Текст бизнес-книги "Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении"

Автор книги: Коллектив авторов

Раздел: Управление и подбор персонала, Бизнес-книги

С учетом первоочередного характера проблем защиты безопасности страны 31 декабря 2015 года Президентом РФ был подписан Указ № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в котором впервые было обращено внимание на возможности использования информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе. В Стратегии был поставлен вопрос о совершенствовании предупреждения преступности, в том числе в информационной сфере [28]. В целях реализации требований данной Стратегии был принят Федеральный закон от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». Он содержит положение о хранении в течении 6 месяцев операторами связи и интернет провайдерами текстовых сообщений, голосовой информации, изображений, звуков, видео и иных сообщений, что создает возможности использования информационно-коммуникационной среды и ИТ для раскрытия преступлений. Одновременно с учетом опыта, накопленного в борьбе с запрещенной в России террористической организацией ИГИЛ, был принят Федеральный закон от 06.07.2016 № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» [29].

В развитии этой проблематики 7 марта 2019 года Государственная Дума РФ утвердила в третьем чтении пакет законопроектов о распространении недостоверной информации и неприличном поведении в интернете, внесенные депутатом от «Единой России» Дмитрием Вяткиным, сенаторами Александром Клишасом и Людмилой Боковой. Согласно тексту закона о распространении недостоверной информации, утвержденному во втором чтении, в перечень информации, подлежащей внесудебной блокировке по ст. 15.3 закона «Об информации», должна быть добавлена и «недостоверная общественно значимая информация, распространяемая под видом достоверных сообщений, которая создает угрозу причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и (или) общественной безопасности либо угрозу создания помех функционированию или прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи» [30–33].

Глубокая методологическая и содержательная связь, определяющая эффективность нормативно-правового обеспечения развития ИО, просматривается и между самими стратегиями, среди которых есть своеобразные «агрегаторы», для которых эта роль определена федеральным законодательством. Так, принятая на федеральном уровне стратегия национальной безопасности РФ относится в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 28.06.2014. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам, разрабатываемым в рамках целеполагания. Она вбирает в себя некоторые нормативные акты, отражающие государственную политику обеспечения национальной безопасности в отдельных, более узких сферах жизни. Российской Федерации [34]. В результате этого Раздел «Экономический рост» Стратегии национальной безопасности базируется на основе «Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года», утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 года № 208 [35]. В свою очередь Раздел «Экология живых систем и рациональное природопользование» основан на «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года», утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 года № 176 [36]. В условиях, когда обе стратегии разрабатываются на одном-федеральном-уровне и в рамках общего формата целеполагания, происходит их симбиотическое взаимодействие, дающее, на наш взгляд, мощный синергетический эффект. В итоге в правовую основу Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы входят и Стратегия национальной безопасности, и Доктрина информационной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 года № 646 [37]. А Стратегия национальной безопасности РФ обогащается Разделом «Наука, технологии и образование», содержащим вопросы развития биологических, информационно-коммуникационных, когнитивных, природоподобных конвергентных и других технологий. Складывается своеобразная «сквозная технология» продвижения ИТ в рамках различных правовых актов, обеспечивающая проявление содержательного ИТ-акцента во всех сферах деятельности. Этот вывод имеет, на наш взгляд, стратегическое значение для нормотворчества при разработке и внедрении прорывных технологий.

В целях повышения эффективности государственного управления в рамках реализации Указа Президента РФ от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» [38] и пункта 3.18 Плана мероприятий по формированию методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствованию и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, утвержденного Заместителем Председателя Правительства РФ 31 июля 2014 г. № 4970п-П10 [39], была разработана и утверждена распоряжением Правительства № 1418-р от 4 июля 2017 года Концепция формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации [40]. В ней были определены цель, основные принципы формирования и ведения федерального ресурса о населении, его структура и состав сведений, требования к федеральной государственной информационной системе, обеспечению безопасности информации и организации взаимодействия с иными государственными и муниципальными информационными системами. Принятие указанных выше решений демонстрирует тесную корреляцию между требованиями Стратегии национальной безопасности и принятых законов.

Тем не менее, несмотря на востребованность предложенных решений, созданный на основе Концепции Федеральный закон «О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации» был принят Государственной Думой в первом чтении лишь 17 сентября 2019 года [41], то есть по прошествии 4 лет после Указа Президента РФ о начале работы над документом, и, спустя 13 лет после подписания Президентом РФ призванного решить вопросы подготовки единого федерального информационного ресурса ФЗ № 152 «О персональных данных». Очевидно, что такая, приемлемая несколько лет назад практика многолетней подготовки законов, в качественно новых условиях экспоненциального технологического роста вступает в противоречие с общественными потребностями, обрекая страну на хроническое отставание от ведущих экономик мира.

