Текст бизнес-книги "Прокурорский надзор"

Автор книги: Наталья Ласкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

§ 1.3. Прокурорский надзор как отрасль юридической науки и как учебная дисциплина

Несмотря на дискуссионность вопроса о признании в качестве самостоятельной отрасли (подотрасли) прокурорского надзора, общепризнанным считается существование отрасли правовой науки и учебной дисциплины «прокурорский надзор».

Отрасль правовой науки «прокурорский надзор» представляет собой совокупность систематизированных знаний, положений о предмете и методе прокурорского надзора, законодательных источниках, истории развития прокуратуры, о правовом статусе прокуратуры, ее месте, роли в системе органов власти, системе, структуре, полномочиях, направлениях деятельности. Данная отрасль правовой науки предполагает накопление объективных, системно-организованных и обоснованных знаний об особенностях функционирования органов прокуратуры, их взаимосвязи с другими государственными образованиями, их постоянное обновление и систематизацию, критический анализ и на этой базе синтез новых научных знаний, гипотез, их подтверждение или опровержение. Вопросам организации, деятельности, месте и роли, путям развития прокуратуры посвящено множество научных работ.

Отрасль науки «прокурорский надзор» рассматривает главный вопрос, определяющий жизнедеятельность прокурорской системы, ее контрольно-надзорную роль в механизме государственной власти и управления. Раскрывает весь комплекс функций и направлений надзора, дает анализ его законодательной базы, действенности и недостаточности функционирования в различных областях общественной жизни.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина представляет собой предмет преподавания, включающий совокупность необходимых знаний, определяемых учебными программами, и позволяет овладеть знаниями об основополагающих принципах организации и деятельности прокуратуры, о задачах прокуратуры, которые напрямую связаны с укреплением законности и правопорядка, а также о непосредственных задачах прокуроров – должностных лиц прокуратуры, и об их полномочиях как в различных отраслях надзора, так и в рамках сложившейся иерархии прокурорской системы и средствах реагирования на допускаемые нарушения закона. Учебная дисциплина «прокурорский надзор» раскрывает вопросы, касающиеся методики и тактики осуществления прокурорского надзора в различных его отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Рассматриваемый курс дает возможность глубже изучить формы и методы осуществления прокурорского надзора не только по выявлению нарушений законности, но и по принятию действенных мер для их устранения.

Система курса «прокурорский надзор» включает две части: общую и особенную, что обусловлено структурой Федерального закона «О прокуратуре РФ», выступающего в качестве основного объекта изучения рассматриваемой дисциплины. Общая часть включает вопросы, касающиеся рассмотрения прокурорского надзора с точки зрения государственной деятельности, отрасли права, истории развития прокуратуры, принципов организации прокуратуры, функций, задач прокуратуры, ее системы, и другие вопросы, касающиеся организации и деятельности прокуратуры. Особенная часть предполагает изучение основных направлений деятельности прокуратуры: надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, за участием прокурора в рассмотрении дел судами.

Учебная дисциплина «прокурорский надзор» тесно связана с рядом других юридических дисциплин, затрагивающих те или иные вопросы, которые имеют определенное значение для прокурорского надзора. Так, в теории государства и права прокуратура рассматривается с точки зрения ее роли в обеспечении законности и правопорядка, а прокурорский надзор – в качестве одного из видов государственной деятельности. Конституционное право РФ предусматривает изучение конституционных норм, определяющих основные положения организации прокуратуры; порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров; место прокуратуры в системе других органов государства и взаимоотношения между ними. Определенную связь с дисциплиной «прокурорский надзор» имеет учебная дисциплина «правоохранительные органы», одна из тем которой посвящена прокуратуре, ее задачам, функциям, системе органов, вопросам организации. Курсы уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процессуального права и административного права освещают полномочия прокурора соответственно в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях.

Учебная дисциплина прокурорского надзора имеет связь и с другими правовыми дисциплинами, поскольку предмет прокурорского надзора охватывает исполнение и соблюдение законов в самых разнообразных сферах деятельности человека, общества и государства.

§ 1.4. Основные понятия прокурорского надзора

Для того чтобы понять сущность и значение прокурорского надзора, определить роль прокуратуры в современном российском государстве, изучить ее структуру, необходимо сначала уяснить суть терминов и понятий, выработанных теорией и практикой прокурорского надзора и используемых в практической, научной и учебной деятельности.

Основополагающим термином является, конечно же, понятие «прокуратура». Определение этого понятия дано в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», согласно которой прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура, как любой государственный орган, состоит из специальных должностных лиц – прокуроров, на которых возлагается обязанность по реализации задач, стоящих перед органами прокуратуры. Согласно ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. Прокурор, как должностное лицо прокуратуры, является физическим лицом, состоящим на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, отвечающим всем вышеперечисленным требованиям, и исполняющим возложенные на него законодательством должностные обязанности.

Понятие «прокурор», как верно отмечается в литературе, является собирательным понятием, которое, согласно ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре РФ», включает следующих должностных лиц: Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников, помощников и помощников по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора РФ, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров, их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции.

Прокурорскими работниками, согласно действующему законодательству, являются прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).

Полномочия прокурора – это объем прав и обязанностей, которыми располагает должностное лицо прокуратуры для осуществления возложенных на него функций.

Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций;

иметь доступ к документам и материалам вышеперечисленных органов, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Важными полномочиями прокурора и его заместителей является возможность привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности:

во-первых, прокурор и его заместители могут по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении;

во-вторых, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;

в-третьих, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Кроме того, в случае установления факта нарушения закона федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прокурор или его заместитель:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Для реализации своих полномочий прокурор обладает средствами прокурорского реагирования, под которыми понимаются предусмотренные законами действия и правовые акты, с помощью которых реализуются полномочия прокуроров.

В литературе предлагается классификация средств прокурорского реагирования в зависимости от цели, на достижение которой они направлены.

По цели средства прокурорского реагирования классифицируются на:

средства, направленные на выявление нарушений законов (например, вызов должностных лиц для дачи объяснений по вопросам, имеющим значение для обнаружения случаев нарушения закона; проведение проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; опрос задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; истребование из суда любого дела или категорию дел, по которым судебный акт вступил в законную силу и др.);

средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов (жалобы или протесты на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда; вынесение постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, от органов дознания и следственных органов; представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.);

средства, преследующие цель предупреждения нарушений законов. В качестве примера можно привести такие средства реагирования, как дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; предостережение о недопустимости нарушения закона и т. д.;

средства, направленные на привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение закона. Такими средствами являются возбуждение производства об административном правонарушении; вынесение постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

средства, обеспечивающие возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов. В этих целях прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; дает согласие дознавателю о возбуждении перед судом ходатайства о наложении ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого или лиц, несущих по закону материальную ответственность за их действия в целях обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска.

В ходе своей деятельности прокурор вправе выносить соответствующие акты, так называемые акты прокурорского реагирования. Акты прокурорского надзора – это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования на выявленные нарушения законов, выносимые только прокурорами в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они адресованы. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ» актами прокурорского реагирования на нарушения действующего законодательства являются: протест прокурора, представление прокурора, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и предостережение о недопустимости нарушения закона. Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителя. Акты прокурорского реагирования должны быть своевременными, оперативными, обоснованными, утверждающими, комплексными, адекватными, законченными и дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.

В соответствии со ст. 23 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Еще одним средством прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. Представление прокурора приносится и на незаконные судебные решения в апелляционную, кассационную или надзорную инстанции.

Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Если обнаруживается несоответствие постановлений Правительства РФ, Конституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Кроме того, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) (далее – УПК РФ) в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Постановления выносятся прокурором и в целях освобождения каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При этом из смысла положений ч. 2 ст. 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо.[7]7
  См.: Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. по делу № 45-ад05-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2006. – № 4.


[Закрыть]

Термин «прокуратура» происходит от латинского «procuro», что означает: забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, прокуратура в рамках своих полномочий осуществляет особый вид государственной деятельности – прокурорский надзор, используя предоставленные ей средства прокурорского реагирования, в целях надзора за исполнением законов в определенной сфере определенным кругом субъектов.

Глава 2
История развития прокуратуры

§ 2.1. Возникновение прокурорского надзора в России

Предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных органов, принадлежащие ей функции можно проследить на основе ее исторического развития, начиная с момента ее создания как государственного органа в дореволюционной России, а затем в СССР и в РФ.

Анализ истории развития прокуратуры позволяет выделить следующие важные этапы:

дореволюционная прокуратура (1722—1917 гг.), история развития которой включает этапы:

а) возникновения и становления прокуратуры с 1722 по 1864 г.;

б) реформирования и развития ее вплоть до 1917 г. (с 1864 по 1917 г.);

прокуратура советского периода (1917—1993 гг.);

прокуратура постсоветского и современного периодов.

Считается, что прокуратура появилась в XIII—XIV веках во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.

Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения, что и вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. В связи с этим 17 марта 1714 г. Петр I издал указ «О фискалах» – предшественниках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функции. За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, – прокуратуру. 18 января 1722 г. Петр I издал указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, – недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь – за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии.

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению историков, в России институт надзора включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако в истории высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры как одного из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I – коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.