Текст бизнес-книги "Актуальные проблемы Европы №2 / 2011"

Автор книги: Олег Жирнов

Раздел: ВЭД, Бизнес-книги

Первоначально и российский МИД, и большинство российских экспертов критически восприняли эту внешнеполитическую инициативу ЕС. Высказывались опасения, что «Восточное партнерство» будет создавать новые разделительные линии в Европе и ставить страны региона перед [Лавров; Нестеренко] искусственным выбором между сотрудничеством с Москвой или Брюсселем. А.Суздальцев, сравнивая «Восточное партнерство» и ГУАМ, пишет, что обе структуры объединяют «обиженных» Россией и призваны застопорить развитие таких интеграционных объединений, как ЕврАзЭС, СНГ и т. д [Суздальцев].

Каких же результатов удалось достичь программе «Восточное партнерство» в рассматриваемый период?

В рамках «Восточного партнерства» были начаты переговоры по подготовке новых продвинутых соглашений об ассоциации с Украиной, Молдавией, а также тремя закавказскими республиками [Ashton]. Отмечается, что в этих документах более четко будут сформулированы требования Евросоюза по гармонизации национального права с нормами права Евросоюза (acquis communautaire). Представляется, что именно более четкий акцент на адаптацию acquis и составляет основной эффект «Восточного партнерства», он же несет в себе риск для российских интересов. Мониторинг реализации «Планов действий» говорит о том, что, по всей вероятности, успешнее будут перениматься экономические нормы, а не положения, связанные с принципами «хорошего управления». Отчасти это связано и с позицией самого Евросоюза. Несмотря на постоянную критику судебных систем стран региона, Совет ЕС отклонил предложение Европарламента направить так называемую «rule of law mission» в Молдавию весной 2009 г. [Jarabik]. К сожалению, пока отсутствуют комплексные оценки уровня адаптации постсоветских государств к acquis communautaire. Никуда не денутся и сугубо технические проблемы адаптации норм права ЕС, с которыми столкнулись даже ориентированные на Брюссель власти Украины [Muraviov]. Зачастую в некоторых сферах уровень гармонизации российского права с acquis communautaire выше аналогичных показателей в шести странах – участницах «Восточного партнерства». В этой ситуации Москва может «реэкспортировать» некоторые нормы уже из своего законодательства, а не правовой системы ЕС, становясь каналом своеобразной «юридической модернизации» постсоветских стран88
  Автор благодарит ведущего научного сотрудника ИЕ РАН Н.Ю. Кавешникова за возможность использовать этот тезис.


[Закрыть]. Тем не менее следует учитывать, что даже в Белоруссии с конца 2009 г. наметилась тенденция на заимствование отдельных незначительных элементов acquis. Хотя данный факт связан скорее с конъюнктурными соображениями, диктуемыми желанием улучшить отношения с Брюсселем, сам по себе он является весьма показательным. Представляется, что для Москвы было бы крайне полезно создать рабочую группу для сравнительной отраслевой оценки правовых систем Евросоюза, России и постсоветских стран. Такого рода мониторинг позволил бы четко представить степень «продвижения» норм права ЕС в постсоветском регионе и соответствующим образом корректировать российскую политику. Без комплексной оценки степени соответствия законодательства России, Европейского союза и постсоветских стран невозможны ни проведение четкой внешней политики Москвы в регионе, ни реализация программы модернизации, объявленная российским руководством. Важно иметь четкое представление о том, какие нормы права ЕС будут заимствованы в российском законодательстве, какие – нет, и соответствующим образом отслеживаться развитие нормативной базы постсоветских стран.

Были выработаны и утверждены рабочие программы для четырех тематических платформ «Восточного партнерства» на 2009–2011 гг. В рамках платформы «Демократия, хорошее управление и стабильность» основной акцент будет сделан на реформировании судебной системы, государственного аппарата и борьбе с коррупцией. О потенциальных успехах и возможностях «Восточного партнерства» влиять на состояние демократии в постсоветских странах красноречиво говорят рекомендации, подготовленные в период председательства Щвеции и в преддверии Саммита гражданского общества [Eastern partnership: towards]. Во-первых, было предложено выработать четкие критерии оценки состояния демократии и соблюдения принципов правового государства (rule of law). Контроль за этими процессами должны были осуществлять не только Еврокомиссия, но и Европарламент. Во-вторых, Еврокомиссии рекомендовали уделять внимание не только принятию тех или иных законов, но и их конкретному применению на практике. В-третьих, Евросоюзу предложили выработать четкие критерии применения политической обусловленности99
  Инструмент внешней политики ЕС, в соответствии с которым формат отношений ЕС и третьих стран ставится в зависимость от соблюдения последними норм демократии и прав человека.


[Закрыть]. Фактически в сфере продвижения и поддержки демократии «Восточное партнерство» сталкивается с теми же проблемами, что и Европейская политика соседства.

