Текст бизнес-книги "От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье"

Автор книги: Тимур Евсеенко

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Тезис Б. А. Стародубского, таким образом, нельзя признать в достаточной мере обоснованным, а вот допустимость общинного самоуправления в рамках простого унитарного государства вряд ли может быть оспорена. Также не может быть оспорена и допустимость различной организации управления в нем, а организационные различия неизбежно будут порождать соответствующие им особенности в территориальном делении.

Все указанные выше обстоятельства требуют однозначного определения понятия «простое государство». Оно могло бы быть таким: простое государство — это такая разновидность унитарного государства, в которой не существует каких-либо автономных территориальных образований, а местное самоуправление (если оно имеется) функционирует строго в рамках, очерченных государственным законодательством, и под государственным контролем. Думается, что такое определение наиболее полно охватывает все существенные признаки простого государства: во-первых, оно неотъемлемо от унитарной формы государственного устройства, во-вторых, оно не может включать в себя какие-либо автономные территориальные подразделения, в-третьих, оно может допускать (что, в принципе, не обязательно) существование местного самоуправления на своей территории, но рамки этого самоуправления устанавливаются исключительно им самим. В то же время такое определение позволяет избежать споров относительно форм территориальной организации населения, которые полностью определяются особенностями методов управления, в данном государстве принятых.

Разновидностей простого государства может оказаться много. При этом совсем не обязательно относить указанное понятие только к государствам современности. Государственные образования минувших эпох также могут подпадать под данное определение. Более того, снятие обязательного требования о наличии однотипного административно-территориального деления государства позволяет более уверенно относить к категории простых государств и некоторые древневосточные монархии, и средиземноморские полисные общины, а также многие феодальные государства Средневековья. Известно, что одним из признаков хорошей теории является ее способность объяснить большое количество явлений реальной жизни. В случае принятия указанного выше определения простого государства классическая государствоведческая теория оказывается пригодной для анализа государств различных эпох, что в свою очередь дает возможность исследовать преемственность государственных форм, существовавших в различные времена, проследить динамику их исторического развития.

Само собой разумеется, что простые государства живут и функционируют не изолированно от внешнего мира. Напротив, уже с момента возникновения первых государств между ними начали складываться определенные отношения. Первоначально отношения эти ограничивались либо обменом товарами, либо войнами, преследующими цель отнять необходимое у соседа. Но по мере роста международного общения государства постепенно переходят к постоянным взаимоотношениям, заключающимся как в поддержании дипломатических отношений (обмен посольствами и разного рода посланиями), так и в создании международных союзов государств. Особенностью таких союзов (иногда их именуют альянсами) является то, что заключаются они, как правило, ради достижения каких-нибудь точно определенных целей, обыкновенно временных. К этому следует, очевидно, добавить, что отношения между союзниками регулируются здесь периодическими встречами уполномоченных должностных лиц, которые в договорах и соглашениях различного рода оформляют права и претензии сторон.

Такой порядок регулирования отношений изначально ставит предел в сближении между государствами-союзниками и совершенно исключает возникновение общего, постоянно действующего органа власти, который мог бы требовать от членов альянса определенных действий (равно как и воздержания от таковых) и соблюдения общих норм поведения. А практика нередко обнаруживает потребность в сохранении союза в течение длительного срока, что предполагает и активную совместную деятельность по защите общих интересов.

Для более активной координации совместных усилий, повышения оперативности деятельности, обеспечивающей защиту общих интересов, требуется сделать следующий шаг – от альянса к более или менее постоянной международной (межгосударственной) организации. Первоначально такие организации создаются государствами с целью сотрудничества в определенной области, обеспечения и охраны общих интересов в международном общении. В немецком государствоведении XIX в. их называли международно-административными союзами[27]27
  См. библиографию в кн.: Еллинек Г. Указ. соч. С. 494.


[Закрыть]. Сюда относили договоры о выдаче преступников и консульском представительстве, всемирный почтовый и телеграфный союз, конвенцию о метре, международные соглашения о железнодорожных тарифах. Такие соглашения считались постоянными учреждениями, которые могли быть заменены чем-либо лучшим, но никогда не могли быть совершенно уничтожены. Ведь, по мнению ученых того времени, «расторжение таких соглашений без замены их аналогичными означало бы, при наших современных социальных отношениях, решительный шаг назад всей культуры»[28]28
  Там же. С. 495.


