Текст бизнес-книги "Межгосударственные интеграционные объединения на постсоветском пространстве"

Автор книги: Александр Забейворота

Раздел: Учебная литература, Детские книги

Председатель Совета министров обороны избирается из числа членов Совета министров обороны – министров обороны государств-участников Содружества. Председательство в Совете министров обороны осуществляется в порядке, установленном Советом глав государств СНГ.

Заместителем Председателя Совета министров обороны является Начальник Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества.

Принцип отрицательного консенсуса действует и при принятии решений Совета министров обороны. В частности, министры обороны или уполномоченные ими представители государств-участников Содружества, главы которых не подписали Решение о Совете министров обороны, могут участвовать в заседаниях этого совета в качестве наблюдателей.

Основной формой деятельности Совета министров обороны являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, как правило, не реже одного раза в три месяца. Внеочередные заседания Совета министров обороны созываются по решению Совета глав государств СНГ, Председателя Совета министров обороны, а также по предложению любого члена этого Совета, поддержанному не менее одной трети членов данного Совета.

По решению Совета министров обороны его заседания могут проводиться на территории любого другого государства-участника Содружества. В этом случае материально-техническое обеспечение подготовки и проведения заседаний Совета министров обороны осуществляется министерством обороны государства, на территории которого проводятся эти заседания.

Надо заметить, что до конца 1993 г. существовало Главное командование Объединенных Вооруженных Сил Содружества, которое затем было реорганизовано в Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств. Здесь опять дало о себе знать основное противоречие Содружества, но теперь уже в сторону отступления от структур, схожих с типично государственными и приобретающими поэтому вид и функции надгосударственных органов. В данном случае то, что было Командованием со всеми вытекающими последствиями, превратилось в координационный штаб. Чтобы убедиться, насколько наднациональные функции в данном случае уступили место координационным, рассмотрим этот вопрос подробнее.

Положение о Штабе было утверждено Решением о Штабе по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств[42]42
  Решение Совета глав государств СНГ о Штабе по координации военного сотрудничества государств участников Содружества Независимых Государств (Ашхабат, 24 декабря 1993 г.) (не действует) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1993. № 5. С. 95.


[Закрыть]. Обратим внимание на ряд его характерных черт.

Штаб является постоянно действующим рабочим органом Совета министров обороны, приравнивается к Генеральному (Главному) штабу вооруженных сил принимающего государства. Он предназначен для содействия развитию всестороннего военного сотрудничества между министерствами обороны государств Содружества и координации реализации решений Совета глав государств, Совета глав правительств и Совета министров обороны в этой области.

Решением Совета коллективной безопасности от 19 января 1996 г.[43]43
  Решение Совета коллективной безопасности о передаче функций Секретариата Совета коллективной безопасности Штабу по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств (Москва, 19 января 1996 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1996. № 1. С. 73.


[Закрыть] Штабу по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств переданы функции Секретариата Совета коллективной безопасности.

Среди наиболее интересных функций Штаба: аналитическая работа по вопросам военного строительства, в том числе сбор, обобщение и анализ открытой информации по военно-политической обстановке в мире и регионах, представляющих интерес для государств Содружества; изучение, анализ и обобщение опыта научных достижений военных ведомств государств Содружества, разработка предложений по сотрудничеству в области военнонаучных исследований, военно-технической политики, тылового обеспечения войск и миротворческих сил; координация усилий в оказании взаимной помощи по созданию и развитию вооруженных сил государств Содружества; анализ нормативно-правовых актов государств СНГ по военным вопросам, вопросам социальной и правовой защиты военнослужащих и членов их семей и выработка рекомендаций по их сближению; участие в координации усилий государств Содружества по соблюдению международных договоренностей в области мер доверия и повышения открытости в военной сфере, сокращения обычных вооруженных сил и вооружений; разработка и согласование мер по материальному и техническому обеспечению воинских формирований СНГ, принципов создания и содержания для них запасов материальных средств и др.

Штаб разрабатывает предложения Совету министров обороны по вопросам подготовки и применения групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве, а также других вопросов перспективного и текущего военного строительства.

Штаб обладает весьма важной и уж наверняка наднациональной функцией осуществления по поручению Совета министров обороны контактов с органами военного управления государств, не являющихся участниками СНГ, военно-политическими союзами и международными организациями. Напомним в этой связи, что сам Совет министров обороны – это всего лишь рабочий орган Содружества.

Сюда же следует отнести подготовку по поручению Совета министров обороны предложений и согласование вопросов по оперативному оборудованию театров военных действий в интересах государств Содружества, обеспечению электромагнитной совместимости важнейших радиоэлектронных средств государств СНГ, а также использование радиочастотного спектра их вооруженными силами.

Штаб прилагает значительные усилия по подготовке предложений и реализации мер в области достижения многосторонних договоренностей по совместному использованию элементов инфраструктуры (аэродромы, полигоны и др.) в интересах вооруженных сил государств Содружества; по созданию системы закрытой связи министерств обороны стран Содружества и координацию вопросов обеспечения надежного опознавания объектов в вооруженных силах государств Содружества, планирование потребностей обеспечения министерств обороны государств СНГ ключевыми документами к единым системам опознавания.

Штаб осуществляет информирование государственных органов, средств массовой информации и общественности государств Содружества и зарубежных стран о деятельности в области военного сотрудничества и готовит аналитические доклады Совету министров обороны о состоянии и перспективах военного сотрудничества на многосторонней основе.

Весьма характерно, что при исполнении своих обязанностей начальник Штаба соблюдает интересы государств Содружества и не может быть связан указаниями или подвергаться влиянию со стороны одного или нескольких государств в целях достижения ими односторонних преимуществ.

Неприкосновенность помещений Штаба гарантируется принимающим государством Содружества, власти которого обязаны принять все надлежащие меры для их безопасности и защиты от противоправных действий. Неприкосновенность помещений Штаба не дает право использовать их в целях, не совместимых с функциями Штаба.

Неприкосновенность документов и архивных фондов, находящихся в Штабе, гарантируется принимающим государством. Принимающее государство не вправе требовать отчуждения имущества или денежных средств, принадлежащих Штабу, и не несет ответственности по обязательствам Штаба. Государства Содружества признают имеющими силу официальные документы, печати и штампы Штаба. Свобода сношений органов Штаба с министерствами обороны государств Содружества гарантируется государствами Содружества. Официальная корреспонденция, почта Штаба неприкосновенны. Личный состав Штаба, выполняющий обязанности курьеров и фельдъегерей, пользуется при исполнении служебных обязанностей личной неприкосновенностью и защитой принимающего государства Содружества.

Неприкосновенность личности военнослужащих и гражданского персонала Штаба при исполнении ими служебных обязанностей в силу международного характера их деятельности гарантируется на всей территории государств Содружества. Военнослужащие вооруженных сил государств Содружества, проходящие службу в Штабе, если они не являются гражданами принимающего государства и не проживают постоянно на его территории, за некоторыми исключениями пользуются иммунитетом от уголовной, административной и гражданской юрисдикции.

Представители вооруженных сил государств Содружества – заместители начальника Штаба и члены их семей на территории государств Содружества пользуются привилегиями и иммунитетом, предоставляемыми согласно международному праву и законодательству принимающего государства членам дипломатического персонала.

Каждое государство Содружества обязано уважать характер полномочий, выполняемых личным составом Штаба, обязано воздерживаться от оказания на них влияния и делать все возможное, чтобы поддерживать их при выполнении ими своих обязанностей. Кроме того, для личного состава установлены специальные гарантии социального обеспечения.

Несомненно, что особенности правового статуса Штаба и его полномочия, которые, конечно, нельзя расценить иначе как наднациональные, с трудом разрешаемые в рамках основного противоречия СНГ, обусловлены самой спецификой военной функции и общей заинтересованностью стран Содружества в обеспечении своей безопасности, тем более, что наибольшие затраты на это взяла на себя Россия (деятельность Штаба финансируется на 50 %). Понятно, что сама Россия напрямую заинтересована в сохранении своего военного влияния и присутствия на территории стран Содружества. Однако столь же ясно, что и для них вопрос безопасности отнюдь не является второстепенным. Поэтому в целом существующее распределение бремени на военную безопасность в СНГ вряд ли можно признать справедливым.

Группы военных наблюдателей и Коллективные силы по поддержанию мира в СНГ. Еще одна уставная структура, обеспечивающая внутреннюю безопасность Содружества, – Группы военных наблюдателей и Коллективные силы по поддержанию мира в СНГ. Соглашение о них подписано в Киеве 20 марта 1992 г.[44]44
  Протокол о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Ташкент, 15 мая 1992 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 5. С. 11.


[Закрыть] Решением Совета глав государств СНГ (Москва, 19 января 1996 г.) утверждено Положение о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве[45]45
  Решение об утверждении Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств (Москва, 19 января 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. 1996. № 5. С. 3.


[Закрыть].

Остановимся на отличительных особенностях этого важнейшего для реалий современного СНГ института обеспечения миротворчества и внутренней безопасности, ориентируясь на названное положение. Согласно ему, Коллективные силы по поддержанию мира в СНГ (далее – КСПМ) являются временным коалиционным формированием, которое создается на период проведения операции по поддержанию мира в целях содействия урегулированию конфликтов на территории любого участника СНГ.

Принципиальное политическое решение о проведении операции с использованием КСПМ принимается Советом глав государств СНГ (далее – Совет глав государств) консенсусом на основе обращения одного или нескольких государств-участников Содружества. Основанием служит соответствующая просьба или согласие всех конфликтующих сторон. Должно также соблюдаться условие достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий до направления в зону конфликта КСПМ.

Мандат на каждую операцию по поддержанию мира (далее – ОПМ) утверждается Советом глав государств по представлению Совета министров иностранных дел и Совета министров обороны государств-участников Содружества. О принятом решении Совет глав государств незамедлительно информирует Совет Безопасности ООН и Председателя ОБСЕ. Исходя из обстановки, масштабов конфликта и в соответствии с Уставом ООН, Совет глав государств может запрашивать полномочия (мандат) и финансовые средства у Совета Безопасности ООН на проведение ОПМ.

Деятельность КСПМ не должна нарушать суверенитет, территориальную целостность и нерушимость границ государств, на территории которых она осуществляется. Естественно, что ОПМ не заменяет урегулирования конфликта путем переговоров, которые всегда приоритетны по отношению к применению силовых мер[46]46
  Остроухов Н. В. Международно-правовые проблемы разрешения вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве. Автореф. дисс… канд. юридич. наук. – М., 2005. С. 7.


[Закрыть].

Состав КСПМ определяется решением Совета глав государств и Мандатом на проведение ОПМ. Исходя из объема решаемых задач и конкретной обстановки в зоне конфликта в состав КСПМ может быть включен военный, полицейский (милицейский) и гражданский персонал, из которого формируются объединенное командование, боевые части (подразделения), группа военных наблюдателей, группа экспертов, подразделения полиции (милиции) части (подразделения) боевого и материально-технического обеспечения, другие органы и подразделения, обеспечивающие выполнение поставленных задач.

При проведении ОПМ на КСПМ могут возлагаться следующие задачи:

• наблюдение за выполнением условий перемирия и соглашения о прекращении огня, содействие созданию безопасной обстановки в неспокойных районах путем обеспечения видимого присутствия КСПМ;

• обозначение зон ответственности, разъединение противоборствующих сторон, создание демилитаризованных зон, зон разъединения, гуманитарных коридоров, содействие деконцентрации сил сторон, предотвращение их перемещений и столкновений в этих зонах;

• создание условий для переговоров и других мероприятий по мирному урегулированию конфликта, восстановлению законности и правопорядка, нормального функционирования государственных и общественных учреждений и организаций;

• установление фактов нарушения соглашений о прекращении огня и перемирии и проведение по ним расследования;

• контроль местности и действий населения в зоне ответственности, противодействие массовым беспорядкам, содействие обеспечению прав человека;

• контроль за ликвидацией фортификационных сооружений, заграждений и минных полей;

• охрана жизненно важных объектов;

• принятие мер по обеспечению связи между конфликтующими сторонами и безопасности официальных встреч между ними на всех уровнях;

• контроль перевозок, пресечение противоправного ввоза и вывоза боевой техники, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ;

• обеспечение безопасного транзита всех видов транспорта и функционирования коммуникаций;

• содействие налаживанию нормальных контактов между населением конфликтующих сторон;

• содействие оказанию гуманитарной помощи гражданскому населению;

• обеспечение беспрепятственных поставок гуманитарной помощи;

• участие в выполнении решений и рекомендаций Совета Безопасности ООН, органов ОБСЕ и иных международных организаций по мирному урегулированию конфликта.

Объединенное командование является органом военного управления, предназначенным для руководства КСПМ, и может состоять из командования в составе Командующего КСПМ, Начальника Штаба – первого заместителя Командующего, заместителей Командующего и других должностных лиц, предусмотренных организационно-штатной структурой Объединенного командования, утверждаемой Советом министров обороны.

Естественно, организуется Штаб в составе Начальника Штаба, его заместителей, представителей вооруженных сил государств-участников операции по поддержанию мира и соответствующих структурных подразделений, а также подразделения родов войск, специальных войск и тыла в соответствии с организационно-штатной структурой Объединенного командования.

В функции Объединенного командования входят:

• реализация решений Совета глав государств о применении КСПМ в зоне конфликта;

• анализ военно-политической обстановки в зоне конфликта и представление докладов с выводами и предложениями Совету глав государств и Совету министров обороны;

• управление КСПМ при подготовке и проведении ОПМ;

• разработка и осуществление мер по повышению уровня подготовки органов управления, частей и подразделений КСПМ;

• взаимодействие с руководством принимающего государства, конфликтующих сторон, местными органами власти, представителями ООН, ОБСЕ и других международных организаций в зоне конфликта;

• взаимодействие с пограничными войсками государств-участников Содружества Независимых Государств в зоне конфликта;

• участие в переговорном процессе по стабилизации обстановки в зоне конфликта;

• осуществление взаимодействия с органами управления государств-участников и штабом по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств (далее Штаб по координации военного сотрудничества) по вопросам комплектования частей и подразделений КСПМ личным составом, обеспечения их вооружением, военной техникой и материально-техническими средствами.

В зоне конфликта обеспечивается организация и поддержание рабочих контактов с представителями ООН, ОБСЕ и других международных организаций, министерствами иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел государств-участников Содружества, политическим руководством принимающего государства и представителями конфликтующих сторон. Миссиям и другим органам ООН и ОБСЕ предоставляется оперативная информация о деятельности КСПМ в объеме, необходимом для решения ими задач в зоне конфликта, а также дается возможность посещения частей и подразделений, входящих в их состав[47]47
  Насырова А. М. Региональное миротворчество на примере Содружества Независимых Государств. Автореф. дисс… канд. юридич. наук. – Казань, 2005. С. 9.


[Закрыть].

Штаб является основным органом управления Объединенного командования КСПМ. Он формируется на коалиционной основе с участием представителей всех государств-участников операции.

Группа военных наблюдателей является специальным подразделением, в состав которого входят военнослужащие государств-участников ОПМ. Она может выполнять задачи в составе КСПМ или самостоятельно.

Группа военных наблюдателей, как правило, используется для контроля и проверки того, как стороны, участвующие в конфликте, соблюдают взятые на себя обязательства, например, соглашения о прекращении огня, ограничении уровня численности вооруженных сил в данном районе, выводе из указанных районов своих войск и их демобилизации. Деятельность военных наблюдателей преследует цель убедить стороны уважать свои обязательства, например, путем восстановления статус-кво после нарушения соглашения о прекращении огня.

Группа экспертов предназначена для изучения и оценки военнополитической обстановки, процессов урегулирования, действий КСПМ, прогнозирования развития обстановки и подготовки обоснованных предложений для принятия решений Командующим. Она может привлекаться для подготовки предложений по решению спорных вопросов, требующих специальных знаний.

Подразделения полиции (милиции) включают персонал, выделенный государствами-участниками ОПМ, и предназначены для содействия в обеспечении законности, правопорядка, прав человека и нормального функционирования государственных институтов в районе проведения ОПМ. Подразделения полиции (милиции), выделенные государствами-участниками ОПМ в состав КСПМ, подчиняются Командующему.

Подготовка личного состава КСПМ осуществляется централизованно – на базе единых для Содружества центров подготовки или самостоятельно – на базе учебных центров посылающих государств и проводится по единой программе, утверждаемой Советом министров обороны по согласованию с Советом министров иностранных дел. Основной задачей подготовки является получение личным составом знаний и практических навыков, связанных с выполнением миротворческих задач.

При этом используются учебные центры (курсы), осуществляющие свою деятельность по специальным программам обучения, утверждаемым Советом министров обороны.

Разделом IV Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ специально регламентированы основы применения Коллективных сил по поддержанию мира. В их числе: возможность введения КСПМ в район конфликта только после достижения между конфликтующими сторонами соглашения о прекращении огня или перемирии и выполнения ими этих соглашений. Действия КСПМ не должны выходить за рамки полномочий, определенных Мандатом; национальные контингенты переходят в прямое подчинение Командующему с момента доклада их командира (начальника) о прибытии в район конфликта.

В числе основных принципов действия КСПМ беспристрастность и нейтральность; соблюдение законов принимающего государства; уважение обычаев и традиций местного населения; неучастие в боевых действиях; неприменение оружия, кроме специально регламентированных случаев; открытость деятельности (п. 28 Положения).

В период прохождения службы в составе КСПМ личный состав пользуется статусом, привилегиями и иммунитетом, которые предоставляются персоналу ООН при проведении операций по поддержанию мира в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 февраля 1946 г.[48]48
  Конвенция ООН о привилегиях и иммунитетах Объединенных наций (Нью-Йорк, 13 февраля 1946 г.) // Действующее международное право. Т. 1.


[Закрыть], Конвенцией о безопасности ООН и связанного с ней персонала, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г., Протоколом о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств от 15 мая 1992 г. и указанным Положением[49]49
  Протокол о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств (Ташкент, 15 мая 1992 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 5. С. 25.


[Закрыть].

Непрерывный срок пребывания личного состава в составе КСПМ не должен превышать шести месяцев. Продление указанного срока может быть осуществлено только с личного согласия и решаться в индивидуальном порядке. Личный состав КСПМ защищен специальными социальными и правовыми гарантиями. КСПМ имеют собственные отличительные знаки, которые должны быть легко опознаваемыми на значительном расстоянии и при ограниченной видимости.

Совет командующих Пограничными войсками. Еще одним военным органом СНГ является Совет командующих Пограничными войсками, созданный на основе Соглашения о Положении о Совете командующих Пограничными войсками[50]50
  Соглашение о Положении о Совете командующих Пограничными войсками (Москва, 24 сентября 1993 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1993. № 4. С. 88.


[Закрыть]. Он является коллегиальным органом Совета глав государств и правительств Содружества. Его задача – координация охраны внешних границ и экономических зон государств-участников СНГ. Основной формой работы Совета командующих являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал в столицах государств-участников Содружества. Внеочередные заседания Совета командующих созываются по поручению Совета глав государств или Совета глав правительств Содружества, а также по просьбе одного или нескольких членов Совета командующих. Последнее требует согласия не менее двух третей его членов.

Членами Совета командующих по должности являются командующие (начальники) Пограничными войсками (или другие полномочные представители) государств-участников Содружества, а также Председатель Координационной службы Совета командующих. Исходя из общих принципов СНГ, члены Совета командующих обладают равными правами.

Целями деятельности Совета командующих являются: содействие реализации решений Совета глав государств и правительств Содружества, собственных решений, а также положений Устава СНГ, касающихся пограничных вопросов; координация усилий Пограничных войск в области охраны внешних границ и экономических зон, а также по обеспечению стабильного положения на них; развитие дружественных связей между Пограничными войсками государств-участников Содружества; содействие развитию и укреплению Пограничных войск государств-участников Содружества путем сближения национального законодательства по вопросам границ и их охраны, взаимного обмена информацией, сотрудничества в области военно-технической политики и подготовки кадров.

В числе приоритетных функций Совета командующих: разработка концептуальных вопросов пограничной охраны, подготовка на их основе предложений, проектов документов и договоров по пограничным вопросам; внесение в Совет глав государств и правительств, высшие органы государственной власти и управления государств Содружества предложений по вопросам охраны внешних границ и экономических зон, обеспечения деятельности Пограничных войск; координация деятельности Пограничных войск государств Содружества по вопросам, требующим совместных действий.

Совет командующих возглавляется Председателем Совета командующих Пограничными войсками и его заместителем, которые уполномочены присутствовать на заседаниях Совета глав государств и правительств и других уставных органов Содружества и представлять Совет командующих в отношениях с участниками Содружества и другими государствами, а также международными организациями по соответствующим вопросам.

Для обеспечения выполнения возложенных на Совет командующих функций создается его постоянный рабочий орган – Координационная служба. При необходимости в пределах выделенной численности и ассигнований Совет командующих может создавать временные рабочие органы. Правоспособность Координационной службы определяется Советом глав правительств СНГ, временных рабочих органов – Советом командующих в пределах предоставленных полномочий.

Неприкосновенность членов Совета командующих, военнослужащих и служащих органов Совета в силу международного характера их деятельности гарантируется. Принимающее государство обеспечивает безопасность членов Совета командующих, военнослужащих и служащих его органов и принимает необходимые меры для предупреждения или пресечения каких бы то ни было посягательств на их личность, свободу и достоинство. Члены Совета командующих, личный состав органов Совета командующих на территории государств-участников СНГ пользуются иммунитетом от уголовной, административной и гражданской юрисдикции, кроме:

• случаев, когда по мотивированному постановлению правоохранительных органов принимающего государства Совет командующих откажет в иммунитете должностному лицу;