Текст бизнес-книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"

Автор книги: Нильс Брузелиус

Раздел: Зарубежная деловая литература, Бизнес-книги

Нильс Брузелиус, Вернер Ротенгаттер, Бент Фливбьорг
Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Bent Flyvbjerg

Nils Bruzelius

Werner Rothengatter

Megaprojects and Risk

An Anatomy of Ambition

Бент Фливбьорг

Нильс Брузелиус

Вернер Ротенгаттер

Мегапроекты и риски

Анатомия амбиций

Перевод с английского

Перевод ЗАО «Компания ЭГО Транслейтинг»

Корректор М. Султанова

Компьютерная верстка М. Поташкин

Художник С. Прокофьева

© Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter, 2003

© Издание на русском языке, перевод, оформление. ООО «АЛЬПИНА ПАБЛИШЕР», 2014

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

* * *

Благодарности

Мы хотели бы поблагодарить людей и организации, которые помогли нам в создании этой книги. Особую благодарность мы хотели бы выразить Патрику Понсоллу и Джону Ноултону, проект Eurotunnel, Могенс Бундгаард-Нильсен, компания Sund & Bælt Holding, и Оле Заччи, Министерство транспорта Дании. Они и их сотрудники не только предоставили нам данные для анализа практических примеров, но также высказали критические комментарии относительно более ранней версии рукописи книги.

Мы также хотим поблагодарить Мартина Уочса, Калифорнийский университет в Беркли, и Дона Пикрелла, Национальный центр транспортных систем им. Вольпе в Кембридже, штат Массачусетс, за их комментарии к нашему анализу перерасхода средств. Пер Хоман Ясперсен, Университет Роскильде, внес существенный вклад в наше изучение воздействий на окружающую среду и рисков для нее. Роджер Викерман, Университет Кента в Кентербери, дал ценные комментарии к главе о результатах регионального и экономического развития. Также мы благодарны следующим коллегам за их неоценимую помощь на различных этапах исследования и написания этой книги: Джиму Боману, Ирэне Кристиансен, Джону Драйзеку, Рафаэлю Фишлеру, Ральфу Гакенхеймеру, Маартену Хайеру, Метте Скамрис Холм, Энди Джамисону, Биллу Кейту, Финну Кьерсдам, Мэри Роуз Ливерани, Киму Линджу Нилсену, Тиму Ричардсону, Ивонне Ридин, Эду Сойа, Майклу Сторперу, Энди Торнли, Джиму Трогмортону и Алану Вулфу. Очень полезные комментарии для подготовки заключительной версии печатного текста предоставили два анонимных рецензента от издательства Кембриджского университета (Cambridge University Press).

Транспортная отрасль и ее учреждения едва ли находятся в авангарде информационной свободы. В некоторых случаях мы не могли с помощью официальных каналов получить данные и всестороннюю информацию, необходимую для написания книги в том виде, как мы себе представляли. Мы благодарны тем смельчакам, которые смогли найти неофициальные способы передачи недостающей информации, когда официальные каналы иссякли. По понятным причинам мы не называем имен.

Лилли Глэд задействовала все свое профессиональное мастерство, чтобы наши черновики превратились в удобочитаемые рукописи. Анни Баск Нильсен оказала ценную помощь в приобретении литературы, которая была положена в основу исследования. Проведение исследования и создание книги стали возможны благодаря щедрым грантам, предоставленным Транспортным советом Дании (Danish Transport Council) и Ольборгским университетом. Наконец, мы хотим поблагодарить нашего редактора издательства Кембриджского университета Сару Каро, оказавшую неоценимую помощь в сопровождении книги в процессе издания. Бент Фливбьорг был лидером группы, проводившей исследования, положенные в основу книги, и является основным автором книги. Мы приносим извинения всем тем, кого забыли здесь упомянуть. Мы несем полную ответственность за ошибки или упущения в этой книге.

1. Парадокс мегапроектов

Новое явление

Во всем мире, куда бы мы ни отправились, мы сталкиваемся с новым политическим и физическим явлением: инфраструктурными мегапроектами, стоимость которых оценивается во многие миллиарды долларов. В Европе это туннель через пролив Ла-Манш, Эресундский мост между Данией и Швецией, мост Васко да Гама в Португалии, немецкий поезд MAGLEV, курсирующий между Берлином и Гамбургом. Это создание высокоскоростной железнодорожной сети по всей Европе, межнациональных систем автострад, туннелей в Альпах, транспортных сообщений через Балтийское море между Германией и Данией, планы превращения аэропортов местного масштаба в узловые аэропорты Европы, огромные инвестиции в новые грузовые порты, проекты транспортной инфраструктуры стоимостью 200 миллиардов марок, предназначенные исключительно для функционирования внутри Германии, транспортные сообщения через Гибралтарский и Мессинский проливы, самый длинный в мире автомобильный туннель, расположенный в Норвегии, не говоря уже о новых и расширяющихся телекоммуникационных сетях, системах международных трубопроводов для транспортировки нефти и газа и межнациональных электрических сетях для удовлетворения растущей потребности развивающегося европейского энергетического рынка. Создается впечатление, что каждая страна, объединившись со своими ближайшими соседями, занимается продвижением этого нового явления под названием «мегапроект» на европейской политической сцене. И Европейский союз с его грандиозной схемой создания так называемых «трансъевропейских сетей» является горячим сторонником и даже инициатором таких проектов, будучи движущей силой в создании и адаптации нормативной базы, правовых режимов, предназначенных для того, чтобы сделать эти проекты жизнеспособными[1]1
  О роли Европейского союза как промоутера мегапроектов, см. John F. L. Ross, Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union (Westport, CT: Praeger Publishers, 1998). См. также OECD, Infrastructure Policies for the 1990s (Paris: OECD, 1993); and Roger W. Vickerman, “Transport Infrastructure and Region Building in the European Community”, Journal of Common Market Studies, том 32, № 1, март 1994 г., с. 1–24.


[Закрыть].

Подобную ситуацию можно наблюдать как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах в других частях света, от Азии до Северной и Южной Америк. В качестве примеров можно привести аэропорт Чхеклапкок в Гонконге, туннель Циньлин в Китае, мост Акаси-Кайкё в Японии, туннель под бухтой Сидней-Харбор, Северо-Южную скоростную автомагистраль в Малайзии, скоростную автомагистраль второго уровня в Таиланде и предложения об объединенной евразийской транспортной сети. В Америке это Большой Бостонский туннель, автострады и железные дороги в Калифорнии, новый международный аэропорт Денвера, мост Конфедерации в Канаде, суперавтострада между Сан-Паулу и Буэнос-Айресом, Межокеанический транспортный коридор через всю Южную Америку – от Атлантики до Тихого океана, и автострада Венесуэла – Бразилия. И даже предложенный США проект на 50 миллиардов долларов, который должен связать США и Россию через Берингов пролив – «самый грандиозный проект в истории», по словам его промоутеров, – не упущен в планах мегапроектов[2]2
  The Economist, 19 августа 1995 г., с. 84.


[Закрыть]. Выходят за рамки транспортной инфраструктуры плотина «Три Ущелья» в Китае, газовые трубопроводы в России, плотина Пергау в Малайзии, защита от паводков в Бангладеш, газовый трубопровод между Боливией и Бразилией, линия электропередач между Венесуэлой и Бразилией и, наконец, самый крупномасштабный проект – Интернет с соответствующими инфраструктурными и телекоммуникационными проектами.

Мегапроекты – это лишь часть на удивление связанной цепочки событий, «Великой войны за независимость от пространства».

Общество нулевого трения

Мегапроекты – лишь часть на удивление связанной цепочки событий. Социолог Зигмунт Бауман проницательно называет это «Великой войной за независимость от пространства» и рассматривает возникающую новую мобильность как самый мощный и самый желанный фактор расслоения в современном обществе[3]3
  Zygmunt Bauman, Globalization: The Human Consequences (Cambridge: Polity Press, 1998); здесь приводится по Bauman, “Time and Class: New Dimensions of Stratification”, Sociologisk Rapportserie, № 7, Department of Sociology, University of Copenhagen, 1998, с. 2–3.


[Закрыть]. Поль Вирильо говорит о «конце географии», в то время как другие говорят о «смерти расстояния»[4]4
  Paul Virilio, “Un monde surexposé: fin de l’histoire, ou fin de la géographie?”, в Le Monde Diplomatique, том 44, № 521, август 1997 г., с. 17, здесь приводится по Bauman “Time and Class”. Согласно Бауману, идея «конца географии» впервые была представлена Ричардом О’Брайеном в Global Financial Integration: The End of Geography (London: Chatham House/Pinter, 1992). Cm. Frances Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives (Boston, MA: Harvard Business School Press, 1997). См. также Linda McDowell, ed., Undoing Place? A Geographical Reader (London: Arnold, 1997).


[Закрыть]. Билл Гейтс, основатель и глава Корпорации Microsoft, назвал этот феномен «капитализм без трений» и рассматривает его как новую стадию развития капитализма[5]5
  Time, 3 августа 1998 г.


[Закрыть]. А если Microsoft и Гейтс выделяют концепцию или продукт, всем настоятельно рекомендуется обратить на это внимание. «Общество без трений» может звучать как рекламный лозунг в контексте его использования. Но это не так. Термин определяет качественно новую стадию социально-экономического развития.

В этой ситуации термин «инфраструктура» стал ключевым наряду с «технологией». Инфраструктура быстро превратилась из предварительного условия для производства и потребления в самую суть деятельности. Два наиболее впечатляющих примера – доставка точно вовремя и мгновенный доступ в Интернет. Инфраструктура – великий покоритель пространства, а власть, богатство и статус все больше принадлежат тем, кто знает, как сократить пространство или как извлечь из этого пользу[6]6
  Хотя плотины как таковые не относятся к транспортной и коммуникационной инфраструктуре, мы рассматриваем строительство плотин в рамках войны за независимость от пространства. Плотины, помимо прочего, производят электричество, а электричество является одним из самых эффективных способов освободить промышленность от локализованных источников энергии, таким образом, сделав промышленность «свободной», то есть независимой от пространства.


[Закрыть].

Сегодня инфраструктура играет ключевую роль в создании так называемого нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Здесь политика расстояния – это устранение расстояния. Имя утопии – общество нулевого трения. И даже если мы никогда не достигнем утопической свободы от трений, мы можем к ней приблизиться, как это сегодня происходит с распространением Интернета. Современные люди явно предпочитают независимость от пространства и последовательно уменьшают неудобства, связанные с расстояниями, улучшая и расширяя транспортную инфраструктуру, в том числе телекоммуникации и энергию.

Мегапроекты занимают центральное положение в новой политике пространства, поскольку инфраструктура все больше строится и развивается как мегапроект. Таким образом, в прошедшем десятилетии произошло резкое увеличение размаха и количества крупномасштабных инфраструктурных проектов, получающих комбинированную поддержку национальных и наднациональных правительств, частного капитала и банков развития.

Для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества.

Парадокс эффективности

Здесь кроется парадокс. В то время как все больше и больше крупных инфраструктурных проектов предлагается и реализуется по всему миру, становится ясно, что для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества[7]7
  Peter W. G. Morris and George H. Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (New York: John Wiley & Sons, 1987); Mads Christoffersen, Bent Flyvbjerg and Jørgen Lindgaard Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructure Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, Копенгаген: n. p., 4–7 ноября 1992 г., с. 54–75; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Joseph S. Szyliowicz and Andrew R. Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, Policy Sciences, том 28, № 4, 1995, с. 347–67; Mark Bovens and Paul ’t Hart, Understanding Policy Fiascoes (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1996); Peter Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, paper, Bartlett School, London, undated.


[Закрыть]. Перерасход средств и доходы ниже ожидаемых часто ставят под сомнение жизнеспособность проекта и превращают проекты, изначально продвигаемые как эффективные средства экономического роста, в возможные препятствия этому росту. Туннель под Ла-Маншем, открытый в 1994 г., чье строительство обошлось в 4,7 миллиарда фунтов стерлингов, наглядно иллюстрирует именно такой случай. Превышение расходов на строительство на 80 процентов поставило под угрозу банкротства несколько организаций, затраты на финансирование на 140 процентов превысили прогнозируемые, а доходы составили меньше половины от ожидаемых (см. главы 2–4). Перерасход средств на строительство нового международного аэропорта в Денвере, открытого в 1995 г., достиг почти 200 процентов от планировавшихся 5 миллиардов долларов США, а пассажиропоток в год открытия составил только половину от проектируемого. Проблемы функционирования нового аэропорта Чхеклапкок в Гонконге стоимостью в 20 миллиардов долларов США, открытого в 1998 г., с самого начала привели к огромному увеличению затрат и снижению доходов в самом аэропорту; они распространились на всю экономику Гонконга, приведя к негативным последствиям для ВВП[8]8
  CNN, Financial News, 16 июля 1998 г. Больше примеров см. в главах 2–4. См. также Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective (Boulder, CO: Westview Press, 1993).


[Закрыть]. Через девять месяцев работы журнал The Economist назвал аэропорт, стоивший экономике Гонконга 600 миллионов долларов США, «провальным»[9]9
  The Economist, 28 августа 1999 г., с. 47.


[Закрыть]. Фиаско могло быть всего лишь проблемой начального этапа, хотя и дорогостоящей, но именно этот тип расходов реже всего принимается во внимание при планировании мегапроектов.

Кто-то может возразить, что, в конечном счете, перерасход средств не так уж и значим и что наиболее монументальные проекты, потрясающие воображение всего мира, имели немалый перерасход. Однако подобные аргументы явно поверхностны. Физический и экономический масштабы сегодняшних мегапроектов таковы, что успех или провал только одного проекта может оказать влияние на целые нации через определенный промежуток времени, длительный или не очень. Вот что пишет Эдвард Мерроу в исследовании мегапроектов RAND:

«В успех мегапроектов вложены настолько огромные суммы, что балансовые отчеты компаний и даже правительственные счета платежного баланса в течение многих лет могут зависеть от его результатов… Успех этих проектов настолько важен для их спонсоров, что в противном случае могут рухнуть и фирмы, и даже правительства»[10]10
  Edward W. Merrow, Understanding the Outcomes of Megaprojects: A Quantitative Analysis of Very Large Civilian Projects (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1988), с. 2–3.


[Закрыть].

Аналитики заявляют, что даже в такой большой стране, как Китай, экономические результаты отдельного мегапроекта, такого, как плотина «Три Ущелья», «могут препятствовать экономической жизнеспособности страны в целом»[11]11
  Joanna Gail Salazar, “Damming the Child of the Ocean: The Three Gorges Project”, Journal of Environment and Development, том 9, № 2, июнь 2000 г., с. 173.


[Закрыть]. Ассоциация крупных проектов в Оксфорде, организация подрядчиков, консультантов, банков и других учреждений, заинтересованных в развитии мегапроектов, в своем недавнем выступлении заявила о «многострадальной истории финансовых перерасходов наиболее крупных проектов в государственном секторе». Вывод другого исследования, финансируемого Ассоциацией, гласит, что «в слишком большом количестве проектов делается то, чего не следовало бы»[12]12
  Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects (Oxford: Major Projects Association, 1994), с. 172; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects, с. 214.


[Закрыть]. Мы могли бы добавить к этому, что катастрофическая ситуация, выявленная Ассоциацией крупных проектов в отношении финансовых перерасходов, вовсе не ограничивается только государственным сектором. Перерасход средств в частном секторе – тоже обычное явление.

Что касается экологических и социальных последствий проектов, можно заметить также, что они часто вообще не принимаются во внимание в процессе разработки проекта или сильно недооцениваются[13]13
  Ralf C. Buckley, “How Accurate Are Environmental Impact Predictions?” Ambio, том 20, №№ 3–4, 1993.


[Закрыть]. В Скандинавии учредители транспортных сообщений Эресунд и Большой Бельт сначала пытались игнорировать или преуменьшать значение экологических аспектов вопроса, но, в конечном счете, были принуждены экологическими организациями и группами общественного протеста включить эти вопросы в повестку дня (см. главу 5). В Германии проекты высокоскоростных железных дорог постоянно подвергались критике за то, что не учитывали разрушительного воздействия на окружающую среду. За то же самое обычно критикуют и плотины. Однако экологические проблемы, на которые не обращали внимания в процессе подготовки проекта, обычно дают о себе знать во время строительства и эксплуатации; и если к ним не относиться серьезно, они часто дестабилизируют естественную среду, общество и сами мегапроекты. Более того, неоднократно оказывалось, что положительное влияние на развитие региона, обычно всячески превозносимое учредителями проекта ради получения политического одобрения своей деятельности, либо невозможно измерить, либо незначительно, либо вообще оказывается негативным (см. главу 6).

Вследствие этого анализ затрат и результатов, анализ финансового состояния и экспертиза экологического и социального влияния, которые обычно проводятся в ходе подготовки мегапроектов, подвергаются сомнению, критикуются и осуждаются намного чаще и более резко, чем в любой другой профессиональной области. Разработка мегапроекта сегодня – это не та область, где фигурируют так называемые «честные цифры»[14]14
  Walter Williams, Honest Numbers and Democracy (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998).


[Закрыть]. Это сфера, где одна группа профессионалов называет работу другой группы не только «предвзятой» и «имеющей серьезные недостатки», но и «создающей серьезные препятствия»[15]15
  Paul C. Huszar, “Overestimated Benefits and Underestimated Costs: The Case of the Paraguay-Paraná Navigation Study”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 16, № 4, декабрь 1998 г., с. 303; Philip M. Fearnside, “The Canadian Feasibility Study of the Three Gorges Dam Proposed for China’s Yangtze River: A Grave Embarrassment to the Impact Assessment Profession”, Impact Assessment, том 12, № 1, весна 1994 г., с. 21–57; C. Alvares and R. Billorey, Damning the Narmada: India’s Greatest Planned Environmental Disaster (Penang, Malaysia: Third World Network and Asia-Pacific People’s Environment Network, APPEN, 1988).


[Закрыть]. И это происходит еще до того, как дело принимает неблагоприятный оборот. В ситуациях еще большего противоборства при поливании друг друга грязью, сопровождающем многие мегапроекты, слова уже другие: «обман», «манипуляция», и даже «ложь» и «проституция»[16]16
  John F. Kain, “Deception in Dallas: Strategic Misrepresentation in Rail Transit Promotion and Evaluation”, Journal of the American Planning Association, том 56, № 2, весна 1990 г., с. 184–96; Alan Whitworth and Christopher Cheatham, “Appraisal Manipulation: Appraisal of the Yonki Dam Hydroelectric Project”, Project Appraisal, том 3, № 1, март 1988 г., с. 13–20; Martin Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, Journal of the American Planning Association, том 55, № 4, осень 1989 г., с. 476–9; R. Teichroeb, “Canadian Blessing for Chinese Dam Called ‘Prostitution’”, Winnipeg Free Press, 20 сентября 1990 г., с. 9.


[Закрыть]. Нравится нам это или нет, но разработка мегапроектов в настоящее время – это область, где мало чему можно доверять, даже цифрам, а некоторые сказали бы: особенно цифрам, представленным аналитиками.

Наконец, учредители проектов часто нарушают требования принятой практики хорошего управления, прозрачности и участия в политическом и административном принятии решений либо из невежества, либо потому, что расценивают такие методы как помеху для запуска проектов. Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других; обычно граждан держат на существенном расстоянии от принятия решений в мегапроектах. В некоторых странах это положение вещей может постепенно меняться, но до сих пор мегапроекты часто окружены политикой недоверия. Люди опасаются, что политическое неравенство в доступе к процессам принятия решений приведет к неравному распределению рисков, расходов и выгод от проектов[17]17
  Практические примеры, см. Åsa Boholm and Ragnar Löfstedt, “Issues of Risk, Trust and Knowledge: The Hallandsås Tunnel Case”, Ambio, том 28, № 6, сентябрь 1999 г., с. 556–61. Теоретические доказательства, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996), гл. 3.


[Закрыть]. Широкая общественность часто скептически или отрицательно настроена по отношению к проектам; граждане и заинтересованные группы организуют протесты. Время от времени тайные группировки даже подстрекают на откровенный саботаж проектов, хотя публично говорят об этом нечасто из страха провокации подобных партизанских действий со стороны других[18]18
  Brian Doherty, “Paving the Way: The Rise of Direct Action Against Road– Building and the Changing Character of British Environmentalism”, Political Studies, том 47, № 2, июнь 1999 г., с. 275–91; Andrea D. Luery, Luis Vega and Jorge Gastelumendi de Rossi, Sabotage in Santa Valley: The Environmental Implications of Water Mismanagement in a Large-Scale Irrigation Project in Peru (Norwalk, CT: Technoserve, 1991); Jon Teigland, “Predictions and Realities: Impacts on Tourism and Recreation from Hydropower and Major Road Developments”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 17, № 1, март 1999 г., с. 67; “Svensk webbsida uppmanar till sabotage” (шведский веб-сайт призывает к саботажу) и “Sabotage for miljoner” (sabotage for millions), Svensk Vägtidning, том 84, № 2, 1997, с. 3 и том 85, № 1, 1998, с. 7 Один из авторов настоящей книги также столкнулся со случаем саботажа на одном крупномасштабном ирригационном проекте в районе Килиманджаро в Танзании: см.: Bent Flyvbjerg, Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again (Cambridge: Cambridge University Press, 2001), гл. 10.


[Закрыть]. Скандинавы, как и граждане любой другой страны, испытывавшие в последнее десятилетие трудности осуществления одного мегапроекта за другим, для описания отсутствия прозрачности и участия граждан в принятии решений в мегапроектах придумали термин «дефицит демократии». Тот факт, что этот специальный термин, характеризующий ситуацию с принятием решений в мегапроектах, быстро вошел в употребление, показывает, насколько часто большие группы населения расценивают положение дел в этой области как неудовлетворительное.

Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других. Мегапроекты часто окружены политикой недоверия.

Риск, демократия и власть

Парадокс мегапроектов состоит в том, что, несмотря на жалкие показатели эффективности многих проектов, их число постоянно растет. В этой книге мы связываем идею парадокса мегапроектов с идеей риска и отождествляем главные причины парадокса мегапроектов с неадекватной оценкой риска и недостатком ответственности в процессе принятия решений. Затем мы переходим к возможным способам решения этой проблемы. Мы покажем, что в отношении риска большинство оценок мегапроектов исходит из того, что инфраструктурная политика и проекты существуют в предсказуемом ньютоновском мире причины и следствия, где все происходит согласно плану, по крайней мере, они претендуют на это. В действительности же мир подготовки и реализации мегапроектов очень рискованный, здесь все происходит лишь с некоторой долей вероятности и редко совпадает с первоначально задуманным.

Социологи, такие, как Ульрих Бек и Энтони Гидденс, утверждают, что в современном обществе риск все чаще становится центром для всех аспектов человеческой деятельности; что мы живем в «обществе риска», где размышления о социальных, экономических, политических и экологических проблемах обречены на провал, если при их решении не учитывается риск[19]19
  Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity (Thousand Oaks, СA: Sage, 1992); Anthony Giddens, The Consequences of Modernity (Stanford, CA: Stanford University Press, 1990); Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998).


[Закрыть]. Если этот диагноз правилен, а мы докажем, что для мегапроектов он справедлив, тогда нельзя продолжать действовать так, как будто риск не существует, или недооценивать риск в столь дорогостоящей и важной области, как разработка мегапроектов.

Подход Бека-Гидденса к феномену общества риска – наша отправная точка для понимания риска и его особой значимости для современного общества. И все же этот подход не слишком далеко продвигает нас в желаемом направлении. Проблема теорий, подобных теории Бека-Гидденса, заключается в том, что они используют понятие риска главным образом как метафору для сформировавшейся современности. Мы хотим выйти за рамки символов и теорий и использовать риск как аналитическую структуру и ориентир для фактического принятия решения. Для этого мы рассмотрим ряд идей о том, как оценка риска может использоваться в качестве инструмента для управления им[20]20
  Для знакомства с литературой по оценке и управлению риском, см.: Sheldon Krimsky and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk (Westport, CT: Praeger, 1992); Ortwin Renn, “Three Decades of Risk Research: Accomplishments and New Challenges”, Journal of Risk Research, том 1, № 1, 1998, с. 49–71. См. также Главу 7 и три ведущих отраслевых журнала, Journal of Risk Research, Risk Analysis и Journal of Risk and Uncertainty.


[Закрыть]. По словам Сильвио Фантовича и Джерома Рейвеца, когда факты неясны, ставки на решения высоки, а ценности спорны, в основе принятия решения должна лежать оценка риска[21]21
  Silvio О. Funtowicz and Jerome R. Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 251–73. См. также Carlo Jaeger, Ortwin Renn, Eugene A. Rosa and Thomas Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action (London: Earthscan, 2001).


[Закрыть]. Все большее количество областей, где общество принимает решения, отвечают этим критериям. Разработка мегапроектов – одна из них.

Мы не думаем, что риск можно исключить из общества риска. Однако мы считаем, что риск нужно признавать гораздо более явно и управлять им намного лучше и с большей ответственностью, чем это обычно происходит сегодня. Так же, как Ортвин Ренн, Томас Уэблер и другие, мы придерживаемся мнения, что к процессу оценки и управления риском помимо обычного круга лиц, включающего правительственных экспертов, чиновников и политиков, необходимо привлекать граждан и заинтересованных лиц и учитывать их опыт и компетенцию[22]22
  Ortwin Renn, Thomas Webler and Peter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer, 1995); Ortwin Renn, “A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management”, Environmental Science and Technology, том 33, № 18, сентябрь 1999 г., с. 3049–55; Thomas Webler and Seth Tuler, “Fairness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections From a Case Study”, Administration and Society, том 32, № 5, ноябрь 2000 г., с. 566–95.


[Закрыть]. Здесь под заинтересованными лицами мы понимаем ключевые институты, такие как неправительственные организации, различные правительственные уровни, представителей промышленных интересов, научно-техническую экспертизу и СМИ. Некоторые представители этих групп заинтересованных лиц будут утверждать, что они выступают во имя общественного блага, а некоторые, хотя и не все, так и будут делать. Учитывая, что такие заинтересованные лица не всегда являются достойными представителями общественности, мы считаем необходимым как с демократической, так и с прагматической точки зрения всячески привлекать общественность к принятию решений. Такое привлечение должно происходить через тщательно разработанные совещательные процессы, начиная с этапа обсуждения и в течение всего процесса осуществления крупномасштабных проектов[23]23
  Adolf G. Gundersen, The Environmental Promise of Democratic Deliberation (Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1995); Katherine E. Ryan and Lizanne Destefano, eds., Evaluation As a Democratic Process: Promoting Inclusion, Dialogue, and Deliberation (San Francisco: Jossey-Bass, 2000); Edward C. Weeks, “The Practice of Deliberative Democracy: Results From Four Large-Scale Trials”, Public Administration Review, том 60, № 4, июль-август 2000 г., с. 360–72. По теории совещательной демократии, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996); Jon Elster, ed., Deliberative Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Stephen MacEdo, ed., Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement (Oxford: Oxford University Press, 1999); John S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press, 2000).