[Закрыть].

С мнением немецких ученых можно, пожалуй, согласиться, но с незначительной оговоркой. Название «международно-административные союзы» следует заменить другим, более адекватно раскрывающим суть этого явления, – «специализированные международные организации». В самом деле, ведь от другой категории международных организаций эту группу отличает именно «узкая специализация». Кроме того, не всегда подобные объединения основываются на межправительственных соглашениях. В их образовании участвуют и иные ветви государственной власти стран-членов.

С конца XIX столетия начинается формирование постоянных универсальных международных организаций, первоначально регионального характера. В отличие от международно-административных союзов («специализированных международных организаций») они должны были содействовать сотрудничеству государств в самых разнообразных сферах. Старейшим из таких объединений, существующих в настоящее время, является Организация Американских Государств, зародившаяся более ста лет назад.

Сказанное вовсе не означает, что как специализированные, так и универсальные международные организации являются продуктом исключительно современной цивилизации. Такие явления, как амфиктионии, симмахии, симполитии, существовали уже в античном мире. Правда иногда в литературе встречаются утверждения, что в древности в принципе не могло существовать подлинно международных организаций, которые относят «к числу новейших форм международно-правовых объединений государств»[29]29
  Курс международного права: В 7 т. Т. 7. Международно-правовые формы интеграционных процессов в современном мире / М. П. Бардина, С. А. Войтович, Ю. М. Колосов и др. М., 1993. С. 21.


[Закрыть]. Причиной такого подхода является требование большинства юристов-международников, чтобы международная организация соответствовала нормам и принципам международного права. Поскольку же международное право как универсальная система сложилась только в эпоху капитализма, то к более ранним временам это требование не может быть отнесено.

Представляется, однако, что здесь мы сталкиваемся с элементарной путаницей в понятиях. Отсутствие отдельных свойств явления не означает отсутствия этого явления самого по себе. Конечно, международное право древности отличалось от современного международного права по различным параметрам. Одним из таких параметров являлась универсальность (точнее, ее отсутствие). С позиций современности любые международные отношения древних отличались локальностью. Подлинно глобальный, всеохватывающий характер международное право приобрело только в XX в. Означает ли это, что международное право как особая отрасль не существовало ранее? Конечно, нет. Не подлежит сомнению существование уже в древнейшие времена норм, регулировавших отношения между государствами, а следовательно, и международного публичного права как такового. Поэтому отказ международным организациям древнего мира в праве на существование представляется необоснованным и непонятным.

Косвенно это подтверждают сами авторы многотомного Курса международного права: «Потребность в международном праве получила практическое выражение в древнем мире не только в приспособлении некоторых внутригосударственных институтов к интересам международного общения, но и в широком использовании для регулирования межгосударственных отношений типичного для международного права источника – международного договора. На этой основе складывались отдельные международно-правовые институты и даже региональные международно-правовые сообщества этнически однородных групп государств. Однако такого рода сообщества чаще всего были лишь переходной ступенью к созданию унитарного государства. Они не соответствовали насильственному характеру интегративных взаимосвязей в рабовладельческом обществе, для расширения и стабилизации которых более адекватным было все же (наряду с когортами и легионами) внутриимперское право»[30]30
  Там же. С. 17.


[Закрыть].

Оставив на совести авторов утверждение о переходном характере этнически однородных групп государств (на деле далеко не все такие сообщества порождали унитарную государственность – достаточно вспомнить городские сообщества Древней Греции), отметим главное – признание существования в древности международного права, а следовательно, и отсутствие причин отказывать античным международным организациям в этом названии[31]31
  О международном праве в античном мире см. также: Кащеев В. И. Эллинистический мир и Рим: Война и дипломатия в 220–146 годах до н. э. М., 1993. С. 36–40.


[Закрыть].

Современная наука, к сожалению, не выработала единого и общепринятого определения понятия международной организации. В многотомном Курсе международного права утверждается: «Международная организация – это, прежде всего, объединение, или ассоциация государств, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое юридическими правилами функционирования организации (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, международная организация характеризуется организационно-правовым единством ее государств-членов, которое может достигаться только на основе соглашения между ними»[32]32
  Курс международного права. Т. 1. С. 174–175.


[Закрыть]. Соглашение это становится учредительным актом, который определяет цели и задачи организации и, прежде всего, регулирует взаимоотношения ее с государствами-членами и отношения государств-членов между собой. Учредительный акт также определяет функции и компетенцию руководящих или координирующих органов организации, их юридически установленные правомочия по отношению к государствам-членам. К этому иногда добавляют, что международная организация – это международно-правовая институция, учреждение и деятельность которой регулируются международным правом.[33]33
  Там же. С. 176.


[Закрыть] Для настоящей работы данного определения вполне достаточно.

В. Е. Чиркин обратил внимание на то, что среди международных объединений имеются такие, которые имеют элементы, присущие скорее союзному государству. «У них разные названия – пакты (например, Андский пакт стран Латинской Америки), сообщества (ЕЭС до преобразования в Европейский Союз), содружества (Британское Содружество), региональные организации государств (Организация африканского единства), союзы (Европейский Союз) и др. Преобладают черты международного объединения, но, с другой стороны, есть общие органы, которые осуществляют координирующую деятельность на международной арене, а иногда вправе принимать решения, обязывающие государства-члены их исполнять».[34]34
  Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 76.


[Закрыть]

Положение государств-членов в такой организации оказывается весьма непростым. С одной стороны, их независимость и суверенитет вроде бы не подвергаются сомнению. Обязательства, взятые ими на себя в рамках организации, соблюдаются по доброй воле, и, наконец, никому не возбраняется покинуть международную организацию, если условия членства в ней перестали удовлетворять потребностям конкретного государства. Однако действительность сложнее априорных схем. Например, требование подчиняться правилам, установленным внутри международной организации, может прийти в противоречие с потребностями текущей политики. Тогда государство-член начинает искать способы обхода неудобного в данный момент правила, не стремясь при этом покинуть организацию вообще. Кроме того, покинуть ряды международной организации государство-член может только в соответствии с установленной процедурой. Но в данной ситуации неизбежная потеря времени может ущемлять его срочные интересы. Этот конфликт интересов способен подорвать изнутри и даже полностью разрушить любое международное объединение, с какими бы целями оно ни создавалось. Вот почему при наличии устойчивых взаимных связей между государствами, основанных на общности интересов, появляется стремление к поиску большего организационного единства государств, к поиску наиболее адекватных форм обеспечения этого единства. А такой поиск, при все большем сближении простых государств между собой, может вынудить их к следующему шагу – формированию сложного государства.

§ 2. Сложное государство и его разновидности

Как уже упоминалось, термин «сложное государство» может быть отнесен к государствам с совершенно различными формами государственного устройства. Чаще всего современные государствоведы относят к этой категории либо унитарные государства, включающие в себя автономные образования, либо союзные государства – федерации.

Прежде всего, следует выяснить особенности унитарной государственности, допускающей существование автономных образований. На рубеже XIX–XX столетий Г. Еллинек так оценивал наличие в унитарном государстве областной автономии: «Политически область означает, по общему правилу, элемент несовершенной организации или дезорганизации государства. Присоединенные земли могут быть отделены от государства без какого бы то ни было нарушения его внутренней жизни. Но и государство, в котором области являются интегральными составными частями, лишено необходимого политического единства. Нередко в этих членах государства проявляются центробежные тенденции к большей самостоятельности, делающие эту форму государства столь же неустойчивой, как и большинство федераций государств. Существование областей по общему правилу обусловливается теми же причинами, как и многих других соединенных государств: невозможностью слить в одно нераздельное единство народные массы, разобщенные национальными, историческими, социальными различиями. Этой центробежной тенденции нередко соответствуют тенденции государства к централизации, чем обычно вызывается упорная внутренняя борьба»[35]35
  Еллинек Г. Указ. соч. С. 441.


[Закрыть].

Классическое государствоведение, таким образом, рассматривало областную автономию как некое зло, которое государства в неблагоприятных обстоятельствах вынуждены терпеть, но которