Текст бизнес-книги "Обзор судебной практики Верховного суда РФ за 2009 год. Том 8"

Автор книги: Сергей Назаров

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Вопрос 1: Предоставляется ли мера социальной поддержки в виде обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, гарантированная ряду категорий граждан Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», тем пострадавшим от радиационного воздействия гражданам, которые получили соответствующее удостоверение о праве на меры социальной поддержки после 1 января 2005 года, но встали на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий ранее указанного срока на общих основаниях?

Ответ: Статьями 14 (пункт 2 части 1), 15 (пункт 1 части 1), 16 (часть 2), 17 (пункт 7), 22 (часть 1) Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244—1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) гражданам из числа указанных в данном Законе категорий гарантируется обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации; при этом нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002 – 2010 годы» формой государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем в рамках реализации названной подпрограммы является предоставление им за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом.

Как следует из указанных положений Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», граждане имеют право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с данным Законом (т.е. на получение социальных выплат) при соблюдении двух условий: если они относятся к числу определенных этим Законом категорий и одновременно являются нуждающимися в улучшении жилищных условий, вставшими на учет до 1 января 2005 г. Указанный срок установлен законодателем в качестве ограничительного условия лишь непосредственно в отношении времени постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и не связывается ни с основанием постановки на такой учет, ни со временем выдачи им соответствующих удостоверений, дающих право на меры социальной поддержки.

С учетом изложенного мера социальной поддержки в виде обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, гарантируется Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на равных основаниях всем гражданам, указанным в статьях 14, 15, 16, 17 и 22 данного Закона, которые встали на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., вне зависимости от времени получениями ими соответствующих удостоверений о праве на меры социальной поддержки, предусмотренные этим Законом.

Вопрос 2: Может ли суд на основании заключения строительно-технической экспертизы признать многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу по жалобе жильцов этого дома, если межведомственная комиссия и орган местного самоуправления уклоняются от принятия соответствующих решений?

Является ли принятие таких решений исключительной компетенцией межведомственных комиссий и органов местного самоуправления, бездействие которых граждане могут обжаловать в суд?

Ответ: Частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации принято Постановление от 28 января 2006 г. N 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции».

В соответствии с пунктом 7 названного Положения уполномоченным органом, к компетенции которого относится признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, является межведомственная комиссия, порядок создания которой урегулирован данной нормой.

Таким образом, решение вопроса о признании жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции действующее законодательство относит к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

В силу положений части 1 статьи 254 ГПК РФ граждане вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления.

Следовательно, граждане вправе оспорить в суде бездействие межведомственной комиссии и органа местного самоуправления по принятию решений, связанных с признанием жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Заключение строительно-технической экспертизы будет являться одним из доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

Вопрос 3: Возможно ли решением суда обязать орган местного самоуправления предоставить жилье гражданам, проживающим в жилом помещении по договору социального найма, которое находится в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащем сносу, если будет установлено, что проживание в нем невозможно (опасно) на момент рассмотрения дела, а установленный срок сноса не отвечает требованиям разумности? Может ли суд при рассмотрении дела установить срок сноса дома, либо определение этого срока является исключительной компетенцией органа местного самоуправления и судом этот срок отменен или изменен быть не может?

Ответ: В соответствии с пунктами 1, 8, 9 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления относится учет муниципального жилищного фонда, контроль за его сохранностью и соответствием жилых помещений санитарным и техническим требованиям, признание жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47, к компетенции органа местного самоуправления отнесено также принятие решения и издание распоряжения с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 49).

В силу указанных норм определение срока сноса многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу, а также срока отселения физических и юридических лиц является компетенцией органа местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 52 указанного Положения решение соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке.

Порядок оспаривания соответствующих решений установлен главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Следовательно, решение органа местного самоуправления, включая и решение об определении срока сноса дома и срока отселения физических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, может быть оспорено гражданами в суде.

Однако при рассмотрении заявленных требований следует исходить из того, что к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:

– нарушены права и свободы гражданина;

– созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

– на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (статья 255 ГПК РФ).

Само по себе решение органа местного самоуправления об установлении срока сноса аварийного дома не предполагает произвольное, не основанное на объективных данных, определение срока сноса такого дома, имеет своей целью последующее предоставление гражданам, проживающим в аварийном и подлежащем сносу доме, других благоустроенных жилых помещений (статьи 85, 86 ЖК РФ), направлено на обеспечение условий для осуществления права на жилище, а потому не может рассматриваться в качестве решения, нарушающего права и свободы гражданина, создающего препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод либо возлагающего на него незаконно какие-либо обязанности.

