Текст бизнес-книги "Гармонизация уголовно-процессуального законодательства в Европейском союзе"

Автор книги: Елизавета Сорокина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Первое Шенгенское соглашение 1985 г. (Соглашение от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах) носило предварительный характер. Более важным и детальным документом стала Шенгенская конвенция (Конвенция от 19 июня 1990 г. о применении Шенгенского соглашения), на которую обычно и производится ссылка при характеристике Шенгенских соглашений.

Важность Шенгенских соглашений для последующего наделения ЕС компетенцией в области уголовного процесса и гармонизации уголовно-процессуального законодательства его государств – членов обусловлена тем фактом, что они предусматривали отмену пограничного контроля для физических лиц на общих (внутренних) границах соответствующих государств. Однако предстоящая отмена пограничного контроля вызывала обоснованные опасения по поводу возможного увеличения роста транснациональной, в том числе организованной преступности. Эти опасения отразились во включении в Шенгенскую конвенцию раздела III «Полиция и безопасность».

В этом разделе государства – члены ЕС впервые юридически закрепили комплекс форм и направлений совместных действий по противодействию преступности, в частности, путем разрешения осуществлять трансграничное полицейское наблюдение и преследование «по горячим следам», совершенствования механизмов выдачи, взаимной правовой помощи по уголовным делам, сбора и обмена информацией между правоохранительными органами[55]55
  Rozmus, М., Тора, I., Walczak, М. Harmonization of criminal law in the EU legislation – the current status and the impact of the Treaty of Lisbon. P. 1–2 [Электронный ресурс] // URL http://www.ejtn.eu/Documents/Themis/THEMIS%20writ-ten%20paper%20-%20Poland%201.pdf (дата обращения: 21.12.2015).


[Закрыть].

Ключевое достижение Шенгенских соглашений для дальнейшей гармонизации уголовно-процессуального законодательства, по нашему мнению, заключается во введенном Шенгенской конвенцией принципе «ne bis in idem»[56]56
  Van Bockel В. The Ne Bis in Idem Principle in EU Law. The Netherlands: Kluwer Law International, 2010. P. 3–4.


[Закрыть] в новом, более широком понимании. Статья 54 Шенгенской конвенции 1990 г. предусматривает, что лицо, в отношении которого в ходе судебного процесса был вынесен приговор в одном государстве, не может быть привлечено к ответственности в другом государстве за те же деяния, если приговор был исполнен.

Важно пояснить, что в российской правовой доктрине принцип «ne bis in idem» рассматривается наукой уголовного права[57]57
  Уголовное право. Общая часть: учебник/ под ред. Л. В. Иногамовой-Хегай, А. И. Рарога, А. И. Чучаева. – 2 издание, перераб. и доп. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2008. – С. 10–11.


[Закрыть]. В науке уголовно-процессуального права среди принципов уголовного процесса выделяют защиту прав личности, в том числе от необоснованного привлечения к уголовной ответственности[58]58
  Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П. А. Лупинская. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2009. – С. 21–24.


[Закрыть]. Нормы уголовно-процессуального права призваны обеспечить исполнение данного принципа. Наличие обвинительного или оправдательного приговора за ранее совершенное деяние является основанием для прекращения возбужденного уголовного дела или запрета на возбуждение уголовного дела. Таким образом, данный принцип применим к уголовно-процессуальным правоотношениям и в целях монографии рассматривается нами как оказавший влияние на введение принципа взаимного признания приговоров, в целях исполнения которого осуществляется гармонизация уголовно-процессуального законодательства.

Отдельно отметим, что Европейский суд по правам человека связывает принцип «ne bis in idem» с гарантией от повторного уголовного преследования, закрепленного Протоколом № 7 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, с общими гарантиями справедливого судебного разбирательства при предъявлении лицу уголовного обвинения[59]59
  Постановление от 20.07.2004 по делу «Никитин (Nikitin) против Российской Федерации», жалоба № 50178/99.


[Закрыть].

Основополагающий принцип «ne bis in idem» ранее был закреплен только на уровне национальных правовых систем государств – членов ЕС, то есть суд одного государства был не вправе обязать суд другого не выносить приговор за те же деяния на своей территории[60]60
  Cryer R., Friman Н., Robinson D., Wilmshurst Е. An introduction to international criminal law and procedure. 3rd ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2014. P. 67–68.


