Текст бизнес-книги "Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность"

Автор книги: Александр Федоров

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Александр Федоров, Александр Шахматов
Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность

© А. В. Федоров, А. В. Шахматов, 2005

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

Введение

Настоящая работа посвящена комплексному исследованию вопросов правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Глубокие социально-экономические преобразования в Российской Федерации вызвали в последние годы резкий рост преступности[1]1
  Увеличение числа преступлений характерно не только для России. При имеющихся существенных расхождениях в уровне преступности в разных странах, определяющей тенденцией в мире является ее абсолютный и относительный рост. Об этом см., напр.: Лунеев В. В. 1) Тенденции преступности: мировые, региональные, российские // Государство и право. 1993. № 5. С. 5—13; 2) Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1997. С. 14–30.


[Закрыть]. Так, если в 1985 г. в России было зарегистрировано 1 416 935, в 1989 – 1 619 181[2]2
  См.: Преступность и правонарушения в СССР. Статистический сборник. М., 1990. С. 26.


[Закрыть], а в 1990 – 1 839 451[3]3
  См.: Преступность и правонарушения в СССР. Статистический сборник. М., 1991. С. 11.


[Закрыть] преступление, то в 1999 г. их уже зафиксировано 3 001748. И хотя официальная статистика 2000–2004 гг. констатировала определенное снижение количества выявленных преступлений (согласно опубликованным статистическим данным в 2000 г. зарегистрировано 2 952 367, в 2001 – 2 968 255, в 2002 – 2 526 305, в 2003 – 2 756 398, а в 2004 г. – 2 893 810 преступлений)[4]4
  Приведенные данные о количестве зарегистрированных преступлений в 1999–2003 годах взяты из сборников МВД России о состоянии преступности в Российской Федерации за соответствующие годы.


[Закрыть], криминологические исследования показывают, что снижения реально не происходит и криминальная ситуация остается без изменений.

В условиях роста уровня преступности, отличающейся высокой степенью организованности, вооруженности и профессионализма, эффективность работы правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений во многом зависит от должной организации оперативно-розыскной деятельности и использования содействия граждан в ее осуществлении.

Опыт показывает, что невозможно обеспечить раскрытие преступлений и неотвратимость ответственности преступников без противопоставления их криминальной деятельности целенаправленного комплекса оперативно-розыскных мер и следственных действий, без использования в качестве вспомогательной информации данных, полученных оперативно-розыскным путем, без привлечения граждан к содействию в борьбе с преступностью.

Учитывая изложенное, следует признать, что изучение вопросов правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, практики привлечения к такому содействию и соблюдения при этом прав и свобод личности актуально в современных условиях и сохранит свое значение для правоохранительных органов России в будущем.

Изучение этих вопросов имеет и еще один аспект – «легализацию» в общественном сознании института содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Последнее обусловлено особенностями менталитета российских граждан. Как справедливо отмечается, в России с определенного времени укоренилось мнение, что скрывать от властей лихих людей, сочувствовать и помогать преследуемым – благо. Поэтому информирующий государственные органы о таких лицах в понимании значительной части наших соотечественников был доносчик, неприятный, порочный, ущербный человек. Между тем в мире осведомитель, информатор, сообщающий властям сведения о противоправных действиях, – обычное явление, реалии повседневной жизни, к которым большинство населения в целом относится одобрительно или нейтрально, как и к использованию иных специальных методов работы уполномоченными на то государственными органами. Объяснить это можно многовековым традиционным законопослушанием граждан и довольно высоким уровнем общественного правосознания[5]5
  Об этом см.: Сердюк В. Доносчик, осведомитель, секретный агент. Кто он? // Офицеры. 2003. № 2. С. 36.


[Закрыть].

Да и в России на протяжении многих столетий донос (информирование о преступных деяниях) не считался чем-то зазорным, доносительство рассматривалось как норма взаимоотношений индивида и государства, как некое общепринятое правило поведения[6]6
  Об этом см., напр.: Королев С. А, Донос в России: Социально-философские очерки. М., 1996. С. 35–36.


[Закрыть]. При этом следует иметь в виду, что донос, как информирование о совершенном или готовящемся преступлении, и оказание содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, понятия нетождественные.

Лицо, оказывающее содействие, это секретный сотрудник «по совместительству», осознанно связавший себя с правоохранительными органами или спецслужбами и взявший на себя обязательство информировать их об обстоятельствах, необходимых для решения возложенных на эти органы задач. Его деятельность проходит под руководством оперативного работника и является не только объективно обусловленной, но и социально полезной.

Представляется, что независимо от эмоциональных оценок данного института следует согласиться с мнением одного из последних начальников Московского охранного отделения П. П. Заварзина, который писал: «Возможно ли обойтись без внутренней агентуры и чем ее заменить? Таков важнейший вопрос по работе политического и уголовного розыска. Ответ определенный. Ничем ее заменить нельзя, а потому она необходима и существует во всех без исключения странах мира. Без розыскного органа ни одно государство не существовало и существовать не будет»[7]7
  Заварзин П. П. Работа тайной полиции. Париж, 1924. С. 21.


[Закрыть].

Известный ученый и практик уголовного розыска И. И. Карпец, обосновывая необходимость агентурной работы и защищая ее от огульной критики, отмечал: «Думаю, что когда громко кричат о „позоре“ как в адрес самой работы, так и агентов, – это ханжество. Когда „осуждающе молчат“ – тоже. Ибо, стараясь быть святее Римского Папы, понимают в душе, что все-таки без этого в борьбе с преступностью не обойтись. Полагаю, что реально мыслящий человек смирится с ее необходимостью, понимая, что польза от такой работы очевидна… Примем ее как данность социальной жизни. А проводить ее в жизнь тем, кому выпадет эта участь, надо так, чтобы свести к минимуму ее негативные последствия и вынести максимум пользы для людей»[8]8
  Карпец И. И. Сыск (записки начальника уголовного розыска). М., 1994. С. 84.


[Закрыть].

История человечества показывает, что с появлением государства возникает потребность в специальных методах, обеспечивающих безопасность государства и общества, к каковым относится и использование тайного содействия отдельных лиц.

Упоминания об использовании такого содействия имеются уже в Библии. В частности, в ней нашли отражение применяемые в древнем мире методы разведывательного проникновения[9]9
  Об этом, напр., см.: Разведчики и шпионы. М., 2000. С. 8—10.


[Закрыть], формирования агентурных позиций во враждебной среде, в том числе в целях политического сыска, агентурные комбинации[10]10
  Подробно об этом см.: Воронцов С. А, Правоохранительные органы Российской Федерации. История и современность. Ростов-на-Дону, 2001. С. 28–42.


[Закрыть].

В. Н. Кудрявцев, исследуя стратегии борьбы с преступностью, указывает, что розыск преступника (сыск) велся с незапамятных времен, но не облекался в какую-либо процессуальную форму. При всех царях, султанах, императорах и т. д. были тайные осведомители, не фигурировавшие ни в каком судебном процессе, но поставлявшие ценные сведения[11]11
  См.: Кудрявцев В. Н, Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 109.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, использование методов сыскной работы, связанных с получением информации от осведомителей (тайных агентов, негласных сотрудников, доверенных лиц, информаторов, доносчиков и т. д.), не всегда получало однозначную оценку в обществе.

Несомненно, что на определенных исторических этапах формированию негативного восприятия в общественном сознании института добровольного сотрудничества отдельных лиц с государственными органами, осуществляющими борьбу с преступностью, способствовали, в том числе, тайный характер такого содействия[12]12
  Так, Ч. Беккариа отмечал: «Тайные обвинения – очевидные, но освященные обычаем правонарушения, которые у многих народов стали даже потребностью по причине слабости их государственного устройства. Этот обычай делает людей лживыми и подозрительными. А кто способен подозревать в другом человеке доносчика, тот считает его своим врагом. Люди по этой причине становятся замкнутыми и, привыкнув таить свои чувства от других, привыкают в конце концов лгать и самим себе. Несчастные люди, доведенные до такого состояния… День сегодняшний постоянно отдает у них горьким привкусом неуверенности в дне завтрашнем». Беккариа Ч, О преступлениях и наказаниях. М., 1995. С. 116–117).


[Закрыть] и массовые репрессии, отсутствие регулирования данного вида деятельности общедоступными нормативными правовыми документами[13]13
  Обращая внимание на данное обстоятельство, Ч. Беккариа писал: «Если полиция будет действовать по произволу, а не в соответствии с твердо установленными законами, которые должны быть под рукой у каждого гражданина, то это откроет лазейку тирании» (Там же. С. 103).


[Закрыть].

Однако исторический опыт показал необходимость указанного института, использование которого позволило предотвратить многие преступления, в том числе, что особо актуально для современного периода, жестокие террористические акты. В связи с этим в общественном сознании, как представляется, формируется более взвешенная и объективная оценка характера сыска и его сердцевины – агентурной работы[14]14
  См., напр.: Борисов Т. Осведомители // Российская газета. 2003. 30 авг.; Васильков А. Агентурная разведка – надежный заслон терроризму // Военно-промышленный курьер. 2004. № 40 (57).


[Закрыть]. Привычной становится и информация о том, что за информацию о лицах, совершивших преступление, назначается вознаграждение[15]15
  См., напр.: Борисов Т. Басаева купят. В Чечне оценили головы бандитов // Российская газета. 2003.11 июня.


[Закрыть].

Так, давая нравственную оценку роли сыска, Э. Ф. Макаревич справедливо отмечает: «Мнения вихрятся вокруг двух полюсов: нравственности и безнравственности сыска. А чем измерить нравственную составляющую сыскного дела? Да все тем же: законами, регламентирующими его, и нравственными началами – соотношением добра и зла, свободой личности, правами человека, социальной честностью. Когда есть и то и другое, сыск становится легитимным инструментом сохранения политической безопасности»[16]16
  См.: Макаревиг Э. Ф. Политический сыск. Истории, судьбы, версии. М., 2002. С. 20.


[Закрыть].

В связи с последними террористическими актами общественностью все чаще задает вопрос спецслужбам и правоохранительным органам, почему у них не оказалось осведомителей, которые предупредили бы о готовящихся преступлениях[17]17
  См., напр.: Кошванец В. Власти и спецслужбы, будьте бдительны // Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 4 сент.


[Закрыть]?

Надо особо отметить, что ни в период Российской империи, ни в советский период в России не было соответствующей нормативно-правовой регламентации проведения оперативно-розыскной деятельности. Лишь в последние годы российские правоохранительные органы получили необходимую законодательную базу, обеспечивающую должную организацию оперативно-розыскной деятельности и создающую условия для привлечения к содействию этой деятельности отдельных лиц, в том числе гарантирующую их правовую и социальную защиту.

С принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»[18]18
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.


[Закрыть] и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»[19]19
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 892.


[Закрыть] впервые в российской истории было сделано отступление от практики правового регулирования оперативно-розыскной деятельности спецслужб и правоохранительных органов исключительно закрытыми (секретными) ведомственными нормативными правовыми актами, а граждане, оказывающие содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, получили правовые гарантии защиты со стороны государства.

Однако реалии таковы, что имеющаяся нормативная база, регламентирующая вопросы, связанные с использованием содействия отдельных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, нуждается в совершенствовании, поскольку многие ее положения не отвечают современным потребностям.

Таким образом, особое значение приобретают необходимость совершенствования оперативно-розыскного законодательства и выработка научно обоснованных рекомендаций по правильному и точному его применению.

В связи с этим в отечественной юридической и историко-правовой литературе в последнее десятилетие значительно возрос интерес к исследованию как оперативно-розыскной деятельности в целом[20]20
  В числе опубликованных в 1991–2004 гг. научных исследований в сфере оперативно-розыскной деятельности, на наш взгляд, следует выделить следующие работы: Бедняков Д. И, Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991; Шумилов А. Ю. 1) Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. М., 1997; 2) Начала уголовно-розыскного права. М., 1998; Сурков К. В, Принципы полицейской разведки. СПб., 1995; Сурков К. В, 1) Принципы оперативно-розыскной деятельности и их правовое обеспечение в законодательстве, регламентирующем сыск. СПб., 1996; 2) Опыт законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации. СПб., 1998; Доля Е. А, Использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности. М., 1996; Басков В. И, Оперативно-розыскная деятельность. М., 1997; Маркушин А. Г, Оперативно-розыскная деятельность – необходимость и законность. Н. Новгород, 1997; Елинский В. И. Основы методологии теории оперативно-розыскной деятельности. М., 2001; Дубоносов Е. С. Основы оперативно-розыскной деятельности / Под ред. Г. К. Синилова. М., 2002; Егоров Ю. Н. Морально-этические основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Иркутск, 2002; Захарцев С. И, Оперативно-розыскные мероприятия в России и за рубежом. СПб., 2004.


[Закрыть], так и отдельных ее составляющих, в том числе к истории предшественников оперативно-розыскной деятельности – уголовному и политическому сыску[21]21
  Из проведенных историко-правовых исследований сыска необходимо отметить: Сизиков М. И., Борисов А. В., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718–1917 гг.). Вып. 2. М., 1992; Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX – нач. XX в.). Н. Новгород, 1993; Федоров К. Г., Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. Ростов-на-Дону, 1981; Полиция и милиция России: страницы истории / А. В. Борисов, А. Н. Дугин, А. Я. Малыгин и др. М., 1995; Лысенко В. В., Сальников В. П., Сизиков М. И., Филиппова С. В. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России. СПб., 1996; Власов В. И., Тонгаров Н. Ф. История розыскного процесса в России (законодательство и практика). Домодедово, 1997; Власов В. И., Тонгаров Н. Ф, Организация розыска преступников в России в IX–XX веках (историко-правовое исследование): В 2 частях. Домодедово, 1997; Елинский В. И. Становление и развитие уголовного сыска в России (X – нач. XX в.). М., 1997; Перегудова 3. И, Политический сыск России (1880–1917 гг.). М., 2000; Политическая полиция и политический терроризм в России (вторая половина XIX – начало XX в.). Сборник документов / Под ред. Г. А. Бордюгова. М., 2001; Галвазин С. Н, Охранные структуры Российской империи: Формирование аппарата, анализ оперативной практики. М., 2001; Жандармы России / Сост. В. С. Измозик. СПб., 2002.