Долгосрочной целью платформы «Экономическая интеграция и конвергенция с политиками ЕС» является создание сети зон свободной торговли (ЗСТ) между Евросоюзом и странами – участницами «Восточного партнерства». В связи с этим приоритетами в ближайшие два года станут вопросы, связанные с законодательным регулированием торговли и охраной окружающей среды. Лишь после адаптации соответствующими странами норм права ЕС в этих сферах можно будет говорить о реальном формировании ЗСТ. Следует учитывать, что процесс адаптации и эффективного применения норм права ЕС может занять весьма длительный срок. В рабочей программе прямо указывается, что облегчение доступа на рынок Евросоюза зависит от адаптации странами – участницами «Восточного партнерства» технических стандартов и нормативных актов ЕС, касающихся торговли и инвестиций. В первую очередь, будут рассматриваться вопросы, связанные с фитосанитарным контролем, защитой прав на интеллектуальную собственность, государственными закупками, техническими стандартами и т. д. [Eastern partnership. Platform 2]. Переговоры о создании зоны свободной торговли начались пока только с Украиной (февраль 2008 г.). В марте и мае 2009 г. были подготовлены комплексные доклады Еврокомиссии о создании ЗСТ между Грузией и Арменией соответственно, в которых отмечалось, что эти страны не готовы к реализации такого экономического проекта. Во всех случаях была выявлена необходимость улучшения мер фитосанитарного контроля, защиты интеллектуальной собственности и т. д. В сентябре 2009 г. была подготовлена оценка реальных условий для создания ЗСТ (feasibility study) с Молдавией. Заметим, что идея создания зоны свободной торговли между постсоветскими странами и ЕС во многом входит в противоречие с проектом Таможенного союза. Сложность заключается не только в необходимости координации экономической политики между двумя блоками, но и в том, что выбор в пользу той или иной структуры регионального сотрудничества будет означать политический выбор в пользу Москвы или Брюсселя.

Ключевой задачей платформы «Энергетическая безопасность» является развитие инфраструктуры для транспортировки сырья и диверсификация поставок. Отметим, что и в этом случае Евросоюз настаивает на адаптации странами-партнерами acquis communautaire в сфере энергетики [Eastern partnership. Platform 3]. Следует учесть, что начало работы «энергетической платформы» не означает автоматического масштабного притока инвестиций из Брюсселя или интеграции стран-участниц в единый энергетический рынок ЕС. Последний находится в стадии становления, а многие государства-члены фактически торпедируют усилия Европейской комиссии по либерализации рынка газа и электроэнергии в ЕС. В реальности Евросоюз может выступить скорее как посредник, облегчающий приток инвестиций и кредитов для топливно-энергетического комплекса региона от Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития. С нашей точки зрения, работа данной платформы во многом будет являться функцией от результатов деятельности нового комиссара Европейского союза по энергетике Гюнтера Оттингера [Summary of the hearing; Zachmann]. Следует также иметь в виду, что в июле 2010 г. президент Украины В. Янукович подписал ряд законопроектов, касающихся газовой отрасли, которые во многом смоделированы по нормативной базе ЕС [Górska].

Рабочая программа платформы «Контакты между людьми» весьма интересна для оценки реальных приоритетов Евросоюза. В ней подробно говорится о студенческих обменах, поддержке молодежи, участии в исследовательских программах. При этом, однако, ничего не говорится об облегчении визового режима и вопросах миграции именно в контексте «облегчения контактов» между гражданами Евросоюза и стран – участниц «Восточного партнерства». Несомненно, Брюссель не отказывается от обсуждения этих проблем, но относит их конкретное решение на более длительную перспективу. В любом случае сохраняется следующий подход Евросоюза к визовому режиму: сначала обустройство границы, улучшение эффективности пограничного контроля, подписание соглашений о реадмиссии и лишь затем облегчение визового режима. Потенциальное облегчение визового режима на постсоветском пространстве, по всей видимости, будет идти неравномерно. Как заметил директор Белорусского института стратегических исследований В.Силицкий, либерализация визового режима между ЕС и Белоруссией вряд ли пойдет быстрее, чем в отношении Киева или Кишинева. Подписанные с Молдавией и Грузией Пакты мобильности призваны не облегчать контакты и перемещение, а регулировать миграционные потоки. Вступление в силу Визового кодекса ЕС в 2010 г. должно повысить степень координации работы государств-членов по выдаче виз и несколько упростить саму процедуру подачи заявок, но вряд ли принципиально изменит ситуацию.

В конце 2009 г. – первом квартале 2010 г. были запущены еще несколько проектов, нацеленных на формирование взаимосвязей между странами – участницами «Восточного партнерства». Речь идет о таких проектах, как «Интегрированное управление границами» (Integrated Border Management), «Региональные энергетические рынки и энергетическая эффективность», Фонд поддержки малых и средних предприятий, а также о проекте по борьбе с катастрофами и природоохранной программе. Однако по сути все эти программы находятся на начальной стадии и определяются конкретными направлениями работы. Отметим, что требования по гармонизации национального законодательства с нормами права Европейского союза касаются и этих программ. Например, указывается, что проект «Интегрированное управление границами» будет основываться на опыте функционирования аналогичной программы для Южного Кавказа и «Миссии ЕС по содействию в контроле над украинско-молдавской границей» (EU Border Assistance Mission/EU BAM). Подобные меры призваны обеспечить контроль над нелегальной миграцией, облегчить мобильность, бороться с коррупцией таможенных служб и т. д. Следует, однако, заметить, что в рамках «Интегрированных систем пограничного контроля на Южном Кавказе» сотрудничество между Азербайджаном и Арменией не развивается. Данная ситуация может сохраниться и в новом проекте «Восточного партнерства». Подчеркнем, что, используя эти тематические программы, Евросоюз стремится наладить горизонтальные связи между странами региона. Несомненно, подобные действия могут быть использованы для ослабления влияния России, однако без развития контактов с Россией создание «зоны стабильности и процветания» вокруг ЕС вряд ли возможно. Этот тезис справедлив и для России: Российская Федерация может и должна оставаться центром СНГ, однако без развития контактов между ее участниками эта организация обречена на стагнацию.

Неоднократно говорилось, что к 2013 г. страны – участницы «Восточного партнерства» получат дополнительную финансовую помощь в размере 600 млн. евро и вместе с тем будет продолжаться их финансирование по линии Европейского инструмента соседства и партнерства. Однако ни один из проектов, запланированных на 2007–2010 гг., так и не был реализован. Полноценная работа Comprehensive Institution Building Programme начнется не ранее 2011 г., так как лишь в первой половине 2010 г. планировалось завершить отбор программ, подлежащих финансированию. Не стоит, однако, оценивать эффективность «Восточного партнерства», исходя исключительно из финансовых показателей. Более важным в долгосрочной перспективе является создание каналов коммуникации, социализация элит постсоветских стран, расширенное сотрудничество со структурами гражданского общества региона.

Весомым достижением «Восточного партнерства» может стать большая опора на неправительственные организации при проведении политики ЕС в регионе в целом и мониторинге «Планов действий» в частности. Именно в этом ключе следует расценивать прошедший 16–17 ноября 2009 г. Форум гражданского общества. Однако далеко не все предложения местных НПО имеют шансы на успех. Например, идея о подготовке «дорожных карт» по отмене визового режима с постсоветскими странами вряд ли в ближайшее время будет одобрена Евросоюзом. Вряд ли вызовут энтузиазм в Брюсселе и заявления о необходимости выполнения странами – участницами «Восточного партнерства» копенгагенских критериев1010
  Критерии на вступление в Евросоюз. Разработаны в 1993 г. для стран-кандидатов из Центральной и Восточной Европы.


[Закрыть], так как поставят вопрос о приеме новых членов и возобновлении процесса расширения. Тот факт, что Форум будет собираться лишь раз в год, вызывает сомнения в его способности на постоянной основе влиять на позицию Брюсселя. При этом сами НПО не участвовали в подготовке повестки Форума и его тематических групп. Вероятно, что доступ НПО к результатам работы тематических платформ будет различаться от страны к стране1111
  Например, белорусским НПО гораздо легче получить эти данные от представителей ЕС, чем от официальных лиц в Минске.


[Закрыть]. Малоуспешной попыткой повлиять на организацию работы Форума было создание отдельной рабочей группы по организационным вопросам: обсуждение предложений этой секции было весьма ограниченным из-за нехватки времени. Тем не менее создание Координационного комитета Форума в перспективе дает шанс на усиление влияния данной организации на формирование политики Евросоюза в отношении постсоветских стран. Важен сам по себе факт того, что благодаря Форуму местные НПО получат шанс быть услышанными и в Брюсселе, и в столицах стран-партнеров. Весьма благоприятным для России следует считать то, что все участники Форума высказались за ее приглашение к сотрудничеству в рамках отдельных проектов «Восточного партнерства». Более того, высказывались предложения использовать русский язык для привлечения российских НПО [Democracy]. Это, конечно, не устранит всех противоречий между Москвой и Брюсселем на постсоветском пространстве, однако создаст условия для накапливания положительного опыта сотрудничества и борьбы с взаимными фобиями. Высказывались предположения, что если российские неправительственные организации не изъявят желания участвовать в работе Форума, то положение об использовании русского языка может быть применено для привлечения к работе русскоязычных НПО стран – участниц «Восточного партнерства». При этом следует ясно понимать, что определяющую роль в формировании «восточной политики» Европейского союза Форум гражданского общества играть не будет.