Текст бизнес-книги "Коррупция: природа, проявления, противодействие"

Автор книги: Коллектив авторов

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Предисловие

Настоящая монография представляет собой одну из первых попыток комплексного правового анализа проблем противодействия коррупции. Ее цель – исследовать причины и типичные проявления коррупции в обществе, охарактеризовать международно-правовые стандарты и отечественное законодательство, организационно-правовые и иные меры предотвращения и устранения коррупционных проявлений, провести сравнительно-правовой анализ зарубежной практики.

В России, как и в других странах мира, эта проблема исключительно актуальна. Очевидно, что уверенное продвижение большинства современных реформ напрямую зависит от того, насколько эффективно будет вестись борьба с коррупцией, поэтому особое значение приобретает системное формирование антикоррупционных механизмов, среди которых важное место занимает использование правового инструментария.

Антикоррупционная стратегия правотворчества и правоприменения направлена не только на неотвратимость наказания за факты мздоимства, но и на последовательную ликвидацию самих условий для совершения коррупционных действий, устранение законодательных «пробелов», позволяющих «нечистым на руку» людям совершать преступления. Совершенствование этой стратегии во многом связано с теоретико-методологической и теоретико-правовой постановками проблемы.

Особенно значимой является роль правовой науки и юридического образования в формировании негативного отношения общества ко всем проявлениям коррупции, в сокращении существенного разрыва между формальными нормами и реальным поведением граждан, представителей власти и бизнеса. Уровень правовой культуры в немалой степени определяет действенность государственных мер в этой сфере, поэтому государство и общество заинтересованы в активном участии юридической науки в решении проблем борьбы с коррупцией, в широком использовании научных выводов в общественной практике.

Коллектив Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации многие годы анализирует вопросы развития российского права и законодательства. Накопленная методологическая база позволила начать предметное изучение правовых проблем противодействия коррупции и получить статус Междисциплинарного центра координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.

Надеемся, что данная монография, а также результаты других исследований будут способствовать повышению эффективности реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, придадут новый импульс изучению темы и систематизации накопленных знаний, обновлению научных подходов к проблемам эффективности антикоррупционного законодательства с учетом современных юридических технологий.

С.Б. Иванов,

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, председатель президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции

Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы (вместо введения)

Коррупция – серьезный вызов для любого государства и общества. Масштабы этого социального явления способны заметно снизить эффективность государственных институтов, подорвать авторитет власти и в целом престиж страны. Без преодоления коррупции, ставшей системной проблемой, невозможно прогрессивное развитие страны[1]1
  По некоторым оценкам, ежегодные экономические потери от коррупционной деятельности в России составляют 33–39 млрд долл. США (см.: Аналитические материалы «О масштабах коррупции в России по материалам СМИ», подготовленные руководителем Отдела социологии экономики д.э.н., профессором И.Я. Богдановым к заседанию ученого совета Института социально-политических исследований РАН. URL: http://www.isprras.ru/pics/File/tochka_zrenia/Bogdanov%2 °Corruption.pdf). Согласно данным Всемирного банка объем коррупции в России – около 48 % ВВП (700 млрд долл. США). В отдельных отраслях российской экономики (ТЭК, металлургия) предприниматели теряют до 50 % прибыли на подкуп должностных лиц. По рейтингу Международного центра антикоррупционных исследований «Transparancy International» Россия в 2011 г. по индексу восприятия коррупции заняла 143 место среди 183 стран, встав в один ряд с такими государствами, как Нигерия, Того, Уганда (см.: http://www.transparency.org.ru/CENTER/cpi_11.asp). По мнению некоторых экспертов, участвующих в исследовании, рейтинг России еще ниже – в ряду самых коррумпированных государств мира. В основе методики оценки степени распространенности коррупции в стране (территории) лежит опрос экспертов, живущих в этой стране и зарубежных, и ведущих представителей деловых кругов, основанный на источниках таких организаций, как Азиатский банк развития (Asian Development Bank, ADB), Африканский банк развития (African Development Bank, AFDB), Фонд Бертельсманна (Bertelsmann Foundation), Экономист Интеллидженс Юнит (Economist Intelligence Unit, EIU), Фридом Хаус (Freedom House, FH), Глобал Инсайт (Global Insight, GI), Всемирный Банк (World Bank), Международный институт развития менеджмента (International Institute for Management Development, IMD), Агентство по оценке экономического и политического риска (Political & Economic Risk Consultancy, PERC) и Всемирный экономический форум (World Economic Forum, WEF). Несмотря на то что используемая методика вызывает вопросы по «исходной точности результатов» ранжирования стран, в целом она позволяет если не измерить коррупцию, то масштабировать ее как социальное явление.


[Закрыть].

В настоящее время государства реализуют различные антикоррупционные стратегии, но практически все они характеризуются акцентом на публичную сферу. Такой подход наблюдается в США, Великобритании, Канаде, Германии, Японии, Китае, Сингапуре, странах СНГ и Балтии, а также в других государствах. В основном применяются следующие меры: повышение публичности, гласности, расширение возможностей широкого обсуждения законопроектов и управленческих решений; предотвращение и урегулирование конфликта интересов лиц, работающих в публично-правовой сфере; внедрение этических кодексов для чиновников; развитие административной юстиции и т. п.

Наряду с указанным доминирующим направлением в деятельности государства по противодействию коррупции во многих странах взят курс на криминализацию коррупции в частном секторе с выделением самостоятельных статей уголовного кодекса (Германия, США, Франция, Норвегия, Греция, Дания, Хорватия, Босния и Герцеговина, Эстония и др.). Набирает силу тенденция активизации вмешательства государства в частную сферу. Так, в США и Великобритании законодательство предписывает коммерческим компаниям организацию надлежащего порядка их деятельности, недопускающего коррупционные практики[2]2
  Речь идет о Законе Сарбанса-Оксли 2002 г. (US Sarbanes – Oxley Act of 2002) и Законе о взяточничестве 2010 г. (Великобритания). Последний Закон содержит норму об ответственности коммерческих организаций за ненадлежащую организацию своей деятельности, приведшую к взяточничеству. Новеллой английского законодательства является норма об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Надо заметить, что она повлекла за собой необходимость разработки на правительственном уровне специального руководства по ее применению. Наряду с этим, обязательным условием действия данного Закона стало издание Руководства по мерам воздействия, которые могут применяться компаниями с целью предотвращения взяточничества в отношении связанных с ними лиц, подготовленного Министерством юстиции Великобритании (Guidance about procedures which relevant commercial organisations can put into place to prevent persons associated with them from bribing (section 9 of the Bribery Act 2010). URL: http://www.justice.gov.uk/guidance/making-and-reviewing-the-law/bribery.htm). Этот документ рекомендует компаниям осуществлять проверку бизнес-партнеров на причастность к коррупционным правонарушениям; внедрять внутрикорпоративные процедуры предотвращения коррупции; принимать обязательные к исполнению инструкции о действиях сотрудников в случаях шантажа или вымогательства со стороны чиновников и конкурентов.


[Закрыть]. При этом для частной сферы в свете борьбы с коррупцией характерно участие самого бизнеса, который полноценно развивает как общесистемные, так и внутрикорпоративные антикоррупционные средства и способы: взаимодействие со СМИ, создание эффективных механизмов отстаивания интересов предпринимателей (в том числе коллективных); отказ от контактов с компаниями, замешанными в коррупционных скандалах; создание структурных подразделений компаний, обеспечивающих взаимодействие с органами государства; развитие культуры компании, основанной на неприятии коррупционного поведения; осуществление независимого аудита эффективности противодействия коррупции в компании и т. д.

Большинству государственных антикоррупционных стратегий присуще единство принципов противодействия коррупции как в публичной, так и в частной сфере. Борьба с коррупцией в государственном и негосударственном секторах строится на общих началах: публичности и прозрачности деятельности; недопущения конфликта интересов; контроля и ответственности лиц.

Так, в государственном секторе принцип публичности и прозрачности деятельности реализуется в таких правовых формах, как опубликование информации, относящейся к деятельности государственных органов, в том числе по итогам аудиторских и иных проверок; декларирование не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных чиновников. В негосударственном секторе зарубежных стран принцип публичности и прозрачности обеспечивается внедрением Международных стандартов финансовой отчетности, принятием внутрикорпоративных правил делопроизводства и отчетности сотрудников компаний и другими средствами.

Принцип недопущения конфликта интересов достигается и в государственном, и в негосударственном, прежде всего коммерческом, секторах. Законодательство большей части государств обязывает государственных чиновников предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов. Например, в Финляндии закон обязывает должностных лиц информировать о своем участии в коммерческой деятельности, принадлежащих им ценных бумагах, ином имуществе, долговых обязательствах и не допускает их участия в принятии решений, в которых есть заинтересованность. Аналогичные требования, установленные законодательством и внутрикорпоративными правилами, предъявляются и к сотрудникам частных компаний.

Принцип контроля за деятельностью и ответственности лиц действует не только в государственных органах и учреждениях, но и в негосударственных компаниях и организациях. Он поддерживается использованием таких средств, как отчетность и подотчетность, выборность и ротация руководящих кадров, применение санкций в отношении виновных лиц.

Анализ зарубежного опыта свидетельствует, что ощутимых успехов в борьбе с коррупцией добились страны, в которых применяется комплексный подход к противодействию коррупции, который предполагает применение системы политических, правовых, организационных, экономических, пропагандистских и иных мер, направленных на устранение причин коррупции, повышение эффективности работы государственного аппарата, обеспечение выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений, а также взаимодействие государства, общества, бизнес-структур и граждан в процессе их применения.

Противодействие коррупции традиционно осуществляется по двум основным направлениям:

первое направление – борьба с проявлениями коррупции, с коррупционерами, путем непосредственного воздействия на участников коррупционных отношений любыми законными способами, в том числе и с помощью правового принуждения, в целях пресечения их противоправной деятельности;

второе направление – предупреждение коррупции, формирование и проведение превентивной антикоррупционной политики как самостоятельной функции государства.

Сугубо репрессивный подход низкоэффективен, поскольку, во-первых, имеет характер борьбы с последствиями, а не с причинами. Во-вторых, «стратегия войны», как правило, вызывает значительное противодействие или саботаж со стороны самих «борцов» и со стороны коррупционеров. Так, действия прокуроров в рамках кампании «Чистые руки» в Италии быстро нашли сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению деятельности первых. Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 г. в Румынии, утратил свою самостоятельность и вошел в состав Генеральной прокуратуры. То же самое произошло с антикоррупционным органом в Бельгии.

Превентивная стратегия борьбы с коррупцией (устранение административных барьеров, оптимизация системы государственных закупок, антикоррупционная стандартизация в сфере государственной службы и т. д.) может рассматриваться как приоритетный вектор развития государственной антикоррупционной политики. Сказанное ни в коем случае не означает, что следует отказываться от применения мер юридической ответственности к лицам, совершающим коррупционные правонарушения, но мировой опыт доказывает, что социально-экономический эффект от устранения условий, способствующих коррупции, значительно выше.

Современной характеристикой коррупции стала универсальность, обусловленная распространенностью в государствах с неодинаковым уровнем социально-экономического развития, проникновением в различные сферы государственной и общественной жизни, наличием транснациональных форм. Признано, что в условиях глобализации коррупция в одной стране стала негативно сказываться на развитии многих стран[3]3
  См.: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011. С. 81.


[Закрыть]. Осознание общемирового характера проблемы послужило импульсом для создания международной системы противодействия коррупции. Становление международно-правового механизма в этой сфере прошло несколько этапов: от актов по конкретным проблемам противодействия коррупции, от определения основных инструментов и задач борьбы с коррупцией в отдельных сферах жизни государства и общества[4]4
  См., например: Les Conventions contre la corruption en Afrique (2007); Convenciones Anticorrupcion en America (2006); Report of the United Nations Secretary – General, Existing international legal instruments, recommendations and other documents addressing corruption (Report to the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, 10th session, Vienna, 8–17 May 2001, E/CN.15/2001/3); Balmelli, Tiziano, Jagg Bernard (editors), Les traites internationaux contre la corruption: L`ONU, l`OCDE, le Conseil de l`Europe et la Suisse, Lausanne, Berne, Lugano, Edis, 2004.