Обращает на себя внимание тот факт, что «вызревание» своевременно продекларированных идей развития от начала до рассмотрения их в Государственной Думе в ранге проекта ФЗ занимает в нашей стране, как правило, несколько лет. В этих условиях реальными акселераторами технологического развития могут выступать все высшие эшелоны системы управления государством – «стратегический» (Президент РФ), законодательный» (Федеральное Собрание) и «директивный» (Министерства и ведомства) уровни управления. При этом рабочими инструментами реализации инновационных планов, связанных с внедрением современных технологий, служат Указы Президента РФ и федеральные законы, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, Национальные и Федеральные программы и проекты, обеспеченные административной поддержкой власти и необходимым финансированием.

Как ни парадоксально каждый из этих уровней может являться как «ускоряющим», так и «подтормаживающим» механизмом. Для того, чтобы увидеть, как это происходит на практике с реализацией значимых решений, идущих с высшего, «стратегического» уровня управления, проанализируем исполнение уже отмечавшегося выше многострадального Указа Президента РФ № 13 от 15 января 2016 года об укреплении платежной дисциплины в части только одного элемента системы, касающегося регистрации актов гражданского состояния. С одной стороны, всего лишь пять месяцев потребовалось Правительству и ГД РФ для подготовки и принятия 8 июня 2016 года федерального закона № 219-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О регистрации актов гражданского состояния», запустившего процесс развития электронного документооборота в органах ЗАГС на базе реестра АГС [42]. С другой стороны, полтора года заняла разработка самой Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации, частью которого является реестр АГС.

Только после Указа Президента РФ №203 от 9 мая 2017 года Концепция была оперативно утверждена распоряжением Правительства № 1418-р от 4 июля 2017 года [40]. Еще через год – в октябре 2018 года – под эгидой ФНС РФ началось фактическое внедрение электронного документооборота в органах ЗАГС. Это позволило выйти, по словам первого заместителя Министра финансов Нестеренко Т.Г. на заседании Государственной Думы РФ 17 сентября 2019 года, на уровень регистрации более 20 000 электронных актов гражданского состояния в день. Одновременно был запущен процесс перевода в электронную форму более 500 миллионов актов гражданского состояния с 1926 года и создания на его базе единого федерального ресурса о населении, который должен быть завершен до конца 2020 года. Очевидно, что цикл создания одного только федерального ресурса, формируемого отнюдь не на голом месте, составит порядка пяти лет.

В последующем в федеральный информационный ресурс, который, как планируется Правительством, должен быть закреплен Федеральным законом, будут включены идентификаторы сведений, хранящихся в других ресурсах. Они призваны сыграть роль «мостиков» между ресурсами. При этом для создания федерального ресурса уже используется российская программная и техническая база, что свидетельствует о новых технологических возможностях России. Несмотря на достигнутые результаты по формированию ИС в МНС в 2000-х годах, наличие девятилетнего разрыва между введением в строй портала госуслуг в 2010 году и первым слушанием проекта закона о федеральном ресурсе населения в ГД в сентябре 2019 года, позволяет сделать вывод о наличии проблем в организации планирования нормативно-правового обеспечения системы сбора и обработки персональных данных граждан. Хотя именно её эффективная работа во многом определяет качество взаимодействия органов власти и населения. Понимая значимость проблемы «персональных данных» и остроту реакции населения на возможность необоснованного использования личной информации органами власти, Заместитель Председателя Правительства РФ М.А. Акимов (ныне бывший) в своем выступлении 10 апреля 2019 года на ХХ Апрельской конференции в НИУ ВШЭ заявил, что именно персональные данные в ближайшие годы будут зоной общественно-политического конфликта [43].

Как показывает анализ обсуждения 17 сентября 2019 года в Государственной Думе законопроекта о едином федеральном ресурсе сведений о населении, являющегося важнейшим с точки зрения развития информационного общества и внедрения цифровых технологий документом, вопрос о сборе, хранении и использовании персональных данных вызывает растущее беспокойство, как граждан России, так и представляющих их интересы депутатов. В адрес первого заместителя Министра финансов Нестеренко Т.Г. и тогдашнего руководителя ФНС Мишустина М.В. поступило более 20 вопросов от 16 депутатов, пятеро из которых выступили в прениях. Большинство из поднятых ими проблем касалось защиты индивидуальных сведений от попыток их несанкционированного использования. Одновременно речь шла о типовых проблемах, часто возникающих в обыденных ситуациях, связанных с необходимостью исправить ошибки в оформлении документов, оперативно их поменять или восстановить. Последующее обсуждение выявило ряд других значимых вопросов, на которые предстоит обратить внимание в ходе доработки законопроекта. Это касается качества использования собранных различными ведомствами данных в решении экономических задач и, в первую очередь, в борьбе с коррупцией и другими преступными проявлениями, о чем довольно ярко говорил депутат Государственной Думы Свинцов А.Н. [5]. Его позиция более эффективного использования накопленных баз данных отражает новый «цифровой» подход к экономике, когда собранная информация рассматривается не как склад для хранения и справочная система, а как основа для всестороннего анализа и принятия более обоснованных решений практически во всех сферах жизни, и в первую очередь в борьбе с коррупцией.

В целях реализации Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 203 от 9 мая 2017 г., Правительство страны своим распоряжением № 1632-р от 12 июля 2017 года приняло программу «Цифровая экономика Российской Федерации» [44]. Она направлена на создание условий для развития общества знаний в нашей стране, повышение благосостояния и качества жизни её граждан путем роста доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий. Одновременно решается задача повышения степени информированности и цифровой грамотности россиян, улучшения доступности и качества оказываемых им государственных услуг, а также их безопасности как внутри страны, так и за ее пределами.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [45] существенно изменил подход к механизмам создания информационного общества, перейдя от программного к проектному развития ИО. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» разработало паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», а Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года его утвердил [46]. Сложилась парадоксальная ситуация, когда действующими оказались две различные программы: от 12 июля 2017 года, основанная на майском Указе Президента 2017 года, и программа, утвержденная Президиумом Совета при Президенте 24 декабря 2018 года. Говорить о достойном уровне координации участников процессов развития ИО на федеральном уровне при сложивших обстоятельствах оснований нет.

В результате, распоряжением Правительства № 195 от 12 февраля 2019 года [47] решение об утверждении Программы № 1632 от 12 июля 2017 года было признано утратившим силу. «В связи с преемственностью национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» по отношению к ранее утвержденной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» эта ранее утвержденная программа признана утратившей силу. Таким образом, исключено дублирование программных документов в области развития цифровой экономики», – пояснили в Правительстве [48]. В результате перевода стратегического управления с программного метода на проектное Правительство РФ было вынуждено пересмотреть целый ряд действующих нормативных правовых актов. Например, 2 марта 2019 года своим постановлением № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [49] оно признало после двух лет действия утратившим силу постановление Правительства РФ от 28 августа 2017 года № 1030 [50] и утвердило новое положение о системе управления национальной программой.

А через несколько месяцев Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам внес полную ясность и в название этого направления формирования ИО (протокол №7 от 04.06.2019). Он, отразив состоявшийся переход государственной машины в работе на ключевых направлениях развития страны от программного к проектному методу, утвердив «Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [46]. В результате, как видим, появилась компромиссная формула, отразившая новые и традиционные подходы к применяемым терминам в управлении государством: «Национальный проект «Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Большинство специалистов сократили термин до слов НП «Цифровая экономика», вбирающий в себя шесть федеральных проектов: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии» и «Цифровое государственное управление». Выделение правовых вопросов цифровизации в отдельный федеральный проект свидетельствует о том, что нормативное правовое регулирование внедрения цифровых технологий приобретают первостепенное значение.

Срок реализации нацпроекта – с октября 2018 года по 2024 год (включительно) – уже не имеет жесткой привязки к более долгосрочной Стратегии развития ИО до 2030 года. Он свидетельствует о стремлении органов власти к решению важнейших проблем развития ИО в краткосрочной перспективе, что в большей мере коррелирует с экспоненциальными технологическими процессами современного мира. Исходя из вышесказанного можно считать, что в 2017 году мы приступили к очередному третьему этапу развития ИО в России 2018–2024 гг., который можно определить как «цифровой». Во исполнение Указа Президента РФ № 204 от 7 мая 2018 года с аналогичными сроками были разработаны нацпроекты в 12 важнейших сферах нашего бытия (демография, культура, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, малый и средний бизнес, международная кооперация и экспорт). Однако именно цифровая экономика является наиболее значимым из них проектом, особенно в силу её глубокого воздействия и всестороннего проникновения в систему управления каждым из национальных проектов и возможным на базе «Цифровой экономики» объединением всех участников взаимодействия в единую цифровую экосистему.

В результате проведенного анализа усилий органов власти по формирования информационного общества и внедрению на его базе цифровых технологий в Российской Федерации можно сделать следующие выводы