Текст бизнес-книги "Актуальные проблемы Европы №1 / 2015"

Автор книги: Коллектив авторов

Раздел: ВЭД, Бизнес-книги

Что касается смыслового и терминологического объединения сепаратизма с автономизмом, то аргументов против него гораздо больше, нежели за него. Собственно, речь идет о том, насколько фундаментальна грань между сецессией и автономией.

Первое. В отличие от автономии, претензии на выход из состава государства бросают капитальный вызов этому государственному образованию. Как подчеркнул директор Института этнологии РАН В. Тишков, «сецессия (раздел) – всегда серьезное перераспределение ресурсов и власти» (7). Добавим, что такое перераспределение затрагивает не только государственные институты и элитные группы, но и все общество. Оно охватывает самые разные сферы: экономику, внутреннюю и внешнюю политику, безопасность, культуру, причем учитывать надо и краткосрочные, и долгосрочные эффекты. Отделение территории с ее населением, рынком, природными богатствами, инфраструктурой и т.д. способно очень сильно изменить конкурентные позиции разного рода общественных субъектов – от политических и бизнес-элит до этнокультурных групп.

Второе. В плане межэтнических/межнациональных отношений, с которыми тесно связан феномен сепаратизма, типичным последствием сецессии является еще большая актуализация всей этой сферы и обострение межэтнических трений. Это касается и нового государства, где часто возникает проблема вторичной сецессии собственных меньшинств, и «материнского», где из-за отпадения одной группы может нарушаться прежде стабильный и гармоничный баланс между другими группами.

Сходные негативные эффекты потенциально содержит и автономия как модель решения этнических конфликтов – о ее плюсах и минусах специалисты давно спорят. Однако выраженность таких эффектов в случае отделения намного больше. Кроме того, именно в этой ситуации дестабилизация межэтнического и межконфессионального баланса легко приобретает международное измерение, вызывая цепную реакцию в сопредельных странах. На все это неоднократно обращали внимание многие этноконфликтологи и специалисты по афро-азиатским странам, где особенно сильно выражены этнокультурные и конфессиональные разломы (см., напр.: 2; 12). Яркой иллюстрацией тут служит динамика нарастающей дестабилизации Ближнего и Среднего Востока.

Третье. Даже безотносительно к этноконфессиональному срезу, изменение межгосударственных границ всегда меняет, иногда принципиально, баланс сил и геополитический расклад в окружающем регионе. В предельном случае реализация сепаратистского проекта может иметь и последствия планетарного значения, как это было с роспуском СССР.

Четвертое. Перспектива сужения внешних границ с большой вероятностью воспринимается государством и остальной частью населения как неприемлемая, порождая острый антагонистический конфликт «с нулевой суммой». В истории известны лишь единичные эпизоды, когда государства добровольно соглашались на утрату части своей территории вне экстраординарного контекста. В основном же согласие было связано либо с военным поражением, либо с крупной гео– и социополитической реконфигурацией, такой как деколонизация, перекройка карты на исходе двух мировых войн или самоликвидация коммунизма.

Подавляющее большинство попыток сецессии встречало жесткое противодействие. Решение 11 южных штатов выйти из состава США вылилось в Гражданскую войну 1861–1865 гг., в которой погибли сотни тысяч человек. Вскоре Верховный суд вынес постановление о нерушимости союза США55
  В американской политико-правовой и исторической литературе до сих пор периодически отстаивается тезис о легальности сецессии Юга.


[Закрыть], на основании которого была позже пресечена попытка Техаса присоединиться к Мексике. На том же основании уже в 2012 г. власти США официально отклонили сотни петиций об отделении, которые теперь формально может подать (либо подписать) на сайте Белого дома любой американец.

До сих пор относительно примирительное отношение к реальной перспективе сецессии части территории продемонстрировали лишь британские власти в случае с Шотландией и в меньшей степени Канада применительно к Квебеку. Но эта позиция является исключением. Политический класс Валлонии остается непреклонным противником отделения Фландрии. Резко отрицательной оказалась реакция Дании на активизацию в начале ХХI в. фарерского сепаратизма. Жесткую позицию в отношении каталонского движения занимает Мадрид.

Пятое. Именно вопрос сецессии с его высокой ценой имеет максимальный мобилизующий потенциал и легче мотивирует обе стороны конфликта (а иногда и внешние силы) на применение любых средств вплоть до вооруженного насилия. Пример борьбы с оружием в руках под лозунгами автономии в современном мире нам найти не удалось. Напротив, сепаратизм стал во второй половине ХХ в. главным источником вооруженного противоборства: почти 70% из более чем 20 млн жертв войн и восстаний после 1945 г. погибли в конфликтах на этой почве. Неоднократно борьба с вооруженными сепаратистами сопровождалась гибелью сотен тысяч человек, а пакистанская армия в 1971 г. уничтожила не менее 1 млн гражданских лиц, стараясь предотвратить отделение Восточной Бенгалии (Бангладеш) (5).

Именно борцами за независимость совершено и самое большое число террористических актов. Жертвами нескольких десятков таких групп стали более 100 тыс. гражданских лиц. На счету Курдской рабочей партии до ее отказа от сепаратизма и насилия – гибель более 35 тыс. человек (9).

Более того, как заметил Д. Горовиц, сепаратизм, допускающий вооруженный путь реализации своей цели, всегда притягивает особую категорию людей, склонных к войне и насилию. В итоге происходит всесторонняя радикализация этнорегионального движения, во главе которого вместо лидеров типа И. Руговы оказываются полевые командиры типа создателя ОАК Х. Тачи (2).

Разумеется, сепаратизм может развиваться и в мирном русле и даже достигать при этом своих целей. Но в целом по конфликтогенности и потенциальному дестабилизирующему эффекту он не сравним с автономизмом.

Шестое. Из сказанного выше вытекает принципиальная общая несопоставимость сепаратистских и автономистских устремлений и связанных с ними конфликтов в плане безопасности – локальной, региональной и международной.

Седьмое. Разительно отличается правомочность автономизма и сепаратизма – с точки зрения как международного, так и внутреннего права. Требования территориальной автономии или расширения автономных прав могут не удовлетворяться, но их выдвижение в современном мире невозможно сделать объектом законодательных запретов. Легальность даже мирного сепаратизма гораздо проблематичнее, ибо он вступает в противоречие с принципом территориальной целостности, закрепленным в национальных конституциях и законодательствах и основополагающих международно-правовых актах.

Лишь три государства в мире признают в конституциях право на сецессию. Это Эфиопия, Узбекистан (в отношении Каракалпакстана) и карликовая островная Федерация Сент-Китс и Невис.

В ряде стран есть специальные законы об ответственности за те или иные действия, направленные против территориальной целостности (в конце 2013 г. такой закон принят и в России). В других, прежде всего западных, демократиях преследование сепаратистских целей мирными средствами практически допускается. Впрочем, и в странах Запада эта практика стала превращаться в стандарт лишь в последние два-три десятилетия.

Однако, даже когда сами сепаратистские движения считаются «по умолчанию» правомочными, их цели остаются антиконституционными. Именно таков смысл заключений, которые уже в самый последний период (1998–2014) выносили верховные суды и другие уполномоченные органы Канады, Великобритании, Дании, Испании, Италии при рассмотрении проектов референдумов о независимости (или иных актов, таких как новый Статут Каталонии) соответственно Квебека, Шотландии, Фарерских островов, Каталонии и северных регионов Италии (в частности, Венето).

В тех единичных случаях, когда центральные власти (Лондон, Оттава) готовы признать результаты референдумов и допустить отделение территории, эта перспектива подчеркнуто трактуется не как основанная на праве (и на одностороннем волеизъявлении региона), а как возможный результат договоренности, которую предстоит достичь66
  Например, Верховный суд Канады в постановлении от 1998 г. указал, что односторонняя сецессия Квебека является незаконной, но что в случае соответствующего волеизъявления на референдуме у остальной Канады «не будет оснований отрицать право правительства Квебека добиваться отделения» и в этом случае должны будут последовать переговоры об условиях отделения (10, c. 220).


[Закрыть]. Такую модель сецессии называют процедурной в противовес нормативной.

Более того, упоминания о территориальной целостности, имеющиеся в разных законах любой страны, в принципе позволяют признать нелегальной разную по характеру сепаратистскую деятельность (см.: 5, с. 47–48). Европейская конвенция по правам человека в ст. 10 прямо говорит о возможности определенных ограничений (и санкций) на свободу выражения и распространения мнений и идей, а именно таких, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка…» (3).

Так что легальность77
  Проблема легитимности сепаратизма затрагивается нами в статье «Многообразный сепаратизм: Проблема типологии и европейские реальности» в настоящем издании.


[Закрыть] сепаратизма повсюду остается зыбкой. Ее степень в каждом случае решающим образом зависит от правоприменения, которое, в свою очередь, определяется правосознанием, политической и правовой культурой, особенностями режима, актуальностью проблемы и ее восприятием, текущей конъюнктурой и т.д.

В международном праве, как известно, имеются серьезные лакуны и противоречия, касающиеся ситуаций, связанных с сепаратизмом. Ни прямых запретов на сецессию, ни права на нее (вне контекста деколонизации) оно не содержит. Коллизия между основополагающими принципами ООН – территориальной целостности и суверенитетом государств, с одной стороны, и правом на самоопределение – с другой, оставляет поле для различных толкований и самой сферы применения права на самоопределение, и допустимых форм его реализации. Последнее вопреки довольно распространенному заблуждению закреплено не за «нациями», а за «народами» (в английском варианте Устава ООН – «nations», в остальных – «народов», «peuples», «pueblos», «Volker» и т.д.).

Бесспорно лишь то, что право на политическое самоопределение вплоть до отделения применимо к территориям с явным колониальным статусом и «отчетливо отграниченным географически, исторически и культурно». Отталкиваясь от такой формулировки, норвежский правительственный комитет, например, официально заключил в 1984 г., что «саамское меньшинство в Норвегии не может ссылаться на какие-либо принципы, вытекающие из права всех народов на самоопределение» (цит. по: 5, с. 48). Государства, включая западные, за отдельными исключениями, не считают право на самоопределение применимым ни к своим этническим меньшинствам и национальностям, ни к административно-территориальным образованиям, включая субъекты федераций. Не существует также никаких критериев и правил, регламентирующих международное признание или непризнание сецессии и самопровозглашенных государств.

Итак, если сравнивать сепаратизм и автономизм как две стратегии территориально-политического «обособления», то, несмотря на возможность смены одной на другую, на во многом общую почву, из которой они произрастают, между этими стратегиями имеются глубокие политические различия.

Спектр всевозможных интересов – индивидуальных, групповых, корпоративных, государственных, международных, – которые затрагивает сепаратизм, при прочих равных неизмеримо шире, чем в случаях автономистской модели. Можно сказать, что успешный сепаратизм создает новую политико-пространственную реальность, тогда как автономизм модифицирует существующую.

Определяющим фактором этих различий оказывается цена вопроса о государственных границах и государственной субъектности. И это лишний раз иллюстрирует ключевую роль, которую сохраняют государства, несмотря на серьезные изменения в их прерогативах и глобализационные процессы.

Сепаратизм – еврорегионализм

Новое измерение вносит в эту проблему европейский регионализм. Самоутверждение европейских регионов бесспорно выходит за рамки автономизма. Повышение их компетенции, субъектности и роли, заложенное вместе с принципом субсидиарности в правовую основу ЕС и поддерживаемое брюссельскими евроструктурами, – немаловажный элемент европейского интеграционного проекта. В таком контексте регионализм становится движущей силой разворачивающейся в Европе трансформации политико-пространственной организации жизни. Однако процесс отхода от вестфальской полигосударственной архитектуры имеет различные потенциальные векторы, и конечные контуры будущей европейской структуры не ясны. Более того, сам тип ее модели остается предметом принципиальных идейно-политических разногласий в европейских обществах, в том числе и внутри региональных сообществ.

С сепаратизмом – как стратегией дробления государств и/или коррекции границ между ними – еврорегионализм соотносится сложным, амбивалентным образом. Сложность определяется двумя главными факторами.

Первый состоит в том, что актуализация локально-региональных идентичностей и стремление таких сообществ к укреплению своих прав и компетенции – тенденция внутренне неоднородная. В ней просматриваются два фундаментально различных в своей логике тренда. В одном случае речь идет скорее о разновидности автономизма, который противостоит централизму и унитаризму, но не ставит под вопрос общенациональное и государственное начала как таковые. Во втором – о своего рода радикальном гибриде локализма и европеизма (в духе концепции глокализма), взаимосвязанном с мировоззрением постмодерна и осознанно отвергающем национально-государственные ценности и структуры как «репрессивный» архаизм. Но это, так сказать, идеально-типическая конструкция. Такой еврорегионализм имеет горячих адептов и популяризаторов в России, наиболее известным из которых является публицист В. Штепа. В Европе же эти идеи, обладая сильными позициями на политико-идеологическом поле в целом, вовсе не определяют реальную политическую активность на региональном и местном уровнях. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно хотя бы зайти на сайты автономистских/регионалистских партий и организаций и изучить их программы. Большинство из них носят умеренный характер и дальше лозунгов федерализма, адресуемых центральным властям своих государств, не идут.