[Закрыть]. Так же как Ренн и Уэблер, мы считаем, что нужно максимально использовать коллегиальный и совещательный подходы для привлечения общественности и заинтересованных лиц и что результатом будут более обоснованные и демократические решения, связанные с риском.

Однако мы признаем, что совещательные подходы к риску, основанные на коммуникативной рациональности и доброй воле участников, могут лишь отчасти улучшить качество принимаемых решений и часто терпят фиаско в отношении мегапроектов[24]24
  О совещательных подходах к участию, основанных на коммуникативной рациональности, см.: Thomas Webler, “‘Right’ Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick” and Frances M. Lynn and Jack D. Kartez, “The Redemption of Citizen Advisory Committees: A Perspective from Critical Theory”, both articles in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation. Критику совещательного подхода и коммуникативной рациональности, см.: Reiner Keller and Angelika Poferl, “Habermas Fightin’ Waste: Problems of Alternative Dispute Resolution in the Risk Society”, Journal of Environmental Policy and Planning, том 2, № 1, 2000.


[Закрыть]. Это происходит потому, что интересы и властные отношения, вовлеченные в мегапроекты, обычно очень сильны, что нетрудно понять, учитывая огромные суммы денег на кону, большое количество рабочих мест, воздействие на окружающую среду, национальный престиж и так далее. Коммуникативный и совещательный подходы хорошо работают как идеальные оценочные эталоны для принятия решений, но они совершенно беспомощны перед лицом власти[25]25
  Более полное изложение этой дискуссии, см.: Bent Flyvbjerg, “Habermas and Foucault: Thinkers for Civil Society?”, British Journal of Sociology, том 49, № 2, июнь 1998 г., с. 208–33.


[Закрыть]. А ведь именно покровительство власти, а не приверженность совещательным идеалам часто определяет разработку мегапроектов. Кроме совещательных процессов мы также остановимся на способах влияния на властные отношения и результаты и их уравновешивание путем реформирования институциональных механизмов, которые формируют контекст принятия решений в мегапроектах[26]26
  Для сравнительного анализа подходов, основанных на коммуникативной рациональности, и подходов, основанных на власти, см.: Flyvbjerg, Making Social Science Matter.


[Закрыть].

Главная идея книги, основанная на таком подходе к риску, заключается в том, что успешное принятие решений – это не только вопрос лучшей и более рациональной информации и коммуникаций, но также и институциональных механизмов, обеспечивающих ответственность и особенно ответственность за риск. Мы рассматриваем ответственность не только как вопрос, касающийся периодических выборов, но как постоянный диалог между гражданским обществом и управленцами, а также в отношении организаций, несущих ответственность друг перед другом через соответствующие проверки и оценки[27]27
  Относительно ответственности, см.: P. Day and R. Klein, Accountabilities (London: Tavistock, 1987); James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance (New York: Free Press, 1995); Mark Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations (Cambridge University Press, 1998); Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government (Oxford: Clarendon Press, 1999). Для дополнительных ссылок см. следующие главы.


[Закрыть]. Таким образом, мы заменяем традиционный решенческий подход к разработке мегапроектов более современным институциональным, основанным на методах и правилах, объединяющих риск и ответственность[28]28
  Холл и Тэйлор выделяют три разных аналитических подхода к тому, что называется «Новый институционализм»: исторический институционализм, институционализм рационального выбора и социологический институционализм (Peter A. Hall and Rosemary С. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, том 44, № 5, 1996, с. 936–57). В дальнейшем мы обращаемся к первой и последней из этих трех школ, особенно к тому, как они понимают и преобразовывают методы и правила организационной ответственности. Более подробно по этой теме см.: James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989); Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio, eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (University of Chicago Press, 1991); W. Richard Scott, Institutions and Organizations: Theory and Research (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995); and Vivien Lowndes, “Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal”, Public Administration, том 74, лето 1996 г., с. 181–97.


[Закрыть]. Мы считаем также, что наш подход должен опираться на фактический опыт конкретных проектов. Мы ставим своей целью обеспечить реалистическое понимание насущных проблем и выдвинуть предложения, желаемые на практике и возможные для осуществления.