Текст бизнес-книги "Налоговое право. Учебник для бакалавриата"

Автор книги: Александр Козырин

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

§ 4. Толкование налоговой нормы

Абстрактность налоговой нормы, необходимость установления ее связей с предписаниями других отраслей права, использование специальной терминологии[21]21
   Не только юридической, но и экономической, бухгалтерской, а также технической, необходимой для описания объектов и иных элементов налогообложения (прежде всего это касается НДПИ, НДД, земельного, водного налогов и т. д.).


[Закрыть], неясность отдельных формулировок и иные дефекты юридической техники требуют от участников налоговых правоотношений приложения дополнительных усилий по уяснению истинного смысла нормы налогового права, ее места в системе правового регулирования налоговых отношений, ее социально-экономической направленности. Необходимость толкования налоговой нормы может быть связана также с обращением лиц в компетентный орган для рассмотрения конкретной спорной ситуации, с неправильным толкованием нормы судами и налоговыми органами нижестоящей инстанции и другими процессуальными причинами.

Толкованием нормы называется деятельность субъектов права по уяснению содержания нормы для самого субъекта права («толкование для себя») и разъяснению этого содержания для других субъектов. Для толкования налоговых норм применяются те же способы (приемы), что и для норм других отраслей права – грамматический, юридико-терминологический, исторический, логический, функциональный и др. (табл. 1). Охарактеризуем более подробно ряд особо востребованных из них при толковании налоговых норм.

Системный способ позволяет уяснить смысл налоговой нормы во взаимосвязи с другими налоговыми нормами, содержащимися в различных статьях НК РФ, актах законодательства о налогах и сборах и иных источниках налогового права. В отдельных случаях этот подход предполагает установление взаимосвязи между налоговыми нормами и нормами других отраслей права, без которых оказывается невозможным уяснить смысл налогового предписания. Например, при толковании норм, регулирующих земельный налог, необходимо проанализировать нормы земельного законодательства и законодательства о государственной кадастровой оценке, а при уяснении содержания налоговых норм о залоге потребуется сопоставить их с гражданско-правовыми нормами, регулирующими отношения по залогу.

Телеологический способ предполагает уяснение смысла налоговой нормы через выявление цели издания акта, в котором эта норма содержится. Учет цели издания нормативного правового акта в ряде случаев является важным условием уяснения подлинного смысла налоговой нормы. Поскольку в актах законодательства РФ о налогах и сборах, как правило, отсутствуют преамбулы или специальные статьи с нормами-целеполаганиями, используя телеологический способ, интерпретаторы могут обратиться за недостающей информацией к пояснительным запискам и обоснованиям, которыми обычно сопровождаются законопроекты.

Так как налоговые нормы отличаются особым динамизмом, а в акты законодательства о налогах и сборах часто вносятся изменения и дополнения, необходимо установить идентичность интерпретируемого текста тексту оригинала в его последней официальной редакции, действующей на момент толкования. Для этого применяется юридико-источниковедческий способ толкования.

В зависимости от того, кто интерпретирует налоговую норму, различают толкование официальное и неофициальное.

Неофициальное толкование может исходить от любого субъекта права – например, налогоплательщика, банка, иного участника налоговых правоотношений, не обладающего познаниями в налоговом праве (обыденное толкование), юриста-специалиста в области налогового права, налогового консультанта, адвоката (профессиональное толкование), профессора университета, научного сотрудника (доктринальное толкование).

Акты неофициального толкования исходят от лиц, не располагающих специальными на то полномочиями. Такие акты не являются обязательными и не влекут юридических последствий. Акты неофициального толкования могут быть как устными (устные консультации и разъяснения), так и письменными (письменные заключения экспертов, специалистов по налогообложению и налоговому праву), издаваться в виде комментариев законодательства о налогах и сборах, размещаться в виде консультаций в справочно-правовых системах, публиковаться как статьи в научных журналах и научно-практических изданиях.

Таблица 1. Основные способы толкования налоговой нормы

Официальное толкование предполагает разъяснение налоговой нормы уполномоченным на то органом, которое закрепляется в интерпретационном акте и влечет юридические последствия (например, толкование вышестоящего органа судебной или исполнительной власти должно применяться нижестоящими органами в их правоприменительной деятельности). Официальное толкование налоговой нормы может осуществляться органом, ее принявшим (аутентичное толкование), а также органом, который непосредственно уполномочен на это законом (легальное толкование).

Аутентичное толкование нормы, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, могут осуществлять Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований, а нормы подзаконных актов, принятых в соответствии с законодательством о налогах и сборах, – Правительство РФ, Минфин России, а также компетентные правотворческие органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Органами, которые в соответствии с законом получают право толковать налоговую норму, разъяснять и комментировать практику ее применения, являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Минфин России и другие финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Так, положения статьи Конституции РФ, закрепляющие обязанность каждого платить установленные законом налоги и сборы, могут толковаться Конституционным Судом РФ в силу ст. 125 Конституции РФ. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ наделяется правом давать разъяснения по вопросам судебной практики, в том числе по налоговым спорам.

Минфин России, согласно ст. 34.2 НК РФ, дает письменные разъяснения налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику КГН, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах. В силу этой же статьи НК РФ финансовые органы (министерства, управления, департаменты, отделы финансов и т. п.) субъектов РФ и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Интерпретационным полномочиям Минфина России, региональных и муниципальных финансовых органов соответствуют закрепленные в НК РФ право налогоплательщиков получать письменные разъяснения финансовых органов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (ст. 21), а также обязанность налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах (ст. 32). Таким образом, письменные разъяснения, которые Минфин России дает по вопросам применения НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, являются обязательными для налоговых органов[22]22
   В НК РФ (ст. 32) установлена обязанность налоговых органов следовать разъяснениям только Минфина России, в отношении письменных разъяснений финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований такая обязанность не закреплена.


[Закрыть].

Письменные и устные разъяснения по законодательству о налогах и сборах представляют также налоговые органы. Налогоплательщики получают от них бесплатно информацию о действующих налогах и сборах, источниках налогового права, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получают формы налоговых деклараций и разъяснения о порядке их заполнения (ст. 21 НК РФ). На сайте ФНС России (<www.nalog.ru>) размещен раздел «Разъяснения Федеральной налоговой службы, обязательные для применения налоговыми органами», который содержит информационные письма ФНС России по вышеперечисленным вопросам, адресованные налоговым органам, а также налогоплательщикам и налоговым агентам. ФНС России обращает особое внимание на необходимость неукоснительного применения налоговыми органами при реализации возложенных на них полномочий положений информационных писем ФНС России, размещенных в указанном разделе ее сайта (письмо ФНС России от 23 сентября 2011 г. № ЕД-4-3/15678@ «О разъяснениях ФНС России»).

Письменные разъяснения финансовых и налоговых органов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах не являются источниками права – они не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания, а имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Вместе с тем такие письменные разъяснения могут оказывать непосредственное воздействие на формирование правоприменительной практики в налоговой сфере. Достаточно обратиться к ст. 111 НК РФ, предусматривающей, что выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных ему либо неопределенному кругу лиц финансовым, налоговым или другим уполномоченным органом государственной власти, признается обстоятельством, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения (так называемое добросовестное заблуждение).

Осуществляя разъяснение налоговых норм, Минфин России нацелен на формирование единой правоприменительной практики. В случае, когда письменные разъяснения Минфина России, а также рекомендации и разъяснения ФНС России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями и письмами Верховного Суда РФ, налоговые органы должны при реализации своих полномочий руководствоваться актами и письмами судов (письмо ФНС России от 26 ноября 2013 г. № ГД-4-3/21097).

Глава 3
Источники налогового права

§ 1. Понятие источника налогового права с. 52. – § 2. Конституционные основы налогового права с. 56. – § 3. Международные договоры Российской Федерации с. 59. – § 4. Законодательство о налогах и сборах с. 62. – § 5. Подзаконные акты, регулирующие налоговые отношения с. 74.

§ 1. Понятие источника налогового права

Нормы, составляющие содержание налогового права, должны быть формализованы и закреплены в официальных актах – формальных[23]23
   В теории права, как известно, выделяют материальные источники права (различного рода материальные факторы, общественные отношения, политическая воля законодателя и т. п., ставшие причинами образования права, принятия правовых норм) и формальные источники права (внешнее выражение права, соответствующее признаку формальной определенности правовой нормы, отсюда и другое название формальных источников права – «формы права»). Это разграничение в полной мере применимо и к источникам налогового права. В предмет учебной дисциплины «Налоговое право 1» входит изучение только формальных источников налогового права.


[Закрыть] источниках права, фиксирующих установленные правила поведения в налоговой сфере. Иными словами, источники объективного налогового права представляют собой правовые формы, в которых находят свое внешнее выражение налоговые нормы[24]24
   Налоговое право, как уже отмечалось в гл. 1, – это не только отрасль законодательства, регулирующего налоговые отношения (объективное, или позитивное, налоговое право), но и направление юридической науки, изучающей налоговое законодательство, особенности его формирования и развития, применения на практике и т. д. (доктринальное налоговое право). А потому и источники налогового права (как и в случаях с предметом и методом) – это не только форма выражения позитивного права, различных налоговых норм, но и источники знаний о налоговом праве. К источникам науки налогового права относятся монографии и статьи, научно-практическая и учебная литература, акты толкования налоговых норм, комментарии законодательства о налогах и сборах, обзоры правоприменительной практики по налоговым спорам и т. д. В данной главе речь пойдет исключительно об источниках объективного налогового права, т. е. формах выражения налоговых норм. Работа с источниками доктринального налогового права составляет предмет учебных дисциплин «Налоговое право 2» (магистратура) и «Налоговое право 3» (аспирантура).


[Закрыть].

Обращаясь к таким источникам, участники налоговых правоотношений могут найти нормы, которыми урегулированы их права, обязанности и ответственность. Органы, осуществляющие нормотворческую деятельность в сфере налогообложения, уясняют из текстов источников принципы законодательства о налогах и сборах и формируют на их основе внутренне непротиворечивую систему нормативных правовых актов. Суды же с помощью этих источников обеспечивают соблюдение режима законности, выстраивая последовательную и единообразную практику по налоговым спорам.

Основными видами источников налогового права выступают нормативный правовой акт и нормативный договор.

Нормативный правовой акт принимается органами, наделенными соответствующими полномочиями (реже – на референдуме), и содержит, как это следует из самого названия, правовые нормы – правила общего характера, предназначенные для их многократного применения. Нормы, регулирующие налоговые отношения, могут содержаться в конституциях (уставах), законах, а также подзаконных актах, которые принимаются во исполнение законов и в соответствии с нормами законодательных актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Нормативные правовые акты следует отличать от индивидуальных актов применения налоговых норм. Примерами таковых являются налоговые уведомления, требования об уплате налогов, а также различного рода решения налоговых органов и их должностных лиц: об изменении срока уплаты налогов и сборов, о наложении ареста на имущество налогоплательщика, о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, о взыскании налога, сбора, пени за счет денежных средств на счетах налогоплательщика, о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения и т. д. В отличие от нормативных правовых актов, индивидуальные правовые акты, как это следует из самого названия, содержат не правовые нормы, отличающиеся общеобязательностью, а правовые предписания, адресованные конкретным лицам и на других субъектов не распространяющиеся. Они носят индивидуально-определенный казуальный характер, выступают, как правило, в качестве юридических фактов, порождающих конкретные правоотношения, и применяются однократно.

Нормативные договоры, регулирующие налоговые отношения, – это международные договоры РФ (межгосударственные договоры, межправительственные соглашения, конвенции, протоколы и т. п.) по вопросам налогообложения и взаимной административной помощи по налоговым делам (например, об избежании двойного налогообложения, обмене финансовой информацией).

Нормативные договоры следует отличать от договоров ненормативного характера, заключение которых предусмотрено в НК РФ (например, договор инвестиционного налогового кредита, соглашение о ценообразовании для целей налогообложения, договор о залоге, договор о создании консолидированной группы налогоплательщиков). Как и индивидуальные правовые акты, ненормативные договоры не содержат общеобязательных предписаний, заключаются между индивидуализированными участниками налоговых правоотношений и выступают в качестве юридических фактов, порождающих конкретные налоговые правоотношения.

Формы объективного налогового права – нормативные правовые акты и нормативные договоры, содержащие налоговые нормы, образуют целостную систему, формируемую в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ.

Прежде всего Конституция РФ ранжирует источники налогового права с учетом их юридической силы. Высшую юридическую силу имеют конституционные нормы, регулирующие отношения в сфере налогообложения. Далее следуют международные договоры РФ, которые по своей юридической силе уступают конституционным нормам, но превосходят нормы федеральных законов. За международными договорами РФ в системе источников налогового права, согласно критерию убывания юридической силы, идут федеральные законы, содержащие налоговые нормы.

Если международным договором РФ установлены иные налоговые правила, чем те, что предусмотрены НК РФ и иными актами законодательства о налогах и сборах, то применяются налоговые нормы международного договора. Принцип примата международного права закреплен в Конституции РФ (ст. 15). Он был воспроизведен также в НК РФ (ст. 7).

Замыкают систему источников налогового права подзаконные акты, принимаемые в соответствии с актами законодательства о налогах и сборах и в рамках нормотворческих полномочий, которыми НК РФ наделяет органы публичной власти.

Помимо ранжирования источников налогового права по их юридической силе, Конституция РФ, в соответствии с установленными ею основами государственного устройства РФ и местного самоуправления, выделяет три уровня нормативно-правового регулирования налоговых отношений – федеральный, региональный (уровень субъекта РФ) и местный (уровень муниципального образования), закрепляя за каждым из них предмет регулирования в сфере налогообложения.

Федеральный уровень представлен НК РФ, принятыми в соответствии с ним федеральными законами о налогах, сборах, страховых взносах, а также подзаконными нормативными правовыми актами, которые принимают органы государственной власти, наделенные соответствующими нормотворческими полномочиями: Правительство РФ и Минфин России – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в налоговой сфере.

Региональный уровень – это законы субъектов РФ о налогах и содержащие налоговые нормы подзаконные акты, издаваемые в соответствии с региональными законами о налогах органами государственной власти субъектов РФ, которые наделены соответствующими нормотворческими полномочиями в сфере налогообложения (высшим должностным лицом субъекта РФ, региональным правительством, финансовым органом субъекта РФ). Региональные источники налогового права действуют только на территории данного субъекта РФ.

Местный уровень нормативно-правового регулирования налоговых отношений представлен муниципальными правовыми актами, содержащими налоговые нормы. Эти акты могут приниматься представительными органами муниципальных образований или исполнительными органами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты действуют исключительно на территории данного муниципального образования.

Единство системы источников налогового права обеспечивается закреплением за НК РФ статуса отраслеобразующего источника, от которого в конечном счете производны все иные законодательные и подзаконные акты, принимаемые на федеральном, региональном и местном уровнях.

Нормы, содержащиеся в источниках налогового права трех указанных уровней, должны соответствовать НК РФ и не могут ограничивать права или снижать уровень правовой защиты по сравнению с гарантиями, установленными НК РФ.

Не все теоретически возможные источники налогового права применимы в России. Объясняется это особенностями романо-германской семьи, к которой относится российская правовая система, историческими традициями и некоторыми другими причинами.

В странах общего права (англосаксонская правовая семья) налоговая норма может существовать также в форме судебного прецедента – судебного решения по конкретному юридическому делу, которому придается сила правовой нормы и которому следуют при разрешении аналогичных дел. В российском праве, относящемся к романо-германской правовой семье, судебный прецедент формально не признается источником права. В то же время нельзя не отметить, что судебная практика при регулировании налоговых отношений в Российской Федерации играет особую роль, ставящую ее выше обычных актов правоприменения. При рассмотрении налоговых споров суды, как правило, следуют правовым позициям, оформленным в решениях высших судебных органов, что приводит к формированию представления об их судебной практике как источнике налогового права de facto[25]25
   Значение судебной практики для правового регулирования налоговых отношений различается в зависимости от вида судебного акта: постановления КС РФ играют бóльшую роль, чем определения КС РФ, а постановления Пленума ВАС РФ превосходят постановления Президиума ВАС РФ, за которыми в порядке убывания практического значения следуют информационные письма Президиума ВАС РФ, решения ВАС РФ по первой инстанции. С 2014 г. высшей судебной инстанцией для всех налоговых споров, независимо от их субъектного состава, становится ВС РФ (постановления Пленума ВС РФ, постановления Президиума ВС РФ, решения Экономической коллегии ВС РФ).
  Судебная практика представлена также актами ЕСПЧ, который, как правило, не рассматривает споры в сфере налогообложения, за исключением случаев, когда налоговые нормы приобретают дискриминационный характер, когда налогообложение трансформируется в инструмент произвольного лишения собственности или когда предметом спора становятся налоговые санкции. Принимаемые в этих случаях решения ЕСПЧ становятся обязательными для Российской Федерации, даже если наша страна в конкретном деле не участвовала.


[Закрыть].

Такие формы права, как правовые обычаи и юридическая доктрина, практически не используются в Российской Федерации для регулирования налоговых отношений.

Правовые акты, содержащие различного рода рекомендации, не являясь источниками права, тем не менее могут участвовать в правовом регулировании налоговых отношений. Акты-рекомендации эффективно выполняют ориентационную функцию: формально не имея общеобязательного характера, они воздействуют на участников налоговых правоотношений благодаря авторитету издавших их органов и формируют так называемые лучшие практики (best practice) в области налогового права[26]26
   В международном налоговом праве в этих целях используется так называемое мягкое право (soft law), положения которого отличаются от традиционных норм «жесткого права» (hard law) тем, что не являются общеобязательными. Корпус soft law представляет собой результат использования авторитетными международными организациями рекомендательного метода правового регулирования, опирающегося на авторитет международного института, от которого исходит «мягкое право» (например, Модельный Налоговый кодекс (Общая часть), принятый 9 декабря 2000 г. на 16-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ; постановление от 19 апреля 2019 г. № 49–11 Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О третьей части “Налоговое администрирование” модельного Налогового кодекса для государств – участников СНГ»).


[Закрыть].

Письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, которые дают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере налогообложения, таможенного регулирования и управления публичными финансами, также не являются источниками права, но при регулировании налоговых отношений выступают в качестве правовых актов (распространяются чаще всего в форме писем), в которых могут содержаться толкование и интерпретация действующих налоговых норм.

§ 2. Конституционные основы налогового права

Знакомство с источниками налогового права следует начать с Конституции Российской Федерации – акта высшей юридической силы, закрепляющего основополагающие принципы отраслей российского законодательства, в том числе и законодательства о налогах и сборах.

Конституция РФ устанавливает основы правового регулирования общественных отношений, которые должны использоваться всеми и повсеместно, в том числе применительно к налоговым отношениям. В ней закрепляются, в частности, верховенство конституции, обязанность соблюдать конституцию и законы, принципы гласности нормативно-правового регулирования и примата международно-правовых источников.

«Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», – гласит ст. 15 Конституции РФ.

Кроме того, Конституция РФ содержит ряд положений, непосредственно касающихся регулирования налоговых отношений. Их можно объединить в три основные группы:

1) нормы, ставшие базовыми принципами налогового права: обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы; запрет обратной силы законов, устанавливающих новые налоги или ухудшающих положение налогоплательщиков (ст. 57);

2) особенности процедуры принятия актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах: внесение в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты только при наличии заключения Правительства РФ (ст. 104); обязательное рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов (ст. 106);

3) распределение полномочий в налоговой сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями