Текст бизнес-книги "Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"

Автор книги: Павел Ермошин

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Первые централизованная избирательная комиссия появилась после известных событий февраля 1917 года. Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, под председательством профессора Н. Н. Авинова,[64]64
  Протасов Л. Г. Всероссийское Учредительное собрание и демократическая альтернатива: два взгляда на проблему // Отечественная история. 1993. № 5. С. 3.


[Закрыть] обладала полномочиями по наблюдению за ходом выборов, разработке поправок в Положения о выборах в Учредительное собрание[65]65
  Положение о выборах в Учредительное собрание. // Российское законодательство X–XX веков. В 9 томах. Т. 9. М.: Юридическая литература, 1994. 352 с.


[Закрыть], составлению списков членов Учредительного собрания. В свою очередь, исполком Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов в конце марта также создал Комиссию по Учредительному собранию во главе с трудовиком Л. М. Брамсоном[66]66
  Селезнев Ф. А. История выборов в России с древнейших времен до конца XX в. (На примере Нижегородского края). Нижний Новгород, 2012. 198 с.


[Закрыть] (данная комиссия не оказала значительного влияния и не занималась подготовкой выборов в Учредительное собрание). В период до октября 1917 года вопросами функционирования избирательных комиссий занимались многие юристы, из которых можно выделить И. Д. Беляева, В. Н. Латкина, П. Н. Мрочек-Дроздовского, В. И. Сергеевича и А. Х. Кабанова.

По словам У. Питта, где кончаются законы, там начинается тирания. События конца 1917 года окончательно уничтожили сложившуюся систему права и государства. В результате представители левых радикальных партий получили власть с опорой на грубую силу в нарушении выборных процедур и действующего законодательства, данные факты необратимым образом повлияли на развитие отечественной государственности (захват власти незаконными методами с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использование власти в целях, не предусмотренных законом, и методами, противоречащими ему, называется в науке узурпацией)[67]67
  Рассказов Л. П. Теория государства и права: углубленный курс: Учебник. М.: РИОР: ИНФРА-М. 2015. 559 с.


[Закрыть]. Право было заменено децентрализованным насилием в отношении наиболее экономически самостоятельных личностей, крупный советский правовед А. Г. Гойхбарг писал: «Трудовые массы заменяют право обеспечением материальными и духовными потребностей людей или же в некоторых областях раскрепощают личность, высвобождают ее из-под тяжелого гнета правящих оков[68]68
  Гойхбарг А. Г. Пролетариат и право: сборник статей. М., 1919. 112 с.


[Закрыть]». Институт частой собственности был упразднен. Советский юрист М. А. Рейснер называл частную собственность наиболее характерным продуктом юридической отравы[69]69
  Рейснер М. А. Право: Наше право. Чужое право. Общее право. Л.; М.: Государственное издательство, 1925. 276 с.


[Закрыть]. Булавас Юозас, В. Ф. Коток, Д. И. Курский, Ф. М. Нахимсон, Е. Б. Пашуканис, К. Б. Радек, И. Е. Фарбер поддерживали негативное отношение к институту частной собственности.

После октября 1917 года электоральная культура полностью изменилась[70]70
  Ординарцев И. И., Белоновский В. Н. Электоральная культура России на переломе двух эпох (влияние Октября 1917 года на электоральную культуру России). // Вестник Академии следственного комитета Российской Федерации. № 1(15). 2018. С. 26–31.


[Закрыть], властные институты оказались наполнены политизированными радикальными элементами[71]71
  Волков С. В. Почему РФ – ещё не Россия. Невостребованное наследие империи. – 1-е. – Москва: Вече, 2010.– 352 с.


[Закрыть], началось форсированное формирования однопартийной политической системы, революционное правительство строило свою избирательную систему на основе стихийного опыта создания советов на базе революционного правосознания, партийности и политической целесообразности[72]72
  Белоновский В. Н. Судьбы электоральной культуры России в свете октябрьских событий 1917 года. // Российское государствоведение. № 4. 2017. С. 5–13.


[Закрыть], отринув выборные принципы и традиции, которые формировались, начиная с IX века[73]73
  Минникес И. В. Выборы в истории Российского государства в IX – начале XIX века. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2010.– 538 с


[Закрыть]. Советское общество в одночасье завершило трансформацию из общества традиционного в общество индустриальное[74]74
  Советская Россия в 20-е гг.: нэп, власть большевиков и общество / С.И Голотик, А. Б. Данилин, Е. Н. Евсеева, С. В. Карпенко // Новый исторический вестник. 2000. № 2. С. 122–181.


[Закрыть], при этом советские граждане не осознали ценностей гражданских прав и свобод. Права трудящихся быстро превратились в идеологическое клише используемое партийным аппаратом. Конституционные акты советского периода упраздняли принцип разделения властей и местное самоуправление (вводится система советов – единственных органов государственной власти сверху донизу, остальные органы государства называются органами управления, суда, прокуратуры)[75]75
  Современное конституционное право: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. Отдел правоведения; Отв. ред. Алферова Е.В. – М.: ИНИОН, 2010.– 210 с.


[Закрыть]. Председатель Верховного Суда РСФСР П. И. Стучка последовательно выступал апологетом диктатуры пролетариата как новой формы организации государства[76]76
  Стучка П. И. Учение о Советском государстве и его Конституции СССР и РСФСР. 6-е изд., перераб. М.; Л., 1929. 311 с.


[Закрыть]. В стране царила атмосфера страха и паранойи. Генеральный прокурор СССР А. Я. Вышинский заявлял следующее в обвинениях о массовых случаях «саботажа»: «вредители скрывают ценные пласты угольных месторождений, стараются эксплоатировать наихудшие пласты, приберегая лучшие пласты для старых, «настоящих хозяев», которые вот-вот должны возвратиться в свои разоренные Великой социалистической революцией гнезда»[77]77
  Некоторые методы вредительско-диверсионной работы троцкистско-фашистских разведчиков. – М.: Партиздат ЦК ВКП(б), 1937. (переиздана см.: Ликвидация «пятой колонны» / Л. Заковский, С. Уранов. – М.: Алгоритм: Эксмо, 2009. С. 219–259.


[Закрыть]. Сейчас подобные обвинения выглядят гиперболизировано и могут вызвать как минимум недоумение. Стоит отметить, что именно А. Я. Вышинский занимался разъяснением нового советского избирательного законодательства[78]78
  Вышинский А. Я. Избирательный закон СССР: (в вопросах и ответах). – М.: Госполитиздат, 1950.– 47 с.


[Закрыть].

Подобное положение вещей было вызвано целым рядом причин: гибелью большинства представителей образованного класса в гражданской войне[79]79
  История России на рубеже веков. 1894–1922 гг.: Учебное пособие / изд. 2-е, испр., доп. и перераб. М.: Издательство Ипполитова, 2017.– 426 с.


[Закрыть], классовой сущностью советского общества, обязательной коммунистической идеологией ставившей конечной целью отмирание государства[80]80
  Ленин В. И. Государство и революция: Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 33. – М.: Издательство политической литературы, 1974. 433 с.


[Закрыть][81]81
  Симашенков П. Д. Марксистская концепция отмирания государства и будущее российского чиновничества // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 3 (43), с. 29–32.


[Закрыть], трудным экономическим положением населения после Великой войны и гражданской войны[82]82
  Сафонов Д. А. Человек после голода: голод 1920–1922 гг. и его последствия//Человек в экстремальных условиях: историко-психологические исследования: Материалы XVIII Междунар. науч. конф., Санкт-Петербург, 12–13 декабря 2005 г.: в 2 ч. СПб.: Нестор, 2005. Ч. 2. С. 144–148.


[Закрыть], относительно низким уровнем образования широких слоев населения, подчинение органов государственного управления партии большевиков, тотальным контролем над жизнью индивида в целях наиболее рационального использования человеческих ресурсов. Некоторые из указанных причин были обусловлены объективными историческими, политическими и экономическими процессами, другие были вызваны непосредственно революционным правительством. В последствии многие пытались осмыслить произошедшее. Мишель Фуко в своих размышлениях о биополитике[83]83
  Самовольнова О. В. Социально-философский анализ основных концепций биополитики: М. Фуко, Дж. Агамбен, А. Негри // Вестник РГГУ. Серия: Философия. Социология. Искусствоведение. 2017. № 4–2(10). С. 261–271.


[Закрыть] и тоталитарных режимах указывал, что стремление к рациональному и те печальные последствия, которые оно влечет за собой при чрезмерном увлечении, это неотъемлемая черта западной цивилизации. Таким образом, ведущую роль по формированию государственных институтов взяло на себя советское партийное руководство, в том числе в отношении органов организующих проведение выборов в советы различных уровней.

В связи с отсутствием схожих по функциям централизованных органов по организации и проведении выборов в российском государстве начала XX века мы будем рассматривать институализацию и развитие центральных избирательных комиссий в советский и постсоветский периоды. В тоже время выборы в партийных и общественных объединениях советского периода в нашей работе рассматриваться не будут.

В советский период правовое положение и само наименование Центральной избирательной комиссии было различным и менялось с течением времени в рамках развития институтов советского общества и государства. В определенной мере, создание централизованного органа по вопросам организации выборов связано с явной тенденцией советской государственности по сверх централизации государственного управления[84]84
  Подольский И. С. Циклы централизации и децентрализации в советской истории 1920–1980‑е гг. // Девятнадцатые петровские чтения (история, политология, социология, философия, экономика, культура, образование и право). Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. – СПб.: Сударушка. 2018. С. 113–115.


[Закрыть].

До появления Всероссийской Центральной избирательной комиссии в сентябре 1925 г. единого органа, руководившего выборами, не существовало. Хотя Конституция РСФСР 1918 г[85]85
  Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) // СУ РСФСР. 1918. № 51. ст. 582.


[Закрыть] и Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов от 2 декабря 1918 г. возлагали общее руководство выборами на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет[86]86
  Саламатова М. С. Всероссийская Центральная избирательная комиссия: истоки создания (1925–1926 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 7 (262). С. 31–37.


[Закрыть], однако, фактически Конституция РСФСР не фиксировала и не определяла порядок проведения голосования (вопрос отсылался на усмотрение местных советов и исполнительных комитетов, так как они отвечали за организацию, проведение и итоги выборов). Избирательные комиссии образовывались на уровне губернии, города, села и волости. Они назначались соответствующим исполнительным комитетом. У них не было своего аппарата (привлекались сотрудники исполкомов, деятельность на период действия избирательных комиссий не оплачивалась)[87]87
  Бакушев В. В. Эволюция института «избирательные комиссии» в российских условиях. // Право и современные государства. 2019. № 3. С. 12–25.


[Закрыть]. Таким образом, в начале существования советского государства, органы по проведению выборов создавались на временной основе, не имели финансовой самостоятельности и зависели от местных органов власти.

Как отмечает М. С. Саламатова, в начале 30-х годов XX века высший уровень общего руководства на уровне РСФСР по организации выборов по-прежнему регулировало постановление Президиума Центрального исполнительного комитета от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы», согласно которой, действовала избирательная комиссия при Президиуме Всероссийского центрального исполнительного комитета. Далее следовал уровень региональных (республиканских, областных и краевых) избирательных комиссий. «Следующий уровень, заменивший окружные, уездные, районные и волостные избиркомы, заняли районные избиркомы. Низовым уровнем избиркомов остались городские и сельские избиркомы»[88]88
  Саламатова М. С. Избирательные комиссии РСФСР (1918–1936 годы): особенности правового регулирования // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2014. № 10. С. 58–76.


[Закрыть]. Подобное устройство системы избирательных комиссий было связано с тем, что выборы на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многоступенчатости[89]89
  Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года: учебное пособие. Москва: Зерцало-М. 2013. 224 с.


[Закрыть].

После принятия нового Основного Закона[90]90
  Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 06.12.1936.


[Закрыть] серьезно изменилась избирательная система: вводилось всеобщее избирательное право, голосование стало тайным, равным и прямым. Избиратель мог проголосовать «за» или «против» предложенного кандидата. Требование прямых, всеобщих, равных и тайных выборов в Учредительное собрание передовая революционная общественность выдвигала еще в дореволюционный период[91]91
  Журавлёв В. П., Фортунатов В. В. Избирательная система и выборы в РСФСР в 1937–1987 годах // Журнал о выборах / ЦИК России. 2014. № 1. С. 39–49.


[Закрыть]. Мандат депутатов являлся императивным (существовал институт отзыва депутата при определенных условиях). По словам И. В. Сталина подобные изменения стали возможны, так как в советском обществе «нет капиталистов, нет помещиков, стало быть, и нет давления со стороны имущих классов на неимущих»[92]92
  Сталин И. В. Речи на предвыборных собраниях избирателей Сталинского избирательного округа г. Москвы. 11 декабря 1937 г. и 9 февраля 1946 г. Воронеж. обл. кн-во, 1950 (обл. тип.). 32 с.


[Закрыть].

Согласно ст. 7–19 «Положения о выборах в Верховный Совет СССР»[93]93
  Постановление ЦИК СССР от 09.07.1937 «Об утверждении «Положения о выборах в Верховный Совет СССР» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. № 160.


[Закрыть] от 09.07.1937 ведение списков избирателей, что относится на данном этапе к деятельности избирательных комиссий, было в ведении Советов депутатов трудящихся. С другой стороны, согласно названному акту при перемене избирателем места своего пребывания он должен был уведомить об этом совет депутатов согласно форме, установленной Центральной избирательной комиссией по выборам в Верховный Совет РСФСР. В целом Положения о выборах, принимавшиеся Президиумами Верховных Советов в 1945, 1946, 1947, 1950 гг., незначительно отличались от ранее принятых актов[94]94
  Кудрякова Д. В. Формирование и организация деятельности избирательных комиссий советского периода 1936–1988 гг. // Общество и право. 2012. № 4 (41). С. 58–60.


[Закрыть]. Стоит отметить, что с 1937 года выборы стали безальтернативными[95]95
  Кувырченков Н.С. К истории возникновения института безальтернативных выборов в СССР // История государства и права. 2020. № 3. С. 23–25.


[Закрыть]. Центральная избирательная комиссия формировалась из представителей профсоюзных, кооперативных организаций, организаций ВКП(б), молодежи, общественных организаций, обществ и собраний рабочих, служащих и колхозников. В состав комиссии входили председатель, заместитель председателя, секретарь и 12 членов, ее состав утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за 55 дней до выборов[96]96
  Положение о выборах в Верховный Совет СССР // Новгородская правда. 16 октября 1945 г. № 154.


[Закрыть]. На основании изложенных фактов, некоторые представители научного сообщества указывают, что после 1937 года выборы в советы окончательно приняли имитационный характер[97]97
  Мазурин А. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. Рязань: ИП Коняхин А.В. (Book Jet), 2019–102 с.


[Закрыть], кандидаты заранее подбирались партийными органами.

Ряд нормативных правовых актов в сфере организации выборов не публиковались для широкой общественности, в том числе по вопросам: организации выборов городских и сельских советов, применения инструкций по организации выборов, разрешения противоречий между актами СССР и актами союзных республик по проведению выборов, предоставления избирательного права лицам, переселившимся на землю для ведения трудового хозяйства, принадлежащим до водворения на землю к нетрудовому элементу, ведения статистических наблюдений, применения избирательного законодательства Центральной избирательной комиссии РСФСР в отношении отдельных категорий лиц, а также по целому ряду иных вопросов. Данный акты были отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29.03.1962 «О признании утратившими силу неопубликованных законодательных актов СССР по вопросам выборов в Советы депутатов трудящихся»[98]98
  Указ Президиума ВС СССР от 29.03.1962 «О признании утратившими силу неопубликованных законодательных актов СССР по вопросам выборов в Советы депутатов трудящихся» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=17148#041504393299605336 (дата обращения 25.01.2020).


[Закрыть].

Новая Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, не внесла кардинальных изменений в избирательное законодательство СССР[99]99
  Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. ст. 617.


[Закрыть]. Как и Конституция СССР 1936 года, новый основной закон содержал специализированную главу «Избирательная система». В частности, ст. 95 содержала перечень принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Если же говорить о трансформации полномочий Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР, то ее правовое положение как главной комиссии закреплялось в ст. 24 Закона Верховного Совета СССР от 06.07.1978 № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»[100]100
  Закон Верховного Совета СССР от 06.07.1978. № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости ВС СССР. 1978. № 28. С. 441.


[Закрыть]. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР образовывалась в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и 26 членов комиссии. Состав комиссии утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее чем на пятый день после назначения выборов. Подобная процедура образования избирательной комиссии отличается от современной, в которой участвуют представители Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Данное отличие связано с тем, что в советском государственном управлении, как мы уже говорили ранее, отрицали теорию разделения властей (впервые высказанную еще Дж. Локком[101]101
  Иванов Д. С. Идея о разделении властей: взгляд Джона Локка. Мир современной науки. 2018. № 2 (48). С. 65–67.


[Закрыть]) как буржуазную и противоречащую цели построения бесклассового общества. К полномочиям комиссии, согласно выше названному закону, относилось следующее:

– осуществлять на всей территории СССР контроль за исполнением настоящего Закона и обеспечивать его единообразное применение в ходе подготовки и проведения выборов в Верховный Совет СССР;

– в необходимых случаях входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями о толковании настоящего Закона;

– направлять деятельность избирательных комиссий; заслушивать сообщения избирательных комиссий, министерств и государственных комитетов СССР, других государственных, а также общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в Верховный Совет СССР;

– распределять денежные средства по избирательным комиссиям;

– контролировать обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, связью и рассматривать другие вопросы материально-технического обеспечения выборов;