августа 2006 г. № 37/10 // Чехов сегодня. 2007. № 105; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском округе Химки от 13 февраля 2007 г. № 104/2 // Химкинские новости. 2007. 22 февр. № 13.

147

Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде от 24 мая 2006 г. № 41 // День города. Нижний Новгород. 2006. 30 июня. № 30; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске от 07 июня 2006 г. № 366. [Нормативные правовые акты Российской Федерации]. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_teXts/act_municipal_education/index.php?do4=card&id4=8fe3c93 8-8f25-4ca6-b5d7-e3f2be5bba09 (дата обращения: 25.09.2014).

148

Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном

образовании «город Архангельск» от 16 мая 2007 г. № 396. [Официальный Интернет-портал муниципального образования «город Архангельск»]. URL:

http://www.arhcity.ru/?page=376/1 (дата обращения: 25.09.2014).

149

Зубков И.С. Основные тенденции развития законодательного регулирования деятельности местных Советов в период НЭПа // Общество и право. 2009. № 1.

150

Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. М., 1994. С. 1819.

151

Незнамова Е.А. Правовое регулирование и участие населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. № 2.

152

Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Кемерово от 26 февраля 2006 г. № 313. [Официальный сайт администрации города Кемерово]. URL: http://www.kemerovo.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).

153

См.: Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле от 03 июня 2011 г. № 550 // Вечерний Барнаул. 2011. № 87; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском поселении Кубинка от 16 мая 2012 г. № 4/43 // Вести Кубинки (информационный бюллетень). 2012. № 11 (77).

154

Елизарова С.Н. О конкурсе «Сельская инициатива», проведенном в 2006 году // Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.

155

Волгоградская область вон как развернулась! // Босс. 2007. № 6.

156

На поддержку ТОС будет потрачено 15 миллионов рублей. [Официальный сайт Правительства Архангельской области]. URL:

http://www.dvinaland.ru/prcenter/release/18536/?sphrase_id=74616 (дата обращения:

25.09.2014).

157

Ефимов Т.В. Статус депутата представительного органа местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.

158

Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-П «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11 (65). С. 27–29.

159

Устав муниципального образования «Город Астрахань» от 25 августа 2005 г. № 181 // Горожанин. 2006. № 21; Устав муниципального образования «Город Воронеж» от 27 октября 2004 г. № 150-I // Воронежский курьер. 2004. № 130; Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. № 42/19/43/3 // Вятский край. 2005. № 130 (3538).

160

Устав муниципального образования «Город Ижевск» от 16 июля 2005 г. № 333 // Известия Удмуртской Республики. 2005. Спецвыпуск (1 июля); Устав муниципального образования «Город Коряжма» от 22 декабря 2005 г. № 146 // Коряжемский муниципальный вестник. 2007. № 42; Устав муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 21 декабря 2005 г. № 21-п // Няръяна 3Вындер. 2006. № 8.

161

Устав муниципального образования «Город Архангельск» от 25 ноября 1997 г. № 117; Устав муниципального образования «Мирный» от 05 июля 2012 г. № 301.

162

Постановление Конституционного суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

163

майлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

164

Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 247; Краснов М.А. Местное самоуправление – иллюзия или цель? // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 172–173.

165

Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 270.

166

Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

167

Устав городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 04 июля 2012 г. № 2-54/281-ГС // Сергиевские ведомости. 2012. № 27; Устав муниципального образования «Город Северодвинск» от 16 июня 1996 г.; Устав муниципального образования «Лешуконское» от 31 мая 2011 г. № 111; Устав муниципального образования «Онежское» от 22 ноября 2005 г. № 79; Устав муниципального образования «Пинежское» от 22 декабря 2009 № 122.

168

Устав городского округа Саранск от 23 декабря 2005 г. № 177 // Вечерний Саранск. 2005. Спецвыпуск (29 декабря); Устав муниципального образования «Город Оренбург» от 27 апреля 2006 г. № 44 // Вечерний Оренбург. 2006. № 21.

169

Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

170

См.: Ведель Ж Административное право Франции. М., 1973. С. 9, 392.

171

Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М.В. Баглая. М., 1999. С. 127.

172

Paul Johnson. A History of American People. New York: Harper Perrenial, 1999. P. XIV.

173

Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право. М.: Юрист, 2005. С. 99103; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право. М., 2003. С. 41–48.

174

См.: Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право. М., 2005. С.99.

175

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2004. С. 24.

176

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86–87.

177

Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 2000. С. 173.

178

Махина С.Н. Концепция децентрализации государственного администрирования // Административное право и процесс. 2006. № 1.

179

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2. С. 218–220.

180

Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.

181

Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 8; Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 9; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России (Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 17; Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1999 С. 7; Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 8.

182

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). С. 6–7. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otc… (дата обращения: 25.09.2014).

183

Космина И.А. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 8.

184

Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 35.

185

Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 24–26; Кулушева М.А. Концепция местного самоуправления в Конституции РФ и Европейской хартии // Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / под ред. С. А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. С. 139; Поддубная О.С. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти // Право и политика. 2005. № 7. С. 45.

186

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2007. С. 164, 170–173.

187

Она же. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научн. трудов. Выпуск 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 54–66.

188

Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола, 2002. С. 130–131.

189

Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

190

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

191

См.: Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. С. 9; Маркварт Э., Савранская О. К вопросу «О вопросах» // Муниципальное право. 2004. № 4 (28). С. 2–9.

192

СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

193

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

194

Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 13–16.

195

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

196

СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

197

Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 года № 3612-1 // Российская газета. 1992. № 248; СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

198

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды!» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Российская газета. 2010. 1 декабря.

199

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697; Российская газета. 2009. 1 июля.

200

СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

201

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

202

СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.

203

СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

204

СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; Российская газета 2011. 5 мая.

205

СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; Российская газета 2011. 29 июня.

206

Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 13–16.

207

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 16–27, 367; Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 11; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997. С. 424–425; Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции / А.А. Сергеев // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт): материалы международной конференции. М., 2000. С. 128–129; Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи / под ред. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. С. 204.

208

Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 5; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 8; Рябов С.А. Соотношение государства и местного самоуправления в России (историко-теоретические аспекты и современные проблемы): Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 7.

209

См.: Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2000. С. 7; Потапов С.А. Конституционно-правовые основы организационного обособления органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8.

210

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

211

Вестник Тюменской областной Думы. 1997. № 7.

212

Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 38–41; Он же. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., Статут, 2007. С. 130–135.

213

Бялкина ТМ Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 10.

214

Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Омск, 2001. С.7.

215

Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 45–46, 50–51.

216

Мошкин А.А. Бюджеты земств и городов. М., 1915. С. 3.

217

Самоуправление: от теории к практике / под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. С. 41.

218

Лежикова Ю.Г. Правовое закрепление экономической функции местного самоуправления: Дис… канд. юрид. наук: М., 1998. С. 50–51.

219

Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук, Ставрополь, 2000. С. 53–54.

220

Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления (историко- и теоретико-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 55.

221

Атаян Г.Ю. Экономическая функция российского государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 11.

222

Джагарян А. А. Местное самоуправление в системе социальное государственности Российской Федерации: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов/н/Д., 2012. С. 16.

223

Джагарян А. А. Местное самоуправление в системе социальное государственности Российской Федерации: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Ростов/н/Д., 2012. С. 17.

224

См., напр.: Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7.

225

Тимофеев Н.С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления (постановка проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 48–54.

226

Велихов Л. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 217.

227

См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципалитетом. М., 1997. С. 13–14.

228

Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 44. Ст. 914.

229

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

230

Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

231

Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

232

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год). С. 6–7. URL: http://www.minfm.ru/common/img/uploaded/libraiy/2011/05/otc… (дата обращения 25.09.2014).

233

Полное собрание законов Российской Империи. Собрание. Отд. I. Т. 39. № 40457. С. 1–10.

234

См.: Бойко А.Е. Восстановление и развитие финансовой основы местного управления в период новой экономической политики (1921–1928 гг.) // Вестник ВГУ. Серия Право. 2009. С. 94.

235

Шесть лет работы Советов в Сибири. Новосибирск,1926. С. 58, 63.

236

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

237

Козлов Н. С муниципальных предприятий спросят прибыль // Самарские известия. 2011. 26 янв. № 11 (5959).

238

Имущественные и земельные отношения в Челябинске. [Официальный сайт г.

Челябинска]. URL:

http://www.cheladmin.ru/gorodskaya_sreda/imushestvennie_i_zemelnie_otnoshenia (дата обращения: 25.09.2014).

239

Козлов Н. С муниципальных предприятий спросят прибыль // Самарские известия. 2011. 26 янв. № 11 (5959).

240

Однако теоретики расходятся во мнениях относительно меры участия государства (муниципалитета) в регулировании экономикой. Либералы высказываются за минимальное участие, в то время как консерваторы – за максимальное.

241

НИСИПП: ни о каком росте малого предпринимательства не может быть и речи [Электронное

издание «Деловая пресса». 2010. 30 апреля. № 17 (569)]. URL:

http://busmesspn2ss.mtewspaper/aitide_: md_33_dd_497534.html (дата обращения: 25.09.2014).

242

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год) С. 6–7. [Официальный сайт Министерства финансов РФ]. URL: http://www.minfm.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otc… (дата обращения:

25.09.2014).

243

См.: Как живет малый бизнес за рубежом. [Российский деловой портал «Альянс Медиа»]. URL: www.allmedia.ru (дата обращения: 25.09.2014); Журавлев С.Н. Развитие системы государственной поддержки малого предпринимательства. URL: http://ibd.iu/konferenda/APEMPM/st039.htm#_edn1 (дата обращения: 25.09.2014).

244

Инькова Г.В. Развитие малого предпринимательства в Архангельской области: проблемы и пути решения. URL: ags-vologda.ru/download/old/2006/inkova.pdf (дата обращения: 25.09.2014).

245

Гусаков А. Малый бизнес не считает налоги проблемой. [Сайт газеты «Образование. Работа. Карьера»»]. URL: http://www.rabota-nsk.ru/?/info/2009/1186/ (дата обращения: 25.09.2014).

246

Борисов С. Малый бизнес является основой муниципальной экономики. [Информационный портал «Опоры России»]. URL:

http://www.opora.ru/analysis/discussions/431/2093/ (дата обращения: 25.09.2014).

247

Буев В., Шамрай А., Шестоперов А. Малый бизнес: текущее состояние и проблемы финансирования. URL: http://www.nisse.ru/business/article/article_1636.html (дата обращения: 25.09.2014); Литвак Е. Создать благоприятные условия для развития бизнеса. URL: http://www.nisse.ru/business/interview/interview_652.html (дата обращения 25.09.2014).

248

База данных показателей муниципальных образований. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL:

http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 25.09.2014).

249

Николаев М.Е. Инновация сельских территорий – новая модель развития страны // Вестник Совета Федерации. 2010. № 5. С. 50–53.

250

Employment Situation Summary. [Официальный сайт United States department of labor. Bureau of Labor statistics]. URL: http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm (дата обращения: 25.09.2014).

251

Основные показатели сельского хозяйства в России. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL:

http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 25.09.2014).

252

Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований, июнь-декабрь 2008 г. М., 2009. С. 82–83.

253

Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2006 года. [Официальный сайт

Федеральной службы государственной статистики]. URL:

http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_01/IssWWW.exe/Stg/d01/3-1-0.htm (дата обращения:

25.09.2014).

254

Советская Россия: Правительственный час в Госдуме. Обсуждение сельскохозяйственного вопроса. [Официальный сайт Коммунистической партии РФ]. URL: http://kprf.ru/dep/56692.html (дата обращения: 25.09.2014).

255

АПК Нижегородской области в цифрах. [Официальный сайт Правительства Нижегородской области]. URL: http://www.govemment-nnov.ru/ (дата обращения:

25.09.2014).

256

Попова Л.В., Алехина Ю.В. О тенденциях развития многоукладной экономики в КНР (1990-2000-е годы) // Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2003. Вып. 1 (№ 5).

257

См.: Портяков В.Я. Концепция экономической реформы в КНР: формирование и эволюция // Проблемы Дальнего Востока. 1996. № 6. С. 40; Титаренко М. Китайские реформы: пример, вызов или угроза России // Обозреватель. 1996. № 1; Симонян Н. Уроки Китая и Южнокорейские реформы // Свободная мысль. 1996. № 9.

258

Местное самоуправление – приоритетное направление работы Совета Федерации. [Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ]. URL: http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2010/05/item12746.html (дата обращения:

25.09.2014).

259

СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.

260

Постановление мэра г. Архангельска от 29 октября 2009 г. № 434 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Поддержка и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Архангельске на 2010–2012 годы». [Официальный сайт г. Архангельска]. URL: http://www.arhcity.ru/?page=26/660 (дата обращения: 25.09.2014).

261

Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования Город Архангельск. 2000. № 1 (10).

262

Резолюция XII конференции представителей малого и среднего предпринимательства Архангельской области. [Официальный сайт Правительства Архангельской области]. URL: http://www.dvinaiand.ru/prcenter/release/7781/ (дата обращения:

25.09.2014).

263

Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике: Автореф. дис… канд. экон. наук. М., 1998. С. 78.

264

Участники Хакасского муниципального банка. [Официальный сайт Хакасского муниципального банка]. URL: http://www.kbhmb.m/index.php?id=147 (дата обращения: 25.09.2014).

265

Участники Екатеринбургского муниципального банка. [Официальный сайт Екатеринбургского муниципального банка]. URL: http://www.emb.ru/about/2848/ (дата обращения: 25.09.2014).

266

Участники Новосибирского муниципального банка. [Официальный сайт Новосибирского муниципального банка]. URL: http://www.nmb.ru/ (дата обращения:

25.09.2014).

267

Участники Богородского муниципального банка. [Официальный сайт Богородского муниципального банка]. URL: http://www.kbbmb.ru/?ide=about_4 (дата обращения: 25.09.2014).

268

Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 18 января 1923 г. «О коммунальных банках» // СУ РСФСР. 1923. № 4. Ст. 82.

269

Конгресс местных и региональных властей Европы. [Электронная версия журнала «Городское управление»]. URL: http://emsu.ru/um/default.asp?c=938&p=1 (дата обращения: 25.09.2014).

270

Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федера

ции по состоянию на 1 января 2011 года (период мониторинга – 2010 год) С. 8–11. [Официальный сайт Министерства финансов РФ]. URL:

http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otc… (дата обращения:

25.09.2014).

271

Там же. С. 11–12. URL: http://www.minfin.m/common/img/uploaded/libraIy/2011/05/otc…(ддта 3обращения: 25.09.2014).

272

Ящук Т.Ф. Местные бюджеты Сибири в 1921–1926 гг. // Исторический ежедневник. Омск: ОмГУ, 1999. С. 85–94.

273

Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов в период НЭПа // Налоги. 2008. № 4.

274

Декрет ВЦИК и СНК о местных бюджетах от 10 декабря 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 80. Ст. 691; Декрет СНК о местных денежных средствах от 22 августа 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 62. Ст. 446.

275

См.: Декрет ВЦИК и СНК от 6 июня 1924 г. «О привлечении к обложению местным налогом с объявлений всех объявлений коммерческого характера в партийных, профсоюзных и советских органах печати» // СУ РСФСР. 1924. № 51. Ст. 489; Декрет ВЦИК и СНК от 2 февраля 1924 г. «О местном сборе за ветеринарносанитарный осмотр скота и сырых животных продуктов» // СУ РСФСР. 1924. № 32. Ст. 297; Постановление СНК от 11 мая 1924 г. «Об установлении местного сбора с приезжающих в лечебные местности» // СУ РСФСР. 1924. № 49. Ст. 464.

276

Определение Конституционного Суда РФ от 05 февраля 1998 г. № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

277

Тимченко В. Подводя итоги, намечая перспективы // Муниципалитет. 2010. № 4; Он же. Стратегия местного самоуправления определена. Необходимо детализировать тактику // Муниципалитет. 2010. № 5.

278

Малая Т.Н., Малый А.Ф. Проблемы реформирования местного самоуправления. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Архангельск, 2008. С. 70–71.

279

Стенографический отчет об общероссийском собрании Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (Москва, 23 октября 2007 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 12.

280

Определение Конституционного Суда РФ от 02 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.

281

Дюркгейм Э. О разделении общественного труда / Э. Дюркгейм; пер. с фр. А.Б. Гофмана, прим. В.В. Сапова. М.: Канон, 1996. С. 71–72.

282

Землянинова Е.А. Интегративная функция права: история исследования, понятие и особенности // Молодежь в науке. 2009. С. 162. (прил. к журн. «Вести национальной академии наук Белоруссии»: в 5 ч. Ч. 2: Серия гуманитарных наук). С. 161–167.

283

Политическая энциклопедия: в 2 т. / ред. – науч. совет: Г.Ю. Семигин (пред.) [и др.]. Нац. – обществ. науч. фонд. Акад. полит. науки. М.: Мысль, 1999. Т. 1. С. 445.

284

Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия / Глав. науч. ред. и сост. С.Ю. Солодовников. Минск: МФЦП, 2002. С. 314.

285

Елисеева С.В. Предмет контроля за целесообразностью и эффективностью в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 61.

286

См., напр.: Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.

287

Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ): Автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 16.

288

См.: Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9.

289

См.: Кудинов В.В. К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите государственной границы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8.

290

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 26–28.

291

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 333–343.

292

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

293

Определение Конституционного Суда РФ от 09 апреля 2003 г. № 132-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 5; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2003 г. № 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа о проверке конституционности пункта 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».

294

Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России (Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 17.

295

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

296

См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21 января 2008 г. по делу № А32-23243/2007-21/390.

297

См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2008 г. по делу № А32-23243/2007-21/390.

298

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2008 г. № Ф08-4097/2008 по делу № А32-23243/2007-21/390.

299

Определение Конституционного Суда РФ от 07 декабря 2006 г. № 542-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2; Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря 2007 г. № 828-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 2.

300

Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. М., 2009. С. 50.

301

См.: Валентей С.Д., Хабриева Т.Я. Проблемы реализации полномочий местных органов власти // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2008. № 2. С. 61–66.

302

Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. № 16. С. 3.

303

См.: Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 1l.

304

СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.

305

Об утверждении перечня муниципального недвижимого имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Решение Совета депутатов Северодвинска от 25 июня 2009 г. № 66. [Официальный сайт Совета депутатов Северодвинска]. URL: http://sevgorsovet.ru/category/draft-decisions-2 (дата обращения: 25.09.2014).

306

См., напр., решение Арбитражного суда Архангельской области от 4 декабря 2009 г. по делу № А05-13414/2009; от 14 декабря 2009 г. по делу № А05-17427/2009. [Официальный сайт Арбитражного суда Архангельской области]. URL: http://arhangelsk.arbitr.ru/welcome/showall/633200006 (дата обращения: 25.09.2014).

307

Арендаторы Северодвинска оказались без прав. [Сайт Деловой газеты Архангельской области «Бизнес-класс»]. URL: http://www.bclass.ru/biznes-i-vlast/arendatori-severodvinska-okazalis-bez-prav (дата обращения: 25.09.2014).

308

Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 12. С. 15.

309

Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.

310

Шугрина Е.С. Конституционное право на осуществление местного самоуправления при решении вопросов, связанных с землепользованием и градостроительством // Муниципальная власть. 2011. № 1.

311

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 12, 78.

312

Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. 2007. № 4.

313

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

314

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

315

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

316

Уваров А.А. Некоторые правовые дефекты российской конституционной модели местного самоуправления // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова / под ред. проф. А.С. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 629.

317

См.: Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2011. № 5.

318

СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

319

Интернет-опрос, проведенный журналом «Муниципальная экономика» в мае-июне 2011 г.

Table of Contents

Вера Гулина Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННОГО ИНСТИТУТА

1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

ГЛАВА 2 СОДЕРЖАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Функция демократизации

2.2. Функция децентрализации

2.3. Социально-экономическая функция

2.4. Интегративная функция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

1. Нормативные правовые акты

2. Судебные акты

3. Справочная литература

4. Учебная литература

5. Специальная литература

6. Диссертации и авторефераты диссертаций

7. Аналитические и справочные источники

8. Литература на иностранном языке

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319