Текст бизнес-книги "GR-Советник №2. Применение стандартов и нормативных документов при описании объектов государственных закупок"

Автор книги: Алексей Барыкин

Раздел: О бизнесе популярно, Бизнес-книги

3. Виды стандартов и нормативных документов

Для реализации предложенных нами методических подходов под нормативными документами подразумеваются утвержденные уполномоченными органами власти документы, устанавливающие обязательные и добровольные к соблюдению требования к товарам, работам, услугам или процессам. Далее мы подробно остановимся на технических регламентах и документах по стандартизации.

В соответствии с абзацем 23 статьи 2 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» [66] (далее – Закон №184-ФЗ) техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

В соответствии с абзацем 24 статьи 2 Закона №184-ФЗ технический регламент представляет собой документ, который принят международным договором Российской Федерации, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В Российской Федерации на уровне федеральных законов применяются технические регламенты ЕАЭС (Таблица 2).

Таблица №2. Технические регламенты Евразийского экономического союза.

Кроме того, в рамках реализации законодательства Российской Федерации о техническом регулировании в нашей стране также применяются национальные технические регламенты (Таблица 3), на смену которым по мере разработки и вступления в силу на территории стран-участниц ЕАЭС постепенно приходят наднациональные технические регламенты.

Таблица №3. Технические регламенты Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 29.06.2015 №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [67] (далее – Закон №162-ФЗ) стандартизация представляет собой деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении продукции, работ и услуг, процессов, систем менеджмента, терминологии, условных обозначений, исследований (испытаний) и измерений, методов испытаний, маркировки, процедур оценки соответствия и иных объектов стандартизации. Целями стандартизации в числе прочих являются:

– содействие социально-экономическому развитию Российской Федерации;

– улучшение качества жизни населения страны;

– техническое перевооружение промышленности;

– повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства.

В соответствии со статями 2 и 14 Закона №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации (документами национальной системы стандартизации) являются:

– национальный стандарт;

– основополагающий национальный стандарт;

– предварительный национальный стандарт;

– правила стандартизации;

– рекомендации по стандартизации;

– информационно-технические справочники.

К более широкой группе документов, включенных в понятие документов по стандартизации, также относятся:

– своды правил;

– общероссийские классификаторы;

– стандарты организации, включая технические условия.

В зависимости от содержания и объекта стандартизации документы по стандартизации можно также разделить на следующие группы:

– стандарты на термины и определения;

– стандарты на продукты и услуги, в том числе:

• стандарты на номенклатуру продуктов и услуг;

• стандарты на общие технические условия (ОТУ), устанавливающие требования к группам однородной продукции или услуг;

• стандарты на технические условия (ТУ), устанавливающие требования к конкретным видам продукции или услуг

– стандарты на процессы;

– стандарты на методы испытаний правила приемки и отбор проб;

– стандарты на маркировку и упаковку, транспортирование и хранение;

– стандарты на требования к содержанию и оформлению технических заданий для конкурсной документации при осуществлении государственных закупок.

При этом на практике вышеуказанная классификация является скорее условной, поскольку в рамках одного и того же документа вышеперечисленные аспекты стандартизации часто рассматриваются в комплексе.

Документы по стандартизации применяются на добровольной основе за исключением случаев, когда применение соответствующих документов непосредственно предусмотрено техническими регламентами Российской Федерации или Евразийского экономического союза, а также законодательством или нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В рамках выработки и реализации государственной политики в сфере стандартизации Росстандартом совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и иными участниками работ по стандартизации осуществляется разработка и реализация программы национальной стандартизации и перспективных программ стандартизации по приоритетным направлениям, в рамках которых проводятся работы по разработке, изменению (актуализации) и отмене документов национальной системы стандартизации.

Кроме того, наряду с техническими регламентами и документами по стандартизации обязательные требования к товарам, работам и услугам могут быть установлены и иными нормативными и методическими документами, предусмотренными действующим законодательством в отдельных отраслях и сферах деятельности. Примерами таких документов являются санитарные, фитосанитарные и санитарно-эпидемиологические нормы и правила, строительные нормы и правила, нормы технологического проектирования, руководящие документы и иные аналогичные документы.

4. Допускается ли применение при описании объекта закупки международных и межгосударственных стандартов?

Порядок и условия применения международных стандартов, ровно как и межгосударственных, региональных стандартов, стандартов иностранных государств (далее, в рамках настоящего параграфа – стандарты), в соответствии с пунктом 22 статьи 9 Закона №162-ФЗ определяется приказом Росстандарта.

Возможность прямого применения стандартов является прогрессивной нормой, поскольку участники работ по стандартизации нуждаются в ускоренном режиме установления равных условий в международных торговых и иных отношениях со своими партнерами или для применения передового зарубежного опыта по производству конкурентной продукции или оказанию конкурентных сервисов на территории Российской Федерации.

Применение стандартов при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг, в том числе осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусмотрено пунктом 2 приказа Росстандарта от 05.05.2016 №546 «Об утверждении порядка и условий применения международных стандартов, межгосударственных стандартов, региональных стандартов, а также стандартов иностранных государств» [46] (далее – Приказ №546).

Упоминание в пункте 2 Приказа №546 возможности применять стандарты при осуществлении государственных закупок распространяется в большей степени на межгосударственные стандарты, к которым присоединилась Россия как член МГС СНГ, и в меньшей степени к международным стандартам и стандартам иностранных государств. Такое различие в применении стандартов определено тем, что межгосударственные (региональные) стандарты автоматически регистрируются в Федеральном информационном фонде стандартов после принятия решения о присоединении к ним России, а международные стандарты и стандарты иностранных государств подлежат такой регистрации в Фонде стандартов только по решению Росстандарта на основании обращения заинтересованного лица

Получение разрешения на применение стандартов регулируется Приказом №546, а порядок действий заинтересованного лица подразумевает следующие этапы:

1. определиться со стандартом и провести подготовительные мероприятия:

а) запросить у оператора Фонда стандартов официальный ответ по поводу наличия переводов на русский язык данного стандарта в Фонде стандартов;

б) в отсутствие перевода стандарта на русский язык подготовить таковой (желательно в четырех экземплярах) и заверить должным образом;

в) подготовить обращение в Росстандарт соответствии с п. 6 Приказа №546;

2. направить обращение в Росстандарт любым удобным способом, лучше по почте через экспедицию с отметкой о приеме обращения на копии письма организации;

3. дождаться от Росстандарта ответа о принятом решении с приложением копии заключения ТК (ПТК) по стандартизации.

Согласно Приказу №546 максимальное время со дня регистрации обращения юридического лица до даты исходящего письма Росстандарта о принятом решении составит около 24 календарных дней. Правда, нужно отметить, что обращение будет регистрироваться в течение трех календарных дней с момента его получения Росстандартом.

Итого, предельный максимальный срок рассмотрения обращения и выполнение Росстандартом, ТК (ПТК) и оператором Фонда стандартов всех предписанных действий составит около 27 календарных дней. Это укладывается в нормативный срок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, установленный статьей 12 Федерального закона от 02.052006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [57], составляющий 30 календарных дней.

Для детального прояснения порядка получения разрешения на применение международных стандартов и стандартов иностранных государств необходимо отдельно остановиться на должном заверении перевода стандарта на русский язык, если он отсутствует в Фонде стандартов.

К моменту издания «GR-Советника» ни на официальном сайте Росстандарта www.gost.ru, ни на официальном сайте оператора Федерального информационного фонда стандартов www.gostinfo.ru не разъяснено, что понимается под надлежащим образом заверенным переводом стандарта на русский язык. Тем не менее выход из сложившейся ситуации имеется. С 1 июля 2016 г. все разработчики национальных и межгосударственных стандартов обязаны направлять на утверждение проекты национальных и принятых межгосударственных стандартов, утверждаемых в качестве национальных, в Росстандарт с надлежащим образом заверенным переводом на русский язык тех стандартов, ссылки на которые в них имеются. Такие переводы надлежащим образом заверяли и заверяют ТК и ПТК.

После получения ответа от оператора Фонда стандартов об отсутствии перевода на русский язык стандарта, который планируется к применению, нужно обратиться в профильный ТК или ПТК, заверить свой перевод и получить консультацию о подготовке обращения в Росстандарт. Это целесообразно сделать, несмотря на то что Росстандарт не обязан направлять обращение юридического лица для подготовки заключения о возможности применения стандартов в профильный ТК (ПТК). Также отметим, что ТК (ПТК) готовит заключение на соответствие обращения п. 3 Приказа №546, в котором перечислены условия применения стандартов в Российской Федерации:

– отсутствие национальных стандартов Российской Федерации и предварительных национальных стандартов Российской Федерации с аналогичными объектами стандартизации и требованиями, предъявляемыми к ним;

– соответствие стандартов действующим на территории Российской Федерации техническим регламентам;

– соответствие стандартов современному уровню развития науки, техники и технологий, а также передовому зарубежному опыту.

При этом Росстандарт принимает решение на основании заключения ТК (ПТК) с учетом собственного мнения по поводу соответствия или несоответствия обращения юридического лица требованиям подпунктов «б» и «в» пункта 6 Приказа №546 об объекте применения стандарта и о необходимости применения стандарта соответственно. В связи с этим рекомендуем подойти к описанию объекта применения стандарта и обоснованию его применения творчески.

В заключении разъяснения порядка получения разрешения на применение международных стандартов и стандартов иностранных государств мы должны сказать следующее. Во-первых, разрешение выдается заинтересованной стороне для применения в собственных интересах и если предположить, что заинтересованным лицом является подведомственное учреждение или предприятие (органы государственной власти и местного самоуправления также являются юридическими лицами) и обращение о применении стандарта в целях осуществления государственных закупок будет удовлетворено, то подведомственное учреждение или предприятие не сможет выдавать копии таких стандартов участниками конкурсных процедур, т.к. это будет нарушением авторских прав органа по стандартизации, утвердившего стандарт. Во-вторых, органу по сертификации или испытательному центру (лаборатории) придется также получить разрешение для применения таких стандартов с целью расширения области аккредитации и выдачи соответствующих сертификатов и протоколов испытаний, используемых в качестве сопроводительных документов к закупаемыми товарам и услугам. Таким образом, установленный порядок применения стандартов в России создает непреодолимые препятствия для их применения при осуществлении государственных закупок.

Но правовая основа применения международных стандартов и стандартов иностранных государств при осуществлении государственных закупок есть – Законом №184-ФЗ предусмотрено включение таких стандартов в перечни документов по стандартизации к техническим регламентам Российской Федерации. Примером может служить стандарт Национальной Ассоциации Пожарной безопасности NFPA (R) 11:2010 «Стандарт для пены низкой, средней и высокой кратности», включенный в перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента Российской Федерации «О требованиях пожарной безопасности». Однако широкого применения такая практика так и не получила.

Подводя итог необходимо отметить, что если в силу характера объекта закупки применение требований международных / региональных стандартов или стандартов иностранных государств все-таки необходимо, мы рекомендуем полностью продублировать соответствующие требования в составе описания объекта закупки, а также указать ссылку на применяемый стандарт и подготовить развернутое обоснование необходимости применения указанных требований. Более подробно особенности составления такого обоснования рассмотрены в Параграфе №18 «GR-Советника».

5. Допускается ли применение при описании объектов закупок сводов правил, технических условий и стандартов организаций?

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона №44-ФЗ и пунктом 1 части 10 статьи 4 Закона №223-ФЗ при описании объектов закупок обязательным является применение лишь технических регламентов и документов национальной системы стандартизации, к которым в соответствии с статями 2 и 14 Закона №162-ФЗ относятся национальные (в том числе основополагающие и предварительные) национальные стандарты, правила и рекомендации по стандартизации, а также информационно-технические справочники. В этой связи часто возникает вопрос о возможности применения сводов правил, технических условий и стандартов организаций, которые в соответствии со статьями 2 и 14 Закона №162-ФЗ относятся к более широкой категории документов по стандартизации.

Формально положениями Закона №44-ФЗ и Закона №223-ФЗ не предусмотрено прямого запрета на применение таких документов при описании объектов закупок. Более того, возможность применения технических условий даже частично упоминается в пункте 3 части 1 статьи 33 Закона №44-ФЗ. Вместе с тем отдельного внимания заслуживает вопрос о применении таких документов с точки зрения соблюдения принципов открытости и обеспечения конкуренции при осуществлении государственных закупок.

Своды правил (СП) разрабатываются и утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, и как правило содержат требования работам и процессам, например процессам проектирования, строительства, эксплуатации и ликвидации объектов в сфере строительства, транспорта, энергетики, связи и т. п. В деловом обороте для обозначения сводов правил также часто применяется устаревшая аббревиатура СНиП (строительные нормы и правила).

Своды правил наряду с национальными стандартами подлежат обязательной регистрации в Федеральном информационном фонде стандартов, что обеспечивает единство правил их применения, а также доступность на безвозмездной основе для органов государственной власти и местного самоуправления либо на платной основе для всех остальных заинтересованных лиц. Таким образом, применение сводов правил при описании объектов закупок не нарушает принципов открытости и обеспечения конкуренции при осуществлении закупок. Более того, требованиями Закона №44-ФЗ и Закона №223-ФЗ не предусмотрено формального запрета на применение сводов

Стандарты организаций (СТО) и их отдельная подкатегория, технические условия (ТУ), в соответствии с пунктами 13 и 15 статьи 2 Закона №162-ФЗ представляют собой документы по стандартизации, утверждаемые юридическими лицами, в том числе государственными корпорациями, саморегулируемыми организациями, а также индивидуальными предпринимателями для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг.

Таким образом, стандарты организаций и технические условия разрабатываются принимаются, вводятся в хозяйственный оборот, пересматриваются, отменяются и распространяется, в том числе на возмездной основе, в соответствии с порядком, утвержденным в конкретной организации. Более того, при регистрации стандарта организации или технического условия в Фонде стандартов каждому такому документу присваивается уникальный номер, который однозначно связывает его с конкретным юридическим лицом. При этом случае разработки и регистрации даже полностью идентичного СТО или ТУ другим юридическим лицом, такому документу будет присвоен новый регистрационный номер.

Это значит, что применение стандартов организаций и технических условий при описании объектов закупок будет приводить к нарушению принципов открытости и обеспечения конкуренции при осуществлении государственных закупок, а следовательно, является недопустимым.

В этом связи необходимо отметить, что упоминание в пункте 3 части 1 статьи 33 Закона №44-ФЗ возможности применения «технических условий» при описании объектов закупок, по нашему мнению, должно трактоваться не в качестве «технических условий» как разновидности стандартов организаций (например, ТУ 10.72.12-001-0107291282-2017 «Мучные кондитерские изделия. Печенье»), а исключительно в качестве «технических условий» как разновидности национальных или предварительных национальных стандартов (например ГОСТ 32776—2014 «Кофе растворимый. Общие технические условия»).

6. Допускается ли применение при описании объектов закупок отраслевых стандартов?

Отраслевые стандарты (ОСТ) применяются преимущественно при производстве продукции оборонного и двойного назначения. Данные документы разрабатывались до середины 2003 года головным и базовыми организациями по стандартизации, при этом большая часть действующих отраслевых стандартов была разработана и утверждена еще в советские годы.

В 2016 году с вступлением в полную силу Закона №162-ФЗ ранее разработанные отраслевые стандарты были повторно введены в нормативно-правовое поле с целью возможности их применения при производстве продукции оборонного и двойного назначения.

Так, в соответствии с Положением по стандартизации в отношении оборонной продукции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 №1567 [40] обеспечивающие выполнение работ по стандартизации оборонной продукции федеральные органы исполнительной власти, ГК «Росатом» и ГК «Роскосмос» в пределах установленной соответствующим Положением компетенции:

– формируют и ведут фонды утвержденных (принятых) ими документов по стандартизации оборонной продукции, включая отраслевые стандарты (на период до их отмены);

– обеспечивают выполнение работ по актуализации фонда документов по стандартизации оборонной продукции, включая отраслевые стандарты (на период до их отмены) в рамках установленных функций.

Порядок распространение отраслевых стандартов, включенный в Сводный перечень документов по стандартизации оборонной продукции, устанавливает Росстандарт по согласованию с заинтересованными ведомствами и госкорпорациями.

При этом необходимо отметить, что действующий порядок распространения отраслевых стандартов не в полной мере учитывает вопросы распространения отраслевых стандартов двойного назначения, содержащих единые требования как для оборонной, так и для народно-хозяйственной продукции.

Подтверждением тому является решение ФАС России от 17.10.2013 по делу №1-15-141/00-05-13 [51], связанному со случаем ограничения доступа независимого производителя к актуальным редакциям отраслевых стандартов двойного назначения по титановому крепежу из сплава ВТ-16 для сборки авиационной техники, изготавливаемого методом холодной высадки:

– ОСТ 1 00552—72 «Болты и винты из титанового сплава. Технические условия»;

– ОСТ 1 33102—80 «Гайки. Технические условия»;

– ОСТ 1 34104—80 «Заклепки. Технические условия»;

– ОСТ 1 00646—73 «Гайки-пистоны. Технические условия»;

– ОСТ 1 30077—88 «Заклепки высокого сопротивления срезу для композиционных материалов. Технические условия»;

– ОСТ 1 30045—83 «Болт-заклепки, стержни и кольца к ним»;

– ОСТ 1 00537—72 «Арматура соединений. Технические условия».

Возвращаясь к вопросу о применении отраслевых стандартов при осуществлении государственных закупок в гражданском секторе, необходимо также остановиться на статье 35 Закона №162-ФЗ, в соответствии с которой при осуществлении государственных закупок, а также составлении конструкторской, проектной и иной технической документации с 01.09.2025 года не допускается применение стандартов, не предусмотренных статьей 14 Закона №162-ФЗ и включенных в перечень, утверждаемый Минпромторгом России.

В соответствии со статьями 14 Закона №162-ФЗ «документами по стандартизации» являются:

– Документы национальной системы стандартизации, в том числе:

• национальные стандарты;

• основополагающие национальные стандарты;

• предварительные национальные стандарты;

• правила стандартизации;

• рекомендации по стандартизации;

• информационно-технические справочники.

– Общероссийские классификаторы.

– Стандарты организаций, в том числе технические условия.

– Своды правил.

– Документы по стандартизации оборонной продукции.

Необходимо отметить, что на момент публикации «GR-Советника», в соответствии с планом-графиком нормативно-правовой работы Минпромторга России на 2020 год разработка и утверждение соответствующего приказа Минпромторга России запланировано на 4 квартал 2020 года. При этом, как показали результаты проведенного исследования практика применения отраслевых стандартов при осуществлении государственных закупок является весьма распространенной.

В сложившейся ситуации в случае необходимости использования отраслевых стандартов при осуществлен государственных закупок мы рекомендуем дождаться утверждения соответствующего приказа Минпромторга России, либо обратиться в Минпромторг России с вопросом об ускорении разработки перечня или предоставлением официального разъяснения порядка применения статьи 35 Закона №162-ФЗ.