Текст бизнес-книги "Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)"

Автор книги: Коллектив авторов

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

1. В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

2. О замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим или о привлечении к участию в деле другого надлежащего административного ответчика суд выносит определение.

3. После замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.

1. Комментируемая статья допускает исключительно замену административного ответчика. Следовательно, по действующему законодательству замена как административного истца, так и заинтересованного лица недопустима (о возможности прекращения у конкретного субъекта статуса заинтересованного лица см. комментарий к ст. 47 КАС).

Об отличиях замены ненадлежащего ответчика от процессуального правопреемства см. комментарий к ст. 44 КАС.

Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, то суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.

Основанием для замены административного ответчика является предполагаемое отсутствие публичной материально-правовой обязанности административного ответчика по требованиям, заявленным административным истцом.

При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).

Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции. Такими судебными актами являются:

а) судебное решение;

б) определение суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;

в) определение суда о прекращении производства по административному делу.

Обратим внимание, что комментируемая статья (в отличие от аналогичных норм в арбитражном и гражданском процессах – см. ч. 1 ст. 47 АПК, ч. 1 ст. 41 ГПК) не содержит упоминания о ходатайстве административного истца, по сути, ограничиваясь лишь случаем, когда суд сам инициирует замену. Такой подход законодателя следует подвергнуть критике.

Во-первых, допускаемая комментируемой нормой возможность суда самому инициировать замену ненадлежащего административного ответчика не соответствует принципу состязательности: хотя в законе и упоминается об активной роли суда (п. 7 ст. 6 КАС), тем не менее такая активность носит ограниченный характер, ее границы четко определены общей нормой ч. 2 ст. 14 КАС.

Во-вторых, хотя замена административного ответчика и должна производиться с согласия административного истца, сам факт обращения суда к административному истцу с предложением о замене административного ответчика означает, что еще до разрешения дела по существу суд высказывается об отсутствии у административного истца правовых оснований требовать от административного ответчика исполнения публичной материально-правовой обязанности. Очевидно, что при несогласии административного истца с таким предложением всякое дальнейшее состязание теряет смысл.

Полагаем, что при толковании ч. 1 комментируемой статьи следует не только учитывать недопустимость высказываний суда о надлежащем субъекте спорного публичного правоотношения, но и исходить из принципиальной возможности административного истца самому инициировать замену ненадлежащего административного ответчика. Соответственно, роль суда в этом вопросе должна быть формально-процессуальной – волеизъявление лица, ищущего судебной защиты, должно повлечь формальное изменение субъекта, привлекаемого к ответу, иначе говоря, суд должен лишь легитимировать происшедшую замену посредством вынесения соответствующего судебного определения.

Наконец, самая радикальная новелла, содержащаяся в ч. 1 комментируемой статьи, состоит в том, что при несогласии административного истца на замену административного ответчика другим лицом суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца.

Подобное законодательное нововведение очевидно противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса – принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца!) инициировать новый иск – иск административного истца ко второму административному ответчику.

Полагаем, что разработчики КАС не в полной мере учли все процессуальные последствия столь радикального нововведения. Между тем здесь возникает сразу целый комплекс вопросов. Например, можно ли «автоматически» перенести предмет и основание административного иска, предъявленного к ненадлежащему административному ответчику, на административный иск к лицу, привлеченному в качестве второго административного ответчика? Может ли административный истец реализовать распорядительные полномочия в отношении административного иска ко второму административному ответчику – отказаться от такого административного иска, изменить его предмет или основание? Или суд откажет в такой возможности, опять же исходя из того, что он уже для себя решил, что именно второй административный ответчик является надлежащим субъектом публично-правовой обязанности? Какое правовое значение будет иметь заявление административного истца о том, что он не поддерживает административный иск ко второму административному ответчику (п. 2 ч. 3 ст. 135, ч. 1 ст. 156 КАС)? Имеет ли какое-либо значение факт несоблюдения административным истцом в отношении требования ко второму административному ответчику досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом? Или суд и здесь способен заменить административного истца? Как быть с судебными расходами, если в административном иске ко второму административному ответчику все же будет отказано (неужели административный истец должен нести бремя этих расходов – он ведь изначально не был согласен с привлечением второго административного ответчика)?

В этой ситуации хочется надеяться, что законодатель оперативно исправит допущенную ошибку, а высшая судебная инстанция (до момента, пока такая корректировка произойдет) отступит от буквального толкования ч. 1 рассматриваемой статьи и разъяснит, что с учетом базовых принципов административного судопроизводства суды должны воздерживаться от реализации полномочия по привлечению второго административного ответчика без согласия административного истца.

2. Часть 2 комментируемой статьи предписывает суду при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим (привлечении лица в качестве второго административного ответчика) вынести соответствующее определение.

С момента вынесения данного определения привлеченный в процесс административный ответчик приобретает статус лица, участвующего в деле (и соответственно все процессуальные права и обязанности административного ответчика).

Поскольку определения, принятие которых производится по итогам рассмотрения вопроса о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим (привлечении лица в качестве второго административного ответчика), не препятствуют дальнейшему движению административного дела и возможность их обжалования отдельно от обжалования решения суда КАС не предусмотрена, следует прийти к выводу, что такие определения не могут быть объектом самостоятельного обжалования.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет правовые последствия замены ненадлежащего административного ответчика (привлечения лица в качестве второго административного ответчика). В этих случаях подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.

Представляется также, что при появлении нового субъекта, привлекаемого к ответу, по аналогии с ч. 7 ст. 125 и п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС суд должен предложить административному истцу исполнить обязанность по направлению (представлению в суд) копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у вновь привлеченного к участию в деле административного ответчика отсутствуют.

4. После замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика терминология, используемая в рамках института замены («ненадлежащий административный ответчик»), при последующем рассмотрении административного дела не используется.

Суд при разрешении спора по существу не связан ранее высказанным суждением о необходимости замены ненадлежащего административного ответчика. Равным образом де-юре не предрешает разрешение спора и привлечение второго административного ответчика по инициативе суда.

1. В случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

2. В случае, если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, суд производит замену этой стороны другим лицом, замещающим (занимающим) эту должность на момент рассмотрения административного дела, либо иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

3. В случае смерти гражданина, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном административном или ином публичном правоотношении допускается правопреемство.

4. В случае реорганизации юридического лица, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном административном или ином публичном правоотношении допускается правопреемство.

5. О замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом судом выносится соответствующее определение, на которое может быть подана частная жалоба.

6. Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил.

1. Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому в связи с материальным правопреемством.

Правопреемство следует отличать от замены ненадлежащего административного ответчика (ст. 43 КАС):

а) при замене суд исследует, как правило, другое спорное публичное материальное правоотношение, при правопреемстве – то же (в нем лишь происходит изменение в субъектном составе);

б) при замене ненадлежащего административного ответчика возникает новое процессуальное правоотношение, при правопреемстве продолжается существующее с новым субъектом;

в) процессуальное правопреемство имеет место лишь в том случае, если материальное правопреемство возникло после возбуждения административного дела. Замена же ненадлежащего административного ответчика, производимая по основаниям материального правопреемства, допускается исключительно при правопреемстве, возникшем до его возбуждения;

г) если при замене ненадлежащего административного ответчика рассмотрение административного дела производится с самого начала (ч. 3 ст. 43 КАС), то при правопреемстве процесс продолжается (за исключением случаев обязательного и факультативного приостановления производства по административному делу – п. 1 ч. 1 ст. 190 и п. 1, 2 ч. 1 ст. 191 КАС);

д) при замене ненадлежащего административного ответчика возможна ситуация, когда в дело привлекается второй (надлежащий) административный ответчик (ч. 1 ст. 43 КАС). Процессуальное правопреемство, напротив, исключает одновременное участие в деле (в рамках конкретного административного искового требования) и правопредшественника, и правопреемника;

е) правопреемство возможно на любой стадии процесса, в том числе на стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, а также на стадии исполнения судебных актов. Замена же ненадлежащего административного ответчика ограничена пределами рассмотрения административного дела в суде первой инстанции (ч. 1 ст. 43 КАС).

Часть 1 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия реорганизации и упразднения публичных органов.

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК3434
  О реорганизации федеральных органов исполнительной власти см. письмо Минфина России от 16 марта 2003 г. № 03-01-01/08-176 «О порядке проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений и отражении указанных процедур и их результатов при исполнении федерального бюджета и в бухгалтерском учете и отчетности учреждений».


[Закрыть].

В тех случаях, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Упразднение публичных органов по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет прекращение его прав и обязанностей к другим лицам без перехода в порядке универсального правопреемства (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило, согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:

а) если упразднен административный ответчик – публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

б) если упразднен административный истец – публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Законодательным пробелом является отсутствие правового регулирования применительно к ситуации, когда упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) той или иной сферы публичных отношений (например, законодатель отказался от лицензирования определенного вида деятельности). Понятно, что наличие судебного производства не может ограничивать волю законодателя в части определения того, как должна регулироваться определенная сфера общественных отношений. В то же время встает сугубо практический вопрос: какие процессуально-правовые последствия должен влечь отказ от такого регулирования? Полагаем, что здесь необходимо учитывать следующее.

Суд, рассматривая административный иск, устанавливает факт нарушения прав, свобод и законных интересов ретроспективно. Если административный истец заинтересован в констатации незаконности конкретного публичного акта, действия (бездействия), то отказывать ему в судебной защите только лишь по причине того, что законодатель в какой-то (хронологически более поздний) момент решил исключить государственное регулирование (контроль) той или иной сферы публичных отношений, было бы крайне несправедливо. Тем более что такая констатация может явиться основанием для возмещения вреда в порядке, установленном гражданским законодательством (см. ст. 1069 ГК).

По этим соображениям даже если упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) определенной сферы публичных отношений, даже если определить надлежащего правопреемника невозможно, то и в этом случае рассмотрение административного дела должно продолжаться. Главный вопрос здесь состоит в том, какой конкретно субъект должен занять место упраздненного органа. Возможно, что выходом из подобной ситуации было бы привлечение в качестве административного ответчика прокурора, тем более что в российском судопроизводстве подобный опыт имеется (см. ст. 1343, 1345 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.).

Преобразование или упразднение органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, дает суду право приостановить производство по административному делу (п. 1 ч. 1 ст. 191 КАС).

2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует последствия освобождения от замещаемой (занимаемой) должности конкретного должностного лица, которое являлось административным истцом или административным ответчиком. Здесь законодатель предусмотрел два варианта. И хотя в тексте статьи они перечислены альтернативно, полагаем, что условно их можно разделить на:

– основной – замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;

– факультативный (используемый при невозможности применения основного) – замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

3. Если после смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, публичное материальное правоотношение не допускает правопреемства, то производство по административному делу подлежит прекращению (п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС).

Если после смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, публичное материальное правоотношение допускает правопреемство, то производство по административному делу приостанавливается до определения правопреемника (п. 1 ч. 1 ст. 190 АПК).

Смерть гражданина, являвшегося заинтересованным лицом, на движение административного дела влияния не оказывает. В то же время если материально-правовая связь с лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступало, допускает правопреемство, то в процесс должен быть привлечен правопреемник такого заинтересованного лица.

4. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом (п. 1 ст. 57 ГК).

При слиянии, присоединении и преобразовании юридического лица никакой неопределенности относительно субъекта, являющегося правопреемником, не возникает ввиду его единичности. Поэтому полагаем, что при этих формах реорганизации для процессуального правопреемства достаточно представления доказательств государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц.