Annotation

Объяснение основных экономических понятий применительно к участию государства в народнохозяйственной жизни. Текст основан на 10 лекциях, прочитанных автором в 1993 и 1994 гг. в Новом гуманитарном университете в Москве, а с 2006 г. М.В. Зибаревым в Орском филиале Оренбургского государственного университета.

Для студентов начальных курсов, а также для широкого круга читателей, нуждающихся в ликбезе по экономике.

- Борис Пушкарев

- 1. Предмет разговора

- 1.1. Введение

- 1.2. Определение понятий

- 1.3. Экономическая политика и общественный строй

- 1.4. Свойства рынка и договорных цен

- 2. Укрепление договорных отношений

- 2.1. Восполнение несовершенств рынка

- 2.2. Правовое и информационное обеспечение рынка

- 2.3. Последствия прямого вмешательства в рынок

- 3. Предоставление благ общего пользования

- 3.1. Блага общего пользования и плата за них

- 3.2. Блага частного пользования, предоставляемые государством

- 3.3. Определение затрат при отсутствии потребительских цен

- 4. Регулирование монополий

- 4.1. Частные монополии и государство

- 4.2. Коммунальное хозяйство и естественные монополии

- 4.3. Некоторые перспективы на будущее

- 5. Внешние эффекты и перераспределение доходов

- 5.1. Внешние издержки

- 5.2. Перераспределение доходов

- 6. Налогообложение

- 6.1. Общие принципы

- 6.2. Цена налогообложения

- 7. Контрциклическая политика

- 7.1. Хозяйственные циклы

- 7.2. От классического подхода к кейнсианскому

- 7.3. Бюджетно-налоговая политика государства

- 8. Денежная политика

- 8.1. Денежная система

- 8.2. Цели денежной политики

- 8.3. Инструменты денежной политики

- 8.4. Проблемы денежной политики

- 9. Внешняя торговля и экономический рост

- 9.1. Внешнеторговые отношения

- 9.2. Таможенная политика

- 9.3. Экономический рост

- 10. Заключение

- 10.1. Экономический подход

- 10.2. Политический подход

Борис Пушкарев

Государство и экономика. Введение для неэкономистов

Борис Сергеевич Пушкарев

1. Предмет разговора

1.1. Введение

Мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 годов преподал миру по меньшей мере три урока.

1. Экономика, хотя и имеет дело с материальными ценностями, строится на ценностях духовных, прежде всего на доверии. Достаточно было большему, чем обычно, числу людей нарушить оказанное им доверие, а именно, перестать платить по долгам за недвижимость, чтобы начала трещать вся банковская система США, а затем и других стран. Сокращение банковского кредита повлекло за собой сокращение строительства, производства и рабочих мест, а за ними и потребления. Стало видно, в какой мере нынешняя экономика зависит от денег, взятых взаймы, то есть от доверия. Да и торговля акциями, облигациями на бирже ведь не торговля благами, а только обещаниями будущих благ.

2. Кризис заострил и другой коренной вопрос – о противоречии между экономикой и экологией. Оба эти понятия происходят от греческого слова оикос, что значит дом. Номос значит закон, логос – слово, то есть экономика это как бы домозаконие, а экология – домословие. Обе науки говорят о среде нашего обитания, одна о рукотворной, другая о нерукотворной. А на практике получается, что ради выхода из экономического кризиса экономисты требуют расширения потребительского спроса. Без непрестанного роста потребления успешную экономику себе теперь и представить невозможно. А экологи показывают, что бесконечный материальный рост на Земле в принципе невозможен, что всякий рост достигает своего предела. Более того, именно необузданный рост потребления – в частности, потребления энергии, металлов, растительных продуктов – угрожает существованию жизни на Земле. Что надо не увеличивать, а сокращать потребление или, по меньшей мере, переводить его в иные, менее энергоемкие и материалоемкие формы. Что требует новых технологий и иного поведения людей.

3. Из этих двух уроков следует третий – о роли государства в хозяйственной жизни. Спор о том, что должно господствовать – частная инициатива на рынке или государственное регулирование – идет уже примерно три века. После первого серьезного обвала частновладельческого капитализма в результате биржевого кризиса 1929 года казалось, что настал век социализма, победившего в наиболее жесткой форме в сталинском СССР, частично в гитлеровской Германии, и в самой мягкой форме в США президента Рузвельта. После Второй мировой войны обновленный капитализм обрел второе дыхание, и миру было дано шесть десятилетий быстрого и почти непрерывного экономического роста. Последовательный социализм – без частной собственности на средства производства и без рынка на деньги – был отвергнут в Китае, в Советском Союзе и в большинстве следовавших за ними стран. Все, казалось бы, было прекрасно, пока не грянул кризис 2008 года – кризис, созревший в недрах рыночной финансовой системы и вызванный конкуренцией за то, кто сможет предложить самые льготные условия выдачи денег взаймы. И тут повсеместно в экономику вмешалось государство. «Правые», всю жизнь выступавшие против государственной собственности, стали быстро национализировать банкротившиеся предприятия, а «левые» – обвинять их в том, что они «на наши трудовые гроши кормят жирных котов».

Массированное государственное вмешательство сработало, кризис на этот раз не достиг такой глубиы, как после 1929 года. Но, тем не менее, складывавшиеся после 1929 года инструменты государственного воздействия на рынок оказались недостаточными, и предстоят годы их совершенствования и наладки. Потому наша тема – об отношениях между государством и экономикой – обещает оставаться актуальной.

1.2. Определение понятий

Речь у нас пойдет об экономической политике, то есть той политике, которую государство ведет в отношении народного хозяйства. Наш курс сознательно назван ВВЕДЕНИЕМ в экономическую политику, поскольку мы можем лишь кратко ознакомиться с основными вопросами, которые в рамках этого предмета приходится решать, и с главными закономерностями, которым эти решения подвержены.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ значит касающаяся ЭКОНОМИКИ как науки о законах ведения хозяйства. Учебники обычно определяют экономику как науку о том, как использовать ограниченные ресурсы для удовлетворения неограниченных по существу потребностей общества. Есть и более расширенное толкование – как науки о том, как люди осуществляют выбор. Это предполагает, что люди себе ставят цели и затем добиваются их разумным путем. Неразумный, нецелесообразный путь по определению к цели не приведет; потому действия людей поддаются логическому анализу, на котором и построена экономика. Другое дело, что сама постановка целей отнюдь не обязательно разумна; тут играют роль и воля, и чувства, даже страсти. Но вопросом о том, что людей к постановке тех или иных целей приводит, занимается психология; этот вопрос стоит вне экономики. Вне экономики стоит и вопрос оценки поставленных целей; этим занимаются религия, этика, экология, общественная доктрина, все те дисциплины, которые заняты вопросом ценностей. Римские папы в своих энцикликах Rerum novarum (О новых явлениях, 1891) и Quadragesimo anno (В сороковой год, 1931) давали оценку различным видам экономического поведения с точки зрения Церкви, но отнюдь не создавали «христианской экономики».

Наконец, что такое ПОЛИТИКА? Полис по-гречески значит город, но город не столько как совокупность улиц и зданий, сколько как община людей, как общее дело людей, наподобие латинского res publica. По первоначальному смыслу, политика – это выявление общих интересов, направление общей, совместной деятельности, со всеми смежными вопросами нахождения согласия, использования влияния и власти.

Итак, ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА – это та линия поведения государственной власти, которая касается народного хозяйства. Для того чтобы достигать поставленных целей, она должна считаться с закономерностями, которые этому хозяйству присущи, то есть с законами экономики.

Напрашивается вопрос: а в чем разница между экономической политикой и политической экономией? Разница очень большая. Уже до революции 1917 года в Московском коммерческом институте (позже Академия имени Плеханова) читался курс «Экономическая политика», отдельный от ряда курсов по политической экономии. Термин «политическая экономия» был широко принят во всем мире около 100 лет, с тех пор как Давид Риккардо в 1817 году издал свои «Принципы политической экономии». В той мере, в какой она шла от Адама Смита (его «Богатство народов» вышло в 1776 году), эта дисциплина включала начатки того, что мы сегодня называем экономикой, но также и элементы государственного права, социологии и общие рассуждения о хозяйственном строе. Это было направление мысли, в рамках которого работал Карл Маркс; поэтому термин «политэкономия» сохранился в России в годы советской власти. В остальном мире он был забыт по мере созревания экономики как самостоятельной научной, а не гуманитарной дисциплины. Истинность или ложность экономических теорий доказывается логическим путем; это дает возможность перевести их на язык математики, на язык формул, а не словесных сочетаний, что и сделали впервые Леон Вальрас во Франции в 1877 и Альфред Маршалл в Англии в 1890 годах. В последующее столетие, сначала по мере накопления статистических данных, а затем по мере совершенствования вычислительной техники, экономика становилась наукой, все больше опирающейся на математические модели. Модели эти подвержены разным видам ошибок – логических (неверная или неполная теория) и фактических (статистика не соответствует действительности), и уж, конечно, не могут предсказывать будущие волевые решения людей. Тем не менее, они полезны для анализа разных вариантов экономических событий и результатов политических решений и широко применяются.

Одновременно созревали и другие дисциплины, выросшие из «политэкономии»: социология, политология. Они также стремились опереться на математику, но преимущественно в плане описательном, а не в плане построения теорий. Их основной шаг вперед был в другом – они стали понимать разницу между объективным и нормативным, между фактами и оценочными суждениями, между тем, что относилось к науке, и тем, что относилось к аксиологии, к области ценностей. Эта разница очень важна. Наука говорит на языке предложений типа «если, то». Если падает цена, то растет спрос. Если растет цена, то спрос падает. Если выпуск денег превышает их обеспечение товарами и услугами, то деньги теряют цену. Если надо предотвратить злоупотребление властью, то власть должна сдерживать власть. Все это положения, которые не меняются от того, желателен или нежелателен данный исход.

Оценка желательности или нежелательности того или иного исхода, вопрос о том, что хорошо, а что плохо (для меня лично или для общества в целом) – это уже вопрос не науки, а личных и общественных ценностей. Именно из этой сферы и проистекают те цели, которые ставит себе политика, в том числе экономическая политика.

Личные ценности это те, которые определяют интересы человека и его стремления, например, к богатству, власти, здоровью, знанию, привязанности, праведности, умению, уважению (8 ценностей по Ласвеллу). Защита достоинства человеческой личности, предельное раскрытие заложенных в ней творческих сил, стремление к справедливости и солидарности – это общественные ценности, соединяющие личные и групповые интересы в политическом процессе

Итак, постановка целей, желательность – это вопрос ценностей, вопрос аксиологии (в том числе этики и эстетики), вопрос психологического склада данного человека или общества. Достижимость целей, способы их достижения – это вопрос науки, изучающей материал, в среде которого эти цели должны быть достигнуты. Когда архитектор рисует проект дома, он ставит эстетическую цель; но чтобы дом не обвалился, он должен быть знаком с наукой о сопротивлении материалов. Материал экономики – это действия людей в условиях, когда они обладают средством обмена (например, деньгами).

В области науки – экономики, социологии, политологии и прочих, можно, обладая нужными знаниями и умением, быть специалистом. Такие специалисты нужны в правительстве, в коммерческих и общественных организациях. Они компетентны в сфере знания фактов, они должны знать, как наиболее эффективно осуществлять мероприятия, направленные на достижение поставленных целей. Но если исходить из достоинства и свободы человеческой личности, из того, что никто не имеет права навязывать человеку чуждые ему ценности, то в сфере ценностей – компетентен каждый совершеннолетний человек. Что не значит, что его выбор не подвержен влиянию образования, моды, рекламы.

На рынке каждый человек голосует деньгами за то, что ему, сообразно структуре его личных ценностей (потребностей, вкуса), важнее всего, что ему, в рамках его возможностей, принесет наибольшее удовлетворение. Но, во-первых, далеко не все нужное продается на рынке, а во-вторых, любая система больше, чем сумма составляющих ее частей. Потому удовлетворение общества нечто большее, чем сумма всех личных удовлетворений. Ранее мы сказали, что политика – это выявление общих интересов и ценностей, и как таковая она призвана восполнять и направлять рынок.

Выявление общих интересов и ценностей может быть вручено одному лицу (диктатору) или группе лиц (олигархии), но суть демократического правления в том, что каждый гражданин должен участвовать в постановке политических целей, отстаивая и собственные интересы, и свое понимание общественного идеала. Демократическая политика отличается от рынка, между прочим, тем, что в политическом процессе, по замыслу, все избиратели равны, в то время как на рынке равны все рубли, а отнюдь не обладатели рублей. Это еще одна причина, вызывающая необходимость экономической политики, включение политических начал в дела хозяйственные.

1.3. Экономическая политика и общественный строй

Характер и сфера деятельности экономической политики зависят от характера отношений между народным хозяйством и государством. В XX веке существовало примерно четыре типа этих отношений.

а. Народное хозяйство, в принципе, независимо от государства (либерализм). Почти все вопросы распределения ресурсов в обществе решает рынок. Государство обеспечивает законность, в рамках которой совершаются хозяйственные сделки, но в остальном, за исключением сбора налогов и пошлин, в хозяйственные дела не вмешивается. Права частной собственности ограничены минимально. Эта система существовала, например, в Соединенных Штатах Америки, условно говоря, до 1918 года (начало Федерального резервного банка и подоходного налога).

б. Социально-рыночное, или направляемое хозяйство. Большинство вопросов распределения ресурсов решает рынок. Но, используя преимущественно экономические рычаги, а не административное вмешательство, государство активно стремится обеспечить возможно полную занятость, непрерывный хозяйственный рост и устойчивость валюты. Налоговая политика не ограничивается задачей пополнения казны, а ставит себе цели перераспределения доходов и компенсации внешних издержек (см. ниже). Соблюдается принцип, что государство не может быть субъектом хозяйственной деятельности: ему не должны принадлежать предприятия. Однако право частной собственности признается служебным (право употребления, но не злоупотребления) и ограничено, пусть в мягкой форме, сложной системой регулирующего законодательства. Наиболее четким примером этой системы во второй половине XX века стала Федеративная Республика Германия.

в. Скованный рынок, или управляемое хозяйство. Рынок как распределитель ресурсов налицо, но его решения сильно искажены политическим вмешательством. Государство вмешивается в хозяйственную жизнь не только косвенно, через рынок, но и прямым административным путем, в той или иной мере регулируя цены, нормы прибыли и т. д. Помимо целей полной занятости, экономического роста и обеспечения малоимущих, оно ставит себе задачи мобилизации ресурсов на определенные общегосударственные цели (например, вооружение), то есть ведет промышленную политику: (см. ниже) и составляет хозяйственные планы. Право частной собственности сильно и порой произвольно ограничено, государство само участвует как субъект в хозяйственной деятельности, через находящиеся в его собственности предприятия. Примерами такого строя служат национал-социалистическая Германия 1933–1945 годов и фашистская Италия, а также страны Третьего мира, пытавшиеся строить свои «модели социализма».

г. Командно-административная система хозяйства (тоталитаризм), при которой рынок почти полностью подавлен, все средства производства принадлежат государству, деньги, цены, прибыль, налоги не играют самостоятельной роли; план есть закон, согласно которому ресурсы распределяются в административном порядке. Экономики как таковой нет, она просто одна из отраслей государственного управления, которой ведает энное количество министерств. Законченным примером такой системы служил Советский Союз на протяжении двенадцати пятилеток.

Очевидно, что перечисленные четыре системы не надо рассматривать как какие-то дискретные категории; это всего лишь четыре точки на кривой, которая начинается с максимальной хозяйственной свободы и кончается – минимальной. Между каждой из этих точек есть много промежуточных. Тоталитарная модель имела свои, более мягкие варианты в Венгрии и Югославии, но и они оказались нежизнеспособными. Когда

Людвиг Эрхард в 1948–1963 годах отстраивал в Германии свою социально-рыночную модель и совершал «экономическое чудо», он двигался прочь от того, что он называл «принудительным хозяйством», в сторону либерализма; причем двигался быстрее и дальше, чем желали не только его оппоненты из социалистов, но и американские оккупационные власти. Впрочем, в некоторых отношениях (рынок труда, режим работы розничной торговли) немецкая система остается жестко регламентированной. Не все развитые страны пошли далеко в сторону либерализма – хозяйственный строй Франции то и дело отклонялся в сторону «дирижизма»; то же по-своему делали Швеция и Япония, а в Италии сохранился крупный государственный сектор, наследие фашизма. С другой стороны, США с середины 1930 годов неуклонно двигались от либеральной модели в сторону социально-рыночной, и даже т. наз. «рейгановская революция» 1980–1988 годов, стремившаяся исправить некоторые эксцессы государственного вмешательства в народное хозяйство, это движение не остановила (хотя и ослабила власть профсоюзов). Фактом остается то, что опытным путем, путем проб и ошибок, история отбросила крайние варианты либерализма и тоталитаризма, и что вариант жесткого дирижизма тоже отодвигается в прошлое в той же Южной Америке или Индии. Центральной тенденцией развития остается социально-рыночная модель. Что вовсе не значит, что она лишена своих собственных проблем. Об экономической политике в условиях этой модели, о проблемах, которые ей предстоит решать, и об уроках, которые из этого можно извлечь для российского народного хозяйства, и пойдет речь.

Заметим, что в каждой из перечисленных четырех систем рынок хоть в какой-то мере присутствует. Это не случайно. Рынок – вовсе не изобретение «эпохи капитализма», он складывался в течение многих тысячелетий, с тех пор как возникло разделение труда и люди стали обмениваться вещами и услугами. Последние несколько столетий отличны лишь тем, что рынок охватил более широкий ассортимент благ и услуг. В обществах древности и средневековья традиция и приказ играли более важную роль, и целый ряд ресурсов обмену на рынке просто не подлежал: не продавалась, например, земля, которая или передавалась по наследству, или принадлежала общине, или государю, который ею наделял по своему усмотрению. Не продавалась на рынке рабочая сила: в сословном обществе каждый делал то, что ему по сословному положению положено, а не ехал, куда захочет, чтобы зарабатывать деньги. Да и торговля деньгами – то есть банковское дело – было сугубо ограничено, когда взымание процента по займу считалось безнравственным.

Новое время, с его понятиями достоинства и свободы человека, который сам полномочен решать, что ему нужно, и свободно об этом договариваться с другими людьми, положило многим ограничениям конец. Сфера рынка, то есть добровольного обмена между равноправными сторонами, очень расширилась, и результаты отразились в скачкообразном росте материального достатка населения за последние четыре столетия. Причиной этого роста был не только научно-технический прогресс: паровая машина работала еще во втором веке до Р.Х. в Александрии, но при рабовладельческом строе она никому не была нужна и оставалась забавной игрушкой. Только изменение общественного сознания, начиная примерно с семнадцатого века, расширение сферы рынка сделали научно-технический прогресс полезным для общества и этим обеспечили его успех.

1.4. Свойства рынка и договорных цен

Основатель «австрийской экономической школы» Людвиг фон Мизес пишет в книге «Действия человека»:

«Рыночная экономика – это общественный строй разделения труда при частной собственности на средства производства. Каждый действует в своих интересах: но действия каждого направлены на удовлетворение нужд других людей, равно как и своих собственных. Каждый служит своим согражданам. И каждого обслуживают его сограждане… В деятельности рынка нет ни принуждения, ни насилия… Государство как инструмент принуждения создает и охраняет среду, в которой рынок может безопасно действовать… Каждый человек свободен; он по собственному желанию включается в систему сотрудничества. Рынок его направляет и указывает ему, как наилучшим образом способствовать собственному благополучию и благополучию других… Рынок это не место, не вещь и не сборище людей. Рынок – это процесс, вызванный взаимодействием людей, сотрудничающих в условиях разделения труда. Силы, которые определяют постоянно меняющееся состояние рынка – это оценочные суждения людей и действия, порожденные этими оценками».

«Денежный экономический расчет – интеллектуальная основа рыночной экономики. Задачи, которые приходится решать в системе разделения труда, иначе решить нельзя. Рыночная экономика ведет расчет в денежных ценах. Тот факт, что она на это способна, был условием ее успешного развития. Рыночная экономика реальна потому, что она умеет считать».

«В начале каждого шага на пути к большему достатку лежат сбережения… Они – основа человеческой цивилизации. Без сбережений и накопления капитала не было бы и служения нематериальным ценностям».

«Конкуренция, соревнование присущи любой форме общественной организации… Это соперничество между людьми, которые стремятся превзойти друг друга. Конкуренция не борьба и напрасно к ней применять метафоры конфликта… Потерпевших в ней неудачу не уничтожают – они просто передвигаются на более скромное положение в обществе, более соответствующее их достижениям…»

«Управление делами рыночной экономики – задача предпринимателей. Они контролируют производство. Они у руля. Поверхностному наблюдателю может показаться, что они командуют кораблем. Но это не так. Они обязаны беспрекословно слушаться капитана. А капитан – это потребители. Ни предприниматели, ни фермеры, ни капиталисты не решают, что производить.

Потребители решают. Они норовят купить то, что им хочется, и по самой дешевой цене. Их покупки и их воздержание от покупок решают, кому будут принадлежать предприятия и кто ими будет управлять. Они делают богатых – богатыми и бедных – бедными. Они решают точно, что надо производить, какого качества и в каком количестве. Они – безжалостный начальник, капризный и непредсказуемый. Их ничто не интересует, кроме собственного удовлетворения… А владельцы факторов производства и предприниматели – едва ли более, чем временные попечители, которых потребители могут отозвать в любой момент на выборах, повторяющихся ежедневно».

Если эта цитата звучит несколько поэтически, то те же мысли можно выразить более аналитически. Следующая цитата – из документа НТС «Основы обновления народного хозяйства» (ПОСЕВ, 1982, № 4).

«В основе рыночных отношений лежит добровольная сделка, т. е. сделка, при которой у каждого из контрагентов была возможность выбора и которую они заключили лишь потому, что оба видели в ней выгоду. Сделка, таким образом, в отличие от планового здания, основана на согласовании, а не на подчинении. В результате многочисленных подобных сделок и складывается рыночная цена, отражающая соотношение между спросом и предложением, то есть реальную полезность и редкость каждого товара.

В условиях рыночного хозяйства вопрос «что производить» решается просто: потребитель голосует рублем. Этим он определяет и объем, и ассортимент, и качество выпускаемой продукции. При этом цена несет двойную нагрузку: она носитель информации и, одновременно, система поощрений и взысканий. Как носитель информации она гораздо надежней, чем показатели выполнения плановых заданий, поскольку нет ни нужды, ни возможности ее фальсифицировать. Как стимул она апеллирует непосредственно к личной выгоде, не требуя ни административных мер, ни орденов, ни идейных побуждений».

«Каким же образом разобщенные и конкурирующие между собой предприятия, без всякого Госплана и десятков министерств, выбирают «оптимальный», с точки зрения общества, вариант производства?

Степень полезности товара сказывается на его цене. Пока цена превышает предельные издержки, то есть стоимость выпуска одной добавочной единицы этого товара, предприятие будет увеличивать объем производства, поскольку каждая добавочная единица приносит прибыль. Когда же предельные издержки уравниваются с ценой, то общая сумма прибыли от всех предыдущих единиц достигает максимума, и дальнейшее расширение производства теряет смысл. Таким образом, в условиях совершенной конкуренции на рынке цена равна «предельным» (но отнюдь не средним!) издержкам, а предприятие получает максимально возможную прибыль.

Когда цены всех товаров равны предельным издержкам, их производства, то последний рубль, истраченный на выпуск любого товара, не даст большего эффекта, чем если его израсходовать на производство какого-либо иного товара. Это свидетельствует об оптимальном состоянии производства. Если в жизни такое равновесие и не достигается, важно то, что механизм рынка заставляет к нему стремиться.

Кроме того, предельная производительность факторов производства, то есть тот добавочный доход, который принесет предприятию увеличение на один рубль затрат либо на наем рабочих, либо на покупку оборудования, либо на приобретение более удобного участка земли, будет увеличивать общую прибыль предприятия до тех пор, пока предельный доход не уравняется с ценой на эти факторы. В этот момент прибыль достигнет максимума, и дальнейшие затраты на любой из факторов не смогут дать большей отдачи: их предельная производительность» будет одинаковой. Это – свидетельство их наиболее эффективного сочетания. Цены на факторы производства отражают ту прибыль, которую эти факторы (труд, оборудование, земля, предпринимательский талант) могут принести.

Наконец, потребитель, стремясь извлечь максимальную пользу из имеющихся у него средств, будет покупать какой-либо товар до тех пор, пока польза от приобретения одной добавочной единицы этого товара будет больше, чем от покупки какого-либо другого. Если от перераспределения покупок никто не может ни выиграть, ни проиграть, то при данном распределении доходов в обществе достигнуто оптимальное распределение благ».

Таковы свойства совершенного рынка в условиях конкуренции множества предприятий, полной осведомленности контрагентов и отсутствия преград в торговле. Об обеспечении этих условий и о компенсации ряда несовершенств рынка при помощи государственной политики пойдет речь в следующей беседе.

2. Укрепление договорных отношений

2.1. Восполнение несовершенств рынка

В прошлой беседе мы выяснили, что исправно действующий рынок обеспечивает, во-первых – максимально возможное удовлетворение потребителей, во-вторых – максимально возможную прибыль предпринимателей и, в-третьих – оптимальное размещение факторов производства. Большего, казалось бы, общество от своей хозяйственной системы требовать не может! Потому естественно задаться вопросом, при каких условиях все положительные качества рынка могут полностью заиграть?

а. Защита от насилия. Рассматривая свойства рынка, мы прежде всего выяснили, что это система, построенная на добровольном обмене. Обеспечить эту добровольность, создать правовые рамки, ограждающие от любых форм насилия – обмана, кражи, вымогательства, – дело государства. Оно одно в правовом обществе обладает властью защищать своих граждан от насилия, применяя когда надо силу.

б. Обеспечение информации. Другим условием исправной работы рынка служит информированность его участников. Частично эту задачу выполняет сам рынок через объявления и рекламу. Но очевидно, что такая информация может быть крайне однобокой. Сбор, обработка и распределение объективных статистических данных, равно как и наблюдение за полнотой и правдивостью рекламной информации – опять же дело государства.

в. Обеспечение благ общего пользования. Под благами и услугами общего пользования (коллективными благами) подразумеваются такие, за которые невозможно или не желательно взимать плату с каждого пользователя. Потому на них нет рынка. К ним относятся правосудие, охрана порядка и имущества, оборона и внешнеполитическое представительство, содержание улиц и общественных пространств. В связи с предоставлением этих благ возникает три вопроса: во-первых, где проводить грань между благами общего и частного пользования, во-вторых, как при отсутствии рынка рационально расходовать на них деньги, и, в-третьих, как строить налоговую систему для их обеспечения. Все эти вопросы нам предстоит рассмотреть.