[Закрыть]до универсальной Конвенции ООН против коррупции[5]5
  Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003. Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.


[Закрыть].

При этом характер принимаемых актов неоднороден и различается в универсальных и региональных международных организациях. Если в ООН в основном разрабатывались акты «мягкого права», в региональных международных организациях наряду с резолюциями стали приниматься международные договоры, имеющие обязательный характер[6]6
  См., например: Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29.03.1996, Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств– членов Европейского союза от 26.05.1997, Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках Организации экономического сотрудничества и развития от 21.11.1997; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию Совета Европы от 27.01.1999; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию Совета Европы от 04.11.1999.


[Закрыть]. Несмотря на серьезные продвижения международного сообщества в плане единения в борьбе с коррупцией, система международно-правовых актов в этой сфере пока не позволила достичь надлежащей координации правовых средств противодействия коррупции на региональном и универсальном уровнях. Очевидно, что требуется большая согласованность в огромном массиве международных документов и разработка соответствующих принципов и инструментов координации усилий на различных уровнях международного противодействия коррупции.

Имплементация норм международного права в этой сфере является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне[7]7
  См. подробно главу 2.


[Закрыть]. Вместе с тем этот процесс требует решения ряда проблем, обусловленных несоответствием международных рекомендаций принципам национальной правовой системы[8]8
  В качестве примера можно привести рекомендацию Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по вопросу уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные право нарушения. Ее полная реализация требует пересмотра не только законодательных, но прежде всего отечественных доктринальных подходов к установлению уголовной ответственности. В российской уголовно-правовой традиции обязательным условием привлечения к уголовной ответственности является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию. Уголовный закон связывает ответственность со способностью совершившего преступление лица отдавать отчет в своих действиях и руководить ими. Такой способностью обладают лишь физические лица. Сочетать принципы вины и личной ответственности с невиновной и коллективной ответственностью юридических лиц невозможно. Вины в традиционном уголовно-правовом смысле у юридических лиц нет, поэтому к ответственности за совершенные преступные деяния привлекают физических лиц. Это объясняет позицию отечественного законодателя, избравшего подход к выполнению данной рекомендации, состоящий во введении административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП). См. подробно: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 3. С. 4–10.


[Закрыть]. Тем не менее сохраняет актуальность потребность в усилении эффективности имплементационного механизма международных антикоррупционных актов. Анализ показывает, что реализации актов в национальном законодательстве присуща фрагментация имплементируемых положений, их выборочный и «лоскутный» характер, что значительно снижает успешность правореализации[9]9
  См. подробно: Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4. С. 16–27.


[Закрыть].

Важной составляющей процесса реализации антикоррупционных конвенций является информационное обеспечение – доведение до сведения физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государства, положений антикоррупционных конвенций, в необходимых случаях – их легальное разъяснение. Правовая «оторванность» и определенное дистанцирование частного сектора и граждан от участия в реализации международно-правовых норм, заложенных в антикоррупционных актах, препятствуют реализации указанных конвенций.

Российское государство, продвигаясь в борьбе с коррупцией, целенаправленно ориентируется на международный опыт, эффективные зарубежные модели, обращается к комбинациям различных мер противодействия этому явлению.

Отечественное законодательство в данной сфере прошло довольно длительный процесс формирования[10]10
  Закон о противодействии коррупции принимался Государственной Думой в первом чтении в 1993, 1995, 1997, 2002 годах. Вместе с тем данный закон так и не вступил в действие. Только в 2008 г. с целью законодательного обеспечения мероприятий по противодействию коррупции по инициативе Президента Российской Федерации был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228. Также был принят ряд первоочередных поправок в законодательные акты, направленные на совершенствование государственного управления в сфере предупреждения коррупции. См., например: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6229; Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.


[Закрыть]. Регулирование вопросов противодействия коррупции в Российской Федерации долгое время было разрознено – закреплялось отдельными статьями законов о государственной службе, а также на подзаконном уровне, хотя превращение коррупции в угрозу национальной безопасности было признано еще в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 г.[11]11
  Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.


[Закрыть]

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[12]12
  СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.


[Закрыть](далее – Закон о противодействии коррупции) и Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[13]13
  СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.


[Закрыть]стали ядром антикоррупционного законодательства, определив понятие коррупции, основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В связи с их принятием масштабным изменениям подверглись законодательство о государственной и муниципальной службе[14]14
  Изменения существенным образом затронули и правовой статус должностных лиц, в том числе выборных, замещающих высшие государственные должности, должности в органах местного самоуправления, руководящих должностных лиц государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов. Принят обширный пакет указов Президента Российской Федерации, направленный на регламентацию порядка предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, поступающими на государственную службу, а также государственными служащими, и проверке достоверности и полноты предоставляемых сведений.


[Закрыть], об административной ответственности, о банках и банковской деятельности, об оперативно-розыскной деятельности, уголовное и уголовно-процессуальное, трудовое, гражданское законодательство.

13 апреля 2010 г. Указом Президента Российской Федерации № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции[15]15
  Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.


[Закрыть], представленная в качестве последовательно реализуемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. Она предусматривает ряд важнейших приоритетов, фундаментальных подходов к борьбе с коррупцией, которые составляют существо государственной политики по противодействию коррупции на современном этапе. Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции охватывают федеральный, региональный и муниципальный уровни управления. В отличие от первых этапов борьбы с коррупцией, когда почти все решения принимались на федеральном уровне, предстоящий этап требует огромного количества согласованных действий на всех уровнях власти.

Комплекс мер, направленных против коррупции, опирается и на уже проделанную работу в рамках проводимых реформ в различных сферах общественных отношений. Так, результатом интенсивной реализации административной реформы в России[16]16
  См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.


[Закрыть], обращенной на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти, стало принятие ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Произошло упразднение части дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти. Стали прорабатываться административные процедуры в целях рационализации исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Происходит внедрение механизма внесудебного (досудебного) обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, проведение модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и многое другое в свете дальнейших институциональных преобразований в управленческой сфере.

Все это свидетельствует о том, что в России сформирована правовая и организационная основа противодействия коррупции: ратифицированы основные международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.

Новые шаги связаны с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики – системному и, как подчеркнуто в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., надлежащему осуществлению правовых мер. Требуют своего решения задачи обеспечения единства принципов противодействия коррупции в публичной и частной сферах, усиления антикоррупционной профилактики, развития мероприятий, направленных на минимизацию последствий коррупции, а также проблемы, связанные с необходимостью выполнения Российской Федерацией взятых на себя международных обязательств и т. д. Еще не достигнуты четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти, которые включали бы понятные всем критерии и правила принятия решений. Пока не подготовлены и не реализованы эффективные механизмы осуществления контроля и надзора[17]17
  См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011.


[Закрыть].

Решение большинства задач напрямую связано с дальнейшим укреплением правопорядка и законности. На этом пути в Российской Федерации идет достаточно интенсивное развитие правовых основ противодействия коррупции. Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых в этой сфере, может служить достижение той цели, которая поставлена в Национальной стратегии противодействия коррупции, – искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для этого недостаточно придать юридическую силу политически мотивированному решению. Вообще представляется ошибочной едва ли не общепринятая позиция рассматривать сам факт издания нормативного правового акта как решение проблем[18]18
  См. подробно: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 17–18, 22, 35.


[Закрыть]. Правовые меры противодействия коррупции должны опираться на осознание обществом ее пагубности, разрушительной силы.

