Текст бизнес-книги "Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании"

Автор книги: Илья Стрекалов

Раздел: Документальная литература, Публицистика

18 ноября 1961 года, на совместном заседании Комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР председатель одной из них Д.С. Полянский, споря с учёным В.С. Тадевосяном о необходимости закрепления декларативных, обращённых в будущее программных положений в тексте закона и заговорив о новой Конституции, сказал: «Мы примем Конституцию, может быть, и не на этой сессии, а уже после новых выборов Верховного Совета. Будет создана Комиссия, которая, может быть, будет работать полтора-два года»⁹⁷.

10 января 1962 г. постановлением ЦК КПСС была создана рабочая группа для подготовки материалов с целью разработки новой Конституции СССР. Предписывалось начать работу над проектом в январе 1962 г., поручить Управлению делами ЦК КПСС выделить для рабочей группы с 15 января сроком на 6 месяцев дачу № 14 (Горки-X) и создать все необходимые условия для нормальной работы группы. Возглавил её секретарь ЦК КПСС Л.Ф. Ильичёв, в состав группы вошли, в частности, заведующий Международным отделом ЦК КПСС Б.Н. Пономарёв, С.Н. Братусь (заместитель директора ВИЮН), Ф.М. Бурлацкий (ответственный консультант Отдела ЦК КПСС), С.С. Кравчук (заведующий кафедрой государственного права МГУ имени М.В. Ломоносова), Н.П. Фарберов (старший научный сотрудник Института государства и права АН СССР)⁹⁸.

Несколько слов о том, что это за место – дача № 14 «Горки-X». Об этом вспоминал привлечённый к работе над проектом из ЦК КПСС Г.Л. Смирнов: «Сам особняк расположен на 50-м километре от центра Москвы, на крутом берегу Москвы-реки под высокими соснами. Это белое красивое здание с колоннами по второму этажу в его центральной части. Когда-то оно принадлежало Савве Морозову, известно тем, что здесь два последних года своей жизни провёл Максим Горький. Мы ещё застали беседку на краю оврага, спускающегося к Москве-реке, где, по преданию, писатель работал над “Климом Самгиным”»⁹⁹. Описанная творческая обстановка, как показывают рассматривавшиеся там материалы к конституционному проекту, действительно породила немало оригинальных идей.

Первый этап (1962–1964 гг.)

25 апреля 1962 года на сессии Верховного Совета СССР при нём была создана Конституционная комиссия, в составе которой было 9 подкомиссий – они вобрали в себя все конституционные вопросы, от общетеоретических до внешней политики и международных отношений¹⁰⁰. Особую роль играла Редакционная подкомиссия, которая должна была собирать материалы остальных и формировать из них цельный проект Конституции, – туда вошли, например, редактор газеты «Известия», зять Хрущёва А.И. Аджубей, видные учёные-юристы А.И. Денисов и П.С. Ромашкин. Каждая подкомиссия должна была представить свой материал, это было оговорено на первом заседании Конституционной комиссии 15 июля 1962 г., но сроки даны не были, представители назначенных подкомиссий сразу спросили, есть ли что из готовых материалов, на что Хрущёв ответил: «Не надейтесь. Сами ищите материалы, которые вам нужны…Как раз мы и не хотели разжовывания. Сами подкомиссии поработают, а это самое лучшее»¹⁰¹.

А.А. Данилов впервые обратил внимание на схему создания конституционных материалов, на формирование и движение самих источников. По его мнению, оно шло по следующей линии: «рабочая группа – подкомиссия – редакционная комиссия – председатель Конституционной комиссии – пленарное заседание Конституционной комиссии»¹⁰². Необходимо скорректировать эту схему, имея в виду более сложную структуру работы Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций под руководством Л.И. Брежнева: в работе Подкомиссии привлекались главным образом сотрудники аппарата Президиума Верховного Совета СССР (скорее всего, потому, что Брежнев возглавлял Президиум), представители науки. Сотрудники аппарата Президиума разделились на несколько подгрупп по специализации (их работу курировали Отделы – по вопросам работы Советов и Юридический), писали материалы и справки, затем совещались у Секретаря Президиума или его Председателя, последние давали директивные указания, работа продолжалась. После относительного достижения консенсуса в результате дискуссий в аппарате, с учётом мнений приглашённых учёных, а также членов Подкомиссии, которых просили дать замечания, составлялся новый проект, который подавался руководству Президиума. Естественно, одновременно обобщались и до определённой степени учитывались все предложения граждан, потоком поступавшие в Кремль. Так работала Подкомиссия Л.И. Брежнева. Шло взаимодействие с общественными организациями и государственными органами (например, с Юридической комиссией при Совете Министров СССР). Кроме того, архивные документы (наличие справок и материалов Подкомиссии А.Н. Косыгина по экономическим вопросам, Подкомиссии А.И. Микояна по национально-государственному устройству в материалах Подкомиссии Л.И. Брежнева) говорят о том, что подкомиссии могли взаимодействовать друг с другом, обмениваться мнениями. Таким образом, работа над материалами, если говорить об источниковедческом аспекте, была достаточно сложной и вряд ли может укладываться в линейную схему из нескольких звеньев.

Итак, работа над проектом Конституции шла, хотя и в режиме секретности. Ожидания со стороны зарубежной общественности были, при всех стремлениях Н.С. Хрущёва к «демократизации», весьма скептическими. К примеру, американский политолог Мерл Фэйнсод в книге «Как управляется Россия?» 1963 г. писал: «До тех пор, пока Конституционная комиссия не отчитается о проделанной работе, было бы преждевременным предвосхищение результатов её работы. Но одно можно предсказать с уверенностью. Какими бы решительными ни были изменения, монополия Коммунистической партии как направляющей силы советского общества не будет разрушена»¹⁰³.

Отражать здесь подробно весь ход создания «хрущёвского» проекта Конституции не представляется необходимым. Вопрос достаточно изучен в статьях и работах А.А. Данилова, А.В. Пыжикова, С.С. Згоржельской. Соответствующие вопросы будут рассмотрены в отдельных главах книги. Наибольшим образом в архивных материалах отразилась работа Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций под руководством Л.И. Брежнева, поскольку он привлекал к этой деятельности сотрудников аппарата Президиума ВС СССР. Менее детально, но можно проследить ход мысли в работе Подкомиссии по экономическим вопросам и управлению народным хозяйством (А.Н. Косыгин), Подкомиссии по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства (А.И. Микоян), Подкомиссии по вопросам общественного и государственного устройства (Ф.Р. Козлов, затем – Н.В. Подгорный). Остальные подкомиссии, судя по документам, отметились единичными материалами.

Редакционная подкомиссия подготовила два сводных проекта Конституции: «летний» (июль 1964 г.) и «осенний» (август-сентябрь 1964 г.), – о чём впервые справедливо сказала исследователь С.С. Згоржельская. Нас интересует именно последний, поскольку он подготовлен накануне снятия Н.С. Хрущёва со всех партийных и государственных постов на Пленуме ЦК КПСС в октябре 1964 года.

Мемуарные свидетельства дают нам подробности того времени. Сын руководителя страны Сергей Хрущёв вспоминал, что, когда отец поехал в первой половине месяца на отдых в Пицунду с ним и с А.И. Микояном, он занимался вопросом о Конституции, о чём и рассказал сыну: «Мы тут на свободе занялись подготовкой текста новой Конституции. Затянули это дело. Хотелось к Пленуму в ноябре подготовить редакцию для обсуждения. Я надиктовал свои мысли, сейчас над ними работают»¹⁰⁴. Он указал на одно из концептуальных положений этого проекта: «Очередной, XXII съезд уже принял решение о сменности партийного руководства, но это только первый шаг. Нужно идти дальше, утвердить те же принципы в Конституции» – например, как пишет автор, его отец хотел закрепить положение о том, чтобы каждый член Президиума (Политбюро) ЦК КПСС занимал должность не более двух сроков по пять лет¹⁰⁵. По словам Сергея, проект Конституции планировалось принять в конце 1964 года¹⁰⁶. Естественно, это положение о двух сроках вызывало много вопросов не только по поводу стабильности положения членов партии, в том числе и в руководстве страны. А.И. Аджубей, редактор газеты «Известия», зять Хрущёва, а также член Редакционной подкомиссии Конституционной комиссии, вспоминал о проекте 1964 года именно в этом ключе, хотя нам известно, что положения о двух сроках для высших постов окончательный проект не содержал: «Ушёл бы Хрущёв в отставку после принятия новой Конституции в ноябре 1964 года, в которой оговаривалось пребывание на высших постах двумя сроками по пять лет? Начался бы отсчёт таких сроков со дня принятия Конституции либо были бы “засчитаны” предыдущие годы, если не для всех, то выборочно? Как знать!..»¹⁰⁷. Очевидно и наличие сопротивления такой идее Хрущёва со стороны видных деятелей партийного руководства. Об этом свидетельствуют дневниковые записи члена Президиума (Политбюро) ЦК КПСС, первого секретаря ЦК КПУ (Украины) П.Е. Шелеста, который задолго до октябрьских событий, 3 июля 1964 года, пригласил к себе на обед Л.И. Брежнева. После обеда, если верить автору, Брежнев вызвал Шелеста на откровенный разговор, в котором негативно охарактеризовал замысел Хрущёва по введению правил об обновлении партийно-государственных кадров, обосновав это тем, что «он только прикрывается омоложением кадров, а на самом деле хочет разогнать опытные кадры, чтобы вершить самостоятельно все дела»¹⁰⁸.

Одним словом, планы по ротации кадров (в том числе и в высшем руководстве) реализованы не были, Н.С. Хрущёва сняли со всех занимаемых им постов в октябре 1964 г. на Пленуме ЦК КПСС. Было ли это только субъективное стремление партийного руководства сохранить свои посты и привилегии, или были какие-то объективные причины тому, почему проект вместе с его главным инициатором был снят? Скорее всего, следует говорить о совокупности причин. Попробуем дать общую характеристику проекта Конституции осени 1964 года в некоторых его узловых моментах. Возможно, следует обратить внимание на проект как на одну из причин такого исторического события, как снятие Хрущёва на октябрьском Пленуме ЦК 1964 года¹⁰⁹.

С.С. Згоржельская даёт оценку этому проекту Конституции как носителю идеи общенародного государства, являющейся, по мнению автора, «основой для построения гражданского общества»¹¹⁰. Проект, по мысли автора, создавал предпосылки для саморазвития советского общества, появления прав и свобод граждан вне постоянного воздействия государства, исключал процесс этатизации, т. е. огосударствления общественной жизни. Но как «развёрнутое строительство коммунизма» происходило на практике? Как известно, к 1964 году СССР был страной, которая из экспортёра зерна благодаря эрозии почв после первоначально успешного освоения целины и по меньшей мере странной «кукурузной эпопеи» превратилась в импортёра зерна; наступление ограничениями на личные подсобные хозяйства деревенских жителей для стирания граней между деревней и городом на пути к коммунизму привело к товарному дефициту в городах со всё возрастающей численностью населения страны; эксперименты по децентрализации управления народным хозяйством в виде промышленных и сельских обкомов партии и Советов депутатов трудящихся, советов народного хозяйства, не совпадавших с территориальным устройством и нарушавших старые экономические связи в стране, затрудняли эффективное управление хозяйством страны. Прошло восстание рабочих в Новочеркасске в 1962 г. Что дал бы в дополнение ко всем проблемам в экономике и росту социальной напряжённости подобный конституционный проект? Противоречия внутри партийно-государственной вертикали власти, которые привели бы, скорее всего, к разрушению страны. Что предлагалось (судя по проекту Конституции 1964 года¹¹¹ и приложению к докладной записке о нём в виде главы о «Президенте СССР»¹¹²): создать народные собрания – своего рода самоуправление, общие собрания граждан по месту жительства или работы, которые будут принимать решения по определённым вопросам, однако не ясно, как они при этом соотносятся с местными Советами (органами государственной власти); создать ситуацию, когда прокуратура будет децентрализована, – прокуроры союзных республик будут назначаться их Верховными Советами, а не Генеральным прокурором СССР, и тогда законность в стране перестаёт быть единой (обоснование – всемерное расширение прав союзных республик); подчеркнуть, что союзная республика есть суверенное (т. е. независимое) государство в составе СССР; возможно, ввести пост Президента СССР вместо Председателя Президиума Верховного Совета СССР, дав ему чрезвычайные полномочия по руководству Вооружёнными Силами и введению военного положения в стране, – это притом, что Верховный Совет СССР является высшим органом власти в стране, избираемым всенародно, поэтому создаются юридические условия для возникновения политического конфликта с усилившимся Президиумом ВС СССР в лице его Председателя; конституции союзных республик, согласно проекту, могут не быть в полном соответствии с общесоюзной, как раньше, поскольку подчёркивается учёт неких специфических особенностей самой союзной республики. Уже эти несколько положений, отражённых в проекте Конституции (глава о Президенте, напомним, была приложением к докладной записке по проекту), дают повод задуматься над оценкой проекта Конституции СССР 1964 года. В целом оценив проект Конституции 1964 года намного лучше, чем проект 1977 года, А.А. Данилов тем не менее справедливо обозначил ещё одно важное свойство «хрущёвского» Основного Закона: «…следует признать, что реализация прав и свобод, заложенных в нём, могли привести в перспективе к эрозии существующей политической системы»¹¹³. Было бы что-то предложено взамен существовавшей политической системы или нет – вопрос куда более сложный. И в исторических условиях 1964 года – это важно помнить. Безусловно, Н.С. Хрущёв внёс или стремился внести значительный вклад в развитие и совершенствование советской демократии, делая её более реальной и доступной для простых граждан. Однако конституционная децентрализация наряду с экономической, давшей отрицательный эффект в виде роста социальной напряжённости и недовольства властью в стране, могла привести уже не просто к недовольству населения, а к тому, что, воспользовавшись всеми юридическими средствами узаконенной децентрализации, можно было привести страну к разрушению.

Современники того периода вспоминали, что Н.С. Хрущёв уже в 1964 г. исчерпал свои возможности как политический лидер страны. Помощник Л.И. Брежнева, когда тот был Генеральным секретарём ЦК КПСС, А.М. Александров-Агентов, так отозвался о конце хрущёвской «оттепели»: «Многочисленные грубые промахи и наивность действий Хрущёва на ряде важнейших участков внутренней и внешней политики обрекали его на провал»¹¹⁴. Говоря о положении Хрущёва, его сын Сергей, в целом позитивно оценивавший деятельность отца, тем не менее признал, что шансов остаться у власти в 1964 году у него не было никаких: «Его не поддерживал ни аппарат, ни армия, ни КГБ – реальные участники спектакля; ни народ – ему отводилось место в зрительном зале, отгороженном от сцены глубокой “оркестровой ямой”. Время отца прошло. Но он-то об этом не знал»¹¹⁵. Современный исследователь вопроса о конституционной реформе рассматриваемого периода С.А. Байбаков справедливо отмечает, что в условиях мобилизационного типа развития в СССР, направленного на постоянное укрепление обороноспособности и военно-промышленного комплекса для подтверждения своего статуса сверхдержавы, курс на децентрализацию, взятый Хрущёвым, неизбежно вступал в противоречие с этой основной чертой развития Советского государства¹¹⁶.

Конец правления Н.С. Хрущёва обозначен не только соответствующими настроениями в руководстве страны, но и недовольством простых граждан политикой Н.С. Хрущёва. Оно отражено в письмах, присланных в Конституционную комиссию. Например, инженер-металлург на пенсии из г. Колпино Ленинградской области Д.К. Марков, выдержка из письма которого отражена в справке о предложениях граждан по Конституции для ЦК КПСС (август 1964 г.), восклицал: «Был Сталин, творил произвол, наделал груду ошибок, а где критика? Попробуй покритикуй! Теперь у нас тов. Хрущёв Н.С. председатель Совета Министров. Я не хочу его даже сравнивать со Сталиным, это день и ночь. Но ведь и товарищ Хрущёв не святым духом мазаный. Он также может ошибаться, допускать промахи. Нам снизу виднее, где он ошибается, а почему бы и его откровенно открыто не покритиковать, не подсказать ему доброжелательно о его промахах? А как? Где? Скажи – так тебе ещё и статью припишут!»¹¹⁷