г. Контроль над монополиями. Чтобы избежать дисциплины конкуренции, или в силу объективных технических условий предприятия порой стремятся монополизировать свой рынок и диктовать завышенные цены, от чего общество в целом проигрывает. В конечном итоге даже монополисты должны считаться с падением спроса при росте цен: они не застрахованы ни от конкуренции заменителей, ни от конкуренции из-за границы. Тем не менее, существует уже вековая практика ограничивающего частные монополии законодательства. В случае же т. наз. «естественных монополий» (например, электро- или газоснабжения) государство либо само берет на себя выполнение этих функций, либо, оставляя их частным предприятиям, берет под свой контроль их деятельность, цены и прибыль.

д. Компенсация внешних издержек. Здесь имеются в виду издержки, вызванные деятельностью отдельных лиц или организаций, но ими не оплаченные. Эти издержки ложатся бременем на других людей, общество в целом или даже будущие поколения. Сюда входят, например, загрязнение окружающей среды и нарушение режима промышленной гигиены. Нам предстоит рассмотреть два способа ограничения этих издержек: прямой административный контроль (нормы, запреты) и включение внешних издержек в рыночную цену путем налогов. Помимо внешних издержек, существуют и внешние выгоды: многие виды деятельности приносят пользу не только тем, кто за них платит, но и обществу в целом. Сюда относится, например, образование, здравоохранение, общественный транспорт. В таких случаях оправданы государственные дотации.

е. Перераспределение доходов. Ранее мы заметили, что рынок обеспечивает оптимальное распределение потребительских благ «при данном распределении доходов». Какое бы ни было в населении распределение доходов, рынок потребительские блага распределит оптимально. Но само распределение доходов, складывающееся на рынке, часто получается крайне неравномерным и потому считается несправедливым, нежелательным. Перераспределение достигается комбинацией налогов (на богатых) и дотаций (бедным). Нам предстоит рассмотреть не только различные приемы такой перекачки средств, но и ее отрицательные последствия и пределы.

ж. Смягчение циклических колебаний конъюнктуры. Ранее мы говорили о том, что рыночная цена устанавливается равновесием спроса и предложения и что вся система рыночного хозяйства стремится к равновесию. Но она к нему именно стремится, путем проб и ошибок; завышенные ожидания могут то и дело вести к перепроизводству, которое затем должно компенсироваться спадом. В результате происходит расточительство ресурсов: например, безработица. Потому, начиная примерно с 1930-х годов, правительства ставят перед собой задачу обеспечения полной занятости и устойчивого экономического роста. Решение этой задачи – одно из наиболее сложных. В нем участвуют, с одной стороны, бюджетная и налоговая политика, влияющая на совокупный спрос. С другой стороны, денежная политика, которая регулирует объем кредита и находящуюся в обращении денежную массу. Денежная политика крайне важна: от нее в основном зависит отсутствие или наличие разрушающей рынок инфляции. С третьей стороны – валютная и внешнеторговая политика, которая регулирует отношения страны с окружающим ее миром. Этим темам посвятим три беседы.

з. Промышленная политика. Здесь имеется в виду сознательное поощрение государством определенных отраслей промышленности. Таких, которые ему представляются наиболее перспективными для ускорения экономического роста, расширения экспорта или обеспечения безопасности на случай войны. Вопрос о том, оправдана ли такая «дирижистская» роль государства в нынешних условиях, остается спорным. Трудно доказать, что государственные чиновники (ничем не рискующие) лучше, чем предприниматели (рискующие своим капиталом) знают, какие отрасли производства надо поощрять на том основании, что они наиболее перспективны. Опыт промышленной политики в таких странах, как Япония или Франция был весьма пестрым – некоторые проекты оказались перспективными, другие провалились. Американская попытка развивать промышленность синтетического горючего в 1970-е годы полностью провалилась. Часто подобное вмешательство в рынок кончается поддержкой не перспективных, а наоборот, убыточных отраслей. В таком случае его следует рассматривать с точки зрения социальной политики, то есть перераспределения доходов. Типичным примером служит поддержка нерентабельных шахт в Германии ради сохранения рабочих мест горняков. В других случаях (например, космической промышленности) оправданием может служить политика оплаты внешних выгод, или благ общего пользования. Мы сосредоточим свое внимание на более строгих критериях государственного вмешательства и промышленную политику, как таковую, рассматривать не будем.

2.2. Правовое и информационное обеспечение рынка

Из вышесказанного должно быть ясно, что из всех перечисленных задач эта задача для государства – самая насущная. Никто кроме государства ее выполнить не может. Но от ее выполнения зависит само существование рынка; между тем, материальные затраты на нее – невелики. В США, например, государственные расходы на правосудие и правоохранительные органы, включая полицию и тюрьмы, составляют около 1 % валового национального продукта (ВНП).

Правовое обеспечение рынка требует, прежде всего, обеспечения прав собственности. Мало кто рискнет вкладывать деньги в собственность, которая окажется ему не принадлежащей. Это требует целого ряда мер, начиная от конституционных гарантий против отчуждения частной собственности (иначе как по закону, в судебном порядке, с полным возмещением убытков по рыночной цене) вплоть до государственной регистрации сделок, касающихся, например, недвижимого имущества.

Существенную роль играют права интеллектуальной собственности, охраняемые патентами и законами об авторском праве. Хотя такие законы и создают временные монополии, они считаются необходимыми для вознаграждения и поощрения изобретательства и творческой деятельности.

Крайне важно законодательство, по которому можно в судебном порядке требовать исполнения частных договоров и добиваться возмещения убытков в случае их невыполнения. Вся рыночная система построена на надежности частных договоров, на предпосылке, что обещания будут исполнены; если обещания ничего не значат, система распадается. Каждая из договаривающихся сторон должна быть уверена, что она не может безнаказанно нарушить договор.

Весьма объемно законодательство, определяющее правила работы банковской системы, правила работы фондовых и товарных бирж; для надзора за ними существуют специальные государственные учреждения.

Очень важную роль «творческого разрушения» (по Шумпетеру) играют законы о банкротстве. Предприятия, которые не создают ценностей, а поглощают их, должны с рынка удаляться. Для этого законодательство предусматривает упорядоченную процедуру, направленную на то, чтобы справедливо поделить убытки между кредиторами и ограничить личную ответственность вкладчиков и владельцев.

В экономически развитых странах детально разработаны законы о защите потребителей. Уголовно наказуема, например, фактическая дезинформация в рекламе, неполное разглашение условий займа, отсутствие этикеток с перечислением состава данного пищевого продукта, несоответствие товара (например, детских игрушек) требованиям безопасности. Государственные стандарты и нормы порой вызывает протест «чистых» рыночников на том основании, что они лишают покупателя свободы выбрать, при желании, самый дешевый и низкокачественный товар, что они плодят бюрократию и удорожают производство. Тем не менее, они способствуют конкуренции, создавая «ровное игровое поле»: выбирая ту или иную марку товара по той или иной цене, покупатель может быть уверен, что они удовлетворяют одинаковым минимальным требованиям. (Покупая в Германии любую марку немецкого пива, потребитель знает, что оно соответствует стандартам чистоты, восходящим к закону 1516 года.) Итак, стандарты повышают информированность рынка. Конечно, и помимо них пострадавший от дефектного товара покупатель всегда имеет право предъявить производителю гражданский иск.

Хотя даже в экономически развитых странах деятели торговли порой вынуждены прибегать к самозащите от краж, бандитизма и вымогательства и использовать частные охранные службы, эти явления отнюдь не считаются климатом, способствующим хозяйственному развитию. Такой климат создает лишь твердая законность, обеспеченная правоохранительными органами государства.

В итоге государственные законы призваны охранять добровольные сделки, при которых обе стороны получают взаимную выгоду, и пресекать такие, которые связаны с насилием или обманом, при которых одна сторона сознательно причиняет ущерб другой. В этом смысле противоправны были советские законы, каравшие как «спекуляцию» вполне добровольные сделки, дававшие очевидную выгоду обеим сторонам.

Особо стоит вопрос взяточничества, которое находится как раз на стыке народного хозяйства и государства, экономики и политики. Дающий взятку и берущий взятку могут считать, что заключают добровольный договор к взаимной выгоде, и если бы они оба были частными деятелями, то ничего зазорного в такой плате за услуги бы не было. Но в данном случае одна из сторон не частный деятель, а агент общества в целом, которому общество доверило блюсти его, общества, интересы и который этим доверием злоупотребляет. За это нарушение доверия, за приносимый ему ущерб общество вправе строго взыскивать. «Злоупотребление властью состоит в том, что орган власти осуществляет предоставленную ему функцию в своем личном интересе», превращая зависимость от государства в зависимость «от субъективного произвола отдельных органов власти, эксплуатирующих государство», – писал Н.М. Коркунов (Русское государственное право. СПб, 1904, с. 355). Конечно, полностью взяточничество едва ли кто искоренил: считается, что в Италии дают взяток на $ 9,5 миллиардов ежегодно. И все же история знает достаточно примеров радикального и успешного сокращения взяточничества в тех же США на переломе XIX и XX веков. Для этого нужен комплексный ряд мер, в том числе: а) законодательство, четко определяющее «конфликт интересов» – между частными делами государственного деятеля и общественными; б) строгая независимость судебной власти и напористая инициатива прокуратуры; в) достаточная материальная обеспеченность чиновников и законодателей; г) соответствующая подготовка государственных служащих и отбор кадров на основе состязательных экзаменов, а не по личному знакомству или партийной принадлежности; д) достаточный уровень общественного правосознания, проявляющегося как через средства массовой информации, так и через политическую инициативу гражданских организаций («взяточников вон» как политический лозунг); е) наконец, надо помнить, что чем меньше частная деятельность подвержена государственному вмешательству, чем меньше требуется на нее разрешений и лицензий – тем меньше простор для взяточничества.

Перейдем теперь от правового к информационному обеспечению рынка. Во многом эти две функции перекрываются. Когда закон требует разглашения, скажем, полного состава консервной банки или пакета с печеньем, или энергоемкости электроприбора, или условий займа, или когда он заставляет писать на сигаретах, сколько в них смол и никотина, он требует предоставления покупателю информации, на основании которой тот может сделать обоснованный выбор.

Но регулирование потока коммерческой информации направлено не только на то, чтобы сделать его по возможности полным и правдивым. В разных странах по-разному, но имеется и стремление защитить потребителя от насилия коммерческой информации, от вторжений в его частную жизнь, от нарушения зрительного облика городской среды или природного ландшафта. Существуют, например, хотя и не достаточно развитые, правила группировки рекламы в телевизионных программах, правила защиты телефонных абонентов от назойливых рекламных звонков и факсов, правила, ограничивающие размещение рекламы на городских зданиях, рекламных щитов в городе или в открытом ландшафте. Местности, где общественное эстетическое сознание достаточно сильно, вовсе запрещают большие рекламные щиты, ограничиваясь информационными киосками у шоссе (штат Вермонт, США).

Наконец, поставку значительной части необходимой для работы рыночного хозяйства информации государство берет на себя. Самые яркие примеры – метеорологическая служба и служба статистики, включающая перепись не только населения, но и самых разных видов хозяйственной деятельности. И то и другое необходимо как государственным службам, так и коммерческим предприятиям и населению в целом.

Забегая вперед, можно сказать, что и метеорологическая, и статистическая информация – это формы «благ общественного пользования» в том смысле, что их предельные издержки близки к нулю: то есть раз информация собрана, то неважно, воспользуются ли ей 100 человек или миллион; дополнительные, или предельные издержки на то, чтобы ей воспользовался миллион, равны лишь расходам по ее распространению. Основной расход по ее сбору остается постоянным. Если мы исходим из рыночного правила, что цена равна предельным издержкам, а отнюдь не средним, то задача миллиона (минус 100 человек) – платить лишь за расходы по распространению. Основной, постоянный расход должен нести кто-то другой, в данном случае государство потому, что ни один частник таких не оплаченных пользователем расходов нести не пожелает.

Впрочем, некоторые такие частные, точнее, общественные предприятия есть – это промышленные и профессиональные организации, занимающиеся сбором статистики в собственных отраслях. Государству интересно, во избежание дополнительных расходов, способствовать распространению этой информации. Оно освобождает такие общественные организации от налогов, публикует их данные в своих статистических сборниках, субсидирует их распространение. Государство заинтересовано в максимальной информированности своих граждан. В частности, ради того, чтобы максимально эффективно работал рынок.

2.3. Последствия прямого вмешательства в рынок

До сих пор мы говорили о том, что государство может, как минимум, обеспечивать работу рынка, давая ему правовую защиту и помогая снабжать его нужной информацией. Но в реальной жизни государственным деятелям, будь они представители диктатуры или народные депутаты, или конгрессмены, или члены городского совета, порой бывает трудно воздержаться от вмешательства в работу рынка и не ставить свой авторитет выше суверенитета потребителя. Несложно придумать причины, почему рынок неправ, а я – прав.

В результате административное вмешательство в ценообразование до сих пор то и дело встречается на практике в разных концах мира. Подчеркнем, что мы сейчас говорим не о косвенном вмешательстве, когда государство своими операциями на рынке влияет на объем спроса или предложения, а о прямом административном вмешательстве. Посмотрим, что эта практика означает с экономической точки зрения.

Здесь не избежать небольшой доли математики. Представим себе график, на котором по вертикальной оси нанесена цена, а по горизонтальной – количество единиц продаваемого по этой цене товара (рис. 1).

Рис. 1

Слева вверху направо вниз идет кривая спроса: по мере того, как цена на товар падает, количество продаваемых единиц растет. Чем ниже цена, тем больше товара люди готовы купить.

Слева внизу вправо вверх идет кривая предложения: по мере того как цена на товар растет, все больше производителей готовы включаться в его производство, больше производить.

Посередине две кривые пересекаются. Это и есть точка равновесия спроса и предложения, то есть рыночной цены. При этой цене и при этом количестве проданных единиц товара спрос и предложение находятся в равновесии (равновесная цена). Предельные затраты на производство данного товара равны его предельной полезности для потребителя. То есть затраты на производство каждой дополнительной единицы товара равны тому удовлетворению, которое от покупки каждой дополнительной единицы товара получает потребитель. Эта точка обозначена словами «рыночная цена».

Теперь допустим, что в дело включаются политики, считающие, что эта цена слишком высока, несправедлива и прочее. Что цену надо установить на более низком уровне, ниже точки равновесия спроса и предложения. Эта точка на кривой спроса обозначена словом «госцена». Теперь, если мы на уровне этой точки проведем горизонтальную линию от кривой спроса влево к кривой предложения, то увидим, что на этом уровне число предлагаемых к продаже единиц товара (исчисляемых по горизонтальной оси) значительно меньше, чем при цене рыночной. Горизонтальное расстояние от кривой спроса до кривой предложения на уровне госцены и есть тот дефицит товара, который создастся, если путем административного вмешательства занизить цену.

Этот дефицит означает, что люди, которые были готовы купить товар по рыночной цене, купить его не смогут. Они должны будут тратить время, стоя в очередях, и вероятность того, что они товар не приобретут, а простоят даром, равна отношению расстояния, обозначенного «дефицит», к расстоянию от госцены до вертикальной оси графика.

Фактически цена товара выросла все равно, но только надбавка к цене приобретает не денежную форму, а форму затраты времени и испытания прочих неудобств. Всегда найдутся люди, которые за избежание неудобств и потери времени будут готовы заплатить деньги. В ответ на такой спрос найдутся и предприимчивые дельцы, которые за риск незаконной сделки поднимут цену, то есть поднимут кривую предложения резко вверх, и на этом уровне будут торговать на «черном рынке» (пунктирная линия предложения влево вверху). Число проданных единиц товара будет значительно меньше, а вертикальное расстояние от старой кривой предложения до новой будет представлять ту надбавку, которую дельцы себе берут как вознаграждение за риск. Дефицит же товара, продаваемого по нормированной государственной цене, станет еще острее, так как часть предложения уйдет на черный рынок.

Если дефицит становится слишком острым, а товар, о котором идет речь, – товар первой необходимости, то государство постарается ввести карточную систему, чтобы уменьшить вероятность неполучения товара по нормированной цене. Фактически этим оно постарается ограничить спрос, то есть сдвинуть всю кривую спроса влево, ближе к точке предложения по госцене.

В итоге административное занижение цены неизбежно ведет к дефициту, очередям и прочим внерыночным способам распределения (например, карточной системе). Одновременно оно ведет к возникновению нелегального, «черного» рынка. Этих двух последствий регулированных цен никак не избежать. Проиллюстрируем эти принципиальные выводы на нескольких примерах.

Весьма типичный пример – регулирование цен на квартирную плату. В городе Нью-Йорке, например, со времен Второй мировой! войны сохранилось административное ограничение квартирной платы, которую домохозяевам разрешается взымать. К чему это ведет? Прежде всего, к хроническому дефициту квартир. Если по стране в целом свободно 7,5 % сдаваемых в аренду квартир, что создает гибкий рынок, на котором быстро можно найти и снять квартиру, то в городе свободных квартир лишь 3 %, что создает значительные трудности при поиске: зачастую для снятия квартиры приходится дать взятку управдому (возникновение черного рынка). Хуже то, что ограничение доходности домов отнимает у хозяев стимул ремонтировать их, вкладывать в них деньги (ограничения квартплаты не распространяются на новостройки). Это ведет к износу и обветшанию жилищного фонда и способствует образованию трущоб, от чего в итоге страдают все. Благодаря дешевизне находящихся под контролем квартир, старожилы за них держатся десятилетиями, даже если им такие большие помещения давно не нужны: налицо явно нерациональное распределение ресурсов. С этим рынку трудно мириться; в районах, где население достаточно зажиточно, домохозяева стремятся избавиться от груза низкодоходных домов, превращают их в кооперативы и распродают, квартира по квартире. Для людей с достатком это выгодно, они дома приводят в порядок, квартиры ремонтируют, со временем продают с прибылью. Банкам это тоже выгодно, они зарабатывают на ипотечных займах, связанных с созданием кооперативов. Но лицам с малым достатком, ради которых первоначально и был введен контроль над квартирной платой, выгоды нет никакой: объем сдаваемого в аренду жилья сокращается, люди живут в ветшающих постройках, которые домовладельцы порой просто бросают, появляются бездомные. Так простое поначалу административное вмешательство в рынок вызывает целую цепь непреднамеренных последствий.

В 1974 и 1979 годах произошли совершенно исключительные в истории эпизоды, когда вся Америка сидела в своих автомобилях – в очередях за бензином. Велись панические разговоры о нефтяном кризисе, о грядущей нехватке нефти. На самом деле оба эпизода были вызваны попыткой административно контролировать цены на нефть. Как только цены были отпущены – бензин снова появился в изобилии, стало даже выгодно вкладывать средства в разработку новых месторождений. Более того, резкое повышение цен на энергоносители имело, в долгосрочной перспективе, благотворный результат: сократилось удельное потребление энергии за счет ее более экономичного использования. Если до 1973 года в США потребление нефти ежегодно росло, примерно в ритме с национальным доходом, то с тех пор оно отстает от роста населения и национального дохода.

Наряду с попытками заморозить цены делаются и попытки их в административном порядке поднять, в данном случае в интересах не покупателей, а производителей. Пример – установление обязательного минимума заработной платы. Цель как будто бы похвальная – улучшить материальное положение низкооплачиваемых рабочих. Но если цена найма низкооплачиваемых рабочих поднимается, то спрос на них со стороны предпринимателей должен упасть. По более высокой цене они нанимают меньше рабочих, чем наняли бы по более низкой. Кто-то получает более высокую оплату, чем получил бы на свободном рынке, но кто-то остается без работы вообще. Увеличивается безработица: опять получается результат, обратный тому, который был задуман. С точки зрения спроса и предложения безработицу вообще можно рассматривать как признак того, что цена на рабочую силу слишком высока. Правда, эффект установленной законом минимальной зарплаты может быть незначительным, если официальный минимум близок к тому, который бы сам собой установился на рынке. Но тогда законодательство имеет чисто символический характер и по существу не нужно.

Повторим: рыночная цена уравнивает предельные издержки со стороны производителя и предельную полезность со стороны покупателя. Этим она непрерывно стремится к равновесию, при котором ничье положение на рынке нельзя улучшить, не ухудшив чьего-то другого. Такое состояние называется оптимумом Парето по имени итальянского экономиста Вильфредо Парето (1848–1923). Соответственно, улучшения Парето это такие улучшения, при которых хотя бы один человек выигрывает и никто не проигрывает. Нарушая рыночное равновесие цен, административное вмешательство создает неоптимальное распределение ресурсов и правила Парето грубо нарушает. К тому же, как мы видели, оно обычно вызывает целую цепочку непреднамеренных последствий.

Тем не менее, реально существует много социальных вопросов, как то неспособность многодетных семей обеспечить себя достойным жильем, или недостаточный заработок низкооплачиваемых рабочих. Приближаясь к требованиям Парето (хотя и не выполняя их в строгом смысле), государство может решать эти вопросы своим косвенным участием на рынке, давая таким лицам субсидии в порядке перераспределения доходов, которым мы займемся позже.

3. Предоставление благ общего пользования

3.1. Блага общего пользования и плата за них

Блага общего пользования и плата за них относятся, как мы выяснили ранее, к сфере деятельности не рынка, а общества в целом. Блага общего пользования, или коллективные, или неделимые блага – это такие, за которые невозможно или нежелательно взимать с каждого пользователя плату (к ним «неприменим принцип исключения»). Это блага, предельные издержки которых незначительны, а трудность сбора оплаты по мере потребления – существенна. Наоборот, частные блага это те, предельные издержки которых значительны, а трудность оплаты по мере потребления – невелика.

Проиллюстрируем эту разницу на примере. Если я включил радио и слушаю его, я никого не лишаю возможности тоже включить радио и слушать его: предельных издержек нет. Но если я говорю по телефону и занимаю линию, то другой человек ею пользоваться не может; нужны дополнительные издержки, чтобы провести вторую линию. К тому же в первом случае было бы очень накладно ставить каждому счетчик и измерять, сколько часов в день он слушает радио. Во втором разговоры автоматически учитываются на телефонной станции, и человек получает в конце месяца счет. В первом случае мы имеем дело с благом общего, а во втором – частного пользования.

Может возникнуть возражение: как же так? Ведь, наоборот, радиостанции очень часто бывают частными, а телефонные сети в большинстве стран принадлежат государству! Действительно, в данном случае форма собственности часто не соответствует характеру блага. Это связано с вопросом монополии, которая нежелательна в случае радио, но желательна в случае телефонной сети. Однако рассмотрением вопроса о монополиях мы займемся позже. Пока же скажем, что в большинстве случаев предоставлением благ общего пользования занято государство, а благ частного пользования – рынок.

Классический пример блага общего пользования – это маяк. Управление, в ведомстве которого находится маяк, несет постоянные издержки на его постройку и содержание. Но его предельные издержки равны нулю: стоимость содержания маяка не изменится от того, увидят ли его сигнал один корабль в день или 100 (равно как от числа слушателей не изменится стоимость радиовещания с данного передатчика). Эффективное распределение ресурсов требует, чтобы цена была равна предельным издержкам. Поскольку предельных издержек нет, маяком надлежит пользоваться бесплатно. Что же касается постоянных издержек на его постройку и содержание, то их придется оплачивать обществу в целом. Чтобы не было пользования «зайцем», т. е. за чужой счет, желательно, чтобы оплата эта не была добровольной, а происходила путем обязательных налогов. Это в интересах общества в целом.

Здесь можно, конечно, возразить: с какой стати мне, живя, скажем, в Туле, оплачивать своими налогами маяк во Владивостоке? И действительно, желательно, чтобы оплата постоянных издержек устройства морской навигации шла за счет налога на мореплавателей, а не на всех жителей страны. Так же как устройства воздушной навигации желательно оплачивать из налогов на авиацию. Тогда лучше будет известна реальная экономическая стоимость мореплавания и авиации, они не будут получать скрытых субсидий. Но разница между общими налогами и налогами на пользователей уже относится к теории налогообложения, которой мы займемся несколько позже. Сейчас нам важно выяснить, чем блага общего пользования, которые должно оплачивать общество, отличаются от благ частного пользования, за которые платит лично каждый индивидуальный пользователь. Отличаются они тем, что предельные издержки, которые причиняет каждый дополнительный пользователь, невелики. Они не обязательно равны нулю, но создавать из них систему индивидуальной оплаты пользователем – нет смысла.

На уровне общегосударственном типичные примеры благ общего пользования, или неделимых благ – это дипломатическое представительство, оборона, охрана правопорядка, сбор статистической информации, о котором речь шла ранее, равно как и общие административные расходы. На местном уровне – это местная полиция, пожарная охрана, содержание улиц, площадей и парков.

Более спорными представляются такие услуги, как водоснабжение или уборка мусора. Здесь многое зависит от местных условий и того, насколько пользование ими колеблется от потребителя к потребителю, насколько оно «эластично». В засушливых районах, где воду дорого доставать, где важно избежать утечки через неисправные краны и где некоторые используют воду только в домашнем хозяйстве, а другие и для поливки, имеет смысл ставить счетчики воды и взимать плату с каждого за каждый использованный им литр. Уборку мусора желательно бы было производить по принципу «загрязнитель платит», но это не всегда осуществимо и может вести к обратным результатам: чтобы избежать пользования платной уборкой, люди могут начать выбрасывать мусор где попало, причиняя обществу «внешние издержки».

Наконец, в таких отраслях, как снабжение газом, электричеством, теплом или телефонной связью «предельные издержки» очень даже налицо; каждый дополнительный пользователь и объем его пользования доставляют снабжающему ведомству дополнительные издержки. Если эти блага предоставлять бесплатно, люди ими станут пользоваться расточительно.

Это нас наводит на мысль, что есть блага, общее пользование которыми не вызывает «предельных издержек» лишь до поры до времени, пока спрос не слишком велик. Представим себе мост, по которому идут автомобили. Мост построен, деньги истрачены и проедет по нему 100 или 500 автомобилей в час – не играет роли: почти никаких дополнительных расходов это не требует и возможности ехать по нему никого не лишит. Однако, если по нему захотят проехать 2000 автомобилей в час, то образуется затор: каждый дополнительный автомобилист будет причинять дополнительное неудобство всем остальным, заставляя их ехать медленнее и ждать дольше: возникают «предельные задержки» и, вполне можно думать о том, чтобы сделать этот мост платным и таким образом сократить число желающих по нему ехать. Иначе говоря, могут возникнуть издержки перегрузки, которые можно или терпеть, или избавиться от них путем введения рыночной оплаты, путем управления спросом. В случае моста или перегруженной городской магистрали сегодня не обязательно останавливать всех проезжих и взимать с них мостовщину или мыто, как делалось в московской Руси и делается сейчас на Западе на платных автодорогах. Современная электроника открывает возможность учитывать номера проезжающих по перегруженным участкам дороги машин и в конце месяца присылать их владельцам счет. То есть возможность создать индивидуальную систему оплаты пользователем, возмещения им “предельных издержек” – потенциально налицо.

Отсюда – следующий вопрос: а что если у нас имеется коллективное благо, предельные издержки которого незначительны, но возможность взимать плату за которые – налицо? Не стоит ли воспользоваться этим для пополнения казны или доходов частного предпринимателя? Ответ: нет, не стоит, и обосновывать его можно на примере упоминавшегося только что моста.

Мостом пользуется определенное число автомобилистов. Некоторым эти поездки очень важны, другим менее важны. Для последнего автомобилиста предельная полезность поездки равна нулю, но он все равно едет, поскольку мост бесплатный. Как только вводится оплата, отсекаются все те, кому ехать было не слишком нужно. Продолжают пользоваться мостом только те, для кого предельная стоимость поездки выше, чем установленная плата. Это целесообразно в том случае, если все те, кому ехать не слишком нужно, приносили обществу ущерб (создавали затор, задерживали движение). Их потеря компенсируется выгодой тех, кто хотя и за плату, но едет теперь без задержек. За это удовольствие они и платят. Но если никакой перегрузки (никаких предельных издержек) не было, то сумма полезностей для тех автомобилистов, которые пользоваться мостом перестали, представляет собой чистую потерю для общества. Определенная группа людей лишена удовольствия от поездок, и это лишение ничем не компенсируется.

Повторим еще раз, что, когда цена равна предельным издержкам, происходит максимально возможная экономия ресурсов, наиболее эффективное их использование. Устанавливая плату на уровне выше предельных издержек, мы приносим обществу ущерб. Если предельные издержки благ общего пользования равны нулю, то эффективное использование ресурсов требует предоставлять их бесплатно.

3.2. Блага частного пользования, предоставляемые государством

Перечисляя разные примеры благ общего пользования, мы уже видели, что в некоторых случаях трудно провести грань между ними и благами частного пользования. Один из таких случаев – это когда “принцип исключения” тех, кто за данное благо не платит, провести можно, но само это исключение связано с существенными издержками. То есть сам процесс сбора оплаты представляется слишком дорогим и встает вопрос, не проще ли данное благо предоставлять бесплатно, точнее, за счет налогообложения?

При этом мы встречаемся с явлением, обратным тому, которое мы разбирали в случае моста. Там стоял вопрос так: что произойдет, если назначить плату, которая превышает предельные издержки, равные в этом случае нулю? Мы видели, что общество терпит ущерб от недоиспользования ресурса (моста). Здесь же стоит вопрос: предельные издержки налицо, но давайте за них платы с пользователей не брать, а оплачивать их путем налога на все общество.

В этом, втором случае, имеет, прежде всего, место переиспользование ресурса. Люди, которые не готовы были платить за него рыночную цену (возмещать предельные издержки), теперь им пользоваться начнут и этим повысят потребление. За это дополнительное потребление надо платить, причем платить всем. Кроме того, не надо забывать, сам процесс налогообложения будет чреват издержками (потерей эффективности народного хозяйства), если он нарушает сложившиеся на рынке отношения.

С другой стороны, налицо две выгоды. Во-первых, стоимость производства товара падает за счет сокращения издержек по сбору оплаты, т. наз. издержек заключения сделки. Во-вторых, за счет более низкой цены большее число потребителей смогут товаром воспользоваться оправданно.

Один из типичных примеров, когда государственное вмешательство оправдывается, среди прочего, сокращением издержек заключения сделки, это некоторые виды страховки. Например, страхование на случай старости, безработицы, увечья на производстве. Расходы частных страховых компаний на заключение рыночной сделки с потребителем могут быть очень высоки, достигая порой 30 % стоимости страхового полиса. Сюда входят расходы по администрации, по рекламе, по вознаграждению страховых агентов. Государству ни реклама, ни страховые агенты не нужны, и оно элементарную, одинаковую для всех страховку может предоставлять, тратя на административные расходы, скажем, около 3 % страховых взносов. К этому, чисто денежному оправданию, обычно добавляются и социальные мотивы – перераспределения доходов, положительных “внешних эффектов” (то есть не только застрахованные, но и общество в целом от наличия определенных форм страховки получает выгоду).

В какой мере переход от рыночной оплаты к оплате путем общего налога ведет к переиспользованию данного товара или услуги, зависит от эластичности спроса на них. Эластичность спроса по отношению к цене – это процентное изменение в количестве покупаемого товара, которое происходит в результате процентного изменения в цене.

Эластичность = % изменения количества товара / % изменения цены.

Так, если количество купленного товара увеличится на 20 % при падении цены на 10 %, то эластичность = 20 %: 10 % = 2. Такой спрос, когда коэффициент эластичности больше 1, считается эластичным. Когда же он меньше 1, спрос считается неэластичным (малоэластичным). Например, если количество купленного товара возрастет всего на 5 % при падении цены на 10 % (5 %: 10 % = 0,5). Все эти отношения можно читать и наоборот: в последнем случае рост цены на 10 % сократит спрос на 5 %.

При эластичном спросе кривая спроса имеет пологий уклон, а при неэластичном – крутой. Это изображено на рис. 2А и рис. 2Б. Левый график изображает эластичный спрос, а правый – неэластичный. В данном случае нас интересует, насколько изменится спрос, если цену для потребителя опустить до нуля и заменить ее общим для всех налогом.

В обоих графиках кривая предложения представляет собой предельные издержки производства. Она изображена в качестве прямой горизонтальной линии: мы предполагаем, что расходы по производству каждой дополнительной единицы блага остаются одинаковыми независимо от того, какое количество его произведено.

В обоих графиках кривая спроса пересекает кривую предложения в точке А, обозначающей равновесную, то есть рыночную цену. По горизонтальной оси графика мы можем прочесть, каков объем потребления данного блага при этой цене (точка Б). Если же рыночную цену снять и предоставить возможность пользоваться благом бесплатно, то люди, для кого его предельная полезность была ниже его цены, тоже начнут его потреблять. Вплоть до тех, для кого предельная полезность равна нулю (точка В). Потребление возрастет: насколько, показывает расстояние от точки Б до точки В.

Рис. 2

Когда кривая спроса полога, то есть спрос эластичен, этот рост потребления будет весьма значительным (левый график). Когда же кривая спроса крута (спрос неэластичен), то рост потребления будет небольшим (правый график). Примерами благ, которые пользуются эластичным спросом, могут служить некоторые медицинские услуги, образование. Примерами малоэластичного спроса – потребление воды, услуг общественного транспорта.

Общий расход по предоставлению данного блага всем тем, кто не готов был приобретать его по рыночной цене, равен площади прямоугольника АБВГ: предельные издержки, умноженные на число потребленных единиц. Этот расход должно нести общество в целом, покрывая его из налоговых поступлений. Лишь половина этого расхода компенсируется тем удовлетворением, которое от данного блага получают лица, не желавшие за него платить полную, рыночную цену: это нижний треугольник АБВ. Верхний заштрихованный треугольник АВГ представляет собой расход, который идет впустую: это чистая потеря для общества, результат переиспользования данного блага.

Очевидно, что сознательно чистых потерь общество нести не желает. Оно готово на потери, если полагает, что они компенсируются каким-то выигрышем. Например, если блага, о которых идет речь, представляют самоценность.

Понятие самоценных благ требует пояснения. Большинство благ, которые люди покупают, представляют собой средства для достижения цели: люди покупают хлеб, чтобы быть сытыми, платье, чтобы одеться, снимают квартиру, чтобы иметь крышу над головой, пользуются транспортом, чтобы скорее попасть из одного места в другое. Очень немногие пользуются транспортом просто так, лишь бы прокатиться. Очевидно, что чем рациональнее, чем экономичнее использовать эти блага, тем скорее будут достигнуты цели, которые люди себе ставят. Поэтому в большинстве случаев переиспользование всех перечисленных благ, распределение их по цене ниже рыночной, нежелательно.

Но есть блага, которые ценны сами по себе, которые не только средство, но одновременно и цель. Самый яркий пример такого самоценного блага – это образование, в частности, общее начальное и среднее образование. Переиспользовать его нельзя – чем больше используется, тем лучше, потому государство стремится предоставлять его всем бесплатно, даже в обязательном порядке. Другие примеры – здравоохранение, культура. Практически не всегда реально распределять такие блага совсем по нулевой цене, как в нашем рис. 2, и в то же время соблюдать равновесие спроса и предложения, без очередей и административного вмешательства, но реально сознательно держать цену ниже рыночной, восполняя убытки производства из общеобязательных налогов.

Если кому-либо понятие самоценности покажется слишком метафизическим, его можно заменить понятием внешних выгод (в противоположность внешним издержкам) или, что то же самое, понятием «положительных внешних эффектов», или «положительного перелива». Как мы говорили, внешние выгоды это те, которые от сделки, заключенной двумя сторонами, получает третья сторона или общество в целом. Если мне сделают прививку от заразной болезни, то выгадаю не только я, но и все те, кто не сможет от меня заразиться. От того, что в обществе не будет неграмотных, выгадают все. От того, что в городе будет симфонический оркестр или музей, выгадают и те, кто на концертах или в музее не бывает. От того, что культурными мероприятиями будут больше пользоваться, культуры не убудет, зато все общество станет более культурным. Потому можно не опасаться переиспользования этих благ и держать цену на них ниже рыночной за счет субсидий.

Таким образом, целый ряд благ, которые не подходят под строгое определение «благ общего пользования» как благ, предельные издержки которых равны нулю, тем не менее, общественными благами становятся в результате политических решений. Для таких решений мы привели три основания: а) расходы по сбору оплаты с каждого высоки, а эластичность спроса – низкая; б) общество может производить благо по более низкой себестоимости, чем рынок, за счет экономии на издержках заключения сделки; в) самое главное – налицо положительные «внешние эффекты» или выгоды, благо в той или иной мере самоценно.

3.3. Определение затрат при отсутствии потребительских цен

На рынке цена, которую готов платить потребитель, дает производителю информацию о том, сколько чего производить. Он будет вкладывать деньги в производство того, что ему дает наибольшую прибыль. Но что делать государству, которому приходится обеспечить блага, за которые невозможно или нежелательно брать с потребителя рыночную цену? Как государству решать, как распределить деньги налогоплательщика? Это коренная проблема всех услуг, которые государство предоставляет бесплатно за счет налогов: спрос на них неизвестен\ Сколько на самом деле должно быть милиционеров на улицах, сколько пожарных команд, сколько строить дорог?

Основные решения приходится принимать в ходе политического процесса, который куда менее совершенен, чем механизм рынка. В конечном счете, политические решения отражают личные предпочтения политиков, их личное понимание «общего блага». Это действительно и в том случае, если политики выдвинуты на свои должности демократическим путем. Ведь ради своих личных ценностей люди за политиков и голосуют.

Но аппарат современного государства очень сложен, и на верхах политики могут, принимая бюджет, задать лишь общее направление: скажем, сократить расходы на оборону, повысить расходы на образование, а расходы на мореходство и на дорожное строительство держать в рамках поступлений с налога на горючее, расходуемое в этих отраслях.

Последние два решения ставят чиновникам данных ведомств определенные рамки, но не решают вопроса о том, где в первую очередь строить новый маяк или какие шоссейные дороги начинать строить в этом году. Политическим способом такие детальные вопросы решать не надо, так как каждый политик будет «тянуть одеяло на себя», стараясь заполучить как можно больше казенных денег для любимого проекта. Должны быть более объективные способы определения характера и приоритетов затрат на «блага общего пользования». Для этого были созданы методы анализа «выгода/затраты» и «эффективность затрат».

Метод «выгода/затраты» во многом подражает рынку, стремясь вычислить отношение между положительными результатами проекта и его издержками. Чем выше значение этой дроби, тем желательнее осуществление проекта. Анализ начинается с определения нескольких достаточно реальных вариантов; предстоит выяснить, какой из них наиболее выгоден.

Вычисление знаменателя требуемой для каждого из вариантов дроби сравнительно просто: по каждому составляется приблизительная инженерная смета, стоимость вычисляется по рыночным ценам на труд, на материалы, на землю. Сложности возникают тогда, когда вдобавок к рыночной стоимости надо вычислить и «внешние издержки» мероприятия: в какой мере оно загрязнит воздух и воду, нарушит биологический баланс или потревожит культурно-исторические ценности. Эти издержки бывает трудно определить в денежном выражении, порой приходится лишь констатировать их наличие или отсутствие.

Сложнее вычисление выгод. Лишь немногие из них можно вычислить по рыночным ценам. Когда речь идет, допустим, об укладке нового покрытия на шоссе, то по статистике аварий, по ценам на ремонт автомобилей и на бензин можно вычислить, какую выгоду новое, гладкое покрытие дает в плане сокращения числа поломанных на выбоинах осей и общего износа подвижного состава или в плане экономии горючего. Но одной из главных выгод от расходов на улучшение транспорта бывает выгода времени. Поскольку время на рынке не продается, как его оценить? Проще всего считать, что цена времени пассажиров равна их заработку в час. Если бы они свое свободное время ценили выше, чем свой заработок, они бы работали меньше часов. Против этого есть два возражения: во-первых, люди редко проводят на работе столько часов, сколько им хочется; обычно рабочий день регламентирован помимо их воли. Во-вторых, время, проведенное на транспорте, бывает разным: одно дело сидеть в поезде, читая газету, другое – стоять полчаса под дождем в ожидании автобуса, третье – управлять автомобилем. Как люди в самом деле ценят свое время в этих различных условиях, можно узнать, только наблюдая за их поведением, за тем, как они выбирают маршруты своей поездки, сколько и в каких случаях они реально платят за избежание неудобств. Такой способ оценки времени самый верный, он дает интересное представление о структуре ценностей людей (они ленивы, не любят ходить пешком безотносительно своего дохода), но требует большой социологической и статистической работы.

Еще труднее вопрос оценки человеческой жизни. С нравственной точки зрения жизнь человека – бесценна, и любая оценка ее в денежном выражении вызывает эмоциональный протест. Но с практической точки зрения государство должно принимать много самых разных мер, чтобы сохранять человеческие жизни: меры по обеспечению безопасности на транспорте, правила безопасности на производстве, нормы загрязнения окружающей среды, наконец – содержать пожарных, субсидировать медицину и медицинские исследования. Все эти меры стоят денег, все они какое-то число жизней спасают. Затраты на каждую из этих мер, поделенные на число спасенных ею жизней, и есть «цена жизни». Исследования в США показывают, что на практике там эта «цена» колеблется в огромном диапазоне: в зависимости от мероприятия от нескольких десятков тысяч долларов до более чем миллиарда за жизнь. Происходит этот разрыв оттого, что политики по эмоциональным причинам боятся предавать такие цифры гласности. Если бы диапазон «оценки жизни» был значительно сужен (отказом от дорогостоящих мероприятий и поощрением наиболее эффективных), то гораздо больше жизней было бы спасено. Какой-то такой «средневзвешенной» оценкой можно было бы пользоваться и при вычислении выгод от государственных капиталовложений, от принятия промышленных и экологических правил и норм, которые отнюдь не бесплатны. С другой стороны, можно следить за тем, как люди сами рискуют жизнью и оценивают этот риск, берясь за более высокооплачиваемую, но более рискованную работу, или тратя деньги, скажем, на пожарную безопасность. По расчетам В.К. Вискузи, такая самооценка жизни колеблется в США в пределах от $ 1 до $3 миллионов, но все эти цифры спорны и зависят, конечно, от уровня доходов населения в данной стране.

Наконец, в методе «выгода/затраты» есть еще один важный и спорный момент – это выбор учетного процента на капитал. Деньги на любое капиталовложение тратятся сегодня, а выгоду оно начнет приносить в будущем. Выгода, которую мы получим через 20 лет, нам менее ценна, чем та, которую мы получим завтра. Сравнительную оценку выгоды завтра и выгоды через 10 или 20 лет дает процент на капитал. Если процент высокий, то мы сегодняшнюю выгоду ценим высоко, а что будет в будущем, нам не так важно. Если процент низкий, то будущие выгоды нам важны (мы готовы отказаться от удовлетворения завтра ради того, что будет через много лет). Принято считать, что государству надо смотреть дальше вперед, чем рынку, и исходить из более низкого процента на капитал (реального процента, за вычетом инфляции!), но не все с этим согласны.

Обобщая, можно сказать, что метод «выгода/затраты» бывает полезен в кругу специалистов, которые согласны относительно предпосылок расчета и честно для себя хотят выяснить, какой из вариантов данного строительства или законодательства даст наибольшую отдачу. Вынесенный на арену политического спора, этот метод становится весьма уязвимым из-за множества предположений и допущений. У ловкого аналитика есть возможность подобрать нужные предпосылки так, чтобы получить желаемый результат.

Метод «эффективности затрат» избегает всей сложности вычисления выгод, но применим к более узкому кругу вопросов. Ставится одна четко определенная задача и затем рассматриваются различные варианты ее решений. Например: как понизить производственные травмы в угольной промышленности на 50 %? Или: как сократить в три раза выброс выхлопных газов в атмосферу в таком-то городе? Или: как израсходовать ассигнованный на строительство метро миллиард так, чтобы принести пользу максимальному числу пассажиров? Или: как удовлетворить растущий спрос на воздушные перевозки между такими-то парами городов?

Когда задача поставлена, рассматривается целый веер мероприятий, которые ее решению могут способствовать. В случае миллиарда, ассигнованного на метро, нетрудно ранжировать ряд предлагавшихся проектов по порядку их стоимости на будущего пассажира и выделить те, которые за миллиард обслужат больше всего. Но мероприятия могут быть разными. В случае авиатранспорта это может быть и увеличение пропускной способности аэродромов, и улучшение системы навигации, и отвод части спроса на железные дороги путем одновременного повышения налога на авиационные билеты и капиталовложений в улучшение железнодорожного сообщения. Вероятно, рекомендоваться будет какая-то комбинация этих мер, а не одна из них (как строительство новых аэродромов, которое может быть мило желающим себя увековечить политикам и ненавистно охранителям окружающей среды).

Рекомендации, даваемые политикам на основе этого метода, тоже могут принимать разную форму. Они могут быть однозначны: для сокращения травматизма в угольных шахтах наиболее эффективно ввести следующие нормы и правила: а), б), в) и так далее. Или они могут давать политикам выбор: если вы хотите сократить травматизм, то мера а), которая обойдется промышленности в какую-то сумму, сократит его на 20 %; мера б) за ту же цену сократит его еще на 10 %; мера в) на 5 %, и так далее. Обыкновенно предельные издержки достижения любой цели возрастают по мере приближения к ней. То есть добиться сокращения, скажем, выхлопных газов на 30 % можно без больших затрат; добиться удаления следующих 30 % может стоить уже в два раза дороже; а добиться повышения удаления нечистот с 90 до 95 % может стоить гораздо дороже, чем все предыдущие меры. Выгода же от этой последней затраты будет невелика. Показать политикам такую кривую предельных затрат бывает очень полезно: пусть у них будет ценник, по которому они сами могут выбрать, за какую степень очищения какую цену они готовы платить. Пусть они не ставят задач произвольно, а сообразуются с затратами. Очевидно, что разработка такого ценника непростое дело, оно требует как достаточного статистического материала (показывающего, скажем, причины смертности), так и проработки разных инженерно-технических вариантов. Но в принципе, при методе «эффективности затрат» от аналитика требуется меньше оценочных суждений, чем при методе «выгода/затраты». Оценочные суждения в большей мере передаются тем, кому их в общественной сфере делать надлежит: политикам.

Итак, мы увидели, что даже в области, в которой рынок не работает и спрос неизвестен, в области благ общего пользования, все равно приходится принимать экономические решения. Принимать их можно двумя способами: или догадываясь о том, как бы работал рынок, выясняя неявные ценности населения путем анализа принятия им внерыночных решений, или передавая эти решения политикам, делая их заместителями населения на несуществующем рынке.

Блага общего пользования – не единственная сфера деятельности государства. Нам еще предстоит рассмотреть и вопрос монополий, и вопрос внешних издержек, и сложный вопрос распределения доходов.

4. Регулирование монополий

4.1. Частные монополии и государство

Монополии обычно возникают в тех отраслях, где увеличение объема производства ведет к сокращению издержек на единицу продукции. Как правило, это капиталоемкие отрасли: первоначальное вложение капитала представляет собой главный (постоянный) расход; оно сделано, дальнейшие (переменные) расходы сравнительно невелики и расширение масштабов производства поэтому выгодно. При этом необходимость крупных начальных капиталовложений может служить барьером для вступления в отрасль конкурирующих фирм. Исключительное обладание каким-либо ресурсом (напр., патентными правами) также может способствовать образованию монополии (напр., Майкрософт).

Чистая монополия, то есть господство одной фирмы на рынке товара, которому нет близких заменителей, нежелательна потому, что монопольная фирма способна устанавливать цену выше предельных издержек производства. Присваивая такую «прибыль монополиста», фирма отвлекает на себя ресурсы, которые народное хозяйство в условиях конкуренции использовало бы более эффективно. Обладая полной властью на рынке своего товара, монопольная фирма способна сократить его производство, повысив при этом цену. Такого не может быть на конкурентном рынке, где рост цен ведет к расширению производства, а падение – к его сокращению, где производитель вынужден считаться с ценой, а не диктовать ее. Возможно, что в некоторых случаях конкурентный рынок, не обладая преимуществами масштабности, не был бы способен добиться столь низкой себестоимости производства, как монополия. Но на практике предприятия не должны быть гигантскими, чтобы обладать преимуществами масштабности. К тому же, защищенные от конкуренции, монополии тяжеловесны, лишены стимулов эффективно организовать свое управление.

Чистая монополия в частном секторе встречаются редко, чаще встречаются олигополии, при которых рынок поделен между немногими крупными предприятиями. Еще чаще встречаются фирмы, работающие в условиях «монополистической конкуренции», когда на рынке выступают десятки предприятий, каждое из которых предлагает свой, несколько отличный от других, вариант товара. Такая форма организации рынка совмещает преимущества конкуренции – хотя и неполной – с некоторыми чертами монополии. В частности, обладая известной свободой в установлении цены, такие предприятия могут себе позволить вкладывать средства в научно-технические и опытно-конструкторские разработки и этим играть общественно полезную роль. Правда, они вкладывают много денег и в рекламу, которая в таком объеме ни чистым монополистам, ни чисто конкурентным предприятиям не нужна.

Поскольку одна из первых задач государства в области экономики – это обеспечение конкуренции на рынке и защита его от ограничений торговли, государственная политика обуздания монополий имеет вековую традицию. В США она восходит к антитрестовскому закону Шермака 1890 года. Со временем многие промышленно развитые страны ввели аналогичное законодательство (напр., Monopolies and Mergers Act 1965 года в Англии).

При этом надо признать, что случаи фактического расформирования уже сложившихся монополий сравнительно редки. В Германии после войны была разукрупнена химическая монополия I G Farben и несколько других, в США в 1982 году была разукрупнена телефонная монополия AT&T. Но дело против компьютерной фирмы IBM было в том же году прекращено; стало ясно, что она естественным ходом событий монополией быть перестанет.

Ведомства, которым поручена защита конкуренции, сосредоточили все внимание на предотвращении возникновения новых монополий путем слияния как конкурирующих фирм (горизонтальное слияние), так и фирм, поставляющих полуфабрикаты одна другой (вертикальное слияние). В первом случае применяются более высокие критерии (совокупное обладание 15–25 % рынка), во втором – менее высокие. Второй тип слияния нежелателен потому, что если фирма приобретает своего поставщика, она лишает другие предприятия возможности конкурировать на рынке за поставку его продукции. Помимо прямых слияний фирм, закон ограничивает и косвенные – такие как приобретение акций смежной фирмы или создание взаимопереплетенных правлений (директор одной фирмы входит в правление другой). Слияние же фирм из не связанных между собой отраслей (конгломераты) законам о защите конкуренции не подлежит: если бумажный комбинат купит страховую компанию, то доля каждого из них на своем рынке от этого не изменится.

Помимо надзора над слиянием фирм и запрета в судебном порядке таких, которые способствуют монополизации рынка, защита конкуренции требует и других мер. Запрещена практика принудительного ассортимента в торговле и разные «нечестные методы» коммерческой деятельности. Запрету подлежат и сговор между фирмами (тайный или явный) относительно определения цен, и разделения рынка сбыта, то есть образование картелей. Во всех этих случаях судебное дело может возбуждать как правительство, через прокуратуру, так и считающий себя пострадавшим от ограничения торговли деятель на рынке. Отметим, что международный нефтяной картель ОПЕК мог быть создан в 1960 году потому, что международным правом таких ограничений не предусмотрено. Вообще же интернационализация торговли, которая особенно усилилась после Второй мировой войны, расширила рынки на многие товары далеко за пределы отдельных государств, сделала их мировыми, и этим смягчает (при отсутствии таможенных барьеров) проблему монополий в отдельно взятых странах. Фирма, которая была монополистом, скажем, в Голландии, перестает им быть в рамках Европейского Союза (что, кстати, и было одним из мотивов его создания).

Но далеко не во всех областях жизни государство конкуренцию защищает. В некоторых областях оно, наоборот, поощряет своим законодательством монополии. Самый яркий пример – монополии, устанавливающие цены на рынке труда, это рабочие профсоюзы. Первоначальный замысел был в том, чтобы власть крупных промышленных организаций на рынке товаров уравновесить столь же организованной властью на рынке труда. К середине XX века эта цель была достигнута. Во многих отраслях промышленности и во многих странах трудовые соглашения заключались в рамках «двусторонней монополии». Но постепенно влияние профсоюзов ослабело: в США, например, на 1991 год в них осталось лишь 16 % рабочих и служащих. Произошло это в значительной мере потому, что завышенные ставки зарплаты в отраслях, где профсоюзы были особенно сильны (сталелитейная, автомобильная, железнодорожная), привели к потере конкурентоспособности этими отраслями и к их быстрому сокращению. В Германии же профсоюзы продолжают играть важную роль, санкционированную государством: установленные на переговорах профсоюзов с союзами предпринимателей ставки заработной платы распространяются на всех работников отрасли (и членов, и не членов профсоюза). Ценообразование на рынке труда отнюдь не свободно, от чего, в частности, страдают и мелкие предприниматели, которым трудно платить профсоюзные ставки, и высокий процент работников, остающихся безработными.

Есть и другие области, в которых само государство по тем или иным причинам ограничивает конкуренцию: например, выдача прав на практику определенных профессий. По оправданному замыслу, это должно оградить потребителя от шарлатанов, но на деле это порой ограничивает и доступ в профессию, повышая ее доход. Целый ряд функций, для которых требуются врачи, могли бы исполнять и фельдшеры. Если же не получивший лицензию парикмахер будет плохо стричь, у него просто не будет клиентов; и общество на этом не прогадает. Другими формами сознательного ограничения конкуренции являются патентное право и протекционистские тарифы. Но об этом позже. Пока же вернемся к контролю над промышленными монополиями.

4.2. Коммунальное хозяйство и естественные монополии

Есть целый ряд отраслей, в которых монополия неизбежна по техническим причинам: бессмысленно было бы, например, строить несколько параллельных, конкурирующих между собой водопроводов. То же можно сказать про системы электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, телефона, кабельного телевидения, железных дорог и метро. Эти отрасли относятся к категории естественных монополий. Все они отличаются высокой капиталоемкостью, которую мы уже ранее выделили как важную причину образования монополий. Эта капиталоемкость усугубляется неравномерностью спроса. Спрос на электричество или на транспорт подвержен сильным дневным и сезонным колебаниям: капитальное оборудование должно обеспечить высокий спрос в часы пик, а в ночные часы, когда спрос низок, ему приходится простаивать почти незагруженным. В результате капитальные затраты на единицу выпускаемой продукции в среднем становятся еще выше.

Затраты на строительство (выплата взятого на строительство займа) и затраты на содержание капитального фонда – электросети или городского метро – можно считать постоянными: в известных пределах они не меняются от того, сколько киловатт-часов выработано или сколько пассажиров перевезено. Меняются лишь переменные затраты, скажем, дополнительно сожженный уголь на электростанции и дополнительная оплата машинистов и израсходованного тока на метро. В результате предельные издержки, то есть издержки на каждый дополнительный киловатт-час или каждого дополнительного пассажира, понижаются по мере того, как общий объем производства растет.

Перед нами ниспадающая кривая предложения – верный признак того, что налицо преимущества масштабности производства. Мы имеем дело с естественной монополией, и правила конкурентного предприятия здесь неприменимы. Нельзя ожидать появления конкурентов – на каждого из них пришлась бы только часть существующего спроса, и поэтому издержки каждого из них оказалась бы значительно выше. Но если мы эти издержки последней произведенной единицы помножим на сумму произведенных единиц, то результат будет меньше, чем сумма тех расходов, которые предприятие в связи с производством всех этих единиц на самом деле понесло. То есть происходит разрыв между предельными и средними издержками. При наличии преимуществ масштабности производства средние издержки на единицу продукции всегда будут выше предельных издержек. Потому кривая предельного дохода не будет совпадать с кривой цены, а будет ниже нее, как изображено на рис. 3.

Мы не раз уже договаривались о том, что эффективное распределение ресурсов требует, чтобы цена устанавливалась на уровне предельных издержек. Но в данном случае оказывается, что предельные издержки ниже средних! Если установить цену на уровне предельных издержек, то она покроет только часть понесенных предприятием расходов, и оно окажется в крупном убытке. Что же делать?

Есть три решения.

Первое – это рассматривать такое монопольное предприятие в некоторой мере как благо общего пользования (помните? то, у которого предельные издержки не то что идут по ниспадающей кривой, а просто равны нулю!) и субсидировать его частично из собранных с населения налогов. То есть установить цену, как полагается, в точке пересечения кривой спроса и кривой предельных издержек (Ц-1 на рис. 3). В какой-то мере это и делается. Например, практически все в мире городские метро (их более сотни) получают субсидии. Получают на том основании, что эти системы, давая городу возможность функционировать, приносят пользу не только пассажирам (налицо внешние выгоды!), но и владельцам земли, платящим городские налоги, и поэтому не надо на одних пассажиров возлагать оплату всех связанных с метро расходов. Однако налоговые поступления ограничены, их постоянно на все не хватает, и тратить их на то, чтобы поощрять частное потребление таких редких ресурсов, как ток, газ или пользование телефонной сетью, было бы неразумно.

Второе решение – это признать, что монополист, назначая цену на свой товар выше уровня предельных издержек, делает это не по злому умыслу, а потому что перед ним ниспадающая кривая предложения: предельные издержки ниже средних, и на цену, равную предельным издержкам, предприятие существовать не может. Для получения максимальной прибыли монополист, как и любой другой предприниматель, должен найти точку, где его предельный доход равен предельным издержкам. Но из-за разрыва между средними и предельными издержками (см. выше) у монополиста и линия предельного дохода оторвана от линии спроса; она обозначена пунктиром на рис. 3.

При равенстве предельного дохода и предельных издержек (точка П) прибыль монополиста будет максимальной на уровне спроса, обозначенного Ц-2. Заметим, что под точкой Ц-2 расстояние между линией спроса и линией средних издержек – наибольшее: это и есть максимально возможная монопольная прибыль на единицу производства, разница между ценой, которую платит потребитель, и средними издержками производства. Размер этой прибыли особо отмечен на вертикальной оси графика.

Однако какую-то прибыль монополист будет получать при любом объеме производства, при котором линия средних издержек находится ниже линии спроса. В точке Ц-3 средние издержки на единицу производства равны ее цене, и прибыль прекращается. Мы видим, что ради получения максимальной прибыли монополист сокращает объем производства по сравнению с тем, который был бы возможен при более скромной прибыли. Если бы он согласился на меньшую прибыль, он мог бы производить больше, то есть работать где-то в диапазоне между точками Ц-2 и Ц-3.

Рис. 3

Если товар, который производит монополист, имеет значение сугубо частное (напр. алмазы), то мы можем сказать: пускай потребители, которым нужны алмазы, оплачивают монополисту его максимально возможную прибыль. Это их личное дело. Общество от заработанной на алмазах сверхприбыли большого ущерба не несет и делать большее их число доступными по более низким ценам не стремится. В противном случае можно обратиться к следующему решению.

Третье решение – это сказать, что электричество, газ, телефон и прочее – это все предметы первой необходимости, в максимальной доступности которых заинтересовано общество. Оно не готово субсидировать их потребление (на уровне Ц-1, как при первом решении), но оно желает, чтобы объем их производства был больше, чем тот, что обеспечивает максимальную прибыль монополисту. То есть желает, чтобы объем их производства был ближе к точке Ц—3, чем к Ц-2.

Этого можно достигнуть, создав государственные учреждения, которые возьмут под контроль деятельность естественных монополий и будут регулировать их цены, прибыль и качество обслуживания потребителя. Заметим сразу, что такое административное вмешательство в корне отлично от того, о котором речь шла ранее, в связи с ценами на квартиры, на бензин или на труд. Там мы показали вредные последствия вмешательства в конкурентный рынок. Там ограничение цены вызывало дефицит. Здесь же налицо монополии, и ограничение цены – в силу ниспадающей кривой предложения – не вызовет дефицита, а наоборот, увеличит предложение товара и к тому же передаст потенциальную монопольную прибыль в руки конкурентного рынка, который этими средствами распорядится более эффективно.

Если принять это решение, то сразу встанет вопрос – на каком уровне устанавливать регулируемые цены? Как видно из рис. 3, выбор здесь – между точкой нулевой прибыли и точкой максимальной прибыли – достаточно большой. В США, где этот вопрос встал в самом начале XX века и где регулируемые государством частные монополии распространены шире всего (они производят около 10 % ВНП), он решается так: цена должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем подконтрольной монополии покрытие всех издержек производства плюс справедливую прибыль. «Справедливым» считается уровень прибыли, так или иначе увязанный со стоимостью капитала данного предприятия с одной стороны, и со средней прибыльностью промышленности в целом – с другой. Это обеспечивает подконтрольным монополиям приток частного капитала. Спекулятивный капитал, ищущий высокой, но рискованной прибыли, в них не идет, зато идет капитал, ищущий умеренных, но верных доходов.

Любое административное вмешательство в цены имеет отрицательные последствия: не избежало их и беспроигрышное, казалось бы, регулирование монополий. Гарантия того, что все издержки производства будут покрыты, побуждает их не очень с ними считаться, хотя и умеренная, но гарантированная прибыль не побуждает к совершенствованию и новаторству. Такую инициативу часто вынуждены брать на себя регулирующие органы. Но они не всегда на это способны, так как сами часто находятся под влиянием отрасли, которую призваны регулировать.

Можно подумать, что есть четвертое решение – передать естественные монополии в государственное владение. Но в действительности это решение представляет собой выбор между первым решением и третьим. Дело в том, что существует два принципиально разных типа государственного владения.

При первом предприятие – это просто подразделение управительных органов государства на каком-либо уровне. Например, отдел водоснабжения в городском управлении. Он финансируется из общего бюджета и ведет себя как любое другое ведомство городского управления. Это оправданно в тех случаях, когда мы имеем дело с благами общего пользования, которые оплачиваются налогами.

При втором – это автономное предприятие или фирма, акции которой принадлежат государству, а не частным лицам. Государство назначает совет директоров и влияет на политику цен, но в остальном фирма ведет себя как частное предприятие: сама принимает свой бюджет, разрабатывает коммерческую стратегию, сама изыскивает средства на рынке капитала. При достаточной доле автономии она ведет себя на рынке примерно так же, как регулируемая частная монополия. В теории она не должна получать государственных субсидий. Однако, в отличие от частного, но регулируемого предприятия, государственная фирма не платит налогов. Это представляет собой косвенную субсидию. Такое преимущество ее соседи по частному сектору рассматривают как нечестное, но за него держатся ее клиенты, получающие, скажем, более дешевый электрический ток. Этот вариант – автономных государственных фирм – хотя тоже существует в Америке, в основном распространен в Западной Европе. Какой из них лучше – вопрос местной культурной традиции.

4.3. Некоторые перспективы на будущее

В заключение надо сказать о явлениях, характерных для естественных монополий независимо от формы их владения, указывающих тенденции на будущее.

Одно – это ценовая дискриминация, то есть назначение разным категориям клиентов разных цен за тот же товар. Электростанция продает ток частным лицам и крупным предприятиям по разным тарифам. Первые потребляют очень мало тока и будут платить по более дорогой ставке, вторые, если ток слишком дорог, поставят себе свой собственный генератор. При помощи ценовой дискриминации монополия расширяет производство и участвует в конкуренции. Здесь существенно то, что монополия все же с конкуренцией считаться должна. Эта конкуренция растет по мере того, как зреют новые технологии, которые не нуждаются в гигантских капиталовложениях для экономичного производства электрического тока. Многие промышленные предприятия способны производить ток как побочный продукт (cogeneration) дешево и в малых количествах. По мере развития техники солнечных батарей (на крыше каждого дома!) роль централизованных энергетических сетей (во всяком случае, в сельских районах) будет уменьшаться.

Особого внимания заслуживает развивающаяся на Западе практика энергетических монополий – финансировать не увеличение собственных мощностей, а энергосберегающих капиталовложений своих потребителей. То есть, чем финансировать расширение производства (например, новые АЭС), выгоднее финансировать сокращение потребления (например, теплоизоляцию домов).

Затем – это ценообразование, учитывающее предельные издержки. Ранее мы говорили, что одна из причин, почему капиталоемкость некоторых естественных монополий очень велика и почему их постоянные издержки непомерно высоки – это дневное и сезонное колебание спроса. Издержки на капитальное оборудование, которые отражаются на общей себестоимости, можно сократить, заставив тех, кто создает нагрузку в часы пик, платить за причиняемые ими издержки. Если львиная доля установленной мощности электростанций обусловлена спросом в часы пик, то пусть пользователи в часы пик за нее и платят. Пока что эта практика шире всего применяется там, где ее легче всего осуществить: в тарифах на телефонные разговоры и в тарифах на общественном транспорте. Но по мере развития электронной техники она становится перспективной и в электроснабжении (счетчики по часам дня), и на платных автомобильных дорогах.

Ценообразование сообразно предельным издержкам существенно не только во времени, но и в пространстве. Доставка тока, воды, газа в отдаленные места стоит больше, чем в места компактной застройки. Если за каждое подключение к сети брать с абонента цену соответственно тем дополнительным издержкам, которые он причиняет, будут достигнуты более эффективные формы застройки и расселения. Такая практика существующим законодательством обычно не допускается как нарушающая равенство возможностей. Тарифы устанавливаются исходя из средних, а не предельных издержек. Но на деле это вынуждает перекрестные субсидии: абоненты, подключение которых стоит недорого, платят за тех, чье подключение обходится дорого.

Конкурентное давление со стороны новых технологий начинают испытывать разные естественные монополии. Например, с централизованными телефонными сетями конкурирует и сотовый телефон, и индивидуальная спутниковая связь. Междугородную связь теперь тоже осуществляют конкурирующие компании, действующие на одной и той же физической инфраструктуре.

Несмотря на все теоретически обоснованные преимущества общественного транспорта и крупные государственные субсидии, ему всюду трудно конкурировать с транспортом индивидуальным, какие бы формы последний ни принял в будущий век ограниченных энергетических ресурсов.

Таким образом, можно предположить, что технологическое развитие мира идет прочь от гигантомании и преимуществ масштабности в сторону идеала «Малое – красиво», провозглашенного Е.Ф. Шумахером в 1975 году. Весьма вероятно, что политическая проблема контроля над монополиями, которая остро стояла в начале XX века, перестанет быть острой в XXI веке: конкуренция естественным ходом событий возобладает над монополией.

5. Внешние эффекты и перераспределение доходов

5.1. Внешние издержки

Внешние издержки, или отрицательные побочные эффекты – это, как уже сказано, издержки сделки, заключенной между двумя сторонами, за которые ни одна из них не платит. Их несет третья сторона, которой может быть как ограниченное число лиц, так и общество в целом: это вред, причиняемый здоровью и благополучию людей или их общему достоянию: окружающей природе, будущим поколениям.

Стремиться избежать таких издержек можно или прямо, через законы, правила, административное вмешательство, или косвенно, через рынок, вводя внешние издержки в стоимость заключаемой сделки («интернализируя», или «овнутряя» их) путем налогов или путем создания новых рынков, как то рынка прав на выброс отходов производства.

Административное регулирование внешних издержек – самый распространенный способ. По мере технического и общественного развития это регулирование усилилось за последние десятилетия во всем мире. Помимо традиционных областей, подверженных регулированию по закону, таких, как торговые, финансовые и трудовые сделки, строительные нормы и правила, оно шире охватило такие области, как: безопасность в местах приложения труда; безопасность и качество потребительских товаров (лекарств, продуктов питания, игрушек); дискриминацию по полу, возрасту, расовому или этническому происхождению и инвалидности при найме на работу, при аренде жилья; и в наибольшей мере – охрану среды обитания. Сюда входят правила, ограничивающие выброс загрязняющих или ядовитых веществ в воздух, воду и землю, правила, ограничивающие рост потребления энергии, и правила, охраняющие животный и растительный мир. В США одно только законодательство по охране окружающей среды, начиная с нуля в 1962 году, достигло более чем 10 000 страниц. Поскольку законодательные органы считают своим долгом все время издавать новые законы, а старые отменяют редко, объем всех этих правил и постановлений непрерывно растет. Еще при президенте Картере было подсчитано, что если бы все частные служащие, занятые заполнением требуемых государством формуляров, стали государственными чиновниками, то число последних увеличилось бы на 14 % (это, по существу, скрытая надбавка к налогам на производство).

Очевидно, что издержки, связанные с исполнением всех этих административных требований, не ограничиваются заполнением формуляров. Эти требования вынуждают расходовать значительные ресурсы, которые рынок расходовать не был готов: на замену капитального оборудования, установку очистительных сооружений, использование более дорогих видов сырья, применение более высоких стандартов, наконец – закрытие предприятий, которые при новых законах стали нерентабельными. Правда, возникают и новые отрасли промышленности: по переработке вторичного сырья, по производству очистительной техники. Бывают и случаи очевидной экономии, до которой рынок сам по себе не дошел, поскольку она требовала не индивидуальных, а совместных решений, которые трудно принять в условиях конкуренции (например, сокращение веса и энергоемкости автомобилей).

Тем не менее остро стоит вопрос: в какой мере дополнительные издержки на рынке действительно покрываются общественной пользой, которую все эти законы и правила должны, в теории, принести? В какой мере они достигают поставленных целей? А в какой мере они только усложняют жизнь, не принося существенной пользы?

Ответ на эти вопросы требует объемного и кропотливого анализа, два метода которого – «выгода/затраты» и «эффективность затрат» – мы рассмотрели в третьей беседе. Мы увидели, что выводы из такого анализа могут быть весьма спорными из-за неявных оценочных суждений, которые за потребителей делают бюрократы. Потому естественно возникает стремление сделать эти оценки явными. Для этого есть три способа: субсидии, налоги и создание рынков внешних издержек.

Субсидии как форма оплаты внешних издержек приветствуется промышленностью, исходя из того, что чистый воздух (к примеру) – благо общего пользования. Пусть, мол, общество за него и платит. Бесспорно, субсидии на очистительные сооружения сократят загрязнение воздуха. Но экономичен ли такой подход? Та цена, которую общество в целом сегодня платит, допустим, за сталь, уже включает не только рыночную цену стали, но и внешние для рынка издержки, в том числе загрязнение воздуха доменными печами. Превращая эти издержки в денежную форму, общество в итоге ничего не выиграет: оно как бы покупает свой собственный чистый воздух. Стоимость производства стали для общества в целом теперь включает и субсидию на очистку воздуха. Но в частные расходы по производству стали эта стоимость не включена, и предприятию незачем принимать ее во внимание.

Если же заставить предприятие платить за каждую выбрасываемую им в воздух тонну загрязнения, то общественные издержки уравняются с частными: у предприятия сразу появится стимул самому сократить этот выброс, причем самым эффективным способом, который оно только и может придумать (а оно свою технологию знает). Возрастут частные издержки предприятия, возрастет цена стали, сократится ее потребление, и за очистку воздуха будет платить уже не общество в целом: платить будут потребители стали и в какой-то мере предприятие, чья прибыль немного уменьшится. Виновники будут сами за собой убирать тот вред, который они обществу причиняют. Суммарный размер этого вреда уменьшится (из-за сокращения производства), уменьшатся и издержки по его ликвидации: выиграет общество в целом. Простыми словами можно сказать: в случае субсидии за ребенком убирает мама; в случае налога ему самому за собой приходится убирать. Это называется принципом «загрязнитель платит».

Налоги как форма оплаты внешних издержек (эти налоги можно назвать непрерывными штрафами) заставляют тех, кто эти издержки причиняет, считаться с ними при принятии своих частных решений и соответственно менять свое поведение. Они заставляют общество давать денежную оценку тому ущербу, который оно несет (или считает, что несет), и видеть экономические последствия его сокращения. Так, если общество оценивает вред, причиняемый одной тонной пыли и газов из доменной печи, в X рублей, и введение такого налога сократит этот выброс на У тонн, то общество может думать дальше: достаточно ли такого сокращения или надо повысить налог и добиваться большего сокращения; оно может оценить и эффект, который повышение налога будет иметь на потребителей стали и на народное хозяйство в целом. Мы видим, что это гораздо более гибкий и эффективный способ, чем административные нормы типа «предельно допустимой концентрации» (ПДК). Последние неизбежно произвольны: их устанавливает чиновник на том, образно говоря, основании, что при в 10 или в 100 раз большей концентрации начинают дохнуть подопытные крысы. Но почему именно в 10 или 100 раз? Какова выгода и цена такой нормы? К тому же, устанавливая предельно допустимый уровень концентрации, подобные правила не обязательно ограничивают совокупный выброс вредных веществ. Всякое понятие «допустимой» нормы смещается к смыслу «максимальной». Там, где концентрация ниже допустимой, нет стимула заботиться о выбросе вредных веществ. Между тем, если вещество вредно, оно может быть вредным и в малых, «допороговых» дозах, и желательно ограничить его совокупный выброс, а не только концентрацию в особо опасных количествах. Со всеми этими проблемами легче справиться, если общество назначает цену внешним издержкам. Цена эта не обязательно должна быть выражена в виде налога, она может сложиться и на рынке.

Рынок прав на причинение внешних издержек естественно возникает, когда государство эти права ограничивает. Допустим, в воздушном бассейне определенного города совокупный выброс двуокиси азота ограничен известным количеством тонн в год, которое представляется достаточно безопасным. Предприятия принимают разные меры, чтобы снизить свой выброс до этого уровня. В зависимости от технологического процесса некоторым это сделать дешево, другим – весьма накладно. Те, кому это сделать дешево, могли бы снизить свой выброс двуокиси азота не в три раза, как предписано по норме, а намного больше. Но какая им выгода стараться? Такая выгода возникает, если есть другие предприятия, которым уменьшить собственный выброс будет стоить намного дороже. К тому же новое предприятие, желающее разместиться в данном городе, не смогло бы этого сделать, если норма загрязнения воздуха исчерпана. Но оно может купить права на выброс у других предприятий, которым выгодно будет свой выброс соответственно сократить. Общественная цель – не допускать выброса выше устанавливаемой нормы – достигается; причем достигается наиболее экономичным путем, при расходе меньших ресурсов, чем потребовались бы, если бы государство каждому предприятию диктовало одинаковые нормы снижения. По мере экономического роста цена на права загрязнения растет, поэтому удельный выброс сокращается, но его абсолютный объем в атмосфере остается на заданном уровне.

5.2. Перераспределение доходов

Определяя свойства рынка, мы выяснили, что он достигает оптимального размещения ресурсов «при данном распределении доходов» в обществе. Эта оговорка крайне важна. Как бы ни были распределены доходы, рынок ресурсы разместит эффективно. Но ясно, что это размещение будет одним в обществе, в котором есть кучка богатых и множество бедняков, и весьма отличным в обществе, в котором доходы распределены более равномерно. Принципы Парето математически определяют критерии эффективности производства, эффективности ассортимента и эффективности обмена, которые, взятые вместе, и определяют эффективность рынка. Эффективность можно математически определить. Но ни Парето, никто иной математически не определил справедливость – а вопрос распределения доходов и есть вопрос справедливости. Каким распределение доходов «должно быть» – вычислить нельзя. Это вопрос ценностей, в котором можно лишь достигнуть определенной доли политического согласия.

Учебники экономики часто пишут о «взаимном замещении» (trade-off) между эффективностью и справедливостью: если, мол, мы стремимся к большей справедливости, то теряем эффективность, и наоборот. Но остается непонятным, как это могут быть взаимно заменимы явления, одно из которых подлежит точному математическому определению, а другое – нет.

К тому же тезис о том, что всегда приходится выбирать между эффективностью и справедливостью, не очень подтверждается фактами. Если признаком эффективности считать экономический рост, а признаком справедливости равномерное распределение доходов, то мы увидим, что Тайвань, с одним из наиболее равномерных распределений дохода, достиг исключительно высоких темпов роста, тогда как другие страны, где богатство сосредоточено в руках немногих, растут значительно медленнее. В США период 1950-1960-х годов, когда распределение дохода было более равномерным, чем в 1980-е, отличался куда более высокими темпами роста производительности труда. Поэтому следует выражаться более осторожно: «перераспределение сложившихся на рынке доходов может вести к потере эффективности».

Есть экономисты (по сути, философы), которые полагают, что сложившееся на рынке распределение доходов и есть самое справедливое из возможных. Раз рынок все остальное делает оптимально, то, вероятно, он и доходы распределяет оптимально, хотя доказать это и нельзя. Но господствует противоположная точка зрения, а именно, что в интересах справедливости и общественной солидарности государство должно сглаживать слишком резкие контрасты доходов, если таковые складываются на рынке. Экономически это оправдывается тем, что «предельная полезность» каждого дополнительного рубля для бедного человека больше, чем для богатого. Поэтому можно, в известных рамках, заниматься перераспределением, не нарушая при этом принципов Парето («чтобы никому не было хуже»). С таким объяснением тоже не все согласны, но лучшего пока не придумано.

При проведении политики, касающейся распределения доходов, принято пользоваться двумя типами мерок. К первому относятся меры абсолютного уровня доходов разных слоев населения. Прожиточный минимум, черта бедности – это меры абсолютного уровня. Они основаны на семейном бюджете и вычисляются в текущих ценах на определенную «потребительскую корзину». Такая «корзина» – это набор товаров и услуг, которые обыкновенно покупает семья на данном уровне достатка и которые соответствуют научным нормам питания, одежды, жилья и медицинского обслуживания. Таких «уровней жизни» вычисляется несколько с учетом размера семьи, ее возраста, места жительства и дохода. Разработчик политики затем смотрит, какое число семей живет ниже какого уровня, какими мерами можно поддержать их доход и в какой степени. Политика здесь нацелена на малоимущие слои населения.

Ко второму типу мерок относится относительное распределение доходов в обществе. Исходной точкой служит совокупный доход всего общества и затем рассматривается, какой процент населения какой получает процент этого дохода. Допустим, самые бедные 20 % населения получают 4,5 % всех доходов; следующие 20 % получат 10 %, следующие – 15 % и так далее, вплоть до самой верхней пятой части населения, которой достается 47 %, и наиболее богатых 5 %, на которых приходится 20 % совокупного дохода. Это изображено на рис. 4.

Рис. 4

По горизонтальной оси графика нанесен процент получателей дохода (скажем, семей), по вертикальной – процент доходов. Проценты дохода, которые получает каждая пятая населения, указаны накопительно (то есть одна пятая получает 4,5 %, две пятых 4,5 + 10 = 14,5 %) и так далее. Выходит вогнутая кривая, т. наз. кривая Лоренца. Чем больше она вогнута, чем дальше отходит от диагонали, идущей от нуля к 100 %, тем менее равномерно распределены доходы. Степень вогнутости этой кривой, то есть степень неравномерности распределения доходов, определяет т. наз. коэффициент Джини; он указывает, какую долю площади всего изображенного на рис. 4 треугольника занимает площадь между диагональю и кривой Лоренца. Если обе эти линии совпадают, то налицо полностью равномерное распределение и коэффициент равен 0. При полностью неравномерном распределении (100 % у одного человека) кривая совпала бы с осями графика и коэффициент был бы равен 1. На нашем графике, изображающем распределение дохода в США, он около 0,48. В ряде европейских стран он отражает более равномерное распределение и ближе к 0,3.

Другой способ оценки распределения – во сколько раз доход верхней пятой части населения превосходит доход нижней пятой части. На нашем графике – в 10,5 раз; во Франции – в 11 раз; в Германии – в 8 раз; в Швеции – в 6 раз. Правительства редко ставят своей прямой задачей изменить такие коэффициенты. Но их политика, равно как и стихийно идущие в обществе процессы меняют распределение доходов, и показанные методы позволяют за такими изменениями следить.

Перейдем теперь от способа измерения распределения дохода к способам его изменения. Все рассмотренные нами направления политики могут в какой-то мере влиять на распределение доходов и благосостояние малоимущих слоев населения:

– Благами общего пользования пользуются все, но многие из них, будучи «бесплатными», в большей мере используются малоимущими.

– Государственный контроль над естественными монополиями позволяет строить тарифы так, чтобы благоприятствовать малоимущим.

– Внешние издержки (загрязнение воздуха, воды) более тяжелым бременем ложатся на малоимущих (им некуда уехать), и им в первую очередь выгодно их сокращение.

– Субсидии на самоценные блага (образование, здравоохранение, культура) явно полезны малоимущим.

Ни одна из этих мер не влияет на денежный доход; но каждая дает реальные блага.

Обращаясь к мерам, могущим повысить денежный доход малоимущих, надо прежде всего различать активные и пассивные меры. Пользуясь известной пословицей, активные это те, которые учат человека ловить рыбу; пассивные это те, которые дают ему уже пойманную рыбу. Первые дадут больший эффект, но в будущем, а вторые – меньший, но сегодня. Среди активных мер можно выделить две:

– Нацеленная поддержка образования обездоленных детей; их ум и талант могут быть задавлены окружающей средой и, чтобы дать им развиться, важно уделять им повышенную заботу, начиная с яслей и детского сада. На уровне средней школы важно сохранять равенство учебных возможностей до такого возраста, когда учащиеся сами могут делать сознательный выбор.

– Профессиональная переподготовка взрослых, на чье умение, опыт, сноровку упал спрос в изменившихся экономических условиях. Пособия по безработице важно увязывать с переподготовкой.

Пассивные меры нацелены прежде всего на подкрепление материального положения в настоящем. Главные из них это субсидии на жилище, медицину, социальное страхование и благотворительные пособия. Некоторые из них даются частично по соображениям «внешних выгод» (медицина), но все имеют перераспределенный аспект.

Жилищные субсидии широко распространены на том основании, что частный рынок жилья, как правило, неспособен удовлетворить спрос малоимущих слоев населения. Эти субсидии принимают самые разные формы. Прежде всего следует различать (как мы уже говорили) субсидии производителю и субсидии потребителю.

Самая прямая форма «субсидии производителю» – это государственное строительство жилья. Финансирует его обычно центральное правительство, но фактически оно находится во владении местных муниципалитетов. Чтобы в него попасть, надо иметь доход ниже известного порога и ждать очереди. Государственное жилье составляет около 4 % всего жилого фонда в США, но 25 % в Англии.

Многие страны предпочитают не делать свои муниципалитеты домохозяевами, финансировать общественные домостроительные организации, которые работают на бесприбыльной, некоммерческой основе. Часто они принадлежат профсоюзам или создаются как кооперативы. Это форма социального жилья очень распространена в Германии, в Голландии, во Франции (известные HLM) и в Швеции. Даются также освобождение от налогов и низкопроцентные займы. Арендная плата ограничена и доступ связан с уровнем дохода.

Еще более косвенная форма субсидии это государственное страхование закладных. Частный застройщик строит дома для продажи на частном рынке, но государство страхует его от риска потерь; потому он может получить заем в банке под более низкий процент и продавать дома по более дешевой цене. В США этот прием весьма распространен.

Ранее мы говорили о принципиальных недостатках субсидий производителю; последнее время жилищная политика многих стран склоняется в сторону субсидий потребителю. Субсидирование зданий, а не их жителей, имеет тот недостаток, что раз семья в субсидированной квартире поселилась, ее потом, когда ее материальное положение улучшится, трудно оттуда выселить; значительная доля субсидии попадает не по адресу. К тому же у семей с малым достатком ограничен выбор: или селись в «домах-гетто» для малоимущих, где часто сосредоточены всякие социальные проблемы – или? Субсидия потребителю дает ему возможность выбрать на рынке любую квартиру в широком диапазоне цен, а государству дает возможность сократить или прекратить эту субсидию, как только доход получателя превысит установленный порог. Есть и разные косвенные формы субсидий потребителю: США, например, с целью поощрения индивидуального домовладения освобождают от налогов проценты по закладным на частные дома или квартиры в кондоминиумах.

Поддержка медицины государством выражается в том, что оно, с одной стороны, делает прямые расходы на здравоохранение и научно-исследовательскую работу, оправданные по принципам «благ общего пользования» и «внешних эффектов», и с другой – участвует в медицинском страховании частных лиц. Последнее оправдывается тем, что никого не следует лишать права на медицинскую помощь по причине недостаточного дохода. К тому же рынок медицинских услуг несовершенен (ограниченная конкуренция, неинформированность потребителя, неоднородность «товара»); это тоже требует участия государства.

Государственному участию в медицинском страховании (в данном случае промышленных рабочих) положил начало Бисмарк в Германии в 1883 году; в России обязательная страховка промышленных рабочих за счет предпринимателя была введена в 1903 году. С тех пор роль государства очень расширилась, приняв разные формы. Англия и Швеция фактически национализировали медицину: более 70 % медицинских расходов покрывает правительство из общего бюджета; остальное делится между обязательными страховыми взносами населения и частной оплатой (менее 10 %). Врачи – государственные служащие. В Швеции в системе участвуют местные самоуправления. В Германии, Голландии, Франции принята система полугосударственных больничных касс. При этом дотации из госбюджета невелики: население оплачивает более 70 % медицинских расходов через обязательные страховые взносы (вычеты из зарплаты). Они идут не государству, а системе больничных касс, которые, в свою очередь, оплачивают больницы (в большинстве случаев государственные) и врачей (занятых частной практикой). Частная оплата потребителем – в пределах от 10 до 20 %. В США больницы преимущественно общественные (некоммерческие), но есть и коммерческие. Расходы малоимущих и лиц старше 65-летнего возраста оплачивает государство как через обязательные страховые взносы (вычеты из зарплаты), так и из общего бюджета (около 45 % всех медицинских расходов). Остальное население полагается главным образом на частную страховку (включающую взносы работодателей), которую государство косвенно субсидирует через налоговые льготы. Оплата частной страховкой – около 30 %, а потребителем – около 25 % всех медицинских расходов.

Совокупную эффективность или качество медицинского обслуживания этих различных систем измерить очень трудно. Можно пользоваться показателем детской смертности. Американская система самая дорогая в мире (более 12 % ВНП идет на медицину) и эффективность ее можно считать низкой: среди полдюжины ведущих западных стран США на первом месте и по детской смертности. Шведская система добивается самой низкой детской смертности при высоких затратах на медицину (около 10 % НВП). Германия, Голландия, Франция добиваются средних показателей детской смертности при средних затратах (около 8 % ВНП). В Англии медицина самая дешевая (6 % ВНП), но и детская смертность высокая, почти на уровне США. Делая эти сравнения, нельзя забывать всей сложности медицинской экономики. Роль играет множество факторов: возрастной и этнический состав населения, юридические нормы, способы государственного регулирования (почему, например, американские врачи получают, в сравнимых ценах, в 2,6 раз больше, чем шведские, и в 1,2 раза больше, чем немецкие? Разумна ли очень дорогая страховка от медицинских ошибок?).

С экономической точки зрения, любая страховка повышает спрос на то, что застраховано. Поджоги ради получения страховки уголовно наказуемы, но повышение спроса на медицинские услуги в зависимости от того, в какой мере их «все равно страховка оплатит», – явление обыденное. Отсюда аргумент, что при любой страховой системе желательна доплата от потребителя.

Социальное страхование, так же как и медицинское, предоставляет людям выплаты в четко оговоренных законом случаях, невзирая на их имущественное положение. Эти выплаты обычно делаются из особо выделенных фондов, в которых накапливаются взносы населения. От частного страхования государственное отличается тем, что: 1) страховые взносы обязательны то ли в форме общего налога, то ли в форме особых налогов на работающих и работодателей; 2) выплаты не увязаны жестко с размером взноса – в «общем котле» накопленных взносов может идти значительное перераспределение между имущественными группами, равно как и между поколениями: работающий сегодня оплачивает пенсию сегодняшних пенсионеров (а не свою собственную); 3) государство порой дополняет взносы населения дотациями из бюджета.

Характерные, например, для США формы социального страхования это: 1) государственные пенсии, на которые имеют право все работающие, безотносительно того, полагается ли им по службе частная пенсия или нет, равно как и пережившие их иждивенцы; 2) пособия по инвалидности, на которые также имеет право каждый, лишившийся трудоспособности; 3) пособия по безработице, которые ограничены определенным сроком и даются при условии, что человек поиском новой работы активно занят; 4) пособия при увечьях в местах приложения труда. По объему первая категория примерно в четыре раза превышает все остальные, вместе взятые.

В Европе к этим четырем категориям добавляется пятая, а именно, пособия по материнству и пособия на детей. Кроме того, в устройстве государственных пенсий в Европе есть значительные различия. В Германии пенсии по службе и государственные пенсии слиты в одну систему, причем пенсионные фонды существуют раздельно для разных профессий и выплаты сильно зависят от прошлого заработка. Разные варианты этой системы приняты в большинстве европейских стран. От них отличается Швеция, стремящаяся всем обеспечить равный и довольно высокий уровень пенсии, к которой полагаются доплаты на основании прошлого заработка. Англия и, в особенности, Австралия, наоборот, рассматривают государственные пенсии скорее как компенсацию малоимущим и держат их на низком уровне.

Благотворительные пособия отличаются от выплат по социальному страхованию тем, что выдаются только нуждающимся, по административному усмотрению: степень нуждаемости определяется проверкой доходов. Сюда относятся дополнительные к социальному страхованию выплаты слепым, престарелым, нетрудоспособным, безработным, многодетным семьям, матерям-одиночкам. В США для лиц с низким доходом существует, кроме того, программа продовольственных купонов; смысл их в том, чтобы данная субсидия тратилась нацеленно, только на продукты питания.

Общий объем чисто благотворительных программ не столь уж велик: США на них тратят немного более 1 % ВНП. Но они вызывают острые политические дебаты. Критика идет в четырех направлениях.

1) Административные расходы этих программ велики, на них уходит одна треть ассигнований. 2) Поддержка матерей-одиночек разрушает семьи: она поощряет уход отца, чтобы мать и дети могли получать пособие, и субсидирует внебрачных детей. 3) Отбор лиц, которым оказывается поддержка, в значительной мере случаен, и уровень пособий колеблется довольно произвольно. 4) Программы эти поощряют иждивенчество, загоняя клиентов в «ловушку благотворительности». Суть ее в том, что, получая пособие на уровне прожиточного минимума, человеку с низкой квалификацией нет смысла поступать на работу, платящую немногим больше: при поступлении на работу у него пособие отберут.

Эти соображения привели к идее «отрицательного подоходного налога». То есть государство гарантирует всем определенный минимальный доход. Если твой заработок ниже этого уровня, оно тебе доплачивает разницу. Если выше – ты платишь налоги. Административные расходы сокращаются, семьи и матери-одиночки оказываются в равном положении, поддержку в равной мере получают все нуждающиеся, а стимулы к труду будут зависеть от того, в какой мере сокращать доплаты по мере повышения собственного заработка клиента. Такой проект серьезно рассматривался конгрессом США в 1970-е годы. Были проведены масштабные социальные эксперименты, чтобы узнать, в какой мере можно сокращать пособия, не лишая человека стимула к работе. Избранным семьям платились разные варианты «отрицательного налога» и изучалась их реакция. Выяснилось, что желание получать деньги и не работать очень сильно, и потому нельзя резко сокращать доплаты к заработку, чтобы не лишать людей стимула к труду. Если установить «гарантированный доход» на приемлемом уровне, то доплаты пришлось бы выплачивать вплоть до весьма высокого уровня заработка. Это невероятно повысило бы общую стоимость мероприятия, оставив в числе налогоплательщиков только самые зажиточные слои населения. К такому радикальному перераспределению страна не была готова, и от данной попытки раз и навсегда покончить с бедностью пришлось отказаться.

В общей же сложности роль перераспределенных платежей в народном хозяйстве промышленно развитых стран резко возросла за последние полвека и продолжает, хотя и замедленным темпом, расти. В США прямое перераспределение наличными деньгами составляет теперь около 12 % валового национального продукта (ВНП), или более трети государственного бюджета (где оно фигурирует как «трансфертные», или переводные, платежи, то есть платежи, которые государство не расходует на закупку благ и услуг, а только передает из одних рук в другие). Канада и Япония близки к этому уровню; в Германии перераспределяемая доля ВНП составляет около 18 %, а в некоторых странах (Австралии, Голландии, Швеции) она превышает 20 %. Заметим, что эти платежи не слишком изменили форму кривой распределения доходов, которая в этих странах последние десятилетия остается довольно устойчивой. Но общий их объем, особенно тех, что относятся к категории социального страхования, а не благотворительных пособий, заметно снижает такие показатели, как процент детей и стариков, живущих ниже черты бедности. Во многих европейских странах эти показатели в два-три раза ниже, чем в США или Австралии.

Вопреки ожиданиям Маркса, в мире произошла не «экспроприация средств производства», а, наоборот, частичная «экспроприация средств потребления», то есть личного дохода трудящихся. Вопрос, с одной стороны, состоит в том, в какой мере эту «экспроприацию» надо продолжать, чтобы материально обеспечить наиболее уязвимые группы населения; с другой – как далеко она может зайти, прежде чем начнет тормозить экономический рост, подрывая стимулы к накоплению и труду. Причем стимулы к труду могут быть подорваны и (как мы только что видели) у тех, кому деньги даются, так и (как мы вскоре увидим) у тех, у кого они берутся. Кроме того, критики перераспределения настаивают на том, что сам процесс передачи государством средств из одних рук в другие неэффективен, что большая их часть по сути теряется как из-за административных расходов, так и из-за подавления хозяйственной деятельности налоговым бременем.

6. Налогообложение

6.1. Общие принципы

Все перечисленные нами функции государства, начиная от предоставления благ общего пользования и кончая перераспределением доходов, требуют денег. Получить их государство может только путем налогов. Доход государственных предприятий при любой системе, кроме командно-административной, играет незначительную роль. Налоги платит народное хозяйство, то есть рынок. Он та курица, которая несет золотые яйца. Государству приходится заботиться о том, чтобы ее не убить. Но яиц ему хочется как можно больше. Эти два стремления издревле определяли налоговую политику. Податным чиновникам никогда нельзя было отказать в изобретательности: что только они ни облагали налогами: и окна, и бороды, и «души». Подданные отвечали тем, что окна замуровывали, бороды брили, «души» скрывали. Налоги искажали рыночные отношения, и налогоплательщики от них уклонялись, нарушая расчеты государства. Исходя из этого длительного опыта, разумный налог должен удовлетворять ряду требований:

Он должен быть «взимаемым», или административно простым; то есть от него должно быть трудно уклониться и его административные расходы должны быть возможно низкими.

Он должен быть, по возможности, экономически нейтральным, то есть как можно меньше нарушать сложившиеся на рынке отношения (конечно, за исключением тех случаев, когда он сознательно направлен на сокращение потребления товаров, вызывающих «внешние издержки»: будь то бензин, алкоголь или табак).

Он должен быть гибким, то есть реагировать на экономическую конъюнктуру; например, в случае роста цен расти вместе с ними.

Он должен быть политически ответственным, то есть налогоплательщик должен знать, за что именно он платит. Таким образом налоговая политика будет скорее отражать предпочтения населения.

Он должен быть справедливым, то есть его бремя не должно чрезмерно ложиться на определенные группы населения и должно соответствовать их платежеспособности.

Трудность состоит в том, что эти требования часто противоречивы; не всегда очевидно, какому из них придавать какой вес и как их применять на практике.

Требование экономической нейтральности очень важно, но в буквальном смысле оно невыполнимо. Дело в том, что существует явление эластичности, о котором нам уже приходилось говорить.

Если отвлечься от экономического ущерба, который данный налог причиняет, то его «успешность» определяется двумя показателями:

а) его административными издержками, то есть тем, какая доля налога уходит на оплату его сбора, и

б) его «взимаемостью», то есть тем, какая доля причитающейся государству суммы в самом деле собирается, а какую люди утаивают.

В США 80 % всех налогов федерального правительства составляют личный подоходный налог и налог на заработную плату. Обходятся они налоговому ведомству очень дешево: на административные издержки идет только 0,5 %. Это происходит потому, что значительную часть таких издержек несет сам налогоплательщик. Он сам заполняет налоговую декларацию, сам вычисляет, сколько он должен государству или сколько государство должно ему (в случае, если его вычеты из зарплаты были слишком высокими). Правила вычисления налога – крайне сложны. Мастерство орудовать этими правилами так, чтобы уменьшить свой налог вполне законным путем, ценится высоко. Тем не менее считается, что люди налог платят исправно, что ускользает от государства лишь порядка 6 % или 8 % личного дохода. Подобная же система принята в Канаде, где административные издержки около 1 %. В европейских странах не сам налогоплательщик, а налоговое ведомство за него вычисляет, сколько он должен. Германия при этом добивается большей налоговой дисциплины, но ценой содержания разветвленной и назойливой бюрократии, которое стоит около 4 % налога. Как всегда в экономике, налицо выбор: стоит ли этот дополнительный расход того, чтобы добиться немного большего выполнения обязательств? Впрочем, в других странах Европы, особенно во Франции и Италии, налоговая дисциплина несравненно ниже: по некоторым оценкам, от налогов ускользает более 20 % доходов. Что и способствовало изобретению во Франции НДС (налога на добавленную стоимость) и его распространению по Европе и России. Им облагается разница между выручкой от продаж и стоимостью закупок каждой фирмы на каждом этапе производства. У фирм есть стимул следить друг за другом, и избежать налога трудно.

Требование гибкости связано с той формой, в которой налоговая ставка выражена, равно как и с тем, что именно облагается налогом. Скажем, если налог составляет известный процент от стоимости продажи, он растет с объемом продаж, то есть в ритме и с реальным экономическим ростом, и с инфляцией. Когда в частном секторе начинается спад, падают и доходы государства. С другой стороны, если налог прогрессивный, то есть налоговая ставка тем выше, чем выше доход, и происходит инфляция, то налоговое бремя растет автоматически, без санкции законодательства. Так было в США до первой налоговой реформы Рейгана в 1981 году. С третьей стороны, если налог, допустим, поимущественный и основан на оценке имущества (обыкновенно недвижимости), которая происходит раз в несколько лет, то налоговые поступления будут отставать от экономического роста и уж во всяком случае от инфляции. Скорость, с которой налоги реагируют на конъюнктуру, особенно важна в условиях инфляции: запоздалое поступление платежей может поставить правительство в затруднительное положение. Но и в нормальных условиях то, как налоги реагируют на конъюнктуру, существенно для макроэкономической политики, о которой речь впереди.

Требование политической ответственности связано с уровнем, на котором налоги собираются, и с их предметностью. Так, если у каждого уровня правительства – допустим: муниципалитета, области, федерации – есть свои налоги, то налогоплательщику понятнее, куда эти деньги идут. У него есть примерное представление о том, каковы нужды его муниципалитета, и он может оценивать решения своего законодательного органа – повышать или не повышать налоги. Если же все деньги идут в какой-то общий котел, и потом распределяются, скажем, чиновниками в Москве, то их действия оценить крайне трудно.

Что же касается предметности, то есть два принципа взимания налогов: по платежеспособности или по полученным выгодам. Это не вопрос или – или. Господствует принцип платежеспособности, но принцип полученных выгод в определенных случаях тоже оправдан. Мы об этом бегло упомянули в третьей беседе, когда речь шла о маяке и об устройствах воздушной навигации. В равной мере можно сказать, что пусть за водоснабжение или пожарную охрану в моем городе платят жители моего города: только у них от этого есть конкретная выгода. Или что пусть за строительство автомобильных дорог платят автомобилисты и владельцы грузовых машин (особенно последние, поскольку грузовые машины больше всего разбивают дороги); мне, как пешеходу, за них платить нечего, я плачу тем, что в цену покупаемых мною товаров входит и цена грузоперевозок. Такой подход способствует рациональному распределению ресурсов, отсутствию лишних субсидий. Он повышает политическую ответственность налогов, поскольку их платит тот, кто от них получает выгоду.

Положение это не бесспорно, поскольку оно требует целевых налогов. Например, указанная доля моего городского налога представляет собой плату за воду и зарезервирована для этой цели, а налог на бензин полностью или частично зарезервирован на дорожное строительство. Целевые налоги связывают руки администраторов и законодателей, их возможность действовать по своему усмотрению. Не все это считают желательным, аргументируя тем, что этот подход а) может вести к перерасходу средств на водопровод или содержание дорог, поскольку в их бюджеты автоматически поступают деньги, которые можно бы было использовать и на другие цели, и б) не учитывает имущественного положения, скажем, пользователей водопровода. Тем не менее, целевые налоги укрепляют суверенитет потребителя и в данных случаях приближают действие налога к действию рыночной цены. То есть, когда налицо благо общего пользования, которое все же не совсем общее, а имеет определенную клиентуру, то есть смысл, чтобы эта клиентура за него и платила.

Наконец, требование справедливости налогов, возможно, самое трудное. Несправедливость подушной подати, например, приводила уже не раз в истории к плачевным для правительства результатам. Но как определить справедливость? В отношении налогов принято говорить о горизонтальной и вертикальной справедливости. Горизонтальная справедливость требует равного отношения к лицам, находящимся в одинаковом положении. Вертикальная справедливость предполагает, что вызванная налогом потеря полезности будет равной для лиц разного имущественного уровня: проще говоря, взимая налоги, надо учитывать платежеспособность.

Хотя первый принцип кажется самоочевидным и повсеместно обоснован соответствующими статьями конституций, на практике часто бывает трудно определить: что такое «одинаковое положение» и как поступать в случае фактического неравенства? Если женщины фактически живут дольше мужчин, значит ли это, что их пенсионные взносы должны быть такие же, как у мужчин (но тогда их пенсия будет меньше), или они должны платить больше, или мужчины должны субсидировать их пенсии? В любом из трех случаев остается неравенство.

Не менее сложно определение платежеспособности. Человек с формально высоким доходом, возможно, фактически располагает гораздо меньшей его долей (у него много иждивенцев или большие медицинские расходы; учетом подобных обстоятельств отчасти объясняется сложность американской налоговой системы). Затем встает вопрос: какой процент своего дохода должны платежеспособные платить? Должен ли этот процент быть постоянным (пропорциональный налог) или повышаться с увеличением дохода (прогрессивный налог)? И не лучше ли облагать налогом не то, что человек обществу дает (его доход), а то, что он у него берет (его потребление)? И не будет ли обложение потребления налогом регрессивным (не будут ли бедные платить больший процент своего дохода, чем богатые)? Прогрессивность или регрессивность налога часто служит главным критерием того, насколько он справедлив или несправедлив; но на кого реально ложится его бремя? Чтобы ответить на все эти вопросы, надо продумать последствия разных налогов.

6.2. Цена налогообложения

Мы начали наш разговор с того, что любой налог влечет за собой последствия: общество на него реагирует, происходят какие-то сдвиги. Чтобы знать, что за сдвиги, кто будет реагировать, надо прежде всего уяснить себе, на кого налоги ложатся.

Бремя налогов: формальное и реальное. Во многих странах, согласно закону, налоги, оплачивающие социальное страхование, должен (в той или иной мере) платить не рабочий, а работодатель. Но что происходит на самом деле?

Работодатель за каждого своего работника должен выплачивать какую-то сумму государству. Ему безразлично, кому эту сумму платить. Важно одно: каждый работник ему теперь обходится дороже. Цена на труд возросла. Его спрос на труд сократится: по более высокой цене он будет нанимать меньше работников. Но изменится ли от этого предложение труда? Вероятно, нет: число желающих работать останется таким, как было. Только нанято их будет немного меньше, столько, как если бы их зарплата включала полную сумму налога. Реальная же их зарплата будет соответствовать этому, более низкому уровню спроса: она уменьшится почти на сумму налога. Это изображено на рис. 5. Фактически бремя налога все равно будут в основном нести работники. Если же какую-то долю придется нести работодателю, он постарается переложить ее на своих покупателей, повысив цены на свой товар.

Итак, бремя налога смещается. Причем смещается оно в зависимости от относительной эластичности спроса и предложения, всегда в сторону меньшей эластичности:

если предложение неэластично или спрос полностью эластичен:

– налог платит производитель;

если предложение полностью эластично или спрос неэластичен:

– налог платит потребитель;

при равной эластичности спроса и предложения:

– потребитель и производитель делят налог пополам.

Во всех этих случаях не играет никакой роли, какая сторона должна платить налог по закону. Реально налог распределит соотношение эластичности спроса и предложения. Налоги на потребление (на продажи, на добавленную стоимость) равнозначны налогам на доход, просто собираются они другим способом.

Рис. 5

В практике жизни эластичность спроса или предложения различных благ и услуг далеко не всегда очевидна; к тому же дело осложняется наличием монополий (которые могут поднять цену выше налога) и олигополий, поведение которых неоднозначно. Но в общем анализ реального, а не формального бремени налогов позволяет сделать ряд наблюдений:

– Налоги на труд платит в основном труд, но если они столь высоки, что сокращают его предложение, это отразится и на капитале.

– Налоги на потребление товаров с неэластичным спросом (сигареты, электричество) платит в основном потребитель.

– В уплате налогов на потребление товаров с эластичным спросом (например, предметы роскоши) участвуют и продавец, и производитель.

– Налоги на прибыль предприятий редко платит капитал; они смещаются на потребителя и, в какой-то мере, на труд.

– Налоги на капитал уменьшают привлекательность любых инвестиций и, если экономика открыта, ведут к утечке его за границу. Инфляция это, в первую очередь, налог на капитал: потому не удивительно, что при инфляции капитал утекает за границу.

– Налог с оборота и отчисления из прибыли государственных организаций, которые составляли основу бюджета в СССР, по существу платило, конечно, население. Якобы небольшая доля прямых налогов на население была лишь приемом политической пропаганды.

– Типичный пример блага, предложение которого в долгосрочном периоде неэластично, это залежи нефти. Налоги на нефть платят в итоге не автомобилисты, а владельцы нефтяных залежей. Что способствует повышению этих налогов в странах, у которых собственной нефти нет (в Западной Европе), а равно и тому, что в странах, где она еще есть (скажем, в США или Венесуэле), эти налоги низки.

– Судить о том, прогрессивен или регрессивен данный налог или система налогов в стране, по формальным признакам нельзя; нужен анализ того, на кого эти налоги реально смещаются. В США, например, формально довольно прогрессивная система налогов на самом деле, вероятно, всего лишь (более или менее) пропорциональна.

– Местным самоуправлениям в своей налоговой политике надо учитывать эластичность, связанную с географическим передвижением. Например, местное самоуправление не может взымать налоги, заметно перераспределяющие доход; оно скорее должно полагаться на целевые налоги по принципу полученных благ. Если в городе повысить налоги на розничную торговлю, часть ее утечет за город. Если ввести городской налог на заработную плату, предприятия предпочтут размещаться в таких городах, где этого налога нет. Если обложить налогом здания, будет поощряться постройка новых зданий не в городе, а за городом. Единственное, что из города не уйдет, это земля. Землю можно облагать налогом и быть уверенным, что землевладелец весь этот налог будет платить сам: предложение неэластично (за тем исключением, что предложение доступной земли можно расширить капиталовложениями в транспорт; в этом случае транспорту бы и полагалась созданная им земельная рента). Экономическим последствием поземельного налога будет более интенсивное использование земли, в частности, постройка новых зданий в городе, а не за городом. В этом сегодняшнее значение т. наз. единого земельного налога Генри Джорджа (его предложение в 1879 году оплачивать все расходы государства налогом на земельную ренту нереально потому, что последняя составляет менее 20 % вмененного национального дохода). Но поземельный налог на уровне города или сельского округа имеет еще и тот смысл, что качество всех предоставляемых местным управлением услуг, равно как и уровень его налогов, в конечном итоге капитализируется в земле. То есть цена на недвижимость (фактически на землю) в одном городе бывает отличной от другого между прочим и потому, что жить в городе, предоставляющем больше услуг (или взимающем меньше налогов), – более привлекательно.

Чистые потери от налогов. Налоги не только смещаются с тех, на кого они по закону возложены, и этим вызывают трудно предсказуемые сдвиги в распределении ресурсов. Они вызывают и чистые потери. Как любое повышение цены, налог имеет два последствия, которые принято называть эффектом дохода и эффектом замещения. Эффект дохода состоит в том, что повышение цены (в данном случае налога) лишает потребителя известной части его дохода. Это уменьшает его спрос на все товары, в том числе на облагаемый налогом товар. Но кроме того, вызванное налогом повышение цен на одни товары ведет к замещению их другими, менее желательными. Эта «меньшая желательность» не компенсируется ничем: это чистая потеря благосостояния. Такую потерю может нести как потребление, так и производство, и размер ее будет тем больше, чем больше эластичность спроса и чем выше предельная налоговая ставка. (Теорию потребительского спроса в 1915 году математически разработал русский экономист Евгений Слуцкий; на «уравнения Слуцкого» ссылаются все западные учебники, но русским читателям он мало известен).

Налоги вызывают сдвиги и потери и на рынке труда, хотя их характер не всегда ясен. Повышение налога на труд имеет двоякий эффект: человек становится беднее, ему надо работать больше (эффект дохода); когда налог у него отбирает больше денег, ему меньше смысла работать (эффект замещения, в данном случае работы – досугом). Опыт показывает, что у мужчин эти два эффекта примерно равносильны. У замужних женщин сильнее предпочтение досуга, господствует эффект замещения. Если в одинаковой мере поднять налог на мужа и на жену, то жена скорее бросит работу. При этом возникает некомпенсированная «чистая потеря», поскольку бросила она ее не совсем добровольно.

В разгар перераспределительных настроений в 1930–1960 годах предельные ставки подоходного налога для самых высоких категорий в ряде западных стран достигали 80 % (предельная ставка налога означает, что из каждого добавочного доллара или фунта выше какой-то суммы богатый человек должен был платить 80 %; очевидно, что в среднем его налог был гораздо ниже). Но в 1970–1980 годы многие европейские страны, равно как и США, пришли к выводу, что такие ставки бессмысленны. Нынешняя тенденция – отказаться от слишком высоких предельных ставок (скажем, не выше 40 %) и делать подоходный налог если не пропорциональным, то умеренно прогрессивным. Это дает больше стимулов к заработку, сокращает нелегальные махинации и «чистые потери», которые растут как квадрат предельной ставки. Выручку же стараются увеличить расширением налоговой «базы», то есть упразднением разных налоговых льгот, равно как и большей ориентацией на косвенные налоги типа

НДС. В среднем же поступления от всех налогов на 1989 год составляли 30 % внутреннего ВНП в Австралии, США, Греции и Японии, 35 % в Испании и Канаде, 38 % в Германии и Финляндии, 44 % во Франции и 56 % в Швеции.

Так называемая «кривая Лаффера», утверждавшего, что, снизив предельные ставки, можно добиться большего объема налоговых поступлений, на самом деле может иметь место лишь при очень высоком уровне этих ставок. Но как образ она правильно предупреждает об опасности чрезмерно высоких налогов.

Особо стоит вопрос налоговых льгот. Определенным категориям лиц или предприятий, деятельность которых с общественной точки зрения заслуживает поощрения, политики часто предпочитают не давать прямых субсидий, а предоставлять налоговые льготы: разрешать различные вычеты, освобождать от налога часть дохода и т. д. Политически это выгодно, так как менее заметно в бюджете. Экономисты эти льготы называют «налоговыми расходами», т. к. части налогов государство в результате недополучает, его налоговая «база» сужается. Недостаток этого подхода в том, что он делает субсидии неявными, сильно осложняет налоговое законодательство и тем способствует махинациям, которые по форме и легальны, но по существу могут противоречить замыслу законодательства и порождать неравенство налогообложения.

7. Контрциклическая политика

7.1. Хозяйственные циклы

Хозяйственные циклы, или колебания хозяйственной конъюнктуры, явление для рынка не новое: в последние два века им уделялось огромное внимание в экономической литературе и в хозяйственной и политической практике. Репортаж хозяйственных новостей в западной прессе порой даже «зациклен» на цикле. Такими вопросами, как: сколько времени продлится оживление, когда может начаться спад и каким он будет – занято множество журналистов, экономистов и статистических ведомств. Между тем острота этих колебаний в годы после Второй мировой войны была сильно сглажена по сравнению с предыдущими полуторастами лет – не в последней мере контрциклической политикой государства. Мы уже говорили, что в какой-то мере колебания хозяйственной конъюнктуры естественны: рынок опытным путем нащупывает равновесие между спросом и предложением, порой переоценивает свои возможности, и тогда за чрезмерным оживлением наступает спад. На эти волны накладываются разные внешние события (вооружение, разоружение, появление новых технологий, шоки внешней торговли), которые их усиливают.

Какой бы ни была долгосрочная тенденция роста народного хозяйства, краткосрочные колебания конъюнктуры – весьма разные по продолжительности и интенсивности – вызывают или перегрузку, или недогрузку его производственных мощностей, и таким образом причиняют обществу потери. Эти потери выражаются в перепроизводстве товаров и услуг – то есть в «неоптимальном» уровне ВНП. При общем уровне достатка такие потери для общества в целом не столь уж заметны. Если построено больше, чем требуется, конторских зданий или сделано меньше автомобилей, чем люди купили бы при лучшей конъюнктуре, то это бьет по определенным отраслям хозяйства и, конечно, неэффективно с чисто экономической точки зрения. Но со временем конторские помещения будут сданы и автомобили куплены, так что не об этом главная политическая забота. Внимание общества сосредоточено на утратах, которые вызывают, во-первых, безработица, а во-вторых, инфляция, то есть потеря стоимости денег. Эти траты причиняют обществу не только материальный, но и моральный ущерб в силу их несправедливости. Безработица нарушает элементарные понятия о достоинстве человека, непредвиденная же инфляция в самом деле представляет собой грабеж: изъятие у людей денег без санкции закона. Потому недаром перед государственной политикой – часто в прямой законодательной форме – ставятся задачи полной занятости и устойчивого уровня цен.

Эти задачи взаимосвязаны. Исторически они часто исключали одна другую, вопрос стоял: или меньше безработицы, но больше инфляции, или наоборот. Однако такой выбор обусловлен обстоятельствами, и в принципе его можно избежать. Вопросы совокупного уровня занятости и изменения общего уровня цен относятся к области макроэкономики, то есть той ветви науки, которая изучает поведение больших совокупностей (в отличие от поведения отдельной фирмы или семьи, которыми занята микроэкономика). В двух-трех беседах невозможно охватить сложную отрасль макроэкономики, можно лишь наметить некоторые закономерности. Сосредоточим свое внимание сперва на безработице и инфляции.

Безработица бывает вызвана разными причинами. Переходная (или «фрикционная») безработица вызвана нормальной сменой рабочих мест. Не каждый человек, бросивший или потерявший работу, сразу находит себе новую, существуют сезонные колебания занятости. Потому даже при хорошей конъюнктуре какой-то процент рабочих не занят. Этот процент, кстати, будет выше, если безработные получат щедрые пособия. В некоторой мере безработица такого рода даже желательна, так как она облегчает людям поиск более подходящей им работы. Структурная безработица вызвана изменениями в структуре, или составе, промышленности. Экономический рост неоднороден, в то время как одни отрасли расширяются, другие сворачиваются. При этом на работников, квалификация которых годилась только для этих последних, падает спрос: они становятся структурно безработными. Даже при хорошей конъюнктуре им работы по специальности не будет. Ответом для них служит переподготовка, переселение или выход на раннюю пенсию. Наконец, циклическая безработица вызвана только конъюнктурным спадом, сокращением совокупного спроса на товары и услуги, в результате которого сокращается и число рабочих мест. На уволенных работников снова будет спрос, когда конъюнктура оживится, но тем временем они сидят без работы. Мы видим, что контрциклическая политика государства может в основном помочь только этой, третьей категории безработных. В основном это работники отраслей, производящих товары длительного пользования и строительства. Часто это и люди не слишком высокой квалификации, «предельная полезность» которых для предприятий мала: в случае спада их первыми увольняют, в случае подъема последними нанимают. Потому дополнительная подготовка может быть полезна и им.

Неизменный уровень безработицы (переходная плюс структурная) оценивается в разных странах по-разному, обычно около 3–5%; то, что выше этого, относится за счет безработицы циклической, которая и вызывает потери производства. Благодаря эффекту множителя (возникающему оттого, что каждый введенный в экономику рубль проходит через много рук) один процент безработицы выше неизменного уровня сокращает потенциально возможный ВНП более чем на два процента. Это – издержки колебания конъюнктуры. Общий уровень безработицы (неизменная плюс циклическая) в 1980-е годы был ниже всего в Японии и Швеции (около 3 %), средним в США (около 7 %) и около 10 % в ряде западноевропейских стран.

Инфляция – это рост общего уровня цен в народном хозяйстве или, что то же самое, потеря покупной способности денег. Измеряется она индексом цен, который указывает, на сколько процентов цены на сравнимую «корзину товаров» в этом году выше, чем в прошлом (или в каком-либо ином базовом периоде). Если инфляция наступает неожиданно, она представляет собой просто изъятие, без законного основания, денег у всех, кто полагается на постоянный доход, и у всех, у кого есть сбережения. Эти деньги передаются тем, кто их берет взаймы, и в первую очередь государству. По существу, государство облагает население дополнительным налогом, а должники выигрывают потому, что проценты по займу не сразу приспосабливаются к уровню инфляции. Если проценты по займу, скажем, 5 %, а инфляция 10 %, то должники не платят, а получают 5 % ежегодно от заимодавцев (процент за вычетом инфляции отрицательный: – 5 %). Чтобы должники реально (за вычетом инфляции) платили 5 %, текущая номинальная процентная ставка по займам должна была бы быть 15 %. Обесценивая сбережения, резкая инфляция поощряет только такие операции, которые могут окупиться немедленно (спекуляцию, а не производство), она отнимает стимул к вложению капитала в собственное хозяйство и способствует утечке его за границу.

Если инфляция сравнительно умеренная и длительная, то народное хозяйство к ней приспосабливается: проценты на капитал поднимаются выше уровня инфляции, трудовые договоры индексируются (то есть к зарплате платится надбавка соответственно индексу цен), индексируются и пенсии и другие выплаты. Но от этого инфляция вместо временной становится постоянной, автоматической, узаконенной. После того как все выплаты индексированы, индексацию очень трудно отменить. Хотя умеренная и индексированная инфляция менее разрушительна, она все же причиняет вред. Прежде всего потому, что вся рыночная система зависит от стимулов, которые дают относительные изменения цен. Что подорожало? Что подешевело? В зависимости от этого меняется и спрос, и производство. Когда же все цены растут, то на этом фоне небольшие относительные изменения трудно различать. Если они проходят незамеченными, рынок не получает нужной ему информации, ресурсы не распределяются эффективно. Кроме того, любая инфляция остается явлением непредсказуемым: увеличивая предпринимательский риск, она не способствует долгосрочным капиталовложениям.

Можно как будто бы заключить, что в данном случае вред приносит не сама инфляция, а тот факт, что она изменчива. Но на практике изменчивость тесно связана с ее уровнем. В странах, где инфляция ниже всего (в среднем за 30 лет 4 % в год в Австрии, Германии, Голландии, Швейцарии), отклонения от средней величины были тоже меньше всего; самая же высокая инфляция (10 % в год в Испании, Италии за 30 лет) была и самой изменчивой. Кроме того, статистика показывает, что чем выше инфляция, тем больше забастовок. Потери от стачечного движения – это тоже издержки инфляции, которые к тому же усугубляют непредсказуемость и риск.

Впрочем, дефляция, то есть падение общего уровня цен и увеличение стоимости денег, тоже имеет отрицательные последствия. Она заставляет людей держать деньги и не тратить их: завтра все будет дешевле. В результате сокращается совокупный спрос и вся хозяйственная деятельность. При инфляции механизм накопления действовать может, если процент на капитал поднялся выше процента инфляции. При дефляции обратного механизма, то есть механизма поощрения кредита, нет: процент не может быть отрицательным, и заимодавцы не будут платить денег за то, чтобы люди брали у них деньги взаймы. Между тем, в ситуации хозяйственного застоя, кратковременный отрицательный процент мог бы быть полезен для оживления конъюнктуры. Потому существует точка зрения, что идеальна не совершенная устойчивость денег, а небольшая инфляция, в размере, допустим, 2 % ежегодно. Сторонники этой точки зрения аргументируют и тем, что существующие индексы цен несколько преувеличивают инфляцию, так как недостаточно учитывают улучшения качества товаров с течением времени: потому 1-2-процентная инфляция близка к нулевой.

Сколь ни непривычны современному сознанию понятия устойчивых цен и дефляции, в истории современный период представляет собой исключение. В течение XVIII и XIX веков мировые цены были в основном устойчивыми. Бывали вспышки инфляции (например, во время наполеоновских войн), бывала дефляция (после них и в последней четверти XIX века). Но повсеместная, хотя и относительно умеренная инфляция в мире началась лишь после начала Первой мировой войны и продолжается до сих пор (за исключением короткой дефляции во время кризиса 1930–1932 гг.): в США цены за последние 70 лет выросли в 10 раз, в Англии в 25 раз, в Германии в 3 раза за 40 лет. На фоне этого общего роста цен выделяются пики сверхинфляции, как в Германии в 1921–1923 гг., когда цены поднялись в миллиарды раз, в СССР после экспериментов с «военным коммунизмом», в западноевропейских странах после Второй мировой войны, то и дело в Южной Америке, и в России после падения советского строя. Все эти вспышки инфляции были, в конце концов, погашены. Будет ли остановлен умеренный общемировой рост цен – вопрос открытый. Чтобы выяснить способы остановки инфляции, надо обратиться к ее причинам.

Причины инфляции теоретически делятся на причины, вызванные спросом и вызванные предложением. Инфляция вызывается спросом в тех случаях, когда производство не способно удовлетворить возросший спрос. По мере роста спроса народное хозяйство сперва использует недоиспользованные мощности и цены не меняются; когда оно подходит к пределу своих возможностей и дополнительные единицы товаров производить становится дороже, цены начинают расти. Когда предел производительности народного хозяйства в целом достигнут, они резко поднимаются, чтобы затормозить рост спроса при неизменном предложении. Такое положение принято называть «слишком много денег в погоне за ограниченным количеством товара». Его можно поправить, приведя количество денег в соответствие с объемом товаров, которые хозяйство способно производить. Заметим, что вспыхнувшая в 1992 году в России инфляция была поначалу обусловлена выпуском в предыдущие десятилетия денег в объеме, превосходившем количество товаров, которые советское хозяйство было способно производить; эти средства, по существу ничем не обеспеченные, откладывались в виде вынужденных сбережений. Когда цены были отпущены, они хлынули на рынок в поисках ограниченного количества товаров. Сыграла свою роль и перекачка полуфиктивных «безналичных» денег в наличные. Потом уже, к началу лета 1992 года, накачка денег бесконтрольным кредитом Центрального банка начала раскручивать инфляцию дальше.

Инфляция вызывается предложением в тех случаях, когда заработная плата растет быстрее, чем производительность труда (например, при слишком щедрых договорах с профсоюзами) или резко поднимаются цены на сырье (например, на энергоносители). И то, и другое повышает издержки на единицу производства, сокращает прибыль предприятий и ведет к сокращению продукции, которую они готовы предложить по существующим ценам. Такое сокращение предложения при неизменном уровне спроса в свою очередь поднимает уровень цен. Этот механизм, между прочим, объясняет возможность т. наз. стагфляции, то есть инфляции в период застоя, при наличии недоиспользованных мощностей и безработицы. Несмотря на пониженный уровень спроса, цены все равно растут из-за растущих издержек предприятий.

На практике два рассмотренных нами источника инфляции часто переплетаются, и их бывает трудно разделить. Тем не менее, у них есть одно существенное различие. Если инфляция спроса связана с объемом совокупных расходов, то инфляция предложения может «сама себя лечить». Уменьшение предложения сокращает объем производства и занятости, и начинающийся спад останавливает дальнейший рост издержек. Это, в частности, произошло в США в 1982 году.

7.2. От классического подхода к кейнсианскому

Экономисты классической школы полагали, что совокупный спрос и совокупное предложение в масштабах всего народного хозяйства естественным образом находят равновесие, при котором будут и полная занятость, и устойчивые цены. В частности, колебание ставки процента на капитал всегда должно обеспечить объем сбережений, нужный для инвестиций, а сокращение общих расходов в народном хозяйстве не сократит реальный объем производства, так как оно будет возмещено понижением цен и заработной платы. Циклические колебания классики объяснили вклинением случайных, внешних причин в равновесие рынка.

Джон Кейнс в своей «Общей теории занятости, процента и денег» (1936) выступил против всех этих положений, утверждая, что в рыночной системе нет автоматического механизма, способного привести народное хозяйство к полной занятости и к «макроэкономической устойчивости».

Во-первых, сбережениями и инвестициями заняты разные люди. Когда сбережения населения растут, то сокращается потребление, и предприниматели не будут делать инвестиций. Банки выдают предприятиям ссуды на инвестиции вне зависимости от объема сбережений населения, которые, в свою очередь, мало зависят от процентной ставки.

Во-вторых, в области цен и заработной платы налицо эффект храповика. Они легко поднимаются, но опускаются с большим трудом: эластичность их однобока, в частности, из-за наличия монополий в сфере предложения труда (профсоюзы). К тому же понижение цен и заработной платы уменьшает общий доход, а значит, и спрос на труд.

Основное положение Кейнса в том, что количество произведенных товаров и услуг, а следовательно, и уровень занятости, находятся в прямой зависимости от уровня совокупных расходов в народном хозяйстве. Совокупные расходы в частном секторе состоят из расходов на потребление личных сбережений, а также инвестиций предприятий, которые включают выданные банками ссуды. С легкой руки Кейнса, этим слагаемым уделяется большое внимание.

а) Как домохозяйства делят свой совокупный доход между потреблением и сбережениями? Это зависит от их «склонности к потреблению», которая в свою очередь зависит от уровня доходов и меняется вместе с ним, делая существенной «предельную склонность» к потреблению и сбережению.

б) Как определяется уровень инвестиций (капиталовложений), в частности, спрос на банковские займы? Он зависит от ожидаемой нормы чистой прибыли и процентной ставки на капитал. Инвестиции делаются, пока первая превосходит вторую. Они – самая изменчивая часть общих расходов, они колеблются из года в год в гораздо большем диапазоне, чем ВНП, и в значительной мере независимы от объема производства.

Равновесный уровень частного национального продукта (ЧИП) достигается, когда объем производства равен совокупным расходам на потребление и необходимые инвестиции.

а) Если совокупные расходы меньше объема производства, происходит накопление товарных запасов и снижение прибыли, что ведет к сокращению производства.

б) Если совокупные расходы больше объема производства, происходит реализация товарных запасов и рост прибыли, что ведет к расширению производства.

В обоих случаях совокупные расходы как бы тянут за собой объем производства. В совокупные расходы входят сбережения и инвестиции, и надо объяснить возможное несоответствие между ними. Для этого Кейнс различает нужные (с точки зрения производства) инвестиции и фактические. Объем фактических неизбежно равен объему сбережений; но фактические включают как нужные, так и непредвиденные. Последние могут быть положительными или отрицательными в зависимости от того, накопляются или реализуются товарные запасы. Равновесный уровень ЧНП требует равенства сбережений и нужных инвестиций.

в) Если сбережения превышают объем нужных инвестиций, то создается недостаток совокупных расходов и сокращается ЧНП.

г) Если сбережения меньше нужных инвестиций, то создается избыток совокупных расходов и расширяется ЧНП.

Отсюда происходит «парадокс бережливости»: если увеличить сбережения в тот момент, когда народное хозяйство находится ниже своего равновесного уровня, то совокупные расходы уменьшаются и это ведет к дальнейшему сокращению производства. Каждый сбереженный, а не израсходованный рубль сокращает чей-то доход. Потому в периоды спада надо деньги тратить, а не беречь. В период же подъема, если народное хозяйство находится на грани своих производственных возможностей и налицо инфляционное давление, то каждый сбереженный рубль сокращает совокупные расходы, сокращает и рост инфляции. То есть сбережения уместно делать в периоды подъема. В этом главная суть контрциклической политики.

Кроме того, в объеме ЧНП играют роль экспорт и импорт. Экспорт, подобно потреблению, вызывает рост объема производства, дохода и занятости внутри страны. Хотя сами экспортные товары и уходят за границу, зарубежные потребители за них платят, и это представляет собой приобретение для страны. Развитие экспорта может служить важным рычагом экономического роста, как показали многие недавно индустриализованные страны Азии. Наоборот, импорт понижает объем производства, дохода и занятости внутри страны. Деньги, потраченные на импорт, плывут за границу, и это представляет собой потерю: страна беднеет. Превышение экспорта над импортом называется чистым экспортом, превышение импорта над экспортом называется чистым импортом. В результате:

д) Чистый экспорт увеличивает совокупные расходы и тем самым объем производства, то есть внутренний ЧНП.

е) Чистый импорт уменьшает совокупные расходы и тем самым внутренний ЧНП.

Остается рассмотреть вопрос инфляции. Равновесный уровень ЧНП может не совпадать с теоретическим уровнем ЧНП, при котором обеспечена полная занятость без инфляции. Если совокупные расходы выше этого уровня, налицо инфляционный разрыв; если ниже – рецессионный разрыв.

При этом вопрос, существует ли в действительности безынфляционный уровень ЧНП при полной занятости, остается открытым. Его решение зависит в большей мере от того, что считать полной занятостью.

Ранее мы уже говорили, что по мере приближения объема производства к пределу производственных возможностей народного хозяйства неизбежно возникают узкие места, нехватка квалифицированных рабочих, перегрузка оборудования, что вызывает рост издержек и, как следствие, повышение уровня цен. Но не обязательно устанавливать критерий «полной занятости» ресурсов на уровне 100 % возможностей. Такое определение вообще весьма условно. Его можно установить, скажем, на уровне 95 %, при котором не начинает возникать серьезного инфляционного давления. По отношению к безработице это может означать, что допустимы 5, а не 3 %. Иначе говоря, расчет может показать, что издержки от инфляции, которая возникнет, если добиваться 3 %-ного уровня, превышают ту выгоду, которую такое увеличение даст.

Помимо номинального определения полной занятости вопрос о существовании безынфляционного уровня ЧНП зависит и от реальной институционной структуры народного хозяйства, от того, как построены его учреждения, в какой мере они создают «эффект храповика». Мы уже говорили, что этот эффект создают производственные и трудовые монополии, не позволяющие ценам опускаться вниз. Ослабление этих монополий, введение в игру сил конкуренции, сделает реакцию цен на спад спроса более гибкой, приближающейся к классической модели, с которой мы начали. В этом деле – удаления из хозяйственного механизма храповиков цен – государственная политика может играть важную роль.

Заманчивую возможность такой институционной реформы, позволяющей добиться полной занятости без инфляции, представляет переменная заработная плата. Ее сторонники считают, что обещать рабочему постоянную зарплату на несколько лет вперед, когда неизвестно, каков будет доход предприятия и какая его доля пойдет на зарплату, – глупо. Вместо того чтобы увольнять людей, когда дела у фирмы идут плохо, надо просто выплачивать меньшее жалование тому же числу работников. Для этого часть фонда заработной платы надо определить как долю от прибыли. Часть зарплаты остается неизменной, часть колеблется в зависимости от конъюнктуры. При этом бремя спада несут все работники, а не только уволенные, а выигрыш на подъеме получают и владельцы, и работники. Кроме того, участие в прибыли повышает заинтересованность работников в успехе предприятия. Идея эта не получила широкого распространения оттого, что многие работники, да и профсоюзы, предпочитают постоянную зарплату при некотором риске увольнения непредвиденным колебаниям зарплаты без этого риска. Все же более одной шестой всех фирм в США скромные программы участия в прибыли ввели (за это они получают налоговые льготы). Опыт показывает, что в таких фирмах меньше увольнений. Принцип шире принят в Японии: около 3 % фонда заработной платы составляет участие в прибыли. Частично поэтому из всех развитых стран Япония в годы 1984–1988 добилась самой низкой безработицы (2,7 %) при самой низкой инфляции (1,0 %).

7.3. Бюджетно-налоговая политика государства

Выше мы рассматривали вопрос, как удержать частный национальный продукт в состоянии равновесия: чтобы производство было равно потреблению плюс нужным инвестициям. Что же произойдет, если к частному сектору прибавить государственный? Договоримся, что здесь под государственным сектором мы подразумеваем только тот, что существует за счет налогов и производит блага общего пользования. В него не входят перераспределительные платежи. Они как тратились частными лицами преимущественно на потребление, так и тратятся. В него не входят и государственные предприятия, которые работают на прибыль и не содержатся за счет налогов. Они функционируют подобно частным.

Введя в нашу систему такой государственный сектор, мы увидим, что государство взимает налоги, чем уменьшает частное потребление, но расходует ту же сумму на государственные закупки товаров и услуг, и потому при сбалансированном бюджете государственный сектор влияния на равновесие национального продукта не оказывает. Однако:

а) если сократить налоги или увеличить бюджетные расходы, то есть вызвать дефицит госбюджета, произойдет вливание дополнительных средств в народное хозяйство. Государство покрывает дефицит или беря деньги взаймы, или выпуская новые. Создается избыток совокупных расходов, и равновесный национальный продукт расширяется. Это называется стимулирующей политикой, и подобно положению, при котором сбережения меньше нужных инвестиций.

б) если увеличить налоги или сократить бюджетные расходы, то есть вызвать излишек госбюджета, произойдет изъятие средств, государство накапливает бюджетный излишек. Совокупные расходы уменьшатся и равновесный национальный продукт сократится. Это называется сдерживающей политикой, и подобно положению, при котором сбережения превосходят нужные инвестиции.

С точки зрения контрциклической политики играет роль не то, сколько государство тратит или сколько оно взимает налогов, а только то, каков дефицит или излишек госбюджета. Размеры дефицита или излишка уместно исчислять как долю национального продукта. Дефицит, как любые деньги, взятые в долг, поощряет хозяйственную деятельность, а излишек бюджета, как любые неиспользованные сбережения, ее сокращает.

Происходит это не обязательно в результате сознательной политики, а отчасти и автоматически. Если система налогов прогрессивна (ставка налога растет с увеличением доходов), то поступления от налогов при подъеме непропорционально возрастают, способствуя излишку бюджета, а при спаде сокращаются, способствуя увеличению дефицита. Некоторые перераспределительные платежи – пособия по безработице, по бедности – имеют тот же эффект сглаживания цикла. Их принято называть «встроенными стабилизаторами»; они в значительной мере ответственны за смягчение циклических колебаний во второй половине XX века.

Безработица порождается недостатком спроса: предприятия наняли бы больше рабочих, если бы им было кому продавать свои товары. Раз в частном секторе спрос недостаточен, дело государства его стимулировать. В этом суть «кейнсианской» бюджетной политики.

В 1930-е годы, когда уровень хозяйственной деятельности упал намного ниже производственных возможностей народного хозяйства, кейнсианская политика была действенной в самых разных странах, от капиталистической Америки до национал-социалистической Германии: безработица сократилась, ВНП возрос. Была она действенной и при якобы антикейнсианском президенте Рейгане: сократив налоги, но не сумев сократить расходы, он создал громадные дефициты бюджета, которые финансировали высокую занятость и хозяйственный рост 1982–1989 годов.

Тем не менее, в последнее время использование дефицитов и излишков госбюджета для контрциклической политики подвергается усиливающейся критике. Она не относится к смягчающему влиянию, которое оказывают на цикл прогрессивные налоги и социальные пособия; с этим мало кто спорит. Критика относится к попыткам выборочно манипулировать бюджетом ради влияния на цикл.

а) Самый очевидный аргумент состоит в том, что бюджетная контрциклическая политика неизбежно запаздывает. Пока законодатели примут закон, пока администраторы начнут проводить его в жизнь (особенно если дело касается капитального строительства, занимающего много лет), то цикл уже давно сам войдет в такую фазу, что он в стимулировании не нуждается, а скорее – наоборот.

б) Стимулирующий эффект бюджетного дефицита будет ослаблен, если дефицит финансируется через займы. Выход государства на рынок капитала вытесняет с него частные инвестиции, которые часто бывают более продуктивными.

в) Если же бюджетный дефицит финансируется выпуском дополнительных денег (эмиссией), то по определению он порождает инфляцию. Помимо прочих ее зол, инфляция распыляет и эффект контрциклической политики. Всемирная тенденция инфляции в течение последних восьми десятков лет свидетельствует, быть может, и о том, что, получив в руки возможность вмешательства в народнохозяйственную жизнь, правительства стали ею злоупотреблять.

г) Нет гарантий, что политики, имеющие возможность манипулировать бюджетом ради влияния на цикл, делают это в интересах общества в целом. Они могут это делать в своих узких политических интересах, чтобы повлиять на определенных избирателей, а не на цикл, и этим приносят вред обществу в целом. Так, с точки зрения народнохозяйственной надо, чтобы дефициты в периоды спада уравновешивались излишками бюджета в периоды подъема. Но политики предпочитают дефициты (их научил Кейнс), излишков они не любят (вроде: что мы, без толку берем налоги с населения?).

В результате или продолжается инфляция, или растет государственный долг. В США на оплату процентов по государственному долгу уходит 14 или более процентов госбюджета, а сам долг достиг более половины годичного ВНП. В Италии размер государственного долга превысил годичный ВНП. Среди проблем, которые такой большой долг вызывают, назовем: а) потерю гибкости государственного бюджета: проценты по займам платить надо в любом случае и потому возможность маневра другими статьями бюджета ограничена; б) упоминавшееся уже вытеснение с рынка капитала частных инвестиций, которое замедляет рост народного хозяйства; в) безвозвратную утечку средств к зарубежным держателям государственных облигаций; г) регрессивное перераспределение дохода внутри страны: налоги платит более или менее все население, а проценты с государственных облигаций получает владеющая ими зажиточная его часть. Все это дело рук политиков, а не финансистов.

Отсюда возникает мысль, что целый ряд экономических решений надо конституционным образом изъять из ведения политиков. Например, что конституция должна запретить дефициты бюджета. Мысль эта не такая дикая, как кажется (хотя политики могут найти способы такой запрет обойти). На местном уровне, на уровне штатов и муниципалитетов в США, например, запреты на дефицит существуют давно. Города имеют право брать деньги взаймы только на капитальные расходы (а отнюдь не на текущие, как федеральное правительство) и притом не выше уровня, определяемого совокупной стоимостью недвижимости (то есть их способностью взимать налог с имущества). Конституции штатов обычно требуют, чтобы любой выпуск облигаций штатных займов был одобрен всеобщим голосованием на референдуме. В результате совокупный бюджет местных самоуправлений в США обычно сводится с положительным балансом. Но это производит на хозяйственные циклы не сглаживающий, а усиливающий, «проциклический» эффект, который вынуждено компенсировать федеральное правительство. Осуществление подобного требования на уровне государства ограничит возможности «кейнсианской» бюджетной политики.

Все это не умаляет значения Кейнса. Но надо отдавать себе отчет в том, что по политическим причинам его рекомендации редко осуществлялись больше чем наполовину: излишки бюджета в годы оживленной конъюнктуры редко покрывали дефициты в годы спада. Отсюда и рост инфляции и государственной задолженности. Эта политическая трудность вести последовательный кейнсианский курс и привела к смещению интереса с бюджетно-налоговой контрциклической политики на денежную.

8. Денежная политика

8.1. Денежная система

Деньги – это средство обмена, мера стоимости и средство накопления. В каждой из этих трех ролей деньги выступают как «общий знаменатель», удобный и приятный для всех. В прошлом люди в качестве денег пользовались разными предметами: в России, например, одно время – шкурами пушных зверей. Во всем мире не так давно – штампованными кусочками золота или серебра. Нынешние бумажные деньги начали свое существование как долговые обязательства, то есть обязательства выдать предъявителю определенное количество золота или серебра. С бумажками легче и удобнее было обращаться, чем с металлическими слитками. Хотя в прошлом в обращении бывали и частные деньги, а в будущем возрастающую роль будут играть надгосударственные деньги (типа евро), сегодня понятие государственного суверенитета все еще связывается с исключительным правом выпускать собственные деньги. Это имеет свои преимущества и недостатки, которые нам еще предстоит рассмотреть.

Пока же скажем: нынешние деньги – это долговые обязательства государства. Потому государство и причастно к денежной системе и денежной политике. Технически деньги создаются двумя способами. Во-первых, государство их печатает. Во-вторых, выдавая займы, банки и другие кредитные учреждения тоже создают деньги. Если я сегодня получил от банка заем, то на моем счету появилась сумма, которую я начинаю тратить, пускать в оборот. Но вчера этой суммы в денежном обороте не существовало. Это (не полностью, а в основном, как мы увидим) – новые деньги. Я их могу тратить, выписывая чеки или денежные переводы, не пользуясь бумажками, напечатанными государством. Могу, конечно, и разменять их на эти бумажки. В любой нормальной денежной системе наличные и безналичные деньги – полностью заменяемы. Если я положил деньги в банк, то непосредственное долговое обязательство несет передо мной банк; но, поскольку такие вклады и бумажные деньги взаимно заменяемы, в конечном итоге государство несет ответственность за все деньги, находящиеся в обращении. В частности, оно страхует вклады на случай, если кредитное учреждение станет неплатежеспособным.

Так как в нормальных условиях и удобнее, и безопаснее, и выгоднее держать деньги в банке, чем под матрасом, наличные деньги, то есть бумажки, отпечатанные государством, обычно составляют лишь малую часть денежной массы, находящейся в обращении. Подавляющая ее часть состоит из денег, которые числятся на текущих счетах в банках и принадлежат предприятиям и частным лицам. Так называемая денежная масса Mi состоит из наличных денег на руках у населения плюс тех, которые лежат на текущих счетах. Эти две категории наиболее «ликвидны», то есть владельцы их могут, при желании, немедленно тратить. Если к ним добавить немного менее «ликвидные» деньги, такие как бесчековые сберегательные счета и мелкие срочные вклады, получается более широкое определение денежной массы, т. наз. М_2. Денежная политика имеет дело в основном с этими двумя совокупностями.

8.2. Цели денежной политики

Сегодня ни одно государство не дает обязательства обменивать свои бумажные деньги на золото и поэтому не ставит находящуюся в обращении денежную массу в зависимость от своего золотого запаса (США последними от этого отказались в 1971 году). Считается более разумным управлять денежным обращением и не связывать его с каким-либо видом товара, цена на который всегда может изменяться. (Вспомним, какую инфляцию в Европе вызвал наплыв золота после завоевания испанцами Южной Америки; взглянем на резкие колебания цены на золото в последние 40 лет; представим себе, какую дефляцию могло бы вызвать внезапное повышение спроса на золото в каких-то новых отраслях промышленности в будущем). Но если мы решаем сознательно управлять денежным обращением, то встает вопрос: как определить желательный объем денежной массы? И какова должна быть стоимость денег?

Нетрудно догадаться, что ответ на оба вопроса связан со спросом и предложением. Спрос на деньги зависит от общего объема сделок, совершающихся в народном хозяйстве, плюс тех средств, которые частные лица и предприятия желают иметь в своем распоряжении (то есть «ликвидными», на всякий случай) на текущих счетах. Спрос на деньги для сделок зависит в основном от объема ВНП и той скорости, с которой деньги в народном хозяйстве обращаются. Так, если годичный НВП равен, скажем, 600 миллиардам рублей и каждый рубль используется в среднем 6 раз в год, то для обеспечения сделок достаточно денежное обращение в 100 миллиардов. Спрос же на деньги, которые остаются неиспользованными на текущих счетах, находится в обратной зависимости от процентной ставки. Если процентная ставка низкая, люди скорее будут держать деньги на текущих счетах, так как их вмененные потери от неполучения процентов за эти деньги будут невелики. Если же процентная ставка высока, то предпочтительнее будет держать эти деньги в виде сбережений и в облигациях, а не на текущих счетах; даже количество денег, предназначенных для сделок, сможет в таком случае сократиться.

Реальная стоимость денег, или их «покупная способность», зависит от предложения денег. Если государство (при помощи печатного станка) и банки (посредством выдачи щедрых ссуд) создадут больше денег, чем стоимость товаров и услуг, которые за них можно приобрести на рынке, то стоимость денег упадет: начнется инфляция. Стремительная инфляция ведет к тому, что деньги перестают быть надежным средством обмена, уступая бартерным сделкам, по существу крайне неэффективным, требующим двойного совпадения потребностей, и перестают быть мерилом стоимости. Торговцы точно не знают, сколько надо запросить, а покупатели не знают, сколько надо заплатить. Наконец, бессмысленным становится и накопление таких обесценивающихся денег: лучше покупать иностранную валюту или недвижимость. Очевидно, что для того, чтобы деньги могли выполнять свои три задачи, их покупная способность должна быть устойчивой. Такая устойчивость может быть обеспечена только, если предложение денег со стороны государства и банковской системы довольно точно соответствует тому объему, который необходим для совершения сделок (ВНП, деленный на скорость обращения) и обеспечения некоторого излишка на текущих счетах. Таким образом, основная задача денежной политики – правильно оценить этот спрос и регулировать предложение денег так, чтобы оно ему соответствовало.

Но спрос на деньги, как мы выяснили, зависит не только от объема сделок в народном хозяйстве, но и от процента на капитал, то есть от цены денег. Естественно, что спрос на деньги падает, когда цена высокая (высокий процент), и поднимается, когда деньги дешевеют (низкий процент). Так же как спрос и предложение какого-либо товара находятся в равновесии при равновесной цене, так спрос и предложение денег находятся в равновесии при равновесной ставке процента. Такая ставка удерживает достаточное количество денег в сфере сбережения и пускает в обращение (с небольшим запасом) лишь столько, сколько надо для финансирования необходимых в данном объеме ВНП сделок.

Что же происходит, если предложение денег со стороны государства и банков недостаточно, не удовлетворяет спрос? Люди и предприятия начинают «продавать» свои сбережения, в основном облигации займов. Предложение облигаций увеличивается, цена на них падает, а процентная ставка растет. При более высокой процентной ставке люди стремятся меньше денег иметь на руках, больше вкладывать в сбережения. Предложение и спрос на деньги снова уравнивается.

Аналогично, если предложение денег превышает спрос, если создается временный их избыток, увеличивается спрос на облигации и цена на них растет. Но поскольку повышение цен на облигации снижает процентную ставку, сбережения становятся менее выгодными, и снова восстанавливается равновесие, только при более низкой процентной ставке.

В итоге более высокая процентная ставка сокращает и инвестиции, и потребительские расходы, а более низкая их увеличивает. И та, и другая оказывают влияние на уровень производства, занятости и цен.

8.3. Инструменты денежной политики

Наш беглый обзор механики денежного рынка наводит на мысль, что есть три основных рычага, при помощи которых государство в лице своего центрального банка может управлять предложением денег и держать его в равновесии со спросом или влиять на него в направлении, желательном с точки зрения контрциклической политики: увеличивая предложение в периоды спада и уменьшая его в периоды подъема. Это, во-первых, выпуск или эмиссия денег самим центральным банком, во-вторых, регулирование объема займов, которые выдают частные кредитные учреждения, в-третьих, и самое главное, влияние на учетный процент.

Наш обзор также дает понять, что управление предложением денег – дело технически крайне сложное. Результаты взаимодействия множества факторов, имеющих к этому делу отношение, далеко не всегда очевидны и требуют тонких расчетов. Потому многие государства, давая своим банкам мандат – блюсти устойчивость денежной единицы и в то же время способствовать устойчивому экономическому росту – стараются по возможности изолировать центральный банк от политического влияния. Управление денежной системой – дело профессионалов, которое с текущими политическими интересами часто вступает в конфликт. Немецкий Bundesbank, был, возможно, самым ярким примером независимого центрального банка: немцы дважды обожглись на острой инфляции и с тех пор были крайне озабочены устойчивостью своей валюты. После введения общеевропейской валюты европейский центральный банк унаследовал традиции Бундесбанка. Американский Federal Reserve тоже обладает большой независимостью: его акционерами являются частные банки, но члены его Совета управляющих назначаются президентом, притом на 14-летний срок; один из них сменяется каждые два года. Парламент, хотя и отвечает за банковское законодательство, никаких указаний центральному банку давать не может.

В денежной системе любой страны центральный банк выполняет несколько чисто технических функций: осуществляет надзор за системой частных банков, устанавливает правила их работы, производит зачет их взаимной задолженности по денежным обязательствам, ведет большую статистическую и исследовательскую работу. Но заметнее всего те его функции, которые влияют на объем находящихся в обороте денег.

Прежде всего, центральный банк обладает монопольным правом выпуска бумажных денег. Правда, в развитом народном хозяйстве наличные деньги, как мы упоминали, составляют малую часть общей денежной массы. Потому пресловутая «работа печатного станка» играет не слишком большую роль, это скорее – удобный образ. Но в задачи центрального банка входит – обслуживать нужды государственного казначейства. Если он ему соглашается давать прямые займы, то это равносильно эмиссии бумажных денег.

Затем, центральный банк требует от коммерческих банков, чтобы они держали определенную долю своих средств или в виде кассовой наличности, или у него в резерве. Эта доля называется резервной нормой. Будучи должен частным банкам находящиеся в резерве суммы, центральный банк контролирует их деятельность. Сверх того, коммерческие банки могут держать в центральном банке избыточные резервы, размер которых может определять их способность давать деньги взаймы своим клиентам. Общий объем ссуд, которые может выдать коммерческая банковская система – кратное резервной нормы. Эти ссуды частично покрыты резервами, но в основном – это новые деньги. Повышая или понижая резервную норму, центральный банк уменьшает или увеличивает возможность коммерческих банков создавать новые деньги.

Коммерческие банки не только держат часть своих денег в центральном банке в виде резервов. Они могут брать у него деньги взаймы. Процент, под который центральный банк дает займы коммерческим банкам, называется учетной ставкой. Поскольку коммерческие банки, в свою очередь, передают эти деньги взаймы и должны получать какую-то прибыль, учетная ставка становится уровнем, ниже которого процентные ставки в народном хозяйстве не могут упасть. Деловая общественность зорко следит за тем, какую учетную ставку объявит, допустим, на этой неделе центральный банк. Этим определяется направление его политики на расширение или сужение объема находящихся в обращении денег. Кризис 2008 года показал, между прочим, что резервная норма в США стала слишком низкой, а обнаружение дутых активов коммерческих банков потребовало мощных заимствований у центрального банка для сохранения устойчивости всей системы.

Весьма, казалось бы, косвенное, но на самом деле очень мощное средство контроля над денежным предложением представляют собой операции центрального банка на открытом рынке ценных бумаг.

Продавая населению облигации государственных займов, центральный банк изымает средства из обращения. И наоборот, покупая у населения облигации, он направляет дополнительные средства в народное хозяйство. При этом, как мы уже видели, рост предложения ценных бумаг ведет к падению их цены и повышению процентной ставки. Рост же спроса ведет, наоборот, к ее понижению. Таким образом, операции на открытом рынке – одна из форм влияния на бытующую в народном хозяйстве процентную ставку.

В распоряжении центрального банка есть и другие инструменты, например, определение маржи для покупки акций на бирже. Маржа – это та доля стоимости акций, которую покупатель имеет право оплатить, взяв деньги взаймы. Если на бирже наблюдается ажиотажный спрос, от покупателей требуется большую долю оплачивать наличными, если рынок вялый – разрешается большую долю брать взаймы.

Итог всех этих мероприятий можно кратко охарактеризовать как расширительную политику, то есть политику дешевых денег, или как ограничительную политику, то есть политику дорогих денег. Первая уместна, если налицо конъюнктурный спад и надо оживить хозяйственную деятельность. Вторая применяется в обратном случае и может служить средством сокращения инфляции.

8.4. Проблемы денежной политики

Как средство сглаживания конъюнктурных циклов, денежная политика может применяться вместе с бюджетной, о которой речь шла в прошлой беседе. Бывает, что она и противоречит бюджетной. Но может она применяться и сама по себе, если правительство активную бюджетную политику считает неуместной. В любом случае денежная политика вписывается в кейнсианскую концепцию направляемого хозяйства, поощрения спроса в периоды спадов и сокращения его в периоды подъема. Ее главные преимущества перед бюджетной политикой состоят в том, что она быстро и оперативно реагирует на изменения конъюнктуры и ведется на профессиональном уровне, а не в политических кулуарах бюджетных комитетов парламента. Но вызывает она и свой собственный круг вопросов.

Один из таких вопросов – что собственно должна стабилизировать денежная политика? Общий объем денег в обращении? Или процентную ставку? И то и другое невозможно стабилизировать одновременно. Ради предсказуемости хозяйственной деятельности казалось бы, что важнее стабилизировать процентную ставку. Но опыт показывает, что такое стремление в долгосрочном плане способствует инфляции. Наоборот, стремление к устойчивости денежной массы может порой подавлять здоровый рост экономики, поднимая процентную ставку слишком высоко. В итоге центральные банки сегодня зачастую предпочитают не ставить себе долгосрочных целей, а стабилизировать или тот, или другой показатель, в зависимости от обстоятельств.

С этим связан другой вопрос: ценой какой временной безработицы допустимо прекратить инфляцию? Современные исследования приходят к выводу, что закономерной связи: «чем меньше инфляция – тем больше безработица» (т. наз. кривая Филлипса, модная в 1960-е годы) в долгосрочном плане не существует. Инфляция может дать занятости кратковременный стимул, но в дальнейшем он аннулируется ростом зарплаты. А практически полная занятость может быть достигнута при минимальной инфляции (см. ранее пример Японии). Международные сравнения периода 1974–1991 годов свидетельствуют о том, что чем выше в среднем инфляция, тем выше и безработица. Однако бесспорным остается и то, что внезапное сокращение инфляции неизбежно связано с временной вспышкой безработицы. Ее размер будет зависеть в частности от того, насколько гибок или негибок рынок труда. Этому теоретическому положению есть много практических примеров. Самый мрачный: 23-процентная безработица в Веймаровской Германии, после конца сверхинфляции 1921–1923 годов; она способствовала всем известным событиям 1933 года. Один из последних и оптимистических – спад 1982 года в США при Рейгане. Этот спад, временно сокративший реальный ВНП на 2,5 %, был сознательно вызван политикой центрального банка, которому удалось сбить инфляцию с 13,5 до 3,2 % за три года. Но ценой повышения безработицы с 7,1 до 9,6 %. Цена эта окупилась тем, что был в существенной мере сломлен эффект храповика, профсоюзы стали отказываться от индексированных надбавок, заработная плата стала более гибкой, и в последующие годы безработица упала значительно ниже европейского уровня, поднялась и производительность труда.

Открытым остается вопрос – в какой мере и какой ценой можно повторить этот опыт? Недавние международные сравнения показывают, что в среднем снижение инфляции на 1 % ускоряет ежегодный рост народного хозяйства на 0,1 %. То есть, если сбить инфляцию на 1 %, то через 10 лет реальный ВНП будет на 1 % выше, чем он бы был при инфляции. Допустим, однако, что для того, чтобы выжать этот 1 % инфляции из народного хозяйства, надо временно, скажем, на один год, вызвать спад, который сократит ВНП на 1 %. В таком случае в долгосрочном плане будет, конечно, выигрыш, но теоретически первые 10 лет уйдут на то, чтобы наверстать потерянное. Не каждое правительство на такой обмен согласится. Все это не значит, что денежная политика не может покончить с инфляцией, а значит только, что наряду с ней надо проводить структурные реформы, которые сделают рынок товаров и труда более гибким, менее монополистическим, менее обремененным государственными требованиями.

Наконец, денежная политика оказывает сильное влияние на внешнеторговые отношения. Стимулирующая, расширительная политика дешевых денег ведет к тому, что спрос на валюту данной страны за границей падает: проценты в этой валюте платятся низкие. Зато дешевизна своей валюты за границей означает, что свои экспортные товары становятся более конкурентоспособными на мировом рынке, а импортные товары дорожают. Это способствует положительному внешнеторговому балансу, который, как мы раньше видели, способствует росту ВНП. Так что в этом отношении политика дешевых денег и ее внешнеэкономический эффект идут рука об руку. Чего нельзя сказать про контрциклическую бюджетную политику, которая, увеличивая дефицит и тем самым спрос на капитал, повышает процентную ставку и тем самым цену собственной валюты на мировом рынке. Она имеет обратный эффект: подавляет экспорт как раз тогда, когда его надо поощрять.

Общий вопрос о том, какая контрциклическая политика предпочтительнее, бюджетная или денежная, а в рамках денежной что важнее стабилизировать: процентную ставку или общий объем обращения, связан с теоретическим спором между кейнсианцами и монетаристами. Кейнсианская точка зрения, как мы видели, подчеркивает тот факт, что национальный продукт равен сумме расходов на потребление, на нужные инвестиции, на государственный бюджет и чистый экспорт. Монетаристы эти слагаемые не считают существенными. Решающим для них служит тот факт, что национальный продукт равен объему денежной массы, умноженному на скорость обращения денег. По существу, эти две школы смотрят на разные стороны одного и того же явления. Кто из них ближе к истине, зависит от того, является ли скорость обращения денег величиной самостоятельной (медленно меняющейся), как полагают монетаристы, или она просто функция процента на капитал и самостоятельного значения не имеет, как полагают кейнсианцы. Решить этот спор трудно: эмпирические данные поддаются и тому, и другому толкованию. Многое зависит от того, на какую денежную массу смотреть: Mi или М_2. Скорость обращения первой больше реагирует на процентную ставку (в США она поднялась с 2 раз в год до 6 за 40 лет). Скорость обращения второй медленна и довольно устойчива (около 1,65 в США).

Не отвергая денежной политики, кейнсианцы полагают, что она воздействует на ВНП слишком опосредованно: через изменение процентной ставки и изменение инвестиций. Монетаристы же считают, что она непосредственно изменяет совокупный спрос. Воздействие бюджетной политики на конъюнктурный цикл монетаристы считают отрицательным (из-за вытеснения частных инвестиций), отвергают и политику стабилизации процентной ставки, признавая лишь стабилизацию объема денежной массы. Их основное правило, что денежная масса должна расти устойчиво, в ногу с потенциальным ростом национального продукта (то есть не быстрее 3–5% в год). Если при такой стабильности будут происходить колебания процентной ставки или безработицы – то так тому и быть: все показатели не могут быть стабильными. По-существу, монетаристы стремятся свести к минимуму государственное вмешательство и больше полагаться на саморегулирующиеся силы рынка. Если эти силы плохо работают (аргумент кейнсианцев), то надо удалить с их пути такие препятствия, как эффект храповика, эффект монополий и повышать профессиональную квалификацию трудовых кадров. То есть заниматься структурным совершенствованием народного хозяйства и не вмешиваться в его текущую деятельность.

Взглядам монетаристов близки взгляды неоклассиков и сторонников политики расширения предложения. Основная мысль неоклассиков, или сторонников «теории рациональных ожиданий», сводится к тому, что деятели на рынке предвосхищают решения экономической политики и заблаговременно меняют свое поведение в собственных интересах; потому любая экономическая политика более или менее бесплодна. Так, например, инфляцию невозможно остановить до тех пор, пока люди не поверят в то, что она будет остановлена, и соответственно не изменят свое поведение. Нужна не политика, а устойчивые «правила игры», в частности, устойчивое предложение денег. Сторонники расширения предложения не согласны с кейнсианским увлечением спросом. Главный тормоз экономического роста они видят в бремени налогов и государственного регулирования, которые отнимают стимулы к труду и инвестициям и этим подавляют производство; если производство расширится, оно найдет себе спрос. Хотя в буквальном смысле эти позиции слабо подтверждаются фактами, каждая из них содержит зерно истины, которое не следует упускать из виду.

9. Внешняя торговля и экономический рост

9.1. Внешнеторговые отношения

Внешнеторговые отношения играют в современном мире все большую роль не только для малых стран, которые бы без них не выжили, но и для крупных, благосостояние которых тоже в значительной мере зависит от внешней торговли. Смысл внешней торговли кроется в словах «сравнительное преимущество»: производить товар должен тот, кому это удается дешевле всего. Адам Смит еще в 1776 году выразил эту мысль так: «Правило каждого здравомыслящего главы семьи – никогда не пытаться сделать дома то, что дешевле купить, чем произвести самому. Портной не пытается шить себе обувь, а покупает ее у сапожника».

Существует международное разделение труда, вызванное различиями природных и человеческих ресурсов, масштабами производства, уровнем техники. Совокупный объем производства в мире будет наибольшим тогда, когда каждый товар будет производиться в той стране, где ниже всего издержки. От этого выигрывает как данная страна (растет ее экспорт, а тем самым ВНП), так и все ее клиенты, которым бы на производство такого товара понадобилось затратить больше ресурсов (на сэкономленные средства они себе купят дополнительные блага и этим повысят свое благосостояние).

Экспортируя товары собственного производства, страна на них зарабатывает иностранную валюту. Импортируя иноземные товары, страна на них иностранную валюту тратит. Заработанная минус истраченная валюта представляет собой внешнеторговый платежный баланс. Так называемый баланс по текущим операциям создается продажей и куплей товаров и услуг, баланс движения капиталов создается потоками инвестиций. Положительный внешнеторговый баланс по текущим операциям увеличивает ВНП, ускоряет экономический рост. Целый ряд новоиндустриализованных стран Азии добился высоких показателей роста тем, что сосредоточил свое внимание на экспорте. Впрочем, и богатство стран-экспортеров нефти было нажито том же путем: они не считали для себя зазорным быть «сырьевым придатком» остального мира, но использовали свой доход и на то, чтобы с течением времени шире диверсифицировать свою экономику, отстроить другие статьи экспорта, сократить импорт.

Внешнеторговый баланс не обязательно должен быть положительным из года в год; с международной точки зрения это даже не желательно. Но нескольких лет положительного баланса достаточно, чтобы накопить валютные резервы. Они имеют три применения. Во-первых, имея их, не надо бояться краткосрочных внешнеторговых дефицитов: их можно покрыть из резерва. Во-вторых, из резерва можно выдавать займы в иностранной валюте и на этом зарабатывать. В-третьих, когда центральный банк считает, что курс его собственной валюты на международном рынке слишком низок, он может проводить интервенцию: продавать чужую валюту, покупать свою собственную и этим поднимать ее цену.

Хуже обстоят дела, если внешнеторговый баланс из года в год отрицательный. Это значит, что страна живет не по средствам, потребляет больше, чем производит. Краткосрочный выход из этого положения – брать за границей займы для оплаты заграничных товаров. Загранице такая комбинация вдвойне выгодна – она и товары продает, и проценты получает – но заемщику она в такой же мере невыгодна, и легко может стать разорительной. Общеизвестно, что займы следует брать только в предвидении будущего дохода, который с лихвой покроет издержки по займу. Брать же займы на покрытие текущих расходов крайне опрометчиво: дело может кончиться тем, что текущих доходов от экспорта не хватит даже на оплату процентов по иностранным займам. Что и произошло со многими развивающимися странами в начале 1980-х годов и вызвало болезненный международный кризис неуплат.

Другой способ финансирования внешнеторгового дефицита – это продажа иностранцам своих активов: облигаций, акций своих предприятий, недвижимости. Японцы, как известно, скупают недвижимость в США именно потому, что у США отрицательный внешнеторговый баланс. Такой «скупки страны иностранцами» в принципе тоже бояться не следует: приток иностранного капитала способствует повышению занятости и общего уровня производства и в существенной мере заменяет импорт, то есть уменьшает внешнеторговый дефицит. Так, японцы, вместо того, чтобы только импортировать свои автомобили в США, строят значительную их часть на своих заводах в Америке. Такого рода иностранные инвестиции, равно как и иностранные займы, находят свое отражение в балансе движения капиталов, который может уравновесить отрицательный баланс по текущим операциям, так что в сумме своей эти два потока будут равны нулю.

Отрицательный внешнеторговый баланс по текущим операциям оказывает свое влияние на экономическую политику внутри страны и в известной мере ограничивает ее. Мы уже говорили о том, что стимулирующая бюджетно-налоговая политика, направленная на увеличение спроса и сокращение безработицы, имеет тенденцию поощрять импорт и сокращать экспорт (то есть ухудшать внешнеторговый баланс). Так например, непрерывные дефициты госбюджета США в 1980-е годы несомненно способствовали и дефициту внешнеторгового баланса. Во времена спада, когда желательно увеличить ВНП, такой эффект явно противопоказан. Денежная политика, стремящаяся в периоды спада к «дешевым деньгам», такого воздействия на внешнеторговый дефицит не имеет, но зато имеет его в периоды подъема, когда старается ему противодействовать «дорогими деньгами».

Если отрицательный внешнеторговый баланс становится более или менее хроническим, он приводит в действие другой корректирующий механизм, а именно – падение обменного курса своих денег. То есть деньги страны, неспособной оплатить свой импорт собственным экспортом, дешевеют. Происходит это потому, что деньги страны-экспортера имеют ценность для остальных стран в той мере, в какой они за них эти экспортные товары стремятся купить. Если же покупать особенно нечего, то и спрос на эти деньги, и цена на них падают. Помимо экспортных возможностей есть другие важные факторы, которые определяют цену валюты какой-либо страны на международном рынке. Это, во-первых, степень инфляции. Если в стране идет инфляция, то есть покупная способность ее денег падает, то естественно, что и на международном рынке готовы давать за эти деньги все меньше. Во-вторых, это реальный процент: если банки в данной стране платят высокий реальный процент по сбережениям (процент за вычетом инфляции), то находится много охотников держать свои сбережения именно в этой стране. Но для того чтобы такие высокие проценты получать, они свою валюту должны сначала перевести в валюту этой страны. Спрос на нее растет, и она на международном рынке дорожает. Так, например, высокий процент, который в начале 1990-х годов установил Bundesbank, чтобы противодействовать инфляции, способствовал высокому курсу немецкой марки в это время. Есть и другие причины, по которым валютный курс может меняться: в частности, спекуляция в расчете на то, что определенные изменения курса произойдут в будущем.

Если международный курс валюты моей страны падает, то это имеет троякий эффект. Во-первых, мои экспортные товары становятся на мировом рынке дешевле. Спрос на них растет, и мой экспорт растет. Во-вторых, товары из-за границы для меня становятся дороже, и я сокращаю свой импорт. Пока как будто бы все в порядке: мой внешнеторговый дефицит сокращается или даже исчезает. Но дело в том, что какие-то товары я все равно импортировать продолжаю. А эти товары теперь значительно дороже, чем были раньше. Дороговизна импортных товаров оказывает давление на общий уровень цен у меня в стране и поощряет инфляцию.

Тогда приходится проводить сдерживающую денежную политику у себя в стране, политику высоких процентов и дорогих денег, которая, с одной стороны, ведет к безработице, с другой – снова подавляет экспорт, поощряет импорт, и так далее. Становится очевидным, что верно сбалансировать политику полной занятости, денежную политику и внешнеторговую политику – вещь крайне сложная и деликатная. Но очевидно и то, что у рынка есть свои механизмы корректировки дефицитов внешней торговли.

Из всего вышесказанного явствует, что обменный курс любой валюты складывается на рынке международной торговли и международных финансовых операций. Но даже в странах, сильно зависящих от международной торговли, большинство торговых операций к международному обмену отношения не имеет, а происходит только на рынке внутреннем или даже сугубо местном. Сколько стоит капуста, стрижка, участок земли или даже постройка дома, к ценам на мировом рынке – где котируются нефть, пшеница, сталь – большого отношения не имеет.

Потому возникает существенная разница между валютным курсом на мировом рынке и паритетом покупательной способности данной валюты. Паритет покупательной способности, скажем, доллара определяется тем, сколько типичная «корзина» товаров и услуг стоит на внутреннем рынке в данной стране по сравнению с США. Так, в России одно время можно было купить за доллар в 5 раз больше, чем в США. И многие страны, которые по внешнеторговому курсу своей валюты кажутся бедными, могут быть куда более благополучными по внутренней покупательной способности. Напротив, в богатых странах вроде Швейцарии за доллар можно купить намного меньше, чем в США. Эти две меры – обменный курс и паритет покупательной способности – надо четко различать.

Пока что мы рассматривали динамику внешней торговли и валютных курсов в условиях т. наз. «плавающих», или полностью рыночных курсов, таких как текущий курс доллара, йены или рубля. Но помимо них существуют и твердые, или частично закрепленные курсы. Готовясь к введению единой общей валюты – евро – Европейский Союз старался сдерживать колебания курсов валют своих членов. Эта внешнеэкономическая цель требовала согласования внутренней политики – в частности, недопущения серьезного бюджетного дефицита и инфляции. Некоторым странам, таким как Италия, эти условия вхождения в зону единой валюты дались с большим трудом.

Страны, вошедшие в зону единой валюты, лишились одной «степени свободы» в своей экономической политике, а именно, возможности ее девальвировать или ревальвировать. Если одна из них, допустим, слишком много импортирует и в ней начинается безработица, то она вместо того, чтобы понизить курс своей валюты, ничего поделать не сможет: все рычаги будут в руках надгосударственной власти и ее центробанка, которые действуют в интересах всего объединения, а не данной страны. Ей придется понижать зарплату, становиться «бедным регионом», из которого начнется отток рабочей силы и который будет, возможно, получать какие-то субсидии от центральной власти. Этим и объясняется сопротивление введению общеевропейской валюты. В то же время ясно, что единая валюта имеет большие преимущества в смысле создания единого, емкого рынка, поощряет внешнеторговые отношения. Но региональные диспропорции, которые иначе можно бы было компенсировать внешнеторговой политикой, придется компенсировать внутренней, региональной политикой.

9.2. Таможенная политика

Эта тема возвращает нас к тому, с чего мы начинали – к вопросу о свободе торговли. Несмотря на колоссальный рост международного производства и обмена за последние полвека, который стал возможен благодаря резкому, повсеместному снижению таможенных барьеров после 1947 года, когда начали вступать в силу так называемые договоры ГАТТ, в самых разных странах – от России до Америки – продолжают звучать голоса в пользу таможенных и административных преград, или протекционизма. Если аргумент государственной безопасности, толкавший Сталина к автаркии (самодостаточности), и отходит в прошлое, продолжают звучать другие.

Сохранение рабочих мест – очень распространенный аргумент: импорт-де создает в стране безработицу. Аргумент обычно выдвигается промышленниками и профсоюзами затронутых импортом отраслей. Однако средства, которые высвобождаются благодаря покупке более дешевых импортных товаров, создают новые рабочие места в других отраслях. Кроме того, ограничивая импорт, мы ограничиваем и доход стран, которые могут быть покупателями нашего экспорта. Они в ответ на наши таможенные преграды могут воздвигнуть свои, вызвав цепную реакцию ограничений торговли. Что и произошло в 1930–1933 годы и стало мощным усилителем мирового кризиса.

Необходимость сократить внешнеторговый дефицит – вопрос, который мы уже рассматривали. Он имеет рыночные решения: девальвацию своей валюты и продажу своих активов иностранным вкладчикам, инвестиции которых поднимут производительность отечественной промышленности. Это куда более гибкие и емкие орудия, чем административно накладная и поддающаяся обходу таможенная бюрократия.

Защита молодых отраслей промышленности. Здесь речь идет о том, что в первоначальный период отстройки своей промышленности многие страны, от США и до Южной Кореи, были защищены от конкуренции высокими таможенными барьерами, и вновь отстраивающие свою промышленность страны не могут выйти на ринг без такой же временной защиты. Встают вопросы: как гарантировать, что эта защита будет лишь временной; как определить, какая из молодых отраслей столь перспективна, что заслуживает защиты; нет ли более эффективных способов – вроде прямых субсидий – чтобы такую защиту обеспечить; и не будет ли эта защита лишь предлогом, чтобы скрыть низкую производительность?

Очевидно одно: препятствуя международному обмену, таможенные барьеры уменьшают благосостояние как воздвигнувшей их страны, так и остальных стран, и способствуют сдвигу ресурсов в менее производительные отрасли. Так, многие европейские страны тратят колоссальные суммы на поддержку и таможенную защиту своего сельского хозяйства, считая сохранение своего крестьянства большой ценностью. Такое политическое решение может быть оправданным. Но надо держать в уме и его цену, в которую входит перекрытие экспортных возможностей странам Восточной Европы и Африки, мешающее им стать на ноги.

9.3. Экономический рост

Среди многих экономистов, да и политиков, бытует своего рода фетишизм экономического роста: словно бы главной целью человечества был рост народного хозяйства и каждый процент замедления этого роста был чуть ли не трагедией. О смысле дальнейшего экономического роста наиболее развитых стран (который, кстати, сам собою замедлялся) можно дискутировать: возможно, он сводится к тому, что экономический рост дает больше возможности выбора личных и общественных целей, сохраняет некую творческую динамику общества и создает предпосылки для решения нерешенных мировых задач: в частности, для замены невосстановимых ресурсов восстановимыми и для нахождения замкнутых, экологически нейтральных циклов производства и потребления.

Однако для России, как и для многих других стран, традиционная задача повышения жизненного уровня ради обеспечения элементарного достоинства человека остается на первом месте.

Несмотря на фетишизм роста, теория долгосрочного экономического роста развита слабо, не в пример, скажем, теории циклов или налогообложения. Все же она позволяет сделать некоторые выводы. Традиционная теория различает четыре «фактора предложения», от которых зависит экономический рост: 1) природные ресурсы, 2) трудовые ресурсы, 3) капиал и 4) технологию. С другой стороны, существенны «факторы спроса»: полное использование наличных ресурсов и такое их распределение, которое создает стимулы к повышению совокупных расходов. За этими словами скрывается все то, что мы говорили об эффективности рыночной системы и о том, что государственной вмешательство не смеет эти стимулы глушить.

Вынося за скобки природные ресурсы как постоянную величину, Э. Денисов провел анализ факторов, обусловивших рост экономики США за 1929–1982 годы (реальный рост дохода за этот период составлял 2,9 % ежегодно). Из этого прироста 32 % можно объяснить увеличением трудозатрат, то есть человеко-часов труда, а 68 % – повышением производительности труда. Здесь можно заметить, что в силу демографической ситуации в России существенного увеличения трудозатрат как фактора экономического роста не предвидится. Придется почти исключительно полагаться на рост производительности труда. Потому особенно интересно посмотреть, какие слагаемые рост производительности труда объясняли в других странах. Э. Денисов их перечисляет так:

Технический прогресс – 40%

Затраты капитала – 28%

Образование – 20%

Масштабность производства – 18%

Улучшение размещения ресурсов – 11%

Общественные изменения-18%

Итого – 100%

Обратим внимание на то, что «общественные изменения» даны со знаком минус и представляют собой разные формы государственного и общественного вмешательства в рынок труда. По традиции рост производительности всегда ставился в зависимость от той доли, которую инвестиции составляют в ВНП: известно, что Япония инвестировала куда большую долю своего дохода, чем США, и ее экономика соответственно быстрее росла. Новым, пожалуй, является выделение государственных инвестиций в инфраструктуру (пути сообщения, связь, энергетика) как самостоятельного фактора, способствующего росту производительности труда и прибыльности частных предприятий. Д. Ашауэр показал эту связь, как на исторических данных, так и на международных сравнениях. Но кроме того, последнее время исследователи обращают больше внимания на «институционные рамки», в которых капиталовложения происходят. Почему в Индии они дают куда меньшую отдачу, чем в Корее или на Тайване? Ответ такой же, как на вопрос, почему они давали мизерную отдачу в СССР: государственный сектор не ограничивался инфраструктурой, а пытался заниматься предпринимательством, отгораживался от мира таможенными барьерами. Попытки вычислить положительный эффект от снятия торговых барьеров в Европейском Союзе дают внушительные результаты.

Ясно, что проблема накопления капитала для зарождающегося частного сектора в России очень серьезна и грозит ограничить хозяйственный рост. В США накоплением капитала занята, по существу, только верхняя, самая зажиточная треть населения. Она поставляет три четверти новых капиталовложений; остальное идет из прибыли предприятий. У нас такой трети населения пока не видно.

Поэтому стоит вопрос мобилизации капитала не только среди небольшой верхушки, но и среди средних слоев населения. Здесь заслуживает внимания опыт Западной Европы с ее обязательными программами участия в медицинском и пенсионном страховании. Такие страховые кассы, построенные по принципу накопления взносов, а не по принципу выплат из текущих доходов, могут быть мощным средством мобилизации капитала среди слоев населения, которые бы в ней при других условиях не участвовали.

Главная мысль новейших теорий экономического роста в том, что они расшифровывают факторы «технического прогресса» и «образования». Помимо труда и капитала, они выделяют знание как основной фактор производства и экономического роста. Знание в виде образовательного уровня рабочих и служащих и в виде изобретений и идей. Разница в потенциале хозяйственного роста между странами Азии и Африки сводится к разнице в уровне знаний.

Говорится это здесь не для того, чтобы вздохнуть с облегчением: помимо сырьевых запасов, у нас есть еще один ресурс – образовательный уровень и изобретательность, который позволяет надеяться на рост народного хозяйства. Мы говорим об экономической политике, и политика, направленная на развитие знаний на всех уровнях, от детского сада до профучилища и до высшей школы – самый важный вклад в народнохозяйственное развитие страны.

10. Заключение

10.1. Экономический подход

В наших беседах мы не ставили себе задачи пройти курс экономического анализа, но четыре его элемента, полагаю, могли запомниться:

а) Любое решение предполагает выбор: замену чего-то чем-то другим (trade-off). Делая выбор, мы выбранному назначаем цену: чем мы готовы пожертвовать.

б) Договориться о каком-либо обмене с кем-либо мы можем, только когда наша готовность и его готовность будут равны: в точке пересечения спроса и предложения.

в) Где эта точка будет найдена, зависит от того, насколько каждый из нас уступчив, сколь крута или полога у каждого из нас готовность платить: какова эластичность спроса и предложения.

г) Рассматривая любые изменения, надо обращать внимание не только на среднюю их величину, но и на предельную и четко различать эти два понятия. Переполняет чашу последняя капля, и решающим часто бывает малейшее дополнительное изменение: предельный доход, предельные издержки, предельная полезность, предельные налоговые ставки. Отсюда и популярность в экономике «предельной» математики – математики бесконечно малых.

Эти четыре понятия – цены, спроса и предложения, эластичности и предельных изменений составляют основу экономического анализа. Овладев ими, человек может думать экономически.

Излагая эти понятия, мы не упомянули о деньгах. Это значит, что оперировать этими понятиями можно не только в той экономике, в которой деньги играют существенную роль, но и в других областях, связанных, по Мизесу, с «действиями человека», с тем, как он осуществляет выбор: в политике, в управлении, в психологии, даже в криминологии. Во все эти области экономические понятия постепенно проникают.

Но наиболее объемно и детально применение их разработано в той экономике, в которой деньги играют существенную роль. Происходит это потому, что если я, скажем, делаю выбор между тем, сидеть ли мне дома или пойти на прогулку, то трудно сравнивать такой выбор с другими, выразить его количественно. Когда же я меняю что-то на деньги, то появляется «общий знаменатель» и можно сравнивать самые разные обмены: не только яблок на груши, но и то, сколько люди готовы платить за то, чтобы не ходить пешком, или даже – за жизнь человека.

Рыночное хозяйство – способ принятия общих решений, отражающих частные интересы, способ, позволяющий большому числу людей договориться между собой, не зная друг друга. Выбор каждого, готовность платить каждого, или, как мы говорили, «структура ценностей» каждого проявляется в этих коллективных решениях. Пусть не у каждого равный голос, пусть равны рубли, а не голоса, пусть голос из верхней пятой части населения весит в 10 раз больше, чем из нижней пятой части, но в том результате, который получается, участвовал каждый и каждый за него, пусть в разной мере, отвечает. При этом рыночные отношения – это не грубые решения типа или – или: это тщательно взвешенные решения, где роль играет чуть больше того, чуть меньше этого: предельный доход и предельные издержки. Сравним их с политическими решениями.

10.2. Политический подход

Политические решения в основе своей не добровольны: поскольку в политике речь идет о влиянии и власти, исходный инстинкт здесь не договариваться, а заставить (нельзя допустить! надо провести закон!). Если у политиков нет власти, достаточной для того, чтобы заставить, они идут на переговоры. Тогда в политике возникает конкуренция и договорные отношения. Это не отменяет решений, основанных на приказе или на согласии. Но в демократических условиях оба типа решений на каком-то уровне должны быть одобрены голосованием.

Итак, если частные блага создаются и распределяются при помощи рынка и сложившихся на нем цен, то создание и распределение общественных благ санкционируются, в демократических условиях, голосованием. В малых группах это голосование может быть непосредственным (сельский сход), в большом городе или государстве неизбежна представительная демократия: население выбирает своих представителей, а они уже голосуют по конкретным вопросам. Хотя, как говорится, лучшей системы пока не придумано, такая система имеет несовершенства, в которых надо себе отдавать отчет. Она не гарантирует принятия решений, которые в самом деле отражают интересы общества в целом. Взглянем на некоторые несовершенства политического процесса:

а) На голосование вопросы поневоле ставятся в крайне упрощенной и агрегированной форме и не могут отразить весь спектр интересов избирателей; реальный спрос на общественные блага, которые предоставляет государство, остается неизвестным.

б) Результаты выборов зависят от устройства избирательной системы: пропорциональная система шире отражает спектр интересов общества, но парализует принятие решений; мажоритарная способна на решения, но игнорирует волю меньшинства, а при низкой явке на выборы может, наоборот, стать правлением меньшинства.

в) Результаты голосования в законодательной палате сильно зависят от того, в каком порядке вопросы поставлены на повестку дня (парадокс Кондорсе). Математически определен ряд ситуаций, при которых устойчивое большинство сложиться не может, и голосованием однозначных решений принять нельзя (теорема невозможности Арроу).

г) Политики стремятся к тому, чтобы получить максимум голосов, выдавая себя за сторонников общественного блага; но проверить их искренность бывает трудно. Даже при отсутствии стяжательства их личный интерес может быть направлен, скажем, на расширение собственной власти путем увеличения государственного аппарата.

д) Наконец, налицо давление групповых интересов. Механизм этот работает так: допустим, предстоит решение, от которого огромное большинство населения получит выгоду, но небольшое меньшинство проиграет. Однако доля общей выгоды, приходящаяся на каждого из тех, кто в большинстве – невелика; потеря же для каждого из тех, кто в меньшинстве – весьма ощутима. В таком случае меньшинству легко организоваться, начать агитацию и оказывать на законодателей давление в защиту своих интересов. Большинство же останется апатичным из-за малой выгоды, приходящейся на каждого. И закон, выгодный немногим, но приносящий лишь небольшой вред большинству, пройдет.

Некоторым из этих явлений можно противодействовать: так, конституция Федеративной Республики Германии удачно совместила элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Оказывать сопротивление групповым интересам можно при наличии общественно-политических организаций, представляющих широкие слои населения по многим вопросам, а не только по одной, отдельно взятой, проблеме. Можно стараться ограничить финансовую поддержку политиков заинтересованными группами, но это редко удается.

Невыясненным остается вопрос о реальных размерах спроса на общественные блага. Не зная его, нельзя вычислить эффективность работы государства, степень его полезного действия. В стандартных таблицах ВНП во всем мире продукт частного сектора измеряется по результатам, в рыночных ценах. Раз люди этот продукт купили, значит, он был им нужен. А как измеряется продукция госсектора? По затратам! По расходам на содержание чиновников и прочим расходам. Почему? Потому что оценить результаты их работы нет возможности. Давая государству деньги, мы не можем быть уверены, на что мы их даем. Говоря про блага общего пользования и про налоги, мы обнаружили, при оплате первых и при сборе вторых, «чистые потери». По пути через любые государственные руки часть денег пропадает.

Критерием эффективности тоталитарного государства было выполнение целей, поставленных правящей партией; критерием эффективности демократического государства служит выполнение целей, поставленных избранными народом политиками. Но если бы народ сам, лично из своего кармана оплачивал каждого чиновника, каждый закон, каждый танк и каждую субсидию – как он это делает на рынке – разве не приняли бы все современные государства несколько иной вид?

Конечно, при современной полиархии (власти многих) не обязательно все решения принимать голосованием. Политики призваны быть лидерами, вести своих избирателей. Благородным идеям и вкусам порой на массовый рынок пробиться трудно. Мы ранее не раз обосновали необходимость существования государства. Только и о его несовершенстве не надо забывать, когда речь заходит о несовершенстве рынка.

Table of Contents

Борис Пушкарев Государство и экономика. Введение для неэкономистов

1. Предмет разговора

1.1. Введение

1.2. Определение понятий

1.3. Экономическая политика и общественный строй

1.4. Свойства рынка и договорных цен

2. Укрепление договорных отношений

2.1. Восполнение несовершенств рынка

2.2. Правовое и информационное обеспечение рынка

2.3. Последствия прямого вмешательства в рынок

3. Предоставление благ общего пользования

3.1. Блага общего пользования и плата за них

3.2. Блага частного пользования, предоставляемые государством

3.3. Определение затрат при отсутствии потребительских цен

4. Регулирование монополий

4.1. Частные монополии и государство

4.2. Коммунальное хозяйство и естественные монополии

4.3. Некоторые перспективы на будущее

5. Внешние эффекты и перераспределение доходов

5.1. Внешние издержки

5.2. Перераспределение доходов

6. Налогообложение

6.1. Общие принципы

6.2. Цена налогообложения

7. Контрциклическая политика

7.1. Хозяйственные циклы

7.2. От классического подхода к кейнсианскому

7.3. Бюджетно-налоговая политика государства

8. Денежная политика

8.1. Денежная система

8.2. Цели денежной политики

8.3. Инструменты денежной политики

8.4. Проблемы денежной политики

9. Внешняя торговля и экономический рост

9.1. Внешнеторговые отношения

9.2. Таможенная политика

9.3. Экономический рост

10. Заключение

10.1. Экономический подход

10.2. Политический подход