Вместе с тем если при рассмотрении дела будет установлено, что помещение, в котором проживает гражданин, представляет опасность для жизни и здоровья человека по причине его аварийного состояния или по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством, то предоставление иного жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, взамен непригодного для проживания не может быть поставлено в зависимость от наличия плана и срока сноса дома и суд может обязать орган местного самоуправления незамедлительно предоставить гражданам другие благоустроенные жилые помещения во внеочередном порядке на основании части 2 статьи 57 ЖК РФ, учитывая и то, что помещение, не соответствующее санитарным и техническим правилам и нормам, не может быть отнесено к категории жилых (часть 2 статьи 15 ЖК РФ).

Вопрос 4: Как следует поступить суду кассационной инстанции в случае, если кассационная жалоба была подана с пропуском установленного статьей 338 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации срока, не содержала просьбу о восстановлении пропущенного процессуального срока, однако судом первой инстанции вопрос о возвращении кассационной жалобы в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 342 ГПК РФ не решался и дело с кассационной жалобой, согласно статье 343 ГПК РФ, направлено на рассмотрение в суд кассационной инстанции?

Ответ: В случае истечения срока обжалования при отсутствии просьбы о восстановлении срока дело по кассационной жалобе не может быть рассмотрено судом. Поэтому на основании части 4 статьи 1 (аналогия закона), пункта 6 части 1 статьи 390 и пункта 3 части 1 статьи 379—1 ГПК РФ (оставление надзорной жалобы без рассмотрения в случае пропуска срока на обжалование) жалоба должна быть оставлена судом без рассмотрения, о чем выносится определение.

Вопрос 5: Может ли суд на основании статьи 134 ГПК РФ отказать в принятии заявления о признании недействительным представления прокурора об устранении нарушений закона либо такое заявление должно быть рассмотрено по существу?

Необходимо ли суду при рассмотрении заявленных требований решать вопрос о законности и обоснованности вынесенного представления?

Ответ: В соответствии с пунктом 1 статьи 21, пунктом 3 статьи 22, статьями 24, 28 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, статьей 17.7 КоАП РФ установлена административная ответственность, в том числе и лиц, на которые возложена обязанность по исполнению требований, содержащихся в представлении.

При этом действующее законодательство не предусматривает специального порядка обжалования представлений прокурора.

Вместе с тем из части 1 статьи 3 и статьи 245 ГПК РФ следует, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе и путем оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Пунктом третьим Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

В силу статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:

– нарушены права и свободы гражданина;

– созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

– на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Соответственно, должностные лица органов прокуратуры действующим законодательством не исключены из перечня лиц, действия которых могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ.

Учитывая, что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП РФ, такое представление по своей правовой природе не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считает, что представление нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению его прав и свобод либо возлагает на него незаконно какие-либо обязанности, то они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, а суд рассматривает такое заявление по существу, оснований для отказа в принятии такого заявления статья 134 ГПК РФ не содержит.

Если лицо не воспользовалось указанной процедурой защиты своих нарушенных прав и по факту неисполнения представления прокурора возбуждено дело об административном правонарушении по статье 17.7 КоАП РФ, то обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в представлении, лежит на прокуроре, а суду необходимо исследовать вопрос о законности и обоснованности внесенного представления, поскольку ответственность по статье 17.7 КоАП РФ наступает лишь в случае неисполнения законных требований прокурора.

Вопрос 6: Подлежит ли применению при разрешении трудовых споров работников негосударственных авиационных транспортных предприятий о взыскании вознаграждения за выслугу лет постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС и Министерства гражданской авиации СССР от 30 июля 1974 г. N 208/22 «Об утверждении Инструкции о порядке назначения и выплаты ежегодного единовременного вознаграждения за выслугу лет в системе Министерства гражданской авиации и Госавианадзоре СССР»?

Ответ: Согласно статье 423 (часть первая) Трудового кодекса Российской Федерации впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с названным Кодексом законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014—1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Кодексу.

Статьей 135 (часть вторая) Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что системы оплаты труда (включая системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования) устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. При этом в соответствии с частью шестой указанной статьи Кодекса условия оплаты труда, определенные коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, отнесена Воздушным кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 21) к гражданской авиации. В силу статьи 24 того же Кодекса государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным органом в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.

