Текст бизнес-книги "Правоведение для всех. Понятно и доступно о государстве, законах, судах и полиции"

Автор книги: Артем Русакович

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Принятие и действие нормативного правового акта

В общих чертах появление закона выглядит следующим образом. Вначале российскому парламенту – Федеральному Собранию – предлагают рассмотреть проект закона (законопроект). Это называется «внесением законопроекта». Право внести законопроект имеют сами депутаты, президент, правительство и ряд других субъектов. После этого законопроект должен пройти три чтения – то есть три голосования, на разных этапах которого в текст ещё можно внести поправки.

Если Государственная Дума (нижняя палата Федерального Собрания) в трёх чтениях большинством голосов принимает документ, очередь переходит к Совету Федерации (верхней палате Федерального Собрания). Иногда Совет Федерации обязан высказать мнение о законопроекте, но в большинстве случаев он может выбирать – голосовать или нет. Если Совет Федерации проголосовал «за» или проигнорировал законопроект, тот переходит на подпись президенту. Если президент подписал, всё окей – законопроект становится законом.

Если Совет Федерации проголосовал против законопроекта или президент не подписал его (наложил вето), Госдума может повторно проголосовать и принять его двумя третями голосов. Но за последние 15 лет такого не происходило – либо президент подписывал то, что принимала Госдума, либо Госдума не решалась снова голосовать за то, что отверг президент.

Итак, если президент подписал закон или Госдума преодолела вето президента или Совета Федерации, то текст закона публикуют в официальной правительственной газете – «Российской газете», и с ним могут ознакомиться все желающие. Закон начинает действовать либо через десять дней после публикации (ст. 6 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального Собрания»), либо с того момента, который указан в нём самом (например, «настоящий закон вступает в силу с 1 января 2666 года»).

У подзаконных актов менее открытая процедура принятия. Обычно их готовят сотрудники министерств и ведомств, и передают на подпись своему руководителю. Тот подписывает документ, после чего подзаконный акт нужно передать в Министерство юстиции РФ для регистрации. После регистрации документ нужно опубликовать в «Российской газете» и в течение десяти дней он тоже вступит в силу.

Изменения в нормативные правовые акты вносят по той же процедуре. Каждый раз текст закона полностью не меняют, а просто принимают закон об изменении другого закона. Например, Госдума принимает Федеральный Закон от 02.07.2013 N 153-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса РФ», где прописано, что в Налоговом кодексе в такой-то статье нужно убрать два лишних слова, ещё одно слово заменить на другое, а какую-то статью изложить по-новому. Аналогичным образом госорганы издают подзаконные акты об изменении действующих подзаконных актов.

Иногда изменений накапливается слишком много или нормативный правовой акт радикально устаревает. Тогда проще принять новый документ, чем переписывать старый. Скажем, с 1 января 1997 г. в России начал действовать новый Уголовный кодекс. По этому поводу в 1996 г. был принят ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса РФ», где, в частности, указали, что Уголовный кодекс РСФСР утратит силу с 1 января 1997 года.

Нормативный правовой акт прекращает своё действие разными способами. Бывает, как в случае с УК РСФСР, прямая отмена – это когда принимают специальный НПА по этому поводу. Бывает, что новый нормативный правовой акт по той же теме вскользь упоминает, что старый перестаёт действовать. Иногда истекает срок, на который был издан нормативный правовой акт. Например, каждый год у нас принимают новый федеральный закон о бюджете, и одновременно с этим прекращает действовать предыдущий.

А иногда просто изменяется обстановка, на которую были рассчитаны нормативные правовые акты. В частности, многие законы и подзаконные акты, принятые в годы Великой Отечественной войны, прекратили действовать в мирное время без прямого указания.

Нормативные правовые акты действуют на всей территории государства. Сюда входит суша, территориальные воды, воздушное пространство, морские суда, которые ходят под флагом государства, территории посольств и консульств за рубежом и даже российские космические корабли. По поводу всего, что произошло во всех этих местах, российский суд может вынести решение, основанное на российских законах и подзаконных актах.

Но есть и так называемое экстерриториальное действие закона. Суть его в том, что к действиям, совершенным за рубежом, можно применять российское законодательство. По этому поводу, например, есть норма в Уголовном кодексе РФ (ч. 1 ст. 12): «Граждане РФ… совершившие вне пределов РФ преступление… подлежат уголовной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства». То есть если российский гражданин совершил преступление в другой стране и там его по каким-то причинам не наказали, то теоретически его могут наказать в России, хотя, казалось бы, наше государство не имеет к этому никакого отношения.

По умолчанию нормативные правовые акты касаются всех лиц, находящихся на территории государства, в том числе иностранцев и лиц без гражданства. Однако есть нормы, которые распространяются только на отдельные категории (граждан РФ, военных, пенсионеров, женщин).

Ещё один интересный момент по поводу соотношения закона и подзаконного акта. Иногда Госдума и какое-то ведомство действуют не очень согласованно. Скажем, депутаты принимают закон, где гражданам строжайше предписывают что-то сделать до какого-то числа. При этом в законе подробно не прописывают процедуру, по которой это всё нужно сделать, а оставляют на усмотрение другого госоргана. А тот работает не очень быстро.

Один из самых известных случаев такого рода произошёл в 2014 г. 4 июня депутаты Госдумы приняли изменения в закон «О гражданстве РФ». Там российских граждан, имеющих гражданство ещё одной страны, обязали уведомить об этом миграционную службу в течение 60 дней и установили, что «форма и порядок подачи уведомлений…» устанавливаются миграционной службой. Закон вступил в силу 1 августа 2014 года, но к этому времени никакой формы и порядка подачи уведомления миграционная служба не разработала.

Из-за этого возник странный парадокс: вроде бы граждане обязаны уведомлять власти о втором гражданстве, но как это делать – нигде не сказано. Ситуация для многих была весьма нервная, если учесть, что за «неуведомление» полагалась уголовная ответственность. Но, к счастью, миграционная служба выпустило соответствующий приказ до конца сентября, и теоретически все, кто хотел уведомить государство о наличии второго гражданства, смогли это сделать.

Нормативные правовые акты регионов

Поскольку Россия – это федеративное государство, то законы у нас существуют не только на общегосударственном уровне, но и на региональном. Парламенты российских регионов тоже могут принимать законы. Например, у каждого российского региона есть своя конституция или устав (например, Конституция Республики Карелия или Устав Вологодской области), где описаны способы формирования и полномочия региональных органов власти.

Власти регионов могут сами заниматься некоторыми второстепенными вопросами, так что там тоже появляются свои законы и кодексы: например, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, Социальный кодекс Ярославской области, закон Амурской области «О Правительстве Амурской области», закон Приморского края «О транспортном налоге».

Ну и, разумеется, в регионах есть свои подзаконные акты, которые принимают для исполнения региональных законов: указы президентов республик и губернаторов областей, постановления администраций областей, приказы региональных министерств и департаментов.

Ненормативный правовой акт

Существует ещё ненормативный правовой акт (он же индивидуальный правовой акт). Это тоже официальный письменный документ, который издают госорганы и должностные лица. Но вопросы там иные: наградить того-то или назначить его на должность, выделить деньги такому-то учреждению, передать землю или здание такой-то организации.

Нормативные и ненормативные правовые акты различаются следующим. Первые создают правила в отношении неопределённого круга лиц и рассчитаны на многократное применение. Соответственно, они могут создавать и регулировать много разных правоотношений с участием самых разных субъектов. Вторые же относятся к конкретным лицам и рассчитаны на однократное применение – то есть, по сути, создают, изменяют или прекращают только одно или несколько конкретных правоотношений. Поэтому ненормативный правовой акт – не источник права.

Например, существует Указ Президента РФ от 29.12.2004 N 1630 «О присвоении звания Героя РФ Кадырову Р. А.» с коротким текстом: «За мужество и героизм, проявленные при исполнении служебного долга, присвоить звание героя РФ Кадырову Рамзану Ахматовичу – первому заместителю Председателя Правительства Чеченской Республики» (подпись – президент РФ В. Путин, дата). Это ненормативный правовой акт, потому что он распространяется на одного человека, рассчитан на однократное применение и создаёт несколько конкретных правоотношений. Наиболее важное из них – между Рамзаном Кадыровым и Пенсионным фондом РФ. Первый, будучи героем России, имеет право на ежемесячную денежную выплату и повышенную пенсию, а Пенсионный фонд РФ – обязанность выплачивать ему соответствующие денежные суммы (ст. 1.1 ФЗ «О статусе героев…»).

Ну и для сравнения – указ президента РФ от 17.06.2008 N 977 «О порядке въезда в РФ и выезда из РФ лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике», тоже достаточно короткий, который устанавливает следующее правило:

«лица без гражданства, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в Латвийской Республике или Эстонской Республике, осуществляют въезд в РФ и выезд из РФ без оформления виз по следующим действительным документам:

лица, проживающие в Латвийской Республике, – по паспорту негражданина, выданному соответствующим органом Латвийской Республики;

лица, проживающие в Эстонской Республике, – по паспорту иностранца, выданному соответствующим органом Эстонской Республики»

Это уже нормативный акт, потому что касается он неопределённого круга лиц и рассчитан на многократное применение. Множество «неграждан» Латвии и Эстонии (их сокращённо называют «неграми») смогут вступить в правоотношения с Пограничной службой ФСБ при въезде в Россию. Латвийским или эстонским «неграм» достаточно показать «паспорт негражданина» или «паспорт иностранца» при въезде в Россию, после чего пограничник обязан будет пустить их без визы в нашу страну.

Резюме

Источник права – это способ выражения и закрепления норм права. Самый распространённый вид источников права – нормативный правовой акт. Это официальный письменный документ с правилами поведения по какой-то одной теме.

Нормативные правовые акты делят на две разновидности: законы и подзаконные акты. Вторые дополняют и уточняют содержание первых.

Если расположить законы и подзаконные акты в порядке убывания юридической значимости, это будет выглядеть так:

1) Законы

а) Конституция РФ

б) федеральные конституционные законы (ФКЗ)

в) федеральные законы (ФЗ)

2) Подзаконные акты:

а) указы президента РФ

б) постановления правительства РФ

в) приказы министерств и ведомств

Граница между законом и подзаконным актом не очень строгая и может меняться. Есть нормы, которые должны быть только в законе и нигде больше. Но большинство норм могут быть как в законе, так и в подзаконном акте.

Законы принимает Госдума общим голосованием депутатов, после чего их одобряет Совет Федерации и подписывает президент. Подзаконные акты принимает госорган, которому это поручено законом.

Существует ещё ненормативный правовой акт (он же индивидуальный правовой акт). Это официальный письменный документ, изданный госорганом или должностным лицом, который не рассчитан на многократное применение, а относится к конкретным лицам и создаёт, изменяет или прекращает только одно или несколько конкретных правоотношений.

Глава 4
Другие источники права

В прошлой главе я начал говорить об источниках права. Напомню, что это способы выражения и закрепления норм права (или те документы, на которые суд может сослаться в своём решении). Вот виды источников права:

нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты);

нормы международного права;

обычаи;

судебные прецеденты;

акты высших судов;

договоры нормативного содержания;

научные труды (доктрина);

религиозные нормы;

принципы права.

Главный вид источников права – нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты). О них я рассказал в предыдущей главе. Настало время других источников.

Нормы международного права

Все государства заключают друг с другом международные договоры, где прописывают те или иные правила. Таких документов сотни и тысячи, и их число постоянно увеличивается. Это закономерно: мир стал единым, через границы постоянно перемещаются люди, деньги, товары, услуги и информация, поэтому государствам нужно совместно устанавливать правила на этот счёт.

Международные договоры носят разные названия. Это может быть как просто «договор», так и «пакт», «декларация», «конвенция». Наиболее важные договоры, в которых участвуют десятки стран, называют «конвенциями».

Вот некоторые известные конвенции, подписанные Россией: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Венская конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г.; Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений 1886 г.; Женевская конвенция об обращении с военнопленными 1929 г.; Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.; Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.; Венская конвенция о дорожном движении 1968 г.

Также существуют многочисленные договоры о безвизовом режиме между Россией и другими странами, договоры об избежании двойного налогообложения, договоры о правовой помощи (в том числе о выдаче преступников), договоры о создании и работе международных организаций, в которых состоит Россия (например, Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза 2009 г.) и многие другие.

Чтобы понять практическое значение этого вида источников права, возьмём Венскую конвенцию о дорожном движении 1968 г. Страны, подписавшие её, договорились, что установят более или менее единые правила дорожного движения и требования к автомобилистам. Благодаря этому граждане России, имеющие водительское удостоверение, могут ездить на автомобиле в других странах, подписавших конвенцию, а граждане этих стран, в свою очередь, могут ездить по России.

Нормы международного права обычно имеют приоритет перед внутренним законодательством. Иначе говоря, если Россия присоединилась к международному договору, она обязана его соблюдать, что бы ни было написано в российских законах или других источниках права. И если российский закон говорит одно, а международный договор, подписанный Россией, – другое, должна применяться норма международного договора. Это правило прописано в российской Конституции (ст. 69). Аналогичные нормы есть во французской (ст. 55) и немецкой (ст. 25) конституциях.

Некоторые считают, что это правило ущемляет интересы России. Но загвоздка в том, что международное право без согласия российского руководства действовать на нашей территории не будет. Только после того, как представитель нашей страны подписал международный договор, а Госдума его утвердила, он становится обязательным для нас. А если российские власти решат, что такой документ чем-то нам вредит, они могут выйти из этого договора в соответствии со ст. 37 ФЗ «О международных договорах РФ».

Обычаи

Самый древний источник права – обычаи. В старые времена, когда люди не имели государства и письменности, их поведение регулировали обычаи – правила поведения, закрепившиеся в быту из-за их многократного повторения. Эти простые правила – скажем, если один человек нанёс увечье другому, то ему нужно нанести такое же увечье – были потом записаны и превратились в первые законы. Тот период существования права в науке получил название «обычного права». «Обычное» здесь означает «основанное на обычае», а не что-то противоположное «необычному».

Однако и сейчас обычаи играют важную роль, поскольку законы не могут учесть все детали и аспекты современной жизни.

Например, обычаи важны в бизнесе и вообще в сфере имущественного оборота между гражданами (купля-продажа, услуги, аренда и т. д.). Вот что говорит на этот счёт Гражданский кодекс РФ: «Обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе» (ч. 1 ст. 5 ГК РФ).

Возьмём бытовой пример – вы записали в договоре, что за поставку какого-то товара ваш партнёр должен перечислить вам десять тысяч долларов в рублях по курсу Центробанка РФ на день оплаты. Может случиться, что вместо ожидаемых вами американских долларов он расплатится так, как будто речь шла о канадских. И если это произойдёт, то придётся идти в суд и доказывать, что существует такой обычай – если написано «доллары», то речь идёт именно о долларах США.

К сожалению, я не нашёл судебных решений по такой ситуации, хотя это очевидный пример обычая. А вот другой обычай, по которому есть судебная практика – если в договоре или ценной бумаге сумма указана и цифрами, и прописью в скобках, то в случае расхождения приоритет имеет пропись. Это, казалось бы, и так понятно, но ни в одном законе такого правила нет. Точнее есть лишь относительно одного вида ценной бумаги – векселя. Но российские суды пришли к выводу, что при оформлении других документов это правило тоже превратилось в обычай и его можно применять при разрешении споров между гражданами.

«Написание в кредитном договоре размера и валюты кредита цифрами и прописью не совпадает, поэтому… противоречия между суммами, указанными прописью и цифрами, устраняются путем признания приоритета за суммой, указанной прописью. Это правило соответствует устоявшимся обычаям делового оборота (ст. 5 ГК РФ)» (определение Московского городского суда от 30.11.2011 по делу N 33—36102).

Российский суд нечасто ссылается на этот источник права. Так что лучше точно прописывать в договоре все важные условия, а не надеяться, что суд будет разбираться в деловых обычаях.

Официально обычай применяют только в гражданском праве. Если вы будете ссылаться на него по трудовому, уголовному или административному делу, суд отклонит такой довод – здесь обычай не является источником права.

Однако применяя социологический подход к праву, мы увидим, что обычай действует не только в гражданском праве, но и во многих других сферах. Например, у нас есть Гражданский процессуальный кодекс (ГПК РФ) – эдакая инструкция для суда, как именно нужно разбирать имущественные, трудовые и семейные споры. Среди прочих, там есть правило – на последнем судебном заседании судья объявляет только резолютивную часть (ч. 1 ст. 199 ГПК РФ) – от слова «резолюция». То бишь просто говорит: «Требования гражданина А. к гражданину Б. подлежат удовлетворению. С гражданина Б. в пользу гражданина А. нужно взыскать столько-то». А почему и на каком основании – не говорит. Но потом, в течение пяти дней судья должен изготовить и подписать текст решения, где уже будут ссылки на все необходимые источники права (ч. 2 ст. 199 ГПК РФ).

Проблема в том, что пяти дней судьям иногда недостаточно. Бывает, что текст решения они не успевают изготовить и за месяц. А между тем, если вы не согласны с решением и хотите обжаловать его в вышестоящем суде, то у вас есть лишь этот самый месяц со дня вынесения решения (ч. 2 ст. 321 ГПК РФ).

ГПК РФ ничего не говорит о такой ситуации. Видимо, авторам закона не пришло в голову, что судьи, следящие за выполнением закона, сами будут его регулярно нарушать. Но судебные юристы выкрутились, придумав следующий обычай – подавать «краткую апелляционную жалобу». Там они пишут примерно следующее: «Тогда-то такой-то суд принял такое-то решение. С ним мы не согласны, считаем его незаконным и необоснованным. А подробности расскажем, когда получим текст судебного решения». Вышестоящий суд спокойно к этому относится и вполне может сослаться на такой документ, когда возникает спор, вовремя ли подана апелляционная жалоба. И это всё, повторюсь, при том, что такой термин – «краткая апелляционная жалоба» – нигде в законе не встречается.

Таким образом, обычаи используют в самых разных правовых ситуациях, поскольку они регулируют вопросы, которые в законе не прописаны. Но официально, повторюсь, они действуют лишь в гражданском праве.