Текст бизнес-книги "Административное право России: учебник для вузов"

Автор книги: Демьян Бахрах

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Важная особенность государственной администрации – ее деятельность по оказанию публичных услуг гражданам и различным организациям. Оказание таких услуг тесным образом связано с ее функциями.

Услуга – это деятельность, приносящая пользу, помощь другому. Можно назвать такие признаки публичных услуг:

они направлены на реализацию общественных интересов;

имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугами;

они осуществляются либо государственными, муниципальными организациями (органами, учреждениями, предприятиями, вооруженными подразделениями), а также другими субъектами;

они основываются как на публичной, так и на частной собственности.

В ХХI веке любое государство оказывает многочисленные услуги населению страны, ее гражданскому обществу, организациям, физическим лицам. И в основном публичные услуги государства осуществляют государственная администрация и руководимые ею организации. Государственные услуги – это в основном деятельность исполнительной власти. И их можно называть административными услугами.

Разнообразие административных услуг очень велико (от уборки мусора до спасения лиц, попавших под завалы в шахтах, рухнувших домах, заблудившихся в лесу). Количество таких услуг непрерывно увеличивается. Чтобы лучше разобраться в системе данных услуг, полезно подразделить ее на части в зависимости от разных критериев.

По такому критерию, как деньги, можно выделить три вида административных услуг:

платные (выдача заграничных паспортов, регистрация сделок с недвижимостью и др.);

бесплатные (медицинские, образовательные, спасательные и др.);

материальная помощь безработным, сиротам, студентам, инвалидам и др.

По содержанию услуг – на:

обеспечивающие безопасность (поиск пропавших, административный надзор милиции, пожарной и санитарной безопасности, безопасности на дорогах и др.);

социальные услуги (медицинские, образовательные, пенсионные, жилищные, транспортные и др.);

экономические (антимонопольная деятельность, помощь малому бизнесу, субсидирование и т. д.).

По субъектам, их осуществляющим. Осуществляемые:

государственными органами;

муниципальными органами;

совместно государственными и муниципальными органами (образовательные, медицинские, жилищные и др.).

Между отраслями российского права есть серьезные различия. Важнейшие из них:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования;

3) принципы отраслевого регулирования;

4) цели отрасли права;

5) субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений;

6) источники отрасли права;

7) система отрасли права.

Отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тем общественным отношениям, которые они регулируют. Особенности этих общественных отношений и определяют предмет регулирования. А от предмета регулирования зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система отрасли и т. д. Не случайно большинство отраслей права название получило по регулируемой совокупности общественных отношений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить следующее определение.

 Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации и административного судопроизводства.

Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с ней деятельность по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающие при осуществлении:

1) регулятивной, созидательной деятельности государственной администрации;

2) охранительной деятельности государственной администрации;

3) административного судопроизводства.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.

Во-первых, следует уточнить, кто осуществляет государственную исполнительную (административную) власть.

Прежде всего, это исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.). А кроме того, к государственной администрации относятся Администрация и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

Во-вторых, деятельность администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная деятельность: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации – созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Кто бы ни применял меры административного принуждения – исполнительные органы государственной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и др.), – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное право обладает монополией на регулирование общественных отношений, возникающих при реализации административного принуждения.

К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их заявителями и между собой.

В-третьих, вся деятельность государственной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.

В-четвертых, государственная администрация и суды вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. И если быть точным, то административное право регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права обеих сторон отношений: и властных, и невластных субъектов. Примером тому могут быть многочисленные правила – дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и др.

В-пятых, государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Например, связанные с финансами отношения – финансовое право; загсы действуют на основе норм семейного права; следственные аппараты МВД, ФСБ России при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права; система органов исполнения наказаний действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому в определение предмета административного права необходимо внести такое существенное уточнение: оно регулирует отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями российского права.

В-шестых, отношения, возникающие при осуществлении деятельности государственной администрации, можно разделить на два вида:

1) внутриаппаратные: соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов публичной власти, организацию службы в них, формы и методы внутриаппаратной работы;

2) взаимоотношения субъектов административной власти с организациями любых организационно-правовых форм и гражданами (внеаппаратные отношения).

В наше время государственная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граждан, защиты их прав и защиты прав частных организаций. Главная составляющая предмета административного права, его ядро, – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.

Новая и важная часть предмета административного права – общественные отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство – это рассмотрение судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Исходя из сказанного, можно дать более полное определение предмета административного права. Это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметом регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.

Управленческие, административные отношения всегда имели, имеют и будут иметь место, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Административная деятельность предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому; она неразрывно связана с властью. В системе управленческих, административных связей субъекты, как правило, не равны, к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, т. е. асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

В системе управления (осуществления административной деятельности) используются разные методы (способы) воздействия субъектов власти на граждан, организации, подчиненных (поощрения, принуждения, лицензирование и др.).

Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4).

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли и путем согласования, договора. Разумеется, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования деятельности людей – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право – юридическая форма, модель функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Часто это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») либо функциональным (связи типа «инспектор – поднадзорный»). Юридическое неравенство сторон (субъектов) обусловлено также их разными ролями и задачами. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны и полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор ГИБДД).

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение дела, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного или дисциплинарного принуждения.

Большинство административно-правовых отношений возникает в связи с какими-то событиями (например, истечение срока) или односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа, жалоба, заявление гражданина или юридического лица.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения. Заключая договоры, они сами определяют взаимные права и обязанности.

Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами права четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с конкретными органами исполнительной власти. При этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической (административно-правовой!) нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме и определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, т. е. для самозащиты. С неправомерными действиями субъектов власти граждане, организации могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков и других обращений граждан) в компетентные государственные органы.

Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Гражданско-правовой метод характеризует и «особенность принуждения в гражданском праве… Принудительные меры являются здесь преимущественно средствами защиты конкретных субъективных прав… Использование принуждения в целях защиты субъективных прав позволяет сконструировать само требование о применении принуждения как права потерпевшего лица, субъекта, нуждающегося в защите[7]7
  Яковлев В.Ф. Экономика, право, суд. – М., 2003. – С. 53, 257.


[Закрыть]». А принуждение по административному праву осуществляется в публичных интересах (1), чаще всего по инициативе субъектов государственной исполнительной власти (2), для защиты норм всех отраслей российского права (3).

Еще раз подчеркнем: особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но в наше время административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей, закрепленных правовой нормой. И властвующий уже не вправе делать «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить».

Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы управленческого труда, разнообразные права граждан и частных организаций, процедуры решения дел, разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, современное административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено боˆльшими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»[8]8
  Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. – М., 1916. – С. 80.


[Закрыть].

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что современное право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Безусловно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с ним право в условиях демократии применяет при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к гражданско-правовому методу. Оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры (контракты о военной службе и др.), проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, структура. Эта особенность довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право – целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования.

Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. К основным принципам отрасли можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность государства и личности[9]9
  Подробнее о приципах административного права см.: Корнеев А.П. Административное право России. – М., 1996. – С. 32–35.


[Закрыть]. Внутри отрасли четко прослеживается субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический – административно-правовой режим регулирования общественных отношений.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому его общеотраслевой режим носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование, защиту публичных, т. е. общественных, интересов. Ранее деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведеˆнию дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время подход к целям и задачам административного права коренным образом поменялся. Отправным пунктом здесь выступают положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». И теперь среди задач публичной исполнительной власти на передний план выходят задачи по закреплению, соблюдению, содействию в реализации и защите прав и свобод человека.

На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод лиц. Но на самом деле именно состояние реализации, защиты прав и свобод граждан и есть показатель эффективности функционирования власти.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

2) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;

3) правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;

4) создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;

5) обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, коррупции, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования и развития граждан и государства очень важно, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей. Например, нужно защитить бизнес от чрезмерного администрирования, граждан – от произвола милиции.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.

Общая часть охватывает две группы институтов:

Первая группа состоит из институтов, регулирующих административно-правовой статус:

граждан (индивидуальных субъектов права);

органов и государственных служащих;

государственных организаций;

частных организаций;

а также определяющих формы и методы воздействия на них государственных исполнительных органов.

Вторая группа включает институты:

обеспечивающие законность деятельности публичной исполнительной власти;

регулирующие:

принуждение по административному праву;

административное судопроизводство.

Особенная часть административного права подразделяется на три подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:

1) административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан, организаций, государства;

2) административно-хозяйственную деятельность государственной исполнительной власти;

3) социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной исполнительной властью.

Административное право – одна из самых объемных и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием государственной администрации. Руководство обороной и руководство образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура лицензирования приватизации. А для юридического опосредования такого разнообразия нужно множество разных административно-правовых норм.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. Более того, в ряде сфер, например в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в сфере экономики, хотя договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, тем не менее роль исполнительной власти, административного права в этих областях по-прежнему велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в различных многочисленных сферах общественной жизни требуется большое количество административно-правовых норм.

Административное право – чрезвычайно важная отрасль права для России, так как в нашей стране велика роль государственной администрации. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата государственной исполнительной власти, эффективность и законность ее функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Административное, конституционное (государственное), гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль административное право имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В нем содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, таможенном праве.

Нормы, регулирующие системы административных органов, процесс административной деятельности, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. И эти отрасли активно используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и многие другие.