[Закрыть]. Появились первые учебники по оперативно-розыскной деятельности[22]22
  См., напр.: Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. С. В. Степашина. СПб., 1999; Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. В. Б. Рушайло. СПб., 2000.; Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М., 2001; Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Обчинского, Г. К. Синилова, А. Ю. Шумилова. М., 2004.


[Закрыть] и комментарии оперативно-розыскного законодательства[23]23
  См., напр.: Закон об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. А. Ю. Шумилова. М., 1994; Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» / Отв. ред.
  A. Ю. Шумилов. М., 1997; Горяинов К. К., Кваша Ю. Ф., Сурков К. В, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Комментарий. М., 1997; Ильиных В. Л. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Комментарий. Саратов, 1997; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практический комментарий / Под ред. В. В. Николюка, B. В. Кальницкого, А. Е. Чечетина. Омск, 1996; 2-е изд. Екатеринбург, 1997; 3-е изд. М., 1998; Маршунов М. Н, Федеральный закон об оперативно-розыскной деятельности в схемах и таблицах. Постатейный комментарий. М.-СПб., 1998; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практический комментарий / Под ред. В. В. Николюка. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» / Авт. – сост. А. Ю. Шумилов. М., 1999; 2-е изд. 2000; 3-е изд. 2001; 4-е изд. 2002; 5-е изд. 2003, 6-е изд. 2004; Смирнов М. П. Комментарий оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран. М., 2002; Ривман Д. В. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». СПб., 2003.


[Закрыть], переизданы и стали доступны работы, ранее хранившиеся в закрытых фондах[24]24
  См.: Агафонов В. К. Парижские тайны царской охранки. М., 2004; Звонарев К. К. Агентурная разведка: В 2 кн. М., 2003; Необходимое руководство для Агентов Чрезвычайных Комиссий. М., 2001; Сватиков С. Зарубежная агентура Департамента полиции. М., 2002; Турло С. С., Залдат И. П. Шпионаж. М., 2002; Якимов И. Н, Криминалистика. Руководство по уголовной технике и тактике. М., 2003.


[Закрыть].

Однако еще практически нет открытых монографических работ, посвященных правовому регулированию содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и настоящее исследование предназначено в определенной степени компенсировать этот пробел.

Особенностью настоящей работы является то, что, учитывая определенную «деликатность» темы, она построена на уже опубликованных в открытой литературе материалах и доступных архивных источниках.

Анализируя положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и других федеральных законов, содержащих нормы, регулирующие осуществление оперативно-розыскной деятельности, авторы с учетом открытого характера работы не могли привести в ней положения ряда ведомственных нормативных актов по вопросам использования содействия граждан, а также вынуждены отказаться от изложения вопросов организации и тактики сотрудничества с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность[25]25
  Тактику сотрудничества с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, обычно рассматривают как часть оперативно-розыскной тактики, под которой, согласно получившим наибольшее распространение точкам зрения, понимают либо систему научных положений и разрабатываемых на их основе практических рекомендаций по организации, планированию и осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, либо систему поисковых (разведывательных) методов и приемов, при помощи которых обеспечиваются наиболее оптимальные результаты борьбы с преступностью, либо образ действия, линию поведения субъектов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия в той или иной ситуации с использованием необходимых средств и методов. См.: Мещеряков А. М., Тарсуков К. М., Филиппов А. Н, О понятии оперативно-розыскной тактики // Правовые, научные и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности в современных условиях. Тезисы докладов и сообщений на научно-практической конференции 25 апреля 1997 г. М., 1997. С. 66; Мешков В. М., Попов В. Л. Оперативно-розыскная тактика и особенности легализации полученной информации в ходе предварительного следствия. М., 1999. С. 4; Овгинский С. С. Понятие оперативно-розыскной тактики // Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М., 2001. С. 664–669.


[Закрыть].

Для иллюстрации того, как ранее строилась эта деятельность, в качестве приложения к настоящей работе помещены тексты документов, регламентировавших в прошлом отдельные вопросы использования содействия граждан органами, осуществлявшими оперативно-розыскную деятельность. Во всем мире использование такого содействия в значительной части охватывается понятием «агентурная работа».

На протяжении длительного периода времени сведения об агентурной работе органов сыска и документах, ее регламентировавших, либо намеренно искажались, либо замалчивались. Со снятием «завесы» секретности с этих материалов появилась реальная возможность в открытых изданиях исследовать вопросы содействия населения российским органам, осуществлявшим розыск преступников, объективно оценить значение агентурной работы на разных исторических этапах развития нашей страны и показать ее значение в защите интересов личности, общества и государства.

Желающие более обстоятельно ознакомиться с вопросами правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и, в частности, содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, могут также воспользоваться литературой, указанной в постраничных примечаниях.

Глава 1. Периодизация развития российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности

В России оперативно-розыскной деятельности в ее современном понимании предшествовала сыскная деятельность, имеющая многовековую историю. Однако соответствующей правовой базы, регламентирующей эти виды деятельности, ни в период Российской империи, ни в советский период не было.

Лишь в конце XX в. российские правоохранительные органы получили необходимую законодательную регламентацию оперативно-розыскной деятельности. Впервые в российской истории с принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» было сделано отступление от практики правового регулирования оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и спецслужб закрытыми (секретными) ведомственными нормативными правовыми актами.

Ранее в законодательных актах СССР и РСФСР содержались лишь указания на возможность проведения оперативно-розыскной деятельности. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик[26]26
  См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 15.


[Закрыть] указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР[27]27
  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.


[Закрыть].

Однако на законодательном уровне понятие оперативно-розыскных мер не раскрывалось, а сложившийся в отношении оперативно-розыскной деятельности «культ секретности»[28]28
  См.: Бедняков Д. И, Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991. С. 74.


[Закрыть] не позволял публиковать открытые работы по этой тематике.

Не предавались огласке даже названия нормативных документов, регламентировавших проведение оперативно-розыскной деятельности, и только недавно в открытой литературе были указаны эти ведомственные нормативные акты: Приказ КГБ при СМ СССР 1964 г. «О состоянии и мерах по улучшению практики ведения дел оперативной разработки и оперативной проверки», «Наставление по агентурной работе милиции» (Приказ МВД СССР 1974 г.), «Наставление по агентурно-оперативной работе оперативных аппаратов ИТУ МВД СССР» (Приказ МВД СССР от 27 декабря 1974 г.), «Об утверждении Инструкции по оперативному учету в КГБ при Совете Министров СССР» (Приказ председателя КГБ при СМ СССР от 12 июля 1977 г.), «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке регистрации, ведения дел оперативного учета и организации оперативно-справочной работы по ним» (Приказ МВД СССР от 29 декабря 1984 г.) и др.[29]29
  О перечисленных и других ведомственных нормативных документах по вопросам оперативно-розыскной деятельности см.: Шумилов А. Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. М., 1997. С. 57–59.


[Закрыть]

Признав недопустимой практику исключительно ведомственного решения вопросов оперативно-розыскной деятельности, в 1991 г. Верховный Совет РСФСР в Законе «О милиции» закрепил за милицией право осуществлять в соответствии с законодательством оперативно-розыскные меры, в том числе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей (ст. 11 Закона РСФСР «О милиции»).

Содержание оперативно-розыскной деятельности было определено Законом Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Этот же закон регламентировал содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Таким образом, получила официальное признание реальность мировой полицейской практики, свидетельствующая о том, что без агентурной работы, особенно если вести речь об организованной преступности, деятельность какой угодно полиции не станет сколь-нибудь эффективной, и были предприняты первые шаги по постановке агентурного метода на четкую, известную обществу нормативно-правовую основу[30]30
  Подробнее см.: Кондрашев Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В, Российский закон о милиции. М., 1992.


[Закрыть].

Существование названного метода, получившего нормативное закрепление, обусловлено объективными причинами. В специальной литературе по вопросам оперативно-розыскной деятельности справедливо указывается, что лица, замышляющие, подготавливающие и совершающие преступления, стремятся совершенные ими противоправные деяния сохранить в тайне от окружающих, и эта особенность в действиях преступников предопределяет использование сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб в целях успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов.

Как отмечал, например, И. И. Карпец, сколь бы ни были активны и умелы сыщики, осуществляющие так называемый личный сыск, где огромное значение имеет личная подвижность и смекалка, умение, находясь в массе людей, видеть и слышать то, что не видят и не слышат другие, умение анализировать увиденное и услышанное, принимать немедленно необходимые решения, – они не смогут проникнуть в замыслы, вынашиваемые хорошо законспирированными, сплоченными преступными группами, не смогут предупредить или раскрыть преступление, если не будут иметь агентуру, способную помочь «изнутри», знать, что замышляют преступники[31]31
  См.: Карпец И. И, Сыск (записки начальника уголовного розыска). М., 1994. С. 183.


[Закрыть].

То есть между тайным характером действий преступников и необходимостью использования для успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов существует закономерная связь.

С учетом этого получила нормативное закрепление социальная необходимость сотрудничества граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

В настоящее время оперативно-розыскная деятельность в целом и, в частности, содействие граждан органам, осуществляющим эту деятельность, регулируются в Российской Федерации целым рядом законов, основным из которых является Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»[32]32
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349; 1997. № 29. Ст. 3502; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 2. Ст. 233; 2000. № 1. Ст. 8; 2001. № 13. Ст. 1140; 2003. № 2. Ст. 167; № 27 (часть 1). Ст. 2700.


[Закрыть] (далее по тексту – Закон об ОРД), содержащий гл. IV, которая так и называется – «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность».

Кроме того, был принят ряд законов, определяющих назначение, правовые основы, принципы, направления деятельности, полномочия, силы и средства конкретных органов, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, в которых также содержатся нормы, регламентирующие вопросы оказания отдельными лицами содействия этим органам в осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

Например, такие нормы содержались в принятых после появления Закона об ОРД Таможенном кодексе Российской Федерации[33]33
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 31. Ст. 1224.


[Закрыть], утратившим силу с 1 января 2004 г.[34]34
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2066.


[Закрыть], и в Законе Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»[35]35
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 29. Ст. 1114.


[Закрыть], утратившим силу с 1 июля 2003 г[36]36
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (часть 1). Ст. 2700.


[Закрыть], а в данный момент имеются в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»[37]37
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1. Ст. 9; № 46. Ст. 4537; 2002. № 19. Ст. 1794, № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 156, № 27 (часть 1). Ст. 2700.


[Закрыть], Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»[38]38
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143; 2000. № 46. Ст. 4537; 2003. № 27 (часть 1). Ст. 2700.


[Закрыть] и Федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[39]39
  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2594; 1997. № 29. Ст. 3502; 2000. № 46. Ст. 4537; 2002. № 19. Ст. 1794; 2003. № 27 (часть 1). Ст. 2700.


[Закрыть].

В то же время для правоохранительных органов привлечение граждан к содействию розыску преступников не является абсолютно новым направлением деятельности. Более того, в России правовое регулирование оказания отдельными гражданами содействия органам, осуществляющим розыск преступников (сыск), имеет уже тысячелетнюю историю.

При этом, рассматривая исторические аспекты формирования законодательства об оперативно-розыскной деятельности, следует учитывать, что понятия уголовно-сыскной деятельности (уголовного сыска) и оперативно-розыскной деятельности не являются тождественными, и по содержанию эти виды деятельности совпадают лишь частично. Оперативно-розыскная деятельность как таковая возникла и формировалась на первоначальном этапе как составная часть сыскной деятельности (сыска)[40]40
  В данном случае сыскная деятельность (сыск) понимается как выслеживание и розыск преступников. См.: Шумилов А. Ю. Закон и оперативно-розыскная деятельность: Толковый словарь понятий и терминов, используемых в законодательстве в области оперативно-розыскной деятельности. М., 1996. С. 59; Оперативно-розыскная деятельность: Словарь-справочник / Авт. – сост. В. Ю. Голубовский. М., 2001. С. 142.


[Закрыть].

К сожалению, история развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности еще не нашла должного отражения в научных исследованиях. Этому есть объективные причины. Главная из них заключается в том, что оперативно-розыскная деятельность как таковая лишь недавно получила в Российской Федерации официальное признание и правовое регулирование законами, дающими определение этому виду деятельности и регламентирующими ее проведение.

Тем не менее уже появились открытые исследования, посвященные периодизации развития российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности.

Так, один из авторитетных исследователей оперативно-розыскной деятельности А. Ю. Шумилов считает, что в истории России можно выделить три базовых периода правового регулирования данной деятельности:

1) правовая регламентация сыскной работы в Российской империи (XVIII – начало XX в.);

2) правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в советский период (середина 1918 г. – август 1991 г.);

3) правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в современный (постсоветский) период (с марта 1992 г. по настоящее время)[41]41
  См.: Шумилов А. Ю. 1) Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. С. 42; 2) Начала уголовно-розыскного права. С. 146; 3) Развитие правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в России (XVIII–XX вв.). М., 1998. С. 5.


[Закрыть].

В. Н. Хаустов и А. Ю. Шумилов наряду с указанными основными периодами в нормативной регламентации оперативно-розыскной деятельности выделяют еще и два переходных периода:

1) с момента отказа Временного правительства от нормативных правил розыска царской России и до установления в Советской России собственных нормативно-правовых рамок негласной розыскной работы (март 1917 г. – середина 1918 г.);

2) период современной «смены вех», т. е. период постепенного замещения нормативных актов Советского Союза российскими нормативными актами и регламентации оперативно-розыскной работы не в подзаконных актах, а на уровне законов (август 1991 г. – март 1992 г.)[42]42
  См.: Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М., 2001. С. 2.


[Закрыть].

Указанная классификация, в основу которой положены этапы формирования российской государственности, на наш взгляд, весьма удачна для первой попытки исторической периодизации развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

Тем не менее, представляется, что и с точки зрения определения этапов формирования российской государственности, и с позиции определения периода зарождения оперативно-розыскной деятельности как таковой, необходимо говорить не о трех периодах, а, как минимум, о четырех, дополнив предложенную классификацию еще одним – наиболее ранним периодом. Таким базовым периодом, по нашему мнению, является период возникновения сыска и его регламентации в X–XVII вв.

Это не противоречит изложенной выше периодизации, данной А. Ю. Шумиловым. Взяв за отправную точку своей периодизации XVIII в., он в то же время отмечает, что история правовой регламентации сыскной работы на Руси начинается не с XVIII в., а ранее[43]43
  См.: Шумилов А. Ю. Развитие правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в России (XVIII–XX вв.). С. 7.


[Закрыть].

В свою очередь, указанный период можно разделить на две части: а) розыск преступников по праву княжеского периода (X–XV вв.), и б) розыск преступников в русском централизованном государстве по праву XV–XVII вв.

Ряд авторов, в частности В. И. Власов и Н. Ф. Гончаров, считают, что в древнерусской жизни уже в IX в. имел место розыск преступников по праву княжеского периода[44]44
  См.: Власов В. И., Тонгаров Н. Ф, Организация розыска преступников в России в IX–XX веках (историко-правовое исследование): В 2 частях. Домодедово, 1997. Ч. 1. С. 4.


[Закрыть].

Действительно, когда обычай признается государственной властью, он становится нормой обычного права, и эти нормы могут существовать в устной форме.

Первые княжества восточных славян, предшествовавшие образованию Древнерусского государства, существовали уже до 862 г.[45]45
  См.: История отечественного государства и права. Ч. 1: Учебник / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1992. С. 41.


[Закрыть], и вполне обоснованно можно полагать, что в этих княжествах IX в. действительно имелись в устной форме нормы права, регламентировавшие порядок розыска преступников. Однако применительно к указанному временному периоду еще преждевременно говорить о древнерусском законодательстве.

Наиболее ранними письменными памятниками русского права являются тексты договоров Руси с Византией (911, 944 и 971 гг.)[46]46
  См.: Исаев И. А, История государства и права России. Курс лекций. М., 1993. С. 9.


[Закрыть]. Таким образом, появление древнерусского законодательства (первых письменных источников права) датируется X в. Учитывая, что в настоящее время изучение древнерусского права возможно лишь на основании имеющихся письменных источников (подлинников нормативных актов либо документов, содержащих их изложение либо изложение норм обычного права), на наш взгляд, исследование права и законодательства княжеского периода, регламентирующего розыск преступников, следует начинать с X в., а не с IX, как это предлагается отдельными авторами.

Кроме того, по нашему мнению, необходимо уточнить и временные рамки советского и постсоветского периодов правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, увязав их с соответствующими периодами истории Российского государства. Для советского периода это будут 1917–1991 гг., а для постсоветского периода – с 1992 г. по настоящее время.

Указанный подход к исторической систематизации развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, в основу которой положены основные этапы формирования российской государственности, разделяется не всеми.

Так, рассматривая оперативно-розыскную деятельность в составе полицейской функции, И. И. Мушкет и Е. Б. Хохлов выделяют три исторических периода.

Первый период, по их мнению, характеризуется тем, что полицейская функция осуществляется не только государством, но и различными социальными структурами, когда государство выполняет полицейские функции наряду с различными общественными и религиозными организациями, не имея при этом постоянных (регулярных) органов, специализирующихся на выполнении данной функции.

Второй период связан со становлением и деятельностью полицейского государства. В этот период появляются органы полиции как специализированные органы исполнительной власти.

Третий период – это эпоха правового (социального) государства. В этот период к правительственной полиции присоединяется полицейская деятельность общества[47]47
  См.: Мушкет И. И., Хохлов Е. Б, Полицейское право России: проблемы теории / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 1998. С. 36–61.


[Закрыть].

В то же время, рассматривая развитие полицейской функции Российского государства, И. И. Мушкет и Е. Б. Хохлов выделяют четыре исторических периода:

1. Полицейские функции в удельно-вечевой период развития России и в Московском государстве.

2. Становление и развитие полицейской функции в самодержавной России.

3. Полицейская функция Российского государства во второй половине XIX – начале XX вв.

4. Полицейская функция советского периода развития Российского государства[48]48
  См.: Мушкет И. И., Хохлов Е. Б, Полицейское право России: проблемы теории / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 1998. С. 62–116.


[Закрыть].

Рассматривая с классовых позиций (т. е. с позиции защиты классовых интересов) историю развития российских государственных органов, осуществляющих полицейские функции, ряд авторов выделяют два основных исторических периода развития полицейских органов и их деятельности – до октября 1917 г. и от октября 1917 г. до настоящего времени[49]49
  См., напр.: Некрасов В. Ф., Борисов А. В., Детков М. Г. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996.


[Закрыть].

Известный исследователь истории органов полиции России Р. С. Мулукаев в первом из указанных периодов выделяет два этапа:

• первый, до начала XVIII в., для которого характерным является наличие органов, выполняющих полицейские функции наряду с другими административными и судебными функциями (по его мнению, в рамках этого этапа необходимо вести речь не о регулярной полиции, а об органах, осуществляющих полицейские функции);

• второй этап, с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г., этап создания и развития в России регулярной полиции, специализированного органа, освобожденного от иных обязанностей, кроме тех, что составляют предмет ведения непосредственно полицейского аппарата[50]50
  См.: Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX – нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 4–5.


[Закрыть].

Помимо указанного деления на этапы Р. С. Мулукаев, руководствуясь принципом историзма, рассматривает историю полиции в тесной взаимосвязи с общеисторическими процессами, социально-экономической и политической обстановкой в стране в конкретно-исторических условиях и выделяет в дооктябрьском периоде истории органов полиции следующие части:

1. Органы, осуществляющие полицейские функции до создания регулярной полиции (IX–XVII вв.).

2. Полиция России в период образования и развития абсолютной монархии и создания регулярной полиции (XVIII в.).

3. Полиция России в период разложения крепостнического строя и роста капиталистических отношений (первая половина XIX в.).

4. Полиция России в период утверждения и развития капитализма (вторая половина XIX в.).

5. Полиция России в период первой и второй российских революций (1905 г. – февраль 1917 г.)[51]51
  См.: Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX – нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 103.


[Закрыть].

В исторической литературе имеются и другие классификации. Например, авторы работы «Полиция и милиция России: страницы истории» предлагают следующую периодизацию истории органов полиции в России:

1. Российская полиция XVIII в.

2. Российская полиция в первой четверти XIX в.

3. Полиция России накануне реформ 60-х гг. XIX в.

4. Полиция Российской империи во второй половине XIX – начале XX в.

5. Становление советской милиции (1917–1920 гг.).

6. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921–1929 гг.).

7. Органы внутренних дел в предвоенные годы.

8. Органы внутренних дел в годы Великой Отечественной войны и в первое послевоенное десятилетие.

9. Органы внутренних дел с начала 60-х до начала 80-х гг.[52]52
  См.: Полиция и милиция России: страницы истории / А. В. Борисов, А. Н. Дугин, А. Я. Малыгин и др. М., 1995. С. 315–317.


[Закрыть]

Приведенные варианты периодизации, на наш взгляд, вполне приемлемы для рассмотрения истории органов полиции, но не правового регулирования сыскной и оперативно-розыскной деятельности. В основу исторической периодизации правового регулирования сыскной и оперативно-розыскной деятельности, как представляется, должны быть положены социально обусловленные и значимые характеристики этих видов деятельности и этапы формирования законодательства, регламентирующего их.

В этой связи, наряду с приведенной ранее периодизацией А. Ю. Шумилова, следует отметить позицию В. И. Власова и Н. Ф. Гончарова по исследуемому вопросу, но применительно к истории розыскного процесса в России, включавшего в себя элементы оперативно-розыскной деятельности в ее современном понимании.

Они выделяют четыре периода:

1. Зарождение элементов розыскного процесса в Древней Руси (XI–XV вв.).

2. Розыскной процесс русского феодального государства (XV–XII вв.).

3. Розыскной процесс в России периода абсолютизма (XIII–XIX вв.).

4. Розыскные начала в уголовном процессе России эпохи капитализма (вторая половина XIX в. – 1917 г.)[53]53
  См.: Власов В. И., Тонгаров Н. Ф, История розыскного процесса в России (законодательство и практика). Домодедово, 1997. С. 101.


[Закрыть].

Периодизация, хронологически совпадающая с приведенной, дается ими и применительно к организации розыска преступников в России в IX–XX вв.