Текст бизнес-книги "Экологическое право"

Автор книги: Оксана Грачева

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

2.3. Понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Система методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Ни в ФЗ «Об охране окружающей среды», ни в других нормативно-правовых актах не закреплено понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Следовательно, оно носит доктринальный характер и в его трактовке возможно разнообразие.

Тем не менее можно выделить ряд специфических черт экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды:

– это совокупность экономических инструментов (методов экономического регулирования);

– эти инструменты могут носить как принудительный, так и поощрительный характер;

– целью применения данных методов является охрана и рациональное использование природных ресурсов;

– нормативное закрепление методов экономического характера, направленных на охрану и рациональное использование природных ресурсов.

Исходя из вышеизложенного можно дать следующее определение:

экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды – это совокупность закрепленных в нормах права экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, направленных на охрану и рациональное использование природных ресурсов.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит главу IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды».

Ныне утратившая силу (с 1 января 2015 г.), входившая в гл. IV, ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» называлась «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды» и содержала перечень соответствующих методов:

– разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

– разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

– разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

– установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

– проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

– проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

– предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

– возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

– иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Означает ли утрата силы ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды», что в Российской Федерации не применяются называвшиеся в ней методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды? Полагаем, что нет.

Во-первых, часть из названных методов, хотя и не отражены теперь в ФЗ «Об охране окружающей среды», тем не менее существуют в реальности и активно используются на практике.

Так, продолжают разрабатываться социально-экономические прогнозы на основе экологических прогнозов (в первую очередь, на основе информации о запасах полезных ископаемых), продолжают реализовываться федеральные целевые программы (Федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах»; Программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы») и региональные целевые программы (например, Государственная программа «Охрана окружающей среды в Нижегородской области» (утв. 30 апреля 2014 г.); Государственная программа «Развитие лесного хозяйства Нижегородской области до 2020 года»; Целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Самарской области в 2013–2020 гг.» и др.). На уровне Российской Федерации и ее субъектов по-прежнему разрабатываются и проводятся мероприятия по охране окружающей среды.

Во-вторых, в других статьях главы IV ФЗ «Об охране окружающей среды» названы некоторые из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды (плата за негативное воздействие на окружающую среду, государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, экологическое страхование, экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции).

Наконец, в-третьих, возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде предусматривается ст. 78–78 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 15 ГК РФ.

Специальное природопользование в Российской Федерации является платным. С граждан и организаций может взиматься плата за использование природных ресурсов и плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Плата за использование природных ресурсов (землю, недра, воду, лес, животный мир и др.) регулируется соответствующими природоресурсовыми законодательными актами (Земельным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах», Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, ФЗ «О животном мире» и др.).

В соответствии с ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается взимание платы за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду:

– выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

– сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

– хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).

По общему правилу плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории России, ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

При размещении отходов плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в результате деятельности которых и образовались отходы. Что касается размещения твердых бытовых отходов, то в данном случае плательщиками за негативное воздействие на окружающую среду выступают региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.

В целях повышения собираемости соответствующих платежей и контроля в данной сфере лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, подлежат обязательному учету. Этот учет осуществляется при ведении государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Следует обратить внимание, что плата за загрязнение окружающей среды в Российской Федерации не является налоговым платежом. Об этом было прямо указано в Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»».

Важной особенностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду является то, что определение платежной базы и расчет платежей производится самими хозяйствующими субъектами.

Расчет платежей производится для каждого стационарного источника, фактически использовавшегося в отчетный период (календарный год), в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, класса опасности отходов производства и потребления. При этом учитываются объем и (или) масса выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах соответствующих нормативов. Ст. 8.41 КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливает ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до шести тысяч рублей, а на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также дополнительные коэффициенты устанавливаются тоже Правительством РФ. С 1 января 2020 г. вступит в силу ч. 5 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой «в целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду» планируется введение различных повышающих и понижающих коэффициентов. В настоящее время ч. 6 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды» введены коэффициенты, направленные на стимулирование охраны окружающей среды в сфере размещения отходов производства и потребления. Таким образом, справедливым представляется утверждение, что «плата за нормативное и сверхнормативное, в том числе за сверхлимитное, загрязнение окружающей среды имеет компенсационный и стимулирующий характер»[1]1
  Азарова Е. Г. Право и экономическая деятельность: современные вызовы: монография / Е. Г. Азарова, А. А. Аюрова, М. К. Белобабченко и др.; отв. ред. А.В. Габов. – М.: ИЗиСП: Статут, 2015. – 400 с.


[Закрыть].

Экономической мерой стимулирующего характера в сфере охраны окружающей среды является вычет из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среды затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Такие меры стимулируют предпринимателей к деятельности, направленной на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.

Следует обратить внимание, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов, обязанных вносить эту плату:

1) от осуществления мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

2) обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате осуществления ими хозяйственной и (или) иной деятельности;

3) ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 17 «Об охране окружающей среды» государство оказывает поддержку хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, по следующим направлениям:

1) в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

2) осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

3) осуществлении использования возобновляемых источников энергии (солнечная, ветряная энергия, энергия приливов и отливов), вторичных ресурсов (сбор и переработка макулатуры, цветных и черных металлов, пластика и т. д.), разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В качестве мер государственной поддержки в ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» называются предоставление налоговых льгот, льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, выделение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Если последние из двух названных мер в большей или меньшей степени «работают» на практике, то предоставление налоговых льгот остается только «на бумаге». В реальности налоговым законодательством не предусмотрено соответствующих налоговых льгот.

Государственная поддержка в соответствии с ч. 4 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйствующих субъектов ведется при реализации таких мероприятий, как

1) внедрение наилучших доступных технологий;

2) проектирование, строительство, реконструкция систем оборотного и бессточного водоснабжения; централизованных систем водоотведения (канализации), канализационных сетей, локальных (для отдельных объектов хозяйственной и (или) иной деятельности) сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод, по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод; сооружений и установок по улавливанию и утилизации выбрасываемых загрязняющих веществ, термической обработке и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух, полезному использованию попутного нефтяного газа;

3) установка оборудования по улучшению режимов сжигания топлива; оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов производства и потребления; автоматизированных систем, лабораторий по контролю за составом, объемом или массой сточных вод; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по контролю за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды.

Приведенный выше перечень является открытым, так как федеральным и региональным законодательством могут устанавливаться иные меры поддержки деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Федеральным законом от 23.07.2013 № 226-ФЗ в ФЗ «Об охране окружающей среды» была введена ст. 18.1 «Экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».

Одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды является экологическое страхование. Как закреплено в ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об охране окружающей среды», оно осуществляется «в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков». В России может осуществляться как добровольное, так и обязательное экологическое страхование.

К сожалению, в настоящее время в нашей стране нет специального закона, комплексно регулирующему вопросы экологического страхования. Нормы об экологическом страховании рассредоточены в различных нормативных правовых актах. Так, обязательное экологическое страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии гидротехнического сооружения предусматривается ст. 15 ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». В ст. 15 ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливается обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте.

Добровольное экологическое страхование на практике производится крайне редко. Тем не менее оно предусматривается, например, «Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации» (утв. Минприроды РФ 03.12.1992 № 04–04/72-6132, Российской государственной страховой компанией 20.11.1992 № 22), Письмом Госгортехнадзора РФ от 23.04.1998 № 01–17/116 «О страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов» (вместе с «Правилами страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте», утв. Всероссийским союзом страховщиков 23.02.1998 г.), ФЗ от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», Законом РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности», Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ.