Текст бизнес-книги "Государственные и муниципальные финансы: конспект лекций"

Автор книги: Мария Новикова

Раздел: Банковское дело, Бизнес-книги

Мария Новикова
Государственные и муниципальные финансы. Конспект лекций

ЛЕКЦИЯ № 1. Сущность и история возникновения государственных и муниципальных финансов

1. Сущность финансов

Финансы – это система порождаемых и регулируемых государством денежных отношений, связанная с перераспределением стоимости валового внутреннего продукта, а также части национального богатства.

С возникновением государства появилась финансовая система. Уже при рабовладельческом строе государство выполняло ряд социально-экономических функций (таких, как содержание войска, охрана общественного порядка, строительство зданий, дорог и т. д.) и пополняло свою казну за счет налогов в денежной и натуральной формах. Слияние денежной формы налога и функций самого государства породило сущность государственных финансов.

Государственные и муниципальные финансы есть совокупность регламентированных государством перераспределительных денежных отношений по формированию и использованию денежных доходов, необходимых для выполнения им важных стратегических задач.

К централизованным денежным доходам (фондам) относят бюджеты всех уровней (государственный, региональный, местный), а также внебюджетные фонды (Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования).

Общепринято считать, что государственные и муниципальные финансы выполняют четыре функции:

1) планирование – достижение максимальной сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов;

2) организация – необходимость определения порядка составления, утверждения, исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий исполнительных и законодательных органов власти в бюджетном процессе;

3) стимулирование;

4) контроль – необходимость осуществления контроля в составлении, утверждении, исполнении бюджета.

Финансы и финансовая система образовались в момент соединения государства и налогов. Налоговые подати перестали существовать в натуральной форме и с некоторых пор взимались только в денежном эквиваленте.

2. История возникновения государственных и муниципальных финансов

Возникновение финансовых отношений связано с процессом отделения государственной казны от собственности монарха.

С этих пор стал применяться термин «финансы». В Средние века под этим термином подразумевался доход.

В европейских странах ближе к XVIII в. финансы включали совокупность доходов, расходов, долга государства. Изначально финансы рассматривались в качестве денежных фондов. Несколько позднее понятие «финансы» стало включать в себя и местные финансы.

Благодаря развитию науки финансов государство стало подходить к формированию финансов более осмысленно. Финансы рассматривались как совокупность налоговых сборов, имущества, формирования бюджета и его расходования на более широкие цели.

В мировой практике выделяются две теории возникновения финансов: классическая и неоклассическая.

Классическая теория подразумевает господство государства над финансами.

Неоклассики представляют другое видение финансовой системы. Они полностью отходят от господства государства во всех сферах, в том числе выделяют финансы как независимую категорию.

Классическая теория представляет мысли, касающиеся налоговой политики государства. В этой связи прославился Адам Смит.

Его заслуга состоит в разработке правил, касающихся взаимоотношений налогоплательщика и налоговой системы.

В современных налоговых отношениях эти правила тоже находят свое отражение, например в Налоговом кодексе РФ.

Правила А. Смита гласят:

1) налоги не должны наносить ущерб промышленности и свободе человека;

2) налоги должны быть справедливы и равномерны;

3) налоги должны иметь основательные поводы;

4) не должно существовать много касс и много служащих по взиманию налогов.

Неоклассическая теория получила свой рассвет в середине XX в. Появилась новая стадия в развитии финансов. Подход неоклассиков применяется к формированию национальных и международных финансовых отношений. Теория базируется на четырех принципах:

1) экономическая сила государства, следовательно, и устойчивость его финансовой системы во многом обусловливаются экономической мощью частного сектора, основу которого составляют крупные организации;

2) минимальное вмешательство государства в сферу частного сектора;

3) основными доступными источниками финансового развития крупных корпораций являются прибыль и рынки капитала;

4) в силу интернационализации рынков труда, капитала и товаров общим курсом развития финансовых систем разных стран является стремление к интеграции.

Этот термин в России стал применяться с XVIII в. и его трактовка была такова: «Финансы – это все то, что касается прихода, расхода государства» (В. И. Даль).

1802-й г. ознаменовался созданием министерств, в том числе и Министерства финансов. В его ведении находилась система контроля над доходами, внешними связями, таможенными делами, налогами и сборами и др. Министерство финансов состояло из финансовых и хозяйственных коллегий.

Однако некоторые финансовые и хозяйственные вопросы оставались в ведении других учреждений: Министерства коммерции, Министерства внутренних дел, Государственного казначейства. По функциям и полномочиям Министерство финансов XVIII–XIX вв. является прообразом современного финансового органа. Работа «старинного» министерства заключалась в решении вопросов государственного кредитования, определении источников доходов государственной казны, управлении делами чеканки металлических монет и выпуска бумажных денег. Кроме этого, в компетенцию данного органа входил контроль над изъятием и поступлениями налогов.

Структура министерства финансов была пересмотрена М. М. Сперанским:

Министр —> Департаменты —> Отделения —> Столы

Возглавлял Министерство министр финансов, при котором формировались совет и канцелярия. Само Министерство состояло из департаментов, отделений, столов. Предусматривалась субординация в принятии решений и во взаимодействиях с вышестоящим начальством: столоначальники подчинялись начальникам отделений, а начальники отделений подчинялись директорам департаментов, которые в свою очередь находились в непосредственном подчинении у министра.

Император назначал министра, который подчинялся только ему. Таким образом, в управлении министерствами лежал принцип единоначалия. Структура министерств была построена по французской аналогии.

Министерство финансов играло важную роль в рассмотрении «каждогодних» финансовых отчетов, поступавших из других министерств.

Далее эти отчеты продвигались в Госсовет и к самому царю вместе с выработанными предложениями. Составляя бюджет, министерство финансов должно было рассмотреть сметы каждого министерства, которые представлялись не позднее 15 ноября.

В дальнейшем сметы сводились в роспись доходных и расходных статей. В таком виде бюджет поступал на рассмотрение в Госсовет и затем на утверждение государю.

В настоящее время рассмотрение и утверждение бюджета проходят такой же путь: от министерств до президента.

В те времена распределение расходов и источники поступлений при составлении бюджета находились в строжайшем секрете. На данном этапе развития бюджетных отношений этот процесс достаточно прозрачен и открыт.

Новые правила составления, исполнения и утверждения государственной росписи были приняты с 1862 г. Государственные росписи стали подлежать опубликованию.

Основными принципами составления и расходования казны провозглашались бюджетное единство, единое кассовое исполнение, т. е. расходы производились из касс Государственного казначейства, где аккумулировались все государственные доходы.

При возникновении дефицита изыскивались дополнительные источники поступлений. Это могли быть увеличение податей и налогов, продажа государственного имущества и крестьян. Для решения вопросов покрытия бюджетного дефицита при Министерстве финансов был создан межведомственный Финансовый комитет.

В структуре Министерства находилась комиссия погашения долгов. В ее компетенцию входили обследование и решение вопросов по сокращению внутреннего и внешнего государственного долга.

Министерство финансов состояло из шести департаментов. В их число входили: Департамент горных и соляных дел, Департамент разных податей и сборов, Департамент государственных имуществ, Департамент мануфактур, Департамент внутренней торговли, Государственное казначейство.

Департамент разных податей и сборов заведовал взиманием прямых и косвенных налогов, проведением переписей тяглого населения.

Департамент государственных имуществ управлял государственным имуществом и государственными крестьянами. Горными заводами, соляным делом и Монетным двором заведовал Департамент горных и соляных дел, при котором находились Горный институт и Горный ученый комитет.

Контроль над приходом и расходом всех казенных сумм осуществляли государственная экспедиция счетов Сената, Департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций.

Все структурные органы позже объединились в Главное управление ревизии государственных счетов. Аппарат ведомства состоял из государственного контролера и двух департаментов (гражданской, военной и морской отчетности).

Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой документов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело.

Данный орган частично стал прообразом современной Счетной палаты, которая по российскому законодательству имеет широкие полномочия.

Гораздо хуже обстояли дела с денежно-кредитными отношениями. При крепостническом строе кредитование было развито слабо. Практически все банки страны выдавали кредит только помещикам под крепостных. В 1847 г. для купеческого сословия был создан Государственный коммерческий банк.

Соответственно данный банк выдавал ссуды исключительно купечеству. Ассигнационный банк занимался выпуском ассигнаций и их обменом на монеты.

Крепостные не имели права на получение кредитов. Единственным банком для крестьян-середняков оставался земельный банк. Все перечисленные банки состояли под ведомством Министерства финансов.

Позднее для контроля над оборотами в банковской сфере был организован Совет государственных кредитных установлений. Данный орган входил в состав рассматриваемого министерства.

На базе Коммерческого, Заемного банков был образован Государственный банк. Соответственно все остатки упраздненных банков переходили во вновь сформированный банк.

Основная деятельность банка – хранение вкладов под проценты, выдача займов и ссуд под залог ценных бумаг и драгметаллов, покупка и продажа золота, учет вексельных операций. Позднее Государственный банк осуществлял выпуск ценных бумаг.

В 1882 г. образовался Крестьянский поземельный банк. Основу его деятельности составляло посредничество в приобретении земель у дворян и продаже кулаку. Как известно, банк запрашивал высокие проценты. Не все слои крестьянства могли себе позволить купить землю с помощью ссуды.

Параллельно был создан еще один банк, который обсуживал только дворян и помещиков. Этот банк назывался Дворянский земельный банк. Основной операцией банка была выдача ссуды под залог земли дворянам.

Крах финансовой системы в России начался с приходом Е. Ф. Канкрина. Под его руководством в 1839–1843 гг. была проведена денежная реформа. В составе Министерства финансов была учреждена экспедиция государственных кредитных билетов, функцией которой являлся выпуск кредитных билетов. Чуть позже ее распустили.

Роковой ошибкой министра стало нежелание развивать кредитование промышленности и строительства железных дорог. Кроме того, всячески тормозилось образование среднего класса из крестьян и мещан.

После войны государственная казна обнищала. Стоял вопрос о строительстве железных дорог, требовавшем огромных средств. За счет бюджета это сделать было невозможно. Поэтому правительство выдавало железнодорожным компаниям большие ссуды, гарантируя выручку процентов.

Дефицит бюджета искусственно покрывался эмиссией кредитных билетов и займов. Окончательный крах система финансов претерпела в военный период (во время Крымской войны).

Во времена правления Александра II обозначились сдвиги в социально-экономическом развитии страны. Промышленность и торговля приобрели важное значение, поскольку обеспечивали наполняемость государственного бюджета.

Знаменательными моментами в отечественной истории стали Крестьянская реформа 1861 г. и выкупная операция. Это повлекло за собой расширение госаппарата и увеличение роли Министерства финансов.

В «Положении о выкупе» (19 февраля 1861 г.) говорилось, что руководство выкупными операциями возлагалось на Петербургскую сохранную казну. С ростом числа выкупных дел в структуре министерства образовалось Главное выкупное учреждение.

В составе министерства финансов позднее были выделены два департамента: Департамент неокладных сборов и Департамент окладных сборов.

Создание департаментов связано с обложением некоторых товаров акцизными сборами. В частности, это касалось производства спиртных напитков. В ведении Департамента неокладных сборов находились акцизы (питейный, свеклосахарный) и пошлины (паспортные, судебные).

В то время акцизные сборы считались основными источниками дохода бюджета государства. Департамент окладных сборов заведовал системой прямых сборов и натуральных повинностей.

Созданное в начале XX в. Министерство торговли и промышленности переняло часть функций Министерства финансов. Позже усилилась роль Министерства по руководству кредитным делом, операциями по внешним займам.

Столыпинская аграрная политика активизировала деятельность Крестьянского банка, который находился в ведении Министерства. Он получил право давать ссуды крестьянам под залог надельных земель при переселении на новые земли.

Местные учреждения Министерства финансов

На местах основными финансовыми органами были казенная палата (в губернии) и уездные казначейства. Изначально казенная палата возглавлялась вице-губернатором, а затем решили назначить председателя казенной палаты. Таким образом, функции по контролю местными финансами передавались руководителю палаты.

Местные палаты разрешали дела, касающиеся торгов на подряды. Это экономило денежные средства государевой казны и давало возможность развитию отечественной промышленности.

Примерно в 1811, 1815, 1833, 1850, 1857 гг. проводились ревизии, сведения о которых хранились в хозяйственном отделении казенной палаты.

Оно же контролировало государственную собственность и дела, связанные с государственными крестьянами. Система органов казначейства характеризовалась государственным административным делением.

Уездными казначействами заведовало Казначейское отделение, а контрольное отделение проводило внутренний финансовый контроль: ревизию книг и годовых отчетов казначейств.

В 1838 г. было образовано местное Министерство государственных имуществ, которое занималось управлением государственными имуществами и государственными крестьянами. Поэтому казначейство лишилось полномочий на ведение этих дел.

Уездные казначейства подчинялись Казенной палате губернии. На плечи местного казначейства возлагалась ответственность по выдаче денег и хранению сборов. По представлению местных властей уездные казначейства выдавали паспорта, продавали гербовую бумагу.

В состав исполнительного органа – местного министерства финансов входили следующие учреждения:

1) таможенные округа;

2) таможенные стражи;

3) горные правления;

4) соляные конторы;

5) мануфактурный комитет;

6) коммерческий совет.

ЛЕКЦИЯ № 2. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, взаимосвязанных между собой. Структура бюджетной системы основывается на форме государственного устройства. Существуют две формы устройства бюджетной системы с точки зрения государственных финансов.

1. Простая (унитарная).

Страны с такой формой представляют собой единое централизованное государство, состоящее из зависимых административно-территориальных единиц (Япония, Англия, Швейцария, Франция и др.). Унитарные государства имеют двухуровневую бюджетную систему: государственный бюджет и местные бюджеты.

Так, бюджетная система Японии состоит из государственного бюджета, бюджетов 47 префектур и 3255 муниципалитетов. В бюджетной системе Франции находится центральный бюджет и бюджеты 95 департаментов, а также около 38 000 коммун.

Государственный бюджет является аккумулятором части национального дохода, перераспределяемого через финансовую систему.

За государственным бюджетом закреплены крупные налоговые доходы, позволяющие производить расходы по осуществлению социально-экономических задач.

В 1960–1970 гг. в западных странах произошло укрупнение муниципальных административных единиц. Вследствие этого увеличилась значимость местных бюджетов.

К примеру, в Великобритании была осуществлена реформа местных органов власти. В ходе реформы произошло деление на графства и округа.

Кроме того, более мелкие административные единицы, такие как сельские округа и приходы, упразднились. Положительными моментами реформирования органов местного самоуправления оказались сокращение числа местных бюджетов и увеличение их объема. Таким образом, межбюджетные отношения между государственной казной и бюджетами муниципальных единиц стали более целенаправленными. Органы местного самоуправления самостоятельно смогли регулировать многие вопросы социального характера на данной территории. Местные бюджеты выступают «проводниками» финансовой, экономической, социальной политики правительства.

Хотя формально местные бюджеты считаются независимыми от центра, в реальности на финансирование текущих расходов местных органов власти выделяются значительные средства из общего бюджета в форме дотаций и целевых субсидий.

В Японии взаимосвязь государственного бюджета с местными осуществляется на уровне субсидирования по целевому назначению (например, на постройку гидроэлектростанций).

2. Сложная (федеративная, конфедеративная, имперская).

Сложная форма устройства представляет союз государств или территориальных образований, независимых друг от друга (США, Канада, ФРГ, союзные государства, Россия и т. д.).

В федеративных государствах трехуровневая бюджетная система: бюджет центрального правительства, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.

Особенность федеративного устройства финансов состоит в самостоятельности каждого уровня бюджета и разнообразии взаимоотношений между этими уровнями.

К примеру, бюджетная система США включает:

1) федеральный бюджет;

2) бюджеты пятидесяти штатов;

3) более 80 000 бюджетов местных административных подразделений:

а) 3000 округов;

б) 19 000 муниципалитетов;

в) 17 000 городов и тауншипов;

г) 15 000 школьных округов;

д) 29 000 специальных округов.

Бюджетная система ФРГ состоит из:

1) федерального бюджета;

2) бюджетов 16 земель, в том числе бюджетов ганзейских городов;

3) бюджетов общин, в том числе бюджетов объединений общин и округов и т. д.

Финансовой основой правительства является федеральный бюджет, ему принадлежит ведущая роль. Расходы и доходы местных бюджетов при федеративном устройстве не входят в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не входят в федеральный бюджет.

В федеральный бюджет входят основные налоги. Поступления от индивидуального подоходного налога и налога на прибыль корпораций в США составляют 60 %. На федеральный бюджет возложены важнейшие расходы: военные, экономические, часть социальных, административные.

В федеральном бюджете ФРГ существует статья расходов, связанных с участием страны в ЕС. Доходы бюджетов членов федерации составляют налоги, поступления от принадлежащего им имущества и средства, привлекаемые за счет выпуска займов.

Львиную долю поступлений в бюджеты земель составляют так называемые прямые налоги: подоходный, налог с наследства, налог на прибыль корпораций, на имущество. Основными источниками доходной части бюджета провинций, к примеру Канады, являются акцизы, подоходный налог, налог на прибыль корпораций, платежи в фонды социального страхования.

Расходование средств бюджетов членов федерации осуществляется в зависимости от их функций по экономической и социальной деятельности, оказанию финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, содержанию административного аппарата (органов правосудия, полиции).

Все уровни бюджетной цепи тесно связаны между собой. Каждое государство отличается способами взаимодействия звеньев бюджетной системы.

В США из федерального бюджета средства поступают в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде субвенций. Существуют следующие формы финансовых связей: блоки и программы разделения доходов.

К блокам относят федеральные субсидии, предоставляемые штатам и местным органам власти. Руководство территорий вправе их использовать в определенной социально-экономической сфере (например, здравоохранения, обеспечения занятости, жилищного строительства и др.).

В ФРГ из федерального бюджета средства перечисляются в бюджеты земель в форме дотаций.

В свою очередь власти земель перечисляют соответствующие суммы общинам.

В соответствии с БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

4) бюджетов городских и сельских поселений.

На каждом уровне происходит процесс разработки, принятия, исполнения, контроля финансовых средств бюджетов.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Для всех уровней годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.

Совокупность всех бюджетов на соответствующей территории составляет консолидированный бюджет.

В состав консолидированного бюджета РФ входят:

1) федеральный бюджет;

2) свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

В консолидированный бюджет не попадают бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты тоже не входят в эту систему.

Использование консолидированного бюджета тесно связано с процессом бюджетного планирования и прогнозирования.

Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, регионального и местных бюджетов.

Свод бюджетов – это расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты. Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета: доходов, расходов, дефицита (профицита).

При определении итоговых показателей по своду бюджетов:

1) запрещается сальдировать дефициты бюджетов с профицитами других бюджетов (т. е. взаимно сокращать дефициты одних и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета);

2) недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как расход в составе вышестоящего бюджета.

Для эффективности функционирования бюджетной системы в России должны соблюдаться следующие принципы (ст. 28 БК РФ):

1) единства бюджетной системы РФ. Данный принцип предполагает единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и отчетности, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и т. п.;

2) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами означает распределение и закрепление определенных видов полномочий за разными уровнями власти. Данный принцип прежде всего связан с исполнением возложенных на органы власти функций;

3) самостоятельности бюджетов. Принцип самостоятельности бюджета включает в себя право органов власти самостоятельно формировать и исполнять принятый бюджет. Кроме этого, государственные и муниципальные органы власти отвечают за эффективность использования бюджетных средств. Региональные и муниципальные власти вправе устанавливать налоги и сборы в качестве налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. Независимость нижестоящих бюджетов проявляется в самостоятельности формирования расходов.

В случае, когда из вышестоящего бюджета поступают субвенции и субсидии на целевые расходы, возникает обязанность «истратить их на прописанные центром нужды»;

4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов власти, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями. Такой принцип озвучен и в Конституции РФ.

Не всегда принцип равенства бюджетных прав реализуется в действительности. Это обусловлено неравномерным распределением трансфертных средств между регионами и муниципальными образованиями;

5) полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;

6) сбалансированности бюджета. Принцип означает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов;

7) эффективности и экономности использования бюджетных средств. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Одним из способов экономии бюджетных средств является закупочная кампания или тендерные торги;