Текст бизнес-книги "Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие"

Автор книги: Игорь Соболь

Раздел: Управление и подбор персонала, Бизнес-книги

Конституционно-правовой смысл национализации выражается в двух ее свойствах: а) особый способ перераспределения собственности в общественных интересах; б) форма защиты права частной собственности от произвола публичной власти. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института.

По сути, в национализации заложена конституционная коллизия базовых конституционных ценностей – экономической свободы человека и суверенной воли государства, что предполагает конституционно-правовой уровень закрепления природы и места национализации, ее основных принципов.

В Конституции РФ и в ГК РФ устанавливается исключительный характер такого способа перераспределения имущества. Этот способ имеет три важнейших признака:

1) он основан только на законодательном решении вопроса об отчуждении имущества в государственную собственность;

2) его осуществление возможно на условиях предварительного и равноценного возмещения стоимости и убытков этого отчуждения;

3) в этом процессе должен участвовать суд[12]12
  Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки исков. Давность: Постатейный комментарий к главам 9–12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.,2013. 270 с.


[Закрыть].

Реальность процесса национализации видна и в законодательных актах последних лет. Разновидностью отчуждения имущества для государственных нужд (родственные национализации) являются такие институты, как выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и отчуждение недвижимого имущества, в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ)[13]13
  Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики. Современное право. 2014. № 2. С. 63–71.


[Закрыть]. Общая процедура изъятия земельных участков для публичных нужд регламентирована ст. 279–283 ГК РФ и ст. 49, 55, 57, 63 ЗК РФ и отличается сложностью и длительностью процесса. В целях решения задач реализации крупных федеральных проектов законодатель пошел по пути принятия ряда законов, существенно упрощающих данную процедуру и условия изъятия частной собственности в собственность государства. На сегодняшний день принято четыре таких акта: Федеральный закон от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 01.12.2007 № ЗЮ-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 08.05.2009 № 93-ФЗ. «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В этих законах более детально регламентируется и, в тоже время, упрощается процедура изъятия собственности и прекращения иных вещных прав, сокращаются сроки реализации изъятия земельных участков и прекращения прав собственности на изымаемое недвижимое имущество.

Судебная практика Конституционного Суда РФ также накопила определенный багаж по вопросам защиты прав собственников при изъятии имущества для государственных нужд. Нарушения конституционных норм в законодательстве и практике досудебного и внесудебного изъятия имущества (чрезмерные налоговые выплаты, административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и т. д.) были и встречаются в настоящее время. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выработал правовые позиции по защите от незаконных или необоснованных изъятий имущества, нарушения права собственности. Например, в Постановлении КС РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П Конституционный Суд РФ заявил, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 ст. 35 Конституции.

Таким образом, национализация в России фактически осуществляется, имеет определенную нормативную базу и практику административного и судебного применения. Вместе с тем, правовые контуры этого процесса в полной мере не конкретизированы и не обеспечены конституционно-правовым уровнем регулирования.

Список литературы

1. Конституция РФ (Основной закон). М.: Проспект, 2012.

2. Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки исков. Давность: Постатейный комментарий к главам 9–12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 6 октября 2013. № 131-ФЗ.

4. Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013.

5. Региональное развитие и региональная политика России в переходный период / Под ред. Артоболевского С.С., Глезер О.Б. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.

6. Соловьев М.М., Кошкин Л.И. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации. Казань: Отечество, 2012.

7. Соловьев М.М. Государственная собственность – ресурс государственного управления и основа национального богатства России // В кн.: Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD’2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3–5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153–162; Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2012.

8. Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д.: Феникс, 2014. 303 с.

9. Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

10. Умеренно Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики. Современное право. 2014. № 2. С. 63–71.

11. http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).

12. http://www.iet.ru (Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара).

13. http://www.urbaneconomics.ru (Институт экономики города).

Глава 2. Система управления государственной собственностью

2.1. Сущность, состав и структура государственной собственности

Под государственной собственностью, в соответствии с нормативными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, понимаются имущественные объекты (объекты недвижимости, имущественные комплексы, земельные и иные природные ресурсы), а также нематериальные активы (типа объектов интеллектуальной собственности, информационных ресурсов и др.), принадлежащие на правах собственности государству – Российской Федерации и субъектам Федерации. Преимущественно рассматривается объектное представление государственной собственности. Это помогает получить оценку ее масштабов, места и роли в государственном управлении, поддержке и ресурсном обеспечении жизнедеятельности и социально-экономического развития общества, в национальном богатстве страны и ее регионов.

Государственное управление определено как целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. В числе приоритетных целей управления – обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической и т. д. безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере. Соответственно, в составе объектов государственного управления (наряду с развиваемыми производственно-экономическими, социально-культурными отношениями и т. д.) следует обратить внимание на всеохватывающее инфраструктурное значение вещных объектов гражданского права – земельной и иной недвижимости, как наиболее приближенных к человеку и хозяйствующим субъектам пространству и ресурсам жизнедеятельности. Отметим также в приведенном перечне целей государственного управления важную роль, которую играет национальное богатство как одна из наиболее презентативных характеристик достигнутого за многие поколения уровня развития и благосостояния общества[14]14
  Соловьев М.М. Государственная собственность – ресурс государственного управления и основа национального богатства России // В кн.: Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD’2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3–5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153.


[Закрыть].

Рассмотрим характерные черты проблематики управления государственной собственностью и состоянием национального богатства как одной из центральных задач государственного правления.

Объекты недвижимости, недвижимого имущества организаций (как и страны в целом), так называемые пространственные ресурсы, к которым в общем случае относят рассматриваемые в работе виды объектов государственной собственности, являются одним из важнейших, наряду с финансовыми, человеческими и информационными ресурсами в обеспечении достижения целей их собственников и пользователей всех уровней. Таким образом, имущественные объекты государственной собственности (земля, недра, здания и сооружения, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т. д.) являются, при всей их масштабности, капиталоемкости и значимости, одним из обеспечивающих ресурсов государственного управления в целом. Соответственно, этому определяют и эффективность управления ими: как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности, при постановках задач о рациональном освоении природных ресурсов или эффективном использовании объектов федеральной недвижимости типа зданий и сооружений[15]15
  Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.


[Закрыть].

В каждой из названных постановок приоритетным является понимание, для какой цели, задач и проектов государственного управления будут использованы ресурсы государственной собственности. Так, в числе обязательных функций государственного управления важнейшее место занимают: гарантии экологической и экономической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; качественное исполнение социальных функций и предоставление доступных услуг населению в сферах здравоохранения, образования; сохранение и приумножение национального наследия. Практически в каждой из них задействованы объекты государственной земельной и иной недвижимости, организуя пространство жизнедеятельности, ограничивая или поддерживая деловую активность хозяйствующих субъектов, формируя материальную основу предоставления услуг и т. д.

Государство должно строго выполнять и обеспечивать реализацию конституционных требований равной поддержки и защиты всех форм собственности, а также норм и положений антимонопольного законодательства. При этом органы государственного управления в своих намерениях и действиях, в т. ч. с объектами государственной собственности, находятся под пристальным и критическим вниманием средств массовой информации и общества в целом. Отсюда возникает первоочередная задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. Вслед за этим устанавливают требования к их количественным и качественным характеристикам, предъявляемые с уровня государственного управления. Они и будут приоритетными при определении оценок эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности.