Текст бизнес-книги "Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора"

Автор книги: Сергей Шатов

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

С. А. Шатов
Административная юрисдикция
(на примере деятельности органов государственного пожарного надзора)

Светлой памяти известного ученого Валентина Дмитриевича Сорокина посвящается

© С. А. Шатов, 2007

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007

* * *

Введение

Обращение к современному законодательству и правоприменительной практике позволяет выявить ряд актуальных проблем правового регулирования в сфере пожарной безопасности. Среди массива дел об административных правонарушениях, возбуждаемых в отношении субъектов предпринимательской деятельности, должностных лиц и граждан, существенное место занимают дела о нарушениях правил пожарной безопасности. В обществе активно дискутируются вопросы, связанные с назначением административных наказаний за данные нарушения. Таким образом, необходимость научных исследований, посвященных административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора, не вызывает сомнений.

Очевидно, что сам факт создания таких надзорных органов свидетельствует об официальном признании общественной опасности пожаров и актуальности организационно-правовых мер борьбы с ними. Закон определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров[1]1
  См.:ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»//СЗ РФ. 1994.№35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; № 17. Ст. 1911; 1998. № 4. Ст. 430; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 1. Ст. 2; № 33. Ст. 3413; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 19. Ст. 1839; № 27. Ст. 2711; РГ. 2005. 13 мая.


[Закрыть]. Следовательно, пожарная безопасность – неотъемлемая часть системы общественной безопасности[2]2
  См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // РГ. 1992. 6 мая; 1993. 10 янв.; 1994. 14 янв.; 2002. 30 июля; 2005. 11 марта; см. также: Стахов А. И. Административно-правовая природа безопасности // Полицейское право. 2006. № 1. С. 5—8.


[Закрыть], а ее обеспечение и защита – одна из главных внутренних функций государства.

Пожары в России стали жестокой повседневной реальностью. Наиболее часто они происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный ущерб организациям и государству[3]3
  См., напр. : Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора на период до 2005 года, утв. приказом МЧС РФ от 28 марта 2003 г. № 161 // http://www.fireman.ru/bd/pric/161-03.htm; Журман О. Пожарная опасность // РГ. 2006. 18 янв.; Огилько И. Пожар – рекордсмен года // РГ. 2006. 15 мая; Русский вопрос: кто виноват? // Спасатель (газета МЧС РФ). 2006. 11-20 янв.


[Закрыть]. Причем в большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности[4]4
  См., напр.: Пожары в 2004 году// Спасатель. 2005.1—10 янв.; Статистика пожаров в Российской Федерации за 2005, 2006 годы // http://www.mclis.gov.ru/article.litml?id=6435,13872.


[Закрыть]. Кроме того, в недостаточном объеме осуществляется финансирование мероприятий по противопожарной защите объектов производственной и социальной инфраструктуры. Неутешительны и оценки экспертов, прогнозирующих высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами и пожарами[5]5
  См., напр.: Прогноз 2005: вероятность катастроф возрастает // Спасатель. 2005. 1—10 янв. ; ЧП ожидается: Прогноз значимых природно-техногенных ЧС на 2006 год // РГ. 2006. 11 янв.; Прогноз чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации на 2007 год http://www.mchs.90v.m/article.html?id=13459.


[Закрыть].

Названные обстоятельства инициируют адекватную реакцию государства – повышение роли административно-правовой защиты пожарной безопасности. Причем основным элементом этой защиты является институт административной ответственности. Как известно, административная ответственность может быть реализована только при строгом соблюдении особых юридических процедур, которые как раз и составляют содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее – органов госпожнадзора, или ГПН).

«Ежегодно государственными инспекторами по пожарному надзору проводится более 4 млн мероприятий по контролю. Предлагается к исполнению до 12 млн противопожарных мероприятий. Рассматривается до 600 тыс. административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности. Общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 млн рублей. Анализ показывает, что этими действиями предотвращается до 900 тыс. пожаров, с возможными суммарными материальными потерями в размере 75—85 млрд рублей»[6]6
  Кириллов Г. Н. Совершенствовать систему государственного пожарного надзора // Пожарное дело. 2005. № 2. С. 2.


[Закрыть].

Следует отметить, что принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее – КоАП)[7]7
  СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295; 2003. № 27. Ст. 2700, 2708, 2717; № 46. Ст. 4434; № 50. Ст. 4847, 4855; 2004. № 31. Ст. 3229; № 34. Ст. 3529, 3533; № 44. Ст. 4266; 2005. № 1. Ст. 9,13,40,45; № 10. Ст. 763; № 13. Ст. 1077; № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719, 2721; № 30. Ст. 3104, 3131; № 52. Ст. 5574; 2006. № 1. Ст. 4, 10; № 2. Ст. 172, 175; № 6. Ст. 636; № 10. Ст. 1067; № 12. Ст. 1234; РГ. 2006. 11 мая.


[Закрыть] привело к существенному усложнению административно-юрисдикционного производства, вызванному тенденцией приоритетной защиты прав и законных интересов личности, ограничения вмешательства государства в экономическую и иную законную деятельность граждан и организаций. По нашему мнению, именно данная тенденция вызвала активное восприятие (рецепцию) административно-процессуальным правом ряда прогрессивных положений уголовно-процессуального права. К последним, например, относятся: презумпция невиновности, система доказательств и правила доказывания, институт юридической защиты, право на ходатайства (отводы), детальное регулирование стадий производства и т. п. Соответственно возросли требования к форме и содержанию процессуальных документов по делам об административных правонарушениях, доказательствам вины, обоснованности принимаемых решений. Как и следовало ожидать, в административной практике органов госпожнадзора возникает множество проблем, о чем свидетельствуют многочисленные протесты и представления прокуроров, судебные решения.

По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, строительных норм, правил устройства электроустановок и др.)[8]8
  См.: Стахов А. И. Административная ответственность: технико-правовой аспект // Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1. С. 8.


[Закрыть]. Таким образом, необходимо исследовать не только юридическую составляющую административной деятельности органов ГПН, но и связанные с ней нормативно-технические параметры правонарушений в области пожарной безопасности.

При осуществлении административной юрисдикции недостаточна эффективность взаимодействия между органами госпожнадзора и внутренних дел (милиции, далее – ОВД). Наиболее близкими к населению сотрудниками правоохранительных органов являются участковые уполномоченные милиции. Благодаря специфике своей работы, они часто выявляют нарушения правил пожарной безопасности. В связи с этим законодатель наделил должностных лиц ОВД правом составления протоколов о таких административных правонарушениях. Однако в ряде случаев качество первичных процессуальных документов не позволяет привлечь виновных к административной ответственности (например, если не обеспечено процессуальное закрепление доказательств или не соблюдены сроки направления материалов дела по подведомственности). Следовательно, необходим анализ проблем взаимодействия указанных правоохранительных органов.

На основании изложенных аргументов мы можем констатировать, что предлагаемое исследование вызвано потребностями юридической науки и правоприменительной практики. При этом выдвинутый автором на обсуждение круг вопросов обладает существенным потенциалом развития.

Представленная работа – одно из первых комплексных теоретико-прикладных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора. Автором предпринята попытка дать системный анализ основных параметров теории административного процесса, правовых основ организации и осуществления государственного пожарного надзора в РФ, проблем административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

В ходе подготовки монографии были проанализированы теоретические основы юридической ответственности, получившие отражение в работах С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Б. В. Волженкина, Ю. А. Денисова, Д. А. Керимова, С. А. Комарова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, Н. С. Малеина, Н. И. Матузова, И. Н. Сенякина, В. Д. Сорокина, Л. И. Спиридонова, В. А. Тархова, А. П. Чиркова и др.

Институт административной ответственности – объект пристального внимания отечественной теории административного права. К анализу его материальных и процессуальных аспектов обращались такие ученые-юристы, как: Ю. Е. Аврутин, А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. А. Галаган, Е. В. Додин, М. И. Еропкин, Б. В. Зыкин, С. Д. Князев, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Л. А. Николаева, И. В. Панова, И. Н. Пахомов, П. А. Петухов, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.

Проблемы административно-правовой защиты пожарной безопасности нашли отражение в научных работах Н. В. Катуковой, Ю. Н. Коряковцева, А. И. Стахова, В. Г. Татаряна[9]9
  См.: Катукова Н. В. Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Коряковцев Ю. Н. Обеспечение пожарной безопасности: административно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999; Стахов А. И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Татарин В. Г.: 1) Административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1986; 2) Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по новому КоАП РФ // Юрист. 2002. № 10. С. 4-9.


[Закрыть]. Автором данной монографии в 2005 году была защищена кандидатская диссертация на тему: «Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора» (Санкт-Петербургский университет МВД России; научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации В. Д. Сорокин)[10]10
  См.: Шатов С. А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора. Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.


[Закрыть].

В настоящее время недостаточно исследований, основанных на современном нормативно-правовом материале, посвященных процессу (динамике) реализации органами госпожнадзора своих юрисдикционных полномочий. В связи с этим представленная работа ориентирована на устранение существующего в правовой доктрине пробела.

Эмпирической основой работы выступает анализ правоприменительной практики органов государственного пожарного надзора и внутренних дел. Учтен личный опыт автора, имеющего девятилетний стаж службы в органах госпожнадзора; изучено 340 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; приняты к сведению представления и протесты прокуроров, судебные акты, связанные с нарушениями законности административно-юрисдикционного производства; использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.

Элемент научной новизны исследования усматривается также в предлагаемой композиции проблемных вопросов, в которую, например, входят: анализ концепций административного процесса, сущность и содержание административной ответственности, дискуссия о распространении последней на юридических лиц, взаимодействие органов внутренних дел и государственного пожарного надзора, обеспечение законности административно-юрисдикционного производства, пути его нормативно-правовой оптимизации и др.

Таким образом, работа содержит детальный анализ проблем административно-деликтного права и предложения по его совершенствованию. Сформулированные в ней положения конкретизируют и дополняют ряд таких разделов общей теории права и административного права, как: «Юридическая ответственность», «Юридический процесс», «Применение права», «Проблемы административного процесса и административно-процессуального права», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Стадии производства по делам об административных правонарушениях», «Государственное управление в сфере общественной безопасности». Результаты исследования могут быть использованы:

1) в нормотворческой деятельности по устранению пробелов и коллизий в действующем административном законодательстве;

2) в правоприменительной практике органов госпожнадзора и внутренних дел с целью повышения уровня их взаимодействия и обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях;

3) в дальнейших научных исследованиях проблем административной ответственности и административно-процессуального права, а также в учебном процессе.

Глава І
Административный процесс как юридическая форма реализации исполнительной власти

§ 1. Понятие и признаки административного процесса

Административный процесс – особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой своего юридического содержания, уникальной структурой. Проблема понятия и содержания административного процесса относится к числу дискуссионных в российской административно-правовой науке. По справедливому замечанию В. А. Юсупова, проблемы административного процесса в России обсуждаются уже более века, но своей актуальности они при этом не потеряли[11]11
  См.: Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. 1999. № 5. С. 82-83.


[Закрыть]. В ходе развития советской и российской теории административного права не прекращается острая научная полемика по поводу понимания юридической природы и структуры административного процесса. При этом ученые-юристы, аргументируя свои взгляды на проблему, создают и развивают различные научные концепции. Эта дискуссия послужила важным стимулом развития не только материального и процессуального административного права, но и ряда ключевых общетеоретических категорий.

Итак, по поводу понимания административного процесса в юридической литературе встречаются различные подходы ученых. Однако, несмотря на существенное разнообразие мнений, все они являются той или иной разновидностью двух уже сложившихся научных концепций – «юрисдикционной» и «управленческой». Рассмотрим особенности указанных точек зрения, отметив при этом, что важнейшим критерием их сравнительного анализа следует признать степень научного отражения органической связи административного процесса со специфической государственно-управленческой деятельностью, в ходе которой реализуются задачи и функции исполнительной власти.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованная в 1964 г. Указанная работа вызвала большой резонанс в научном мире и выступила своеобразным «манифестом» концепции административного процесса, получившей название «юрисдикционной»[12]12
  См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.


[Закрыть].

Характеризуя «юрисдикционную» концепцию, отметим, что наиболее яркой ее особенностью служит применение к предмету исследования метода аналогии. Ее сторонники предлагают полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующей отрасли материального права и применения принудительных мер при их нарушении[13]13
  См., напр.: Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963.№ 1.С. 131 (выступление А. А. Мельникова, B.C. Тадевосяна).


[Закрыть]. В связи с этим дается ограничительное толкование понятия «административный процесс», представляющее его регламентированной законом деятельностью по разрешению споров, которые возникают между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[14]14
  См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 11, 16.


[Закрыть].

Н. Г. Салищева также отмечает, что административный процесс в правовом смысле – это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции, поэтому, по ее мнению, процессуальные нормы начинают «работать» только при условии возникновения правового спора, при необходимости проведения соответствующей «юрисдикционной» оценки (квалификации) того или иного фактического обстоятельства (деяния, акта)[15]15
  См.: Там же. С. 13—16; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 16-17.


[Закрыть]. Но автор признает, что из всего массива дел, разрешаемых органами государственного управления, административно-правовые споры составляют незначительную часть. Следовательно, в данной интерпретации административный процесс воспринимается большей частью как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения юридических конфликтов в сфере государственного управления, что не позволяет, с нашей точки зрения, полностью раскрыть его сущность и социально-правовое назначение.

Принципиально важным является вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. С позиций «юрисдикционного» подхода административное производство, представляющее собой наиболее объемную часть государственно-управленческой деятельности, регулируется специальной группой норм материального административного права, а процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения»[16]16
  Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 35.


[Закрыть].

Следовательно, характерным признаком «юрисдикционной» концепции является включение совокупности административно-процессуальных норм в состав материального административного права в качестве его института[17]17
  Там же. С. 5.


[Закрыть].

«Юрисдикционный» подход получил поддержку и развитие в работах ряда исследователей[18]18
  См., напр.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 39—40; Самойленко А. В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7 и др.


[Закрыть]. Так, например, по мнению М. И. Пискотина, «административный процесс есть там, где идет спор о праве административном». Все иные (неюрисдикционные, «положительные») виды деятельности административных органов автор относит к «административному производству»[19]19
  Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131 (выступление М. И. Пискотина).


[Закрыть].

А. А. Демин считает, что содержание административного процесса составляют спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т. д.)[20]20
  См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс РФ // Вестник Московского университета. 1998. № 4. Сер. 11. Право. С. 26-27, 31.


[Закрыть]. «Административный процесс, – пишет А. А. Демин, – это процедура трехстороннего разрешения административных и дисциплинарных споров (т. е. споров, вытекающих из властных отношений) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса). Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр»[21]21
  Там же. С. 30-31.


[Закрыть].

«Юрисдикционная» концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, определяющих административный процесс в качестве административного судопроизводства (административной юстиции[22]22
  Подробнее о различных подходах к определению административной юстиции см., напр.: Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. М., 1987. С. 35; Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в РФ // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78; Чечот Д. М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973. С. 29—31; Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 14; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 70.


[Закрыть]), т. е. процессуальной формы деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами, о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений). Речь идет о порядке осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих[23]23
  См., напр.: Махина С. Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4—7; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2. М., 2002. С. 486-495.


[Закрыть].

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода выступает Ю. Н. Старилов[24]24
  См., напр.: Старилов Ю. И:. 1) Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001; 2) К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. №2. С. 101—114; 3) Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5-13.


[Закрыть]. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. разнообразные процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство».

«Главное же различие между административным процессом и управленческим процессом, – пишет Ю. Н. Старилов, – состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) – это система судебных (или квазисудебных) органов (здесь и далее по тексту курсив наш. – С. Ш.), которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).

Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на «внешних» субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий»[25]25
  Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. С. 39.


[Закрыть].

Позиция Ю. Н. Старилова содержит, на наш взгляд, некоторые дискуссионные положения. Во-первых, автор определяет административный процесс (административную юстицию) как систему судебных (или квазисудебных) органов, наделенных определенной компетенцией. В то время как управленческий процесс предлагается понимать как урегулированную правом деятельность органов управления. Таким образом, единая по своей юридической сущности категория «процесс» представлена автором двойственно – как система судебных органов и в то же время как юридически значимая деятельность. Вместе с тем «юридический процесс» – категория «динамическая», представляет собой урегулированную процессуальными нормами деятельность компетентных субъектов по реализации материальных норм права. Следовательно, нельзя допускать отождествления административного процесса с какими-либо государственными органами.

Во-вторых, для данного подхода свойственно разграничение административного и «управленческого» процессов, что, на наш взгляд, не имеет под собой объективных оснований. Как видно из приведенной цитаты, характеризуя деятельность органов исполнительной власти, Ю. Н. Старилов называет ее административно-процессуальной. Далее отмечается, что деятельность органов управления (так называемый «управленческий» процесс) регулируется административно-процессуальными нормами. Но характеризуемая таким образом деятельность, к тому же регулируемая административно-процессуальными нормами, по логике, не может быть ни чем иным, как административным процессом.

Научные взгляды Ю. Н. Старилова разделяет С. Н. Махина, предложившая еще большую фрагментацию процессуальной деятельности. Так, С. Н. Махина выделяет «управленческий, административно-юрисдикционный и административный процессы». Последний понимается в качестве формы правосудия по административным делам. В содержание административного процесса С. Н. Махина включает порядок судебного рассмотрения и разрешения спора о субъективном публичном праве органами административной юстиции[26]26
  См.: Махина С. Н. Управленческий и административный процессы… С. 4—7,14.


[Закрыть]. Следовательно, многогранная деятельность органов исполнительной власти выводится автором за рамки административного процесса.

Кроме того, современному состоянию законодательства и юридической доктрины не соответствует позиция ученого о том, что «управленческий и административно-юрисдикционный процессы являются институтами (подотраслями) (здесь и далее по тексту курсив наш. – С. III.) административного права, а административный процесс должен формироваться как отрасль российского права»[27]27
  Там же. С. 14.


[Закрыть].

Здесь, во-первых, допущена неточность общетеоретического плана. Процесс — это государственно-властная деятельность по рассмотрению и разрешению юридических дел. В свою очередь, отрасль права представляет собой совокупность (систему) юридических норм, регулирующих специфический круг общественных отношений (особый предмет правового регулирования). В юридической литературе исследованы признаки отрасли права, обусловленные ее системной организацией[28]28
  См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 28—29; 2) Советское административно-процессуальное право: Учеб.-метод, пособие. Л., 1976. С. 11—12; 3) Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 74—78; Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М., 1996. С. 169; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 396; Теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 201.


[Закрыть]. Как справедливо отмечает В. Д. Сорокин, с теоретических позиций неверно определять отрасль права в качестве вида государственной деятельности[29]29
  См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 176-177.


[Закрыть].

По этим же основаниям нельзя согласиться с С. Н. Махиной и в части определения управленческого и административно-юрисдикционного процессов как институтов (подотраслей) административного права. Очевидно, что подотрасли (институты) – это также не виды деятельности, а определенные совокупности юридических норм в пределах отрасли права. Следовательно, если речь идет об отрасли права, то в таком случае вместо категории «административный процесс» следует использовать другую категорию – «административно-процессуальное право»[30]30
  См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 10-11.


[Закрыть].

Во-вторых, по мнению С. Н. Махиной, указанная отрасль «еще только должна формироваться»[31]31
  См.: Махина С. Н. Указ. соч. С. 14.


[Закрыть], в то время как юридической наукой детально изучены объективные свойства административного процесса и административно-процессуальных норм, причем отраслевая организация последних уже давно является доказанным фактом правовой реальности[32]32
  См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) Проблемы административного процесса. М., 1968; 2) Административно-процессуальное право. М., 1972 и др.


[Закрыть].

Таким образом, «юрисдикционная» концепция не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими учеными, что вызвало к жизни принципиально иной подход к проблеме – «управленческую» концепцию. Основываясь на передовом опыте юридической науки, «управленческая» концепция привела к нахождению новых специфических свойств административного процесса, объективно отражающих его социально-правовую природу. Тем самым был инициирован стремительный прорыв научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера[33]33
  См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) Проблемы административного процесса. М., 1968; 2) Административно-процессуальные отношения. Л., 1968; 3) Административно-процессуальное право. М., 1972; 4) Советское административно-процессуальное право: Учеб.-метод, пособие. Л., 1976; 5) Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М., 1976; 6) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003; 7) Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004; Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967; Коренев А. П. Кодификация советского административного права. М., 1970 и др.


[Закрыть].

Научные предпосылки формирования «управленческого» подхода к понятию административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 40-х годов[34]34
  См., напр.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. С. 90; Лунев А. Е. Вопросы административного процесса//Правоведение. 1962. № 2. С. 43; Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44—45; Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С. 30; Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.


[Закрыть]. В 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»[35]35
  Студеникин С. С. Указ. соч. С. 44.


[Закрыть]. В публикации 1958 г. Г. И. Петров затрагивал вопрос о системе норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства[36]36
  См.: Петров Г. И. Задачи кодификации советского административного права// Советское государство и право. 1958. № 6. С. 27.


[Закрыть]. По мнению А. Е. Лунева, высказанному в 1963 г., «административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов»[37]37
  См. : Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130 (выступление А. Е. Лунева).


[Закрыть].

В монографии 1967 г. Ю. М. Козлов отметил следующие характерные признаки административного процесса: «процесс в административно-правовом смысле… охватывает все случаи применения норм материального административного права»; «административный процесс – это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами»; «административные процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности»[38]38
  См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. С. 90—92.


[Закрыть].

Как считал В. М. Горшенев, «узкая» (т. е. «юрисдикционная») трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального права. Очевидно, что строгой процессуально-правовой регламентации следует подвергать не только юрисдикционное производство, но и разностороннюю деятельность органов государственного управления по разрешению множества иных индивидуальных дел положительного характера[39]39
  См.: Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству//Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 21—22.


[Закрыть]. Причем именно от организованного должным образом порядка осуществления положительных управленческих процедур (как нормотворческих, так и правоприменительных) во многом зависит обеспечение прав, свобод, интересов граждан и организаций, а в конечном итоге – и государственно-правовой режим законности. Следовательно, административный процесс едва ли возможно свести исключительно к рассмотрению спорных ситуаций и применению мер принуждения.

Высказанные в то время суждения ученых представляют научную ценность, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса носит фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В. Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной и сегодня концепции послужила монография В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»[40]40
  Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968.


[Закрыть], опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения. Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). В таком ракурсе административный процесс представляет собой осуществляемую во внесудебном порядке государственно-властную деятельность, с помощью которой решениям органов исполнительной власти придается юридическая форма нормативных правовых и индивидуально-правоприменительных актов[41]41
  См.: Сорокин В. Д. : 1) Административный процесс: Лекции. Учебное пособие. СПб., 2000. С. 12—15; 2) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 168-173.


[Закрыть].

Кратко охарактеризуем основные положения рассматриваемой концепции. Итак, ее сущность заключается в том, что административный процесс определяется в качестве юридической формы реализации исполнительной ветви государственной власти, из чего и вытекает вывод о его исключительно «управленческой природе». «Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной»[42]42
  Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 28.


[Закрыть]. Тезис об административно-процессуальной форме государственного управления прослеживается во многих работах, изданных в последние годы[43]43
  См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 389—393; Административное право (Общая часть): Учеб. пособие / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 2000. С. 200—203; Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 62—63; Габричидзе Б. И., Чернявский А. Г. Административное право. М., 2003. С. 268—271; Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 163—165; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2003. С. 570-575.


[Закрыть].

Реализация исполнительной власти происходит в ходе государственного управления, во внесудебном порядке и выражается в основном в особом виде государственной деятельности – правоприменении. Причем субъектный состав этой деятельности также специфичен (органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, их должностные лица). Однако, как отмечает В. Д. Сорокин, исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в такой важной функции, как правотворчество. Причем правотворческий характер исполнительной власти повлиял на особую структуру административного процесса, образовав в ней специфический элемент – производство по принятию нормативных актов государственного управления.

Следовательно, в рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет на себе «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная – только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть – в административном процессе[44]44
  Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 168-169.


[Закрыть].

Таким образом, мы не можем согласиться с представителями «юрисдикционного» подхода, предлагающими, в сущности, «механически» распространить на административный процесс юридические признаки судебной власти. Мы солидарны с позицией В. Д. Сорокина, согласно которой в этом случае не учитывается главное – специфика государственно-властного источника административного процесса, т. е. исполнительной власти[45]45
  См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 32; 2) Административный процесс: Лекции. Учеб. пособие. С. 11, 15.


[Закрыть]. Следовательно, новаторство «управленческого» подхода состоит также в создании теоретической базы для разграничения форм процессуальной реализации различных ветвей государственной власти.

Взяв за основу связь административного процесса с государственным управлением, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (деятельность органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов и применению правовых норм).