Текст бизнес-книги "Комментарий к Федеральному закону от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (постатейный)"

Автор книги: Евгения Широкова

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Е. К. Широкова
Комментарий к Федеральному закону от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (постатейный)

Введение

В конце 90-х гг. XX в. система обязательного социального страхования, в частности пенсионного, в свете экономического кризиса и инфляции дала сбой, что молниеносно привело к обострению проблем в пенсионном обеспечении и было связано с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995 г. – I квартале 1997 г.

В апреле 1996 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», на основании которого была создана основа новой структуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета должно осуществляться в опережающем порядке, так как это создает предпосылки для последующих преобразований.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463 была утверждена Программа пенсионной реформы в Российской Федерации.

В 1998 г. Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» введен новый вид социального страхования – социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. До его принятия в России эти функции выполняла система индивидуального возмещения ущерба при утрате трудоспособности, представлявшая сложный механизм страховых и нестраховых методов.

Она предусматривала только компенсацию пострадавшим материального ущерба и выплату льготных пенсий, но не осуществляла оплату лечения производственных травм и профессиональных заболеваний, а также проведения реабилитации пострадавших. Осуществление этого вида страхования возложено на Фонд социального страхования РФ.

Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения России и осуществляется Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. В 90-е гг. фонды обязательного медицинского страхования финансировались за счет обязательных отчислений работодателей. С введением единого социального налога в 2001 г. система страховых взносов, ранее зачисляемых в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ, упразднена. Вместо страховых взносов в указанный Фонд подлежит зачислению определенная Налоговым кодексом РФ часть единого социального налога.

Напротив, в территориальные фонды обязательного медицинского страхования продолжают уплачиваться страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, которое составляет в структуре населения страны более 50%.

Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» как главный закон в системе обязательного социального страхования принят лишь 16 июля 1999 г.

Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» признан неудачным опытом законодателя создать единый закон обо всех государственных внебюджетных фондах, поскольку призванный регулировать весь комплекс отношений в области государственного социального страхования, включая вопросы сбора страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, он не содержит адекватного современности понятия «страховой взнос», имеет нечеткую и неполную структуру элементов страховых взносов. В частности, в Законе отсутствуют такие элементы, как «порядок исчисления страхового взноса» и «расчетный период». Не содержится и упоминания о таком элементе, как «объект» страхового взноса[1]1
  Широкова Е.К. Страховые взносы в государственные внебюджетные фонды: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2008. – С. 11.


[Закрыть].

Более того, закрепляя такие элементы, как «тариф», «порядок и сроки уплаты страхового взноса» указанный Закон не раскрывает их содержание и правовой смысл.

В Российской Федерации в настоящее время уплате подлежат:

в Пенсионный фонд РФ – страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

в Фонд обязательного социального страхования РФ – страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

в территориальные фонды обязательного медицинского страхования – страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Вместе с тем следует отметить обновление с 1 января 2010 г. структуры страховых взносов путем введения в ее состав новых видов обязательных платежей.

С 1 января 2010 г. структура страховых взносов в государственные внебюджетные фонды будет выглядеть следующим образом:

в Пенсионный фонд РФ – страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

в Фонд обязательного социального страхования РФ – 1) страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, 2) страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования – страховые взносы на обязательное медицинское страхование;

в территориальные фонды обязательного медицинского страхования – страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Новый Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»[2]2
  СЗ РФ. – 2009. – № 30. – Ст. 3738.


[Закрыть] дал четкое определение страховых взносов, раскрыл их элементы, разъяснил порядок их уплаты: внесудебный и судебный, установил контроль за уплатой страховых взносов путем заимствования из Налогового кодекса РФ механизма проведения проверок: камеральных и выездных, ответственность за нарушение законодательства о страховых взносах, составы конкретных правонарушений, порядок обжалования действий (бездействия) должных лиц контролирующего органа.

Закрепление в вышеуказанном нормативном акте многих правовых понятий и элементов, которые в прежнем законодательстве о страховых взносах отсутствовали, не умаляет необходимости трансформации положений Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Свидетельством сказанного является сфера действия нового закона, не распространяющаяся на взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, а также на обязательное медицинское страхование неработающего населения, уплата которых регулируется специальными федеральными законами.

В связи с чем, в Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» необходимо ввести ст. 3.1, в которой следует указать все виды страховых взносов, подлежащих уплате с 1 января 2010 г., поскольку Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» определены новые виды страховых взносов, за исключением взносов, уплачиваемых на обязательное пенсионное страхование.

Поэтому на практике не исключена возможность конкуренции нового Закона и Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» как рамочный не содержит определения пени и не раскрывает механизм их начисления и уплаты.

Пени как обеспечение надлежащего исполнения обязанности по уплате страховых взносов в настоящее время взимаются по двум Федеральным законам: «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

На основании изложенного следует вывод о необходимости скорейшего и последовательного реанимирования Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Комментарий к Федеральному закону
от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ
«Об основах обязательного социального страхования»

Принят Государственной Думой 9 июня 1999 г. Одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 г.

(в ред. федеральных законов от 31 декабря 2002 г. № 190-ФЗ,

от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ, от 5 марта 2004 г. № 10-ФЗ,

от 14 июля 2008 г. № 117-ФЗ, от 24 июля 2009 г. 213-ФЗ)

Глава I
Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Действие настоящего Федерального закона распространяется также на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и на иные категории граждан в случае, если законодательством Российской Федерации предусматривается уплата ими или за них страховых взносов на обязательное социальное страхование (далее также – страховые взносы).

Порядок обязательного социального страхования неработающих граждан определяется федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Действие настоящего Федерального закона не распространяется на обязательное государственное страхование, регулируемое специальным законодательством Российской Федерации.

Комментируемая статья является собирательной нормой, отражающей все положительное, нашедшее закрепление в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования».

Важным следует признать утверждение о том, что обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, поскольку из ряда документов высших органов исполнительной власти вытекало, что социальное страхование стоит как бы в стороне от социальной защиты населения, лишь несколько соприкасаясь с ней[3]3
  Исайчева Е.А. Энциклопедия трудовых отношений. – М., 2007. – С. 207 (электронная версия).


[Закрыть].

Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» обозначил общие элементы страховых взносов:

страхователи;

застрахованные лица;

объект страхового начисления;

расчетная база;

расчетный период;

тариф;

порядок исчисления страхового взноса;

порядок и сроки уплаты страхового взноса.

Сущность указанных элементов законодатель попытался раскрыть в Федеральных законах «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и Законе РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[4]4
  Широкова Е.К. Указ. соч. – С. 97.


[Закрыть].

Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» определены полномочия федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования, что дает возможность контроля за законотворческим процессом субъектов РФ в части оперативного выявления нормативных актов, принятых в противоречие федеральному законодательству.

Впервые в законодательстве об обязательном социальном страховании названы виды социальных страховых рисков (ст. 7), в собирательном виде представлены виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию (ст. 8);

Недвусмысленно сказано, что бюджеты фондов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также что средства бюджетов фондов обязательного социального страхования изъятию не подлежат (ст. 16).

Заявлено об ответственности должностных лиц, допустивших нецелевое расходование средств социального страхования и иные нарушения в рассматриваемой сфере (ст. 19, 27).

Очерчен круг прав и обязанностей субъектов обязательного социального страхования (ст. 10—12).

Установлены сроки рассмотрения и разрешения споров по вопросам обязательного социального страхования (ст. 27).

Статья 2. Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании

Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время на территории Российской Федерации функционируют три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Фонд обязательного медицинского страхования (как Федеральный, так и территориальные)[5]5
  Наряду с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, на территории субъектов Российской Федерации свою деятельность осуществляют территориальные фонды обязательного медицинского страхования в соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ.


[Закрыть].

Каждый из указанных фондов осуществляет свою деятельность на основании как общих, так и специально разработанных нормативных правовых актов.

Так, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» является общим регулятором отношений в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, устанавливает основы государственного регулирования в этой области.

Согласно ст. 13 указанного Закона государственным органом, осуществляющим управление системой обязательного социального страхования, является Правительство РФ.

Государственным внебюджетным фондам в этой системе отведена роль страховщиков (собирателей денежных средств), создаваемых Правительством РФ и действующих в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Пенсионный фонд РФ – это государственный внебюджетный фонд, предназначенный для обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, образованный постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г[6]6
  Вопросы Пенсионного фонда РФ (России): Положение «О Пенсионном фонде РФ (России)»: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 5. – Ст. 180. Далее – Положение о Пенсионном фонде РФ.


[Закрыть]. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Сущность Пенсионного фонда РФ определена Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 168-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении»[7]7
  Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2001. – № 51. – Ст. 4831. Далее – Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении».


[Закрыть], Положением «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[8]8
  Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3028. Далее – Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
  Вагапова А. Негосударственный пенсионный фонд: правовое регулирование и бухгалтерский учет // Финансовая газета. – 2003. – № 42. – С. 5.


[Закрыть], Федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда РФ на текущий год (в настоящее время – Федеральный закон «О бюджете Пенсионного Фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»)[9]9
  Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в ред. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3796. Далее – Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».


[Закрыть] и другими федеральными законами.

Пенсионный фонд РФ опосредует финансовую деятельность государства. Государство собирает, распределяет и использует средства Пенсионного фонда РФ для осуществления стоящих перед ним социальных задач: выплаты пенсий и социальных пособий[10]10
  Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. – С. 261.


[Закрыть].

Пенсионный фонд РФ формируется только на федеральном уровне.

Сущность Фонда социального страхования РФ определена Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами «Об основах обязательного социального страхования», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 31 декабря 2002 г. № 190-ФЗ «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан»[11]11
  СЗ РФ. – 2003. – № 1. – Ст. 5. Братчикова Н.В. Изменения в законодательстве о внебюджетных фондах в 2000 году. // Право и экономика. – 2000. – № 6. – С. 28, 29.


[Закрыть], от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»[12]12
  СЗ РФ. – 2007. – № 1 (ч. 1). – Ст. 18.


[Закрыть], от 22 декабря 2005 г. № 180-ФЗ «Об отдельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 году»[13]13
  СЗ РФ. – 2005. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5593.


[Закрыть], а также постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации»[14]14
  О Фонде социального страхования РФ: постановление Правительства РФ от 12 декабря 1994 г. № 101 (в ред. от 19 ноября 2008 г.) // Российская газета. – 1994. – 22 декабря. Далее – Положение о Фонде социального страхования РФ.


[Закрыть], Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации»[15]15
  Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» (в ред. от 5 августа 1995 г. // САПП РФ. – 1992. – № 6. – Ст. 319. Далее – Положение о Фонде социального страхования РФ.


[Закрыть], Федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования РФ на текущий год (на сегодняшний день, Федеральный закон «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»)[16]16
  СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3797.


[Закрыть].

Фонд социального страхования РФ объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отделения, а также филиалы отделений Фонда.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ созданы во исполнение Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.[17]17
  Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» (в ред. от 22 июня 2009 г.) // СЗ РФ. – 1998. – № 32. – Ст. 3902. Далее – Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования.


[Закрыть], а также Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 24 декабря 1993 г. «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования на 1993 год»[18]18
  О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год: Положение о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: Постановление Верховного Совета РФ от 24 декабря 1993 г. № 4543-1 (в ред. от 24 марта 2001 г.) // Российская газета. – 1993. – 28 апреля. Далее – Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования.


[Закрыть].

Статья 3. Основные понятия и термины, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие понятия и термины:

страховой взнос – обязательный платеж на обязательное социальное страхование;

тариф страхового взноса – ставка страхового взноса, установленная на конкретный вид обязательного социального страхования с начисленных выплат и иных вознаграждений в пользу застрахованных лиц;

социальный страховой риск – предполагаемое событие, при наступлении которого осуществляется обязательное социальное страхование;

страховой случай – свершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, – также и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию;

обеспечение по обязательному социальному страхованию (далее – страховое обеспечение) – исполнение страховщиком, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, – также и страхователем своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством страховых выплат или иных видов обеспечения, установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

страховой стаж – суммарная продолжительность времени уплаты страховых взносов;

средства обязательного социального страхования – денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования.

Впервые нормативное понятие пенсионных страховых взносов было официально закреплено в ст. 1 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», согласно которому страховые взносы представляют собой обязательные платежи на государственное пенсионное страхование, которые их плательщики уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данное понятие содержит ссылку лишь на один из элементов страховых взносов – обязательность, что делает невозможным отграничение взносов от налогов и в принципе не раскрывает понятие страховых взносов как самостоятельного вида платежей.

В статье 3 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» дано более развернутое понятие страховых взносов в сфере пенсионного обеспечения:

страховые взносы – это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Указанное определение дает понятие только конкретного вида страховых взносов – пенсионных, тем не менее, по сравнению с определением, данным в Федеральном законе «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» является наиболее полным и отражает основные характеристики страхового взноса в целом, подчеркивая их индивидуальность, возмездность и обязательность.

Согласно ст. 3, 4, 12, 13 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» страховой взнос представляет собой обязательный платеж, имеющий всеобщий характер и уплата которого осуществляются на основании федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования.

Указанная дефиниция также отражает лишь один из признаков взносов – обязательность, приписывая таким платежам всеобщий характер. Что предопределяет такую всеобщность и в чем она выражается – абсолютно не ясно.

Отношения, связанные с уплатой страховых взносов от несчастных случаев и профзаболеваний, регулируются федеральными законами «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2007 год».

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» страховой взнос – это обязательный платеж по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, рассчитанный исходя из страхового тарифа, скидки (надбавки) к страховому тарифу, который страхователь обязан внести страховщику.