[Закрыть]. Однако закрепление данного принципа в Шенгенских соглашениях в связи с усилением международного сотрудничества по уголовным делам между государствами – членами ЕС получило важное значение для отмены двойной наказуемости за трансграничные преступления.

Заключение Шенгенской конвенции 1990 г. может рассматриваться как последнее значимое событие в предыстории наделения ЕС компетенцией в области уголовного процесса, которое состоялось 1 ноября 1993 г. со дня вступления в силу Маастрихтского договора – Договора о Европейском союзе в первоначальной редакции (подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихте).

Как неоднократно отмечалось в научной литературе, Маастрихтский договор создал Европейский союз как организацию со сложным внутренним устройством – так называемой структурой «трех опор»[61]61
  Craig P. The Lisbon Treaty Law, Politics, and Treaty Reform Oxford: Oxford University Press. 2010. P. 332; Право Европейского союза: учебник для вузов / Е. С. Аписиевич, В. Д. Бордунов, В. В. Долинская и др.; под. ред. А. Я. Капустина. – М.: Издательство «Юрайт», 2013. – С. 308; Энтин Л. М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009. – С. 32.


[Закрыть]. В качестве первой опоры он сохранил Европейские сообщества, в качестве второй опоры была признана общая внешняя политика и политика безопасности, прообразом которой стало Европейское политическое сотрудничество (как и группа ТРЕВИ, функционировало с 1970-х гг., получив юридическую регламентацию в Едином европейском акте).

Принципиально новым, впервые получившим юридическое закрепление структурным компонентом ЕС стала третья опора, официально названная сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел, кратко СПВД (раздел VI Маастрихтского договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел»).

Использованный в названии третьей опоры термин «сотрудничество», который сохраняется и в действующих учредительных документах ЕС, на первый взгляд, указывает на то, что она была направлена на классическое международно-правовое регулирование взаимодействия государств – членов в вопросах борьбы с преступностью и охраны правопорядка в целом (в предмет третьей опоры первоначально входили вопросы виз, иммиграции, убежища, а также «судебное сотрудничество по гражданским делам» и «таможенное сотрудничество»)[62]62
  Перечень направлений сотрудничества в области правосудия и внутренних дел закреплялся в ст. К.1 Договора о Европейском союзе в первоначальной редакции (Маастрихтского договора), включавшей девять пунктов.


[Закрыть].

Однако указанное выше буквальное толкование термина «сотрудничество» является ошибочным. Ключевой новацией Маастрихтского договора стало то, что он впервые в истории ЕС наделил институты Европейских сообществ, ставшие после 1 ноября 1993 г. институтами Европейского союза в целом, правом принимать на уровне ЕС меры правоохранительного характера, т. е. распространил их полномочия на сферу охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Составной частью этой сферы были признаны и любые вопросы «судебного сотрудничества по уголовным делам» в той мере, в какой они относятся к «достижению целей Союза, особенно свободного передвижения лиц»[63]63
  П. 8 ст. К.1 Маастрихтского договора.


[Закрыть].

Таким образом, можно сделать вывод, что Договор о Европейском союзе уже в первоначальной редакции предусматривал принятие на уровне ЕС мер, относящихся к уголовному процессу, не исключая и вопросы гармонизации уголовно-процессуального законодательства государств – членов, насколько это необходимо для развития судебного сотрудничества по уголовным делам[64]64
  Cherif Bassiouni M. International Criminal Law: Multilateral and Bilateral Enforcement. – 3^rd ed. Leiden: Koninklijke, 2008. P. 510.


[Закрыть].

С другой стороны, в отличие от компетенции первой опоры ЕС (Европейских сообществ), государства – члены при заключении Маастрихтского договора не захотели как-либо ограничивать свои суверенные права в вопросах уголовного права и процесса. Соответственно, вместо полномочий по изданию юридически обязательных актов прямого или непрямого действия (регламентов, директив и решений) Маастрихтский договор разрешил институтам ЕС издавать акты по сути политического или рекомендательного характера.

Согласно ст. К.З. к первым относились «общие позиции» и «общие акции». О юридической силе этих документов ничего не говорилось (следовательно, государства – члены не принимали на себя обязательства подчиняться им). В отношении общих акций указывалось только, что они могут приниматься в той мере, когда действия государств – членов могут быть лучше реализованы совместно, а не изолированно.

Некоторые из принятых на основании Маастрихтского договора общих акций касались уголовного процесса – например, Общая акция 98/427/ПВД от 29 июня 1998 г. о надлежащей практике взаимной правовой помощи по уголовным делам[65]65
  98/427/JHA: Joint Action of 29 June 1998 adopted by the Council on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on good practice in mutual legal assistance in criminal matters // OJ L 191,7.7.1998, p. 1–3.


[Закрыть], однако не предусматривали гармонизации национального уголовно-процессуального законодательства.

Более серьезное правовое значение имели проекты конвенций, которые институты ЕС получили возможность разрабатывать на основании ст. К.З Маастрихтского договора, рекомендуя государствам – членам принять их «согласно своим соответствующим конституционным правилам».

Применительно к уголовному процессу важнейшими конвенциями, подготовленными на основании Маастрихтского договора по вопросам уголовного процесса, стали две конвенции о выдаче (экстрадиции), которые сегодня утратили свое значение в связи с введением европейского ордера на арест, – Конвенция 1995 г. об упрощенной процедуре выдачи между государствами – членами Европейского союза[66]66
  Convention drawn up on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on simplified extradition procedure between the Member States of the European Union // OJ C 78, 30.3.1995, p. 2–10.


[Закрыть] и Конвенция 1996 г. о выдаче между государствами – членами Европейского союза[67]67
  Convention établie sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative à l’extradition entre les états membres de l’Union européenne // JO C 313 du 23. 10. 1996, p. 11.


[Закрыть]. Как мы видим, указанные конвенции не содержали гармонизирующих уголовно-процессуальных норм.

Препятствием к гармонизации уголовно-процессуальных норм на основе Маастрихтского договора также являлось требование о том, что все базовые акты (в том числе проекты конвенций) в области СПВД должны были утверждаться Советом ЕС на основе единогласия, т. е. с одобрения всех государств – членов. Для вступления в силу подготовленных в рамках СПВД конвенций, кроме того, требовалась их ратификация всеми государствами – членами.

Европейские исследователи отмечали непрозрачность принятия решений Советом и его закрытость при обсуждении вопросов в области уголовного процесса[68]68
  O’Keefe, D. Recasting the Third Pillar // Common Market Law Review, 1995. № 32. P. 893–920.


[Закрыть].

Следующий этап компетенции ЕС в области уголовного процесса открылся принятием Амстердамского договора 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.)[69]69
  Treaty of Amsterdam amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and related acts // OJ C 340, 10.11.1997, p. 1–144.


[Закрыть].

Именно Амстердамский договор ввел в право ЕС рассмотренную выше правовую категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия», для создания которого он предпринял меры по реформированию компетенции ЕС[70]70
  Калиниченко П. А., Михайлова С. А. Эволюция норм и стандартов ЕС в сфере признания и исполнения решений по гражданским делам //Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 1. —С. 125–136.


[Закрыть], в том числе в уголовно-процессуальной сфере.

Амстердамский договор сохранил разделение ЕС на три опоры, при этом в рамках третьей опоры остались исключительно вопросы уголовно-правового и уголовно-процессуального характера – «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (СПСО), в дословном переводе «полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам» (англ, police and judicial cooperation on criminal matters)[71]71
  Остальные вопросы, ранее (согласно Маастрихтскому договору) входившие в предмет третьей опоры: визы, иммиграция, убежище, судебное сотрудничество по гражданским делам – Амстердамским договором были коммунитаризированы, т. е. включены в компетенцию Европейского сообщества как основного элемента первой опоры.


[Закрыть].

Амстердамский договор детализировал характер деятельности государств – членов и институтов ЕС по развитию судебного сотрудничества по уголовным делам как составной части СПСО. Согласно ст. 31 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора, эта деятельность должна была быть направлена на:

– облегчение и ускорение сотрудничества между министерствами и судебными или аналогичными им компетентными органами государств – членов в отношении процедуры и исполнения решений;

– облегчение выдачи между государствами – членами;

– обеспечение, насколько это необходимо для улучшения данного сотрудничества, совместимости правил, применяемых в государствах – членах;

– предотвращение конфликтов юрисдикции между государствами – членами;

– постепенное принятие мер, устанавливающих минимальные правила в отношении составов уголовных преступлений и санкций, действующих в сферах организованной преступности, терроризма и торговли наркотиками.

Как видим, Амстердамский договор впервые прямо предусмотрел гармонизацию путем установления минимальных правил в сфере материального уголовного права (для отдельных видов преступлений)[72]72
  Cm.: Commentaire article par article des traités UE et CE. Sous la direction de P. Léger. Bruxelles: Bruylant, 1999. P. 86–88.


[Закрыть]. Для уголовно-процессуального права аналогичная гармонизация, как и ранее, прямо не предусматривалась, однако и не исключалась. В частности, она могла рассматриваться как мера, направленная на обеспечение взаимной совместимости правил государств – членов.

Ключевой новеллой Амстердамского договора для цели настоящего исследования являлось реформирование системы правовых инструментов, посредством которых институты ЕС могли развивать судебное сотрудничество по уголовным делам. Амстердамский договор сохранил за ними полномочия по принятию общих позиций и разработке проектов конвенций[73]73
  Mitsilegas V. EU Criminal Law. Portland: Hart Publishing, 2009. P. 12–13.


[Закрыть]. Однако вместо общих акций институты ЕС впервые получили право издавать акты, в полной мере обладающие юридически обязательной силой для государств – членов – рамочные решения и решения.

Согласно ст. 34 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора рамочные решения определялись как акты «в целях сближения законодательных и регламентарных положений государств – членов», т. е. как акты по гармонизации. Аналогично директивам ЕС рамочные решения адресовывались государствам – членам, которые, в соответствии с ними, должны были вносить необходимые поправки в свое законодательство (способы и формы трансформации рамочных решений, как и директив, государства – члены определяли самостоятельно).

Решения также наделялись обязательной силой, но не должны были быть направлены на сближение национального права государств – членов.

Именно введение в арсенал правовых инструментов институтов ЕС рамочных решений позволило издать на уровне ЕС первый нормативно-правовой акт, направленный на гармонизацию уголовно-процессуального права, – Рамочное решение 2001 г. о статусе потерпевших в уголовном процессе, которое вместе с другими актами по гармонизации будет рассмотрено в следующей главе.

Расширяя компетенцию ЕС в уголовно-процессуальной сфере, Амстердамский договор вместе с тем сохранил для нее ряд ограничений с точки зрения процедуры издания нормативных актов и их претворения в жизнь государствами – членами.

Во-первых, как и Маастрихтский договор, Амстердамский договор сохранил принцип единогласия при принятии актов в Совете ЕС – единственном институте, уполномоченном осуществлять правотворчество в уголовно-процессуальной сфере до реформы Лиссабонского договора.

Во-вторых, рамочные решения, в отличие от директив, ни при каких обстоятельствах не могли иметь прямого действия[74]74
  Европейское право: учебник для вузов / под общ. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтина. – М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА М»),2002. —С. 26.


[Закрыть](об этом говорилось в вышеуказанной ст. 34 Договора о Европейском союзе). Таким образом, даже в случае нетрансформации одним из государств – членов рамочного решения заинтересованные граждане (например, потерпевшие) данного государства не могли ссылаться на нормы рамочного решения для отстаивания своих прав в спорах с государственными органами.

В-третьих, Европейская комиссия и Суд ЕС не наделялись полномочиями контролировать исполнение (трансформацию) рамочных решений государствами – членами и не могли привлекать их за это к юридической ответственности[75]75
  Vermeulen G., De BondtW. Justice, Home Affairs and Security. European and international institutional and policy development. Antwerpen: Maklu, 2015. P. 35.


[Закрыть]. Таким образом, хотя рамочные решения и являлись юридически обязательными актами по гармонизации, их претворение в жизнь в решающей степени зависело от доброй воли и дисциплины государств – членов и на практике часто затягивалась (трансформация происходила, но позднее назначенных сроков).

Еще одной важной новеллой Амстердамского договора, хотя и не оказавшей непосредственного влияния на гармонизацию уголовно-процессуального законодательства ЕС, стала инкорпорация норм Шенгенских соглашений и основанных на них актов Шенгенского исполнительного комитета (Шенгенских достижений) в правовую систему Европейского союза, в результате чего Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров и стали приравниваться к правовым актам институтов ЕС (т. е. к источникам вторичного права Европейского союза)[76]76
  Право Европейского союза: в 2 т. – Т. 1. Особенная часть. Основные отрасли и сферы регулирования права Европейского союза / под ред. С. Ю. Кашкина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство «Юрайт», 2013. – С. 134.