Таким органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, согласно пункту 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395) является указанное Министерство. В числе осуществляемых им полномочий пунктом 5.2.53.8 названного Положения предусмотрено самостоятельное принятие в установленном порядке нормативных правовых актов по указанным в Положении вопросам. Однако вопросы, касающиеся установления заработной платы работников гражданской авиации, к их числу не отнесены.

Помимо этого, в соответствии с пунктом 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» и в силу пунктов 1 и 5.13 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396) на названное Агентство возложена обязанность по утверждению (по согласованию с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации) примерных положений об оплате труда работников находящихся в его ведении соответствующих учреждений по видам экономической деятельности с учетом рекомендаций, утвержденных Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

В отношении иных авиационных предприятий подобными полномочиями данное Агентство не наделено.

Таким образом, трудовым законодательством, а равно нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, на которые возложено осуществление государственного регулирования в рассматриваемой области, не предусмотрена возможность определения указанными органами правил установления систем оплаты труда, в частности доплат и надбавок стимулирующего характера и систем премирования, работников организаций гражданской авиации, не находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта. Следовательно, при рассмотрении трудовых споров об оплате труда работников таких организаций постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС и Министерства гражданской авиации СССР от 30 июля 1974 г. N 208/22 «Об утверждении Инструкции о порядке назначения и выплаты ежегодного единовременного вознаграждения за выслугу лет в системе Министерства гражданской авиации и Госавианадзоре СССР» применению не подлежит.

Вопрос 7: Подлежат ли возмещению сотрудникам органов внутренних дел расходы, связанные с проездом личным автотранспортом, при следовании к месту проведения отпуска и обратно?

Ответ: В соответствии с частью пятой статьи 45 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202—1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», сотруднику органов внутренних дел оплачивается стоимость проезда к месту проведения отпуска (лечения) и обратно. При этом каких-либо правил порядка осуществления такой оплаты законодателем не установлено.

Вместе с тем пункт 15.7 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждена приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. N 1038), предусматривает, что оплата проезда сотрудников к месту проведения очередного отпуска и обратно за счет средств МВД России производится по установленным нормам.

Такие нормы установлены Положением о возмещении расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, граждан, уволенных со службы из этих органов и учреждений, членов их семей, а также их личного имущества, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 716. В частности, согласно пункту 5 названного Положения Министерство внутренних дел Российской Федерации выдает воинские перевозочные документы сотрудникам, имеющим на это право, на проезд и провоз личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и междугородным автомобильным транспортом перед осуществлением проезда и провоза этого имущества, а при приобретении указанными лицами проездных и перевозочных документов за свой счет понесенные ими расходы возмещаются в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 1 Положения о порядке оформления, использования, хранения и обращения с воинскими перевозочными документами в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (утверждено приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 22 августа 2003 г. N 667) воинские перевозочные документы выписываются сотрудникам органов внутренних дел, имеющим на это право, на проезд и провоз личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и междугородным автомобильным (за исключением такси) транспортом общего пользования.

Что же касается порядка возмещения расходов, понесенных сотрудниками органов внутренних дел при приобретении проездных и перевозочных документов за свой счет, то подобный порядок определяется Инструкцией о порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, граждан Российской Федерации, уволенных со службы (военной службы), и членов их семей, а также их личного имущества, также утвержденной приказом МВД России от 22 августа 2003 г. N 667. Согласно пунктам 2 и 6 названной Инструкции возмещение сотрудникам органов внутренних дел, имеющим право на проезд на безвозмездной основе, расходов, связанных с проездом железнодорожным, воздушным, водным и междугородным автомобильным транспортом, при приобретении ими проездных документов за свой счет, осуществляется после представления в финансовое подразделение органа внутренних дел документов, подтверждающих фактические затраты, связанные с проездом, при приобретении проездных документов за свой счет, а также документов, подтверждающих факт пребывания (в частности, отпускные удостоверения с соответствующими отметками о пребывании в пункте отпуска, справки о пребывании в санатории или доме отдыха, в лечебном учреждении и т.п.). При этом в случае утери проездных документов и документальном подтверждении факта проезда и пребывания сотрудников органов внутренних дел в местах проведения отпуска, стационарного (санаторно-курортного) лечения и оздоровительного отдыха возмещение расходов производится на основании выданных транспортными организациями документов, подтверждающих затраты, связанные с их перевозкой (пункт 12 Инструкции).

Таким образом, возмещение расходов сотрудников органов внутренних дел, связанных с проездом личным автотранспортом к месту проведения отпуска и обратно, действующим регулированием не предусмотрено.