Человеческий фактор – важный в борьбе с коррупцией. Он по сути определяет результативность всех мер в борьбе с коррупцией, в том числе и эффективность правового регулирования. Еще древнекитайский реформатор Ванг Анши (1021–1086 гг.) в своих усилиях по ограничению коррупции помимо плохих законов указывал на «плохих людей» как источник коррупции. Но в нынешних условиях недостаточно вести речь только о тех, кто является субъектом коррупционных практик, надо иметь в виду всех граждан, уровень сознания которых в целом и правосознания в частности настолько низок, что позволяет диагностировать ощутимую деформированность общественного сознания. «Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе»[19]19
  Вступительное слово Президента РФ Д.А. Медведева на заседании Совета при Президенте
  РФ по противодействию коррупции (30 сент. 2008 г.). URL: http://kremlin.ru/transcripts/1566


[Закрыть].

Социологические исследования отношения граждан России к проблемам, связанным с коррупцией, выявили парадоксальные результаты, которые отражают снижение порога «чувствительности» населения к этому асоциальному явлению. На вопрос: «Представьте, что все чиновники перестанут брать взятки. Как это повлияет на решение Ваших проблем?» – лишь 40 % респондентов ответили, что станет легче решать проблемы, 15 % заявили, что жить станет, наоборот, сложнее и 30 % опрошенных утверждали, что это существенно на них не повлияет[20]20
  См.: Материалы III Всероссийского социологического конгресса (круглый стол на тему «Социология коррупции»). URL: http://www.hse.ru/news/recent/4044225.html


[Закрыть]. Данные ВЦИОМ 2011 г. свидетельствуют, что население не верит в антикоррупционные мероприятия, хотя в целом их поддерживает[21]21
  Так, 41 % опрошенных граждан ничего не знает о декларировании высокопоставленными должностными лицами и членами их семей доходов и имущества и не видел эти декларации. При этом 33 % из них не интересуется чужими доходами, а 36 % не верят в достоверность информации. URL:/ http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=111624


[Закрыть]. Коррупция по степени важности для россиян стоит на 10-м месте после таких проблем, как недоступность медицинских услуг, низкий уровень жизни и т. п.

Таким образом, уместен вывод, что коррупция для населения – типичное явление, и одна из причин состоит в том, что в общественном правосознании искажено понимание роли, которая отведена праву. Однако ее истоки нельзя искать только в нестабильности законодательства, хотя, безусловно, при беспрецедентной множественности нормативных правовых актов[22]22
  Еще Тацит писал, что «в государстве, в котором процветает коррупция, возрастает количество законов» (Тацит П.К. Соч.: в 2 т. Т. 1. Анналы. Малые произведения. Л., 1969).


[Закрыть], неопределенности правовых предписаний, дублировании правовых норм и их противоречивости у субъектов правореализации зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Во многом низкий уровень правосознания граждан исторически обусловлен сохраняющимся устойчивым отстранением их от участия в деятельности органов власти. В то же время «вовлечение» граждан в процесс государственного управления всегда рассматривалось юридической наукой как важнейшая составляющая «активного» правового статуса гражданина, предоставляющего возможность «действовать для государства», а тем самым для общественного блага. Участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Результативность противодействия коррупции во многом обусловлена участием институтов общества. К этому призывает и Конвенция ООН против коррупции (ст. 12). Здесь серьезная роль принадлежит бизнес-объединениям, которые могли бы осуществлять информирование о порядке взаимодействия с компетентными государственными органами соответствующих стран в связи с проявлениями коррупции, содействовать выявлению и устранению административных барьеров предпринимательской деятельности, способствовать организации сотрудничества между правоохранительными органами и бизнес-структурами и т. д.[23]23
  См. подробно главу 7 «Бизнес и коррупция».


[Закрыть]

Правовые и неправовые аспекты противодействия коррупции только подтверждают сложность борьбы с этим социальным явлением. Известным промахам и упущениям при проведении ряда государственных реформ в немалой степени способствовало отсутствие необходимой теоретической базы. С учетом этого следует подтвердить важный вывод о необходимости более широкого включения всего имеющегося научного потенциала в процесс выработки решений в сфере борьбы с коррупцией. Многие конкретные вопросы требуют проведения серьезных научных исследований по прогнозированию путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулированию предложений по совершенствованию законотворческой и правоприменительной практики.

Следует признать, что при большом количестве работ по проблемам коррупции[24]24
  См. библиографию: Коррупция и взяточничество: аннотированная библиография российских изданий 1869–2002 г г. СПб., 2002; списки литературы: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011. С. 293–297; Шишкарев С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики. М., 2010. С. 240–245 и др.


[Закрыть]данная тема с точки зрения ее научного освоения продолжает оставаться актуальной. Объяснение этому не только в сохраняющихся социальных корнях этого явления, но и в том, что оно до сих пор в полной мере не подвергалось междисциплинарному изучению в системе общественных наук.

В юридической литературе эта тема долгое время изучалась преимущественно в уголовном праве. Так, в отечественной дореволюционной науке коррупция рассматривалась в рамках уголовно-правовой квалификации взяточничества (А.В. Лохвицкий, Н.А. Неклюдов, В.К. Случевский, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.Н. Ширяев, А.Я. Эстрин). В советской теории коррупция мало исследовалась, так как считалась явлением, чуждым социализму и присущим буржуазному обществу. Законодательство, главным образом уголовное, в идеологическом аспекте использовало понятия взяточничества, злоупотребления служебным положением, причем и эти явления, несмотря на суровые меры наказания, считались относительно редкими[25]25
  См., например: Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. М., 2005.


[Закрыть], поэтому в юриспруденции (А.И. Долгова, Н.Д. Дурманов, Н.Ф. Кузнецова, С.В. Максимов) эта тематика была не самой заметной.

Сегодня коррупция в большинстве работ исследуется как противоправное, в большей мере криминальное явление, приносящее ущерб правовым ценностям, а потому требующее своего устранения, как правило, карательными методами. Такой ограниченный уголовно-правовой подход еще в 1995 г. был подвергнут критике: «Современный этап развития российского уголовного законодательства является традиционно советским, ибо в большей степени в нем используются уголовно-правовые меры борьбы со взяточничеством и коррупцией времен становления Советского государства и его уголовного права, а также иных эпох, когда в основу ответственности за проявления коррупции ложился принцип устрашения»[26]26
  Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России. Нижнекамск, 1995. С. 44.


[Закрыть].

В последние годы расширяются исследования, выявляющие криминологически значимые элементы, учет которых необходим для целей формирования и реализации антикоррупционной политики (определение коррупционных рисков; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений и т. д.)[27]27
  См., например: Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. М., 2009.


[Закрыть]. Пока недостаточными представляются социолого-правовые исследования в этой области.

Изыскания юристов, равно как и представителей других отраслей знания, нередко в полной мере не учитывают сложный, многообразный и постоянно эволюционирующий характер этого явления, что ограничивает выявление типичных ситуаций, категорий лиц, подверженных коррупции, условий эффективности как профилактических, так и карательных мер против коррупции. Задачи доктринального обеспечения антикоррупционной политики обусловливают необходимость всестороннего подхода к этому явлению, что позволит «обосновать приоритеты, достичь концентрации весьма ограниченных ресурсов на наиболее перспективных направлениях и избежать мер, приводящих к обратному результату в силу подверженности коррупции самих субъектов борьбы с ней. Кроме этого, такая постановка вопроса явилась бы шагом к избавлению от иллюзий и инфляционных ожиданий от карательных подходов в отношении коррупции, что послужило бы стимулом к поиску альтернативных (экономических, социальных, административных и т. п.) мер»[28]28
  Эксцесс коррупции / В.В. Гольберт, Я.В. Костюковский, В.Н. Прокопьев. Иркутск, 2006.


[Закрыть].

Достигнутый уровень научного анализа в данной сфере в полной мере находит отражение в подходах к понятию коррупции. Надо специально заметить, что, несмотря на всплеск интереса представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом острых дискуссий.

В римском праве термином corrumpere обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом[29]29
  Латинское слово corrumpere имеет несколько значений: «повреждать желудок плохой пищей», «портить воду в закрытой таре», «расстраивать дела», «расточать состояние», «приводить в упадок нравы», «упускать возможности», «истощать источник», «истреблять насекомых», «поджигать имущество», «губить свободу», «обольщать женщин», «развращать молодежь», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «унижать достоинство» (см.: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011. С. 11).


[Закрыть]. В наше время этим термином, как правило, обозначают злоупотребление должностным лицом своими полномочиями в целях личной выгоды. Зарубежные исследователи определяют это явление также как уклонение политических деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей в угоду личным, семейным или групповым интересам в целях обогащения и повышения своего социального статуса. «Коррупция – это любая деятельность, мотивируемая интересом, нарушающая принудительные правила распределения, за применение которых он ответственен. Правила распределения относятся не только к букве закона, но и к нормам, признанным обществом как обязательные, и/или к нормам должностных лиц системы и кодексов, по которым они работают. Кроме того, «коррумпированными» являются те действия, которые общество считает незаконными, или которые рассматриваются правящей элитой как противоречащие логике системы»[30]30
  Цит. по: Сыдыкова Л.Ч. Теоретические и методологические аспекты определения коррупции // www.transparency.org.ru/CENTER/DOC/article_19.doc


[Закрыть].

В современной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле это понятие охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах[31]31
  См. подробнее: Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999. № 2. С. 97–98; Бурлаков В.Н. Криминология: учеб. для юридических вузов / под ред. В.Н. Бурлакова, С.П. Сальникова. СПб., 1998. С. 317.


[Закрыть].

В узком (собственно юридическом) смысле коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление[32]32
  См. подробнее: Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: учеб. пособие. М., 2002; Криминология / под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М., 2002. С. 369.


[Закрыть]. Например, отмечают, что коррупция – социально-правовое или криминологическое явление, которое охватывает ряд преступлений, представляющих собой злоупотребление государственной властью и иными должностными полномочиями для получения материальной и иной выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп[33]33
  См.: Лунеев В.В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. № 11. С. 22.


[Закрыть].

В определении коррупции важно понимание ее социальной природы. Это, как отмечается в литературе, позволит избежать излишней «юридизации» и, в конечном счете, мифологизации проблемы[34]34
  См.: Гилинский Я. Коррупция: теория и российская реальность // Актуальные проблемы трансформации социального пространства. СПб., 2004.


[Закрыть].

Традиционно коррупция рассматривается как социально вредный феномен, находящийся вне пределов морального, правового, экономического, политического, институционального порядка общества. Такая позиция привлекательна своим безоговорочным неприятием коррупции. Однако нельзя не оценивать и фактическое состояние, при котором существует противоположная точка зрения, когда в коррупции видится органический элемент экономического, институционального и прочего порядка[35]35
  Эксцесс коррупции / В.В. Гольберт, Я.В. Костюковский, В.Н. Прокопьев. Иркутск, 2006.


[Закрыть].

Коррупция, как уже отмечалось, – порождение общества и общественных отношений. Общество определяет, что именно, при каких условиях и какие последствия рассматриваются как коррупция. Социальная конструкция коррупции предполагает:

наличие множества фактов «продажности» различных должностных лиц;

осознание этих фактов как социальной проблемы;

реакцию государственных и общественных институтов, населения на коррупцию;

криминализацию некоторых форм коррупционной деятельности.

В современном обществе коррупция тесно взаимосвязана с политическими, экономическими, культурологическими институтами, характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм. Об институционализации коррупции, по мнению ученых, свидетельствуют:

выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений и др.;

наличие субъектов коррупционных взаимоотношений, распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

наличие «правил игры», известных субъектам коррупционной деятельности;

установившаяся и известная заинтересованным лицам такса «услуг»[36]36
  См.: Гилинский Я. Коррупция: теория и российская реальность // Актуальные проблемы трансформации социального пространства. СПб., 2004.


[Закрыть].

Таким образом, коррупция представляет собой реальную социальную действительность, отражает происходящие в обществе процессы, охватывает все общество в целом, представляет законченную институциональную систему и находится вне правовой модели социальной практики.