[Закрыть]. Инкорпорация Шенгенских соглашений в право ЕС, по мнению профессора О. М. Мещеряковой позволила «Амстердамскому договору стать переломным моментом в развитии сотрудничества государств – членов ЕС в уголовно-правовой сфере»[77]77
  Мещерякова О.М. Европейский ордер на арест и взаимное признание судебных решений по уголовным делам государствами – членами ЕС // Юридический мир. – 2013. – № 6. – С. 63–64.


[Закрыть].

Последовавший за Амстердамским договором Ниццкий договор 2001 г.[78]78
  Treaty of Nice amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts // OJ C 80, 31.3.2001, p. 1–87.


[Закрыть] (в силе с 1 февраля 2003 г.) несколько расширил перечень направлений судебного сотрудничества по уголовным делам в связи с созданием Евроюста (новая редакция ст. 31 Договора о Европейском союзе). При этом компетенция ЕС принимать уголовно-процессуальные нормы и порядок ее реализации остались в прежнем виде.

В рассматриваемый период существенное значение для развития сотрудничества по уголовным делам, заложившего основы для дальнейшей гармонизации уголовно-процессуального законодательства ЕС, имеет факт издания высшим органом политической координации ЕС – Европейским советом – специальных программ действий по формированию и укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, касающихся в том числе уголовного процесса. Первой такой программой стала Программа Тампере, утвержденная в г. Тампере 15–16 октября 1999 г.[79]79
  Resolution on the extraordinary European Council meeting on the area of freedom, security and justice (Tampere, 15–16 October 1999) // OJ C 54, 25.2.2000, p. 93–94.


[Закрыть]

Профессор М. М. Бирюков подчеркивал важность Программы Тампере для создания европейского пространства свободы, безопасности и правосудия, так как «участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, то есть сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств – членов Союза. Одна из целей данного положения состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия»[80]80
  Бирюков M. M. Европейское право: до и после Лиссабонского договора: учебное пособие. – М.: Статут, 2013. – С. 107.


[Закрыть].

Важно отметить, что именно в Программе Тампере в 1999 г. Европейский совет впервые провозгласил принцип взаимного признания судебных решений в качестве краеугольного камня сотрудничества по уголовным делам в Европейском союзе, что получило в дальнейшем юридическое закрепление в Лиссабонском договоре.

Взаимное признание судебных решений означает, что любое судебное решение, вынесенное судебными органами одного государства – члена ЕС, должно признаваться и подлежать исполнению в любом другом государстве – члене ЕС, как если бы оно было принято судебными органами государства – члена (в котором решение подлежит признанию и исполнению).

До введения принципа взаимного признания судебных решений и приговоров судебное сотрудничество по уголовным делам осуществлялось с использованием механизмов межгосударственного сотрудничества с помощью международных конвенций и договоров.

Также в целях осуществления принципа взаимного признания судебных решений и приговоров, введенного Программой Тампере в 1999 г., в январе 2001 г. была принята Программа мер по реализации принципа взаимного признания[81]81
  Programme of measures to implement the principle of mutual recognition of decisions in criminal matters //OJ C 12, 15.11.2001. P. 10–22.


[Закрыть] (далее – Программа мер 2001 г.). Осуществление Программы мер является одной из основных задач, связанных с созданием общей сферы правосудия.

Отметим ряд положений Программы мер 2001 г. В частности, судам государства – члена при постановлении приговора предлагалось учитывать ранее вынесенный в другом государстве – члене приговор, наличие судимости у лица. Также предлагалась разработка мер по информационному обмену между государствами, технико-экономическое обоснование создания централизованного справочника в отношении лиц в целях соблюдения принципа «ne bis in idem». Ряд мер должен был быть обращен на возможность направления запроса в отношении доказательств, наложения ареста на имущество (особенно важно для экономических преступлений), на обеспечение допустимости доказательств в процессе в другом государстве – члене. Предполагалось разработать возможность запроса в отношении мер процессуального принуждения, в частности, ордер на арест или меры контроля лиц, не связанные с содержанием под стражей, по запросу государства – члена.