Текст бизнес-книги "Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный)"

Автор книги: Александр Борисов

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;

2) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований;

3) заявитель – физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме;

4) административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – многофункциональный центр) – российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна»;

6) предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме – предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями;

7) портал государственных и муниципальных услуг – государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. В этом отношении прежде всего следует указать, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. В отношении же определений, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Государственная услуга (п. 1). Муниципальная услуга (п. 2).

Данными юридико-техническими сокращениями в комментируемом Законе обозначаются:

«государственная услуга» – государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ;

«муниципальная услуга» – муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона юридико-техническим сокращением «органы местного самоуправления» в данном Законе обозначаются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.

Понятие «государственная услуга» определено в п. 1 комментируемой статьи как деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «органы, предоставляющие государственные услуги»), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Аналогичным образом понятие «муниципальная услуга» определено в п. 2 данной статьи как деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «орган, предоставляющий муниципальные услуги»), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Следует отметить, что в бюджетном законодательстве РФ используется понятие «государственные (муниципальные) услуги (работы)», которое определено в ст. 6 БК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ): услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Это определение шире понятия государственных и муниципальных услуг. Согласно ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в соответствии с данным Законом в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством РФ (при этом предусмотрено право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ утвердить дополнительный перечень соответствующих услуг, оказываемых в субъекте РФ).

То же само можно сказать и в отношении определения понятия функций по оказанию государственных услуг, данного в подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649)[9]9
  СЗ РФ. – 2004. – № 21. – Ст. 2023.


[Закрыть]: для целей названного Указа под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Заявитель (п. 3).

Определение этого понятия содержит следующие характеристики лица:

заявителем может являться физическое или юридическое лицо (но не государственные органы и их территориальные органы, органы государственных внебюджетных фондов и их территориальные органы, органы местного самоуправления) либо их уполномоченные представители. Следует подчеркнуть, что в исключениях говорится о любых государственных органах, а не только о государственных органах исполнительной власти, и о любых органах местного самоуправления, а не только о местных администрациях и иных органах местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия (в этой связи представляется не вполне удачным введение в ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона сокращения «органы местного самоуправления»);

лицо обратилось с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в ч. 2 и 3 ст. 1 комментируемого Закона, или в организации, указанные в п. 5 комментируемой статьи, т. е. в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом предусмотрено, что такой запрос может быть выражен в любой форме – устной, письменной или электронной.

Административный регламент (п. 4).

В определении данного понятия нашли отражение форма, в которой утверждается административный регламент, – нормативный правовой акт, а также основные моменты содержания такого акта – установление порядка предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги. Как следует из положений ст. 13 комментируемого Закона, административный регламент в зависимости от уровня предоставления государственной или муниципальной услуги утверждается в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги назван в п. 2 ч. 2 ст. 12 данного Закона в качестве одного из разделов административного регламента.

До принятия комментируемого Закона соответствующее регулирование содержалось в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679[10]10
  СЗ РФ. – 2005. – № 47. – Ст. 4933.


[Закрыть], которым утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. № 813 изложен полностью в новой редакции; наименование в ред. постановления Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 331)[11]11
  СЗ РФ. – 2007. – № 50. – Ст. 6285; 2008. – № 18. – Ст. 2063.


[Закрыть]. В названном Порядке согласно его п. 1 юридико-техническим сокращением «административные регламенты» обозначались административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В пункте 2 названного Порядка было определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Многофункциональный центр (п. 5).

Юридико-техническим сокращением «многофункциональный центр» в комментируемом Законе обозначается многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким многофункциональным центром является организация, отвечающая требованиям, установленным комментируемым Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Принцип «одного окна» раскрыт в ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона: в соответствии с данным принципом предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Функции, права и обязанности многофункционального центра определены в ст. 16 данного Закона.

Как определено в п. 5 комментируемой статьи, многофункциональным центром является российская организация независимо от организационно-правовой формы. Соответственно такая организация должна быть зарегистрирована в порядке, установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ)[12]12
  СЗ РФ. – 2001. – № 33. – Ст. 3431; 2003. – № 26. – Ст. 2565.


[Закрыть]. В отношении видов организационно-правовых форм следует отметить, что согласно п. 2 и 3 ст. 50 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ[13]13
  СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4627.


[Закрыть]) юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий; юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (соответствующим актом является Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[14]14
  СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


[Закрыть]).

До принятия комментируемого Закона создание и деятельность многофункциональных центров регламентировались постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»[15]15
  СЗ РФ. – 2009. – № 41. – Ст. 4782.


[Закрыть], которым утверждены Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.

В пункте 1 названных Правил предусматривалось, что многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:

а) социальная поддержка населения;

б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;

г) регулирование предпринимательской деятельности.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме (п. 6).

Данное понятие определено как предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

В этом отношении следует отметить, что Законом 2010 г. № 227-ФЗ в связи с принятием комментируемого Закона внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[16]16
  СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.


[Закрыть]. Так, в ст. 2, определяющую понятийный аппарат названного Закона, включен п. 11¹, в котором дано определение понятия «электронный документ»: документированная информация, представленная в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Кроме того, ч. 3 ст. 11 названного Закона изложена полностью в новой редакции, определяющей, что электронный документ, электронное сообщение, подписанные электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признаются равнозначными документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если иное не установлено федеральными законами. Обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе, является целью Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»[17]17
  СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 127.


[Закрыть], что и указано в п. 1 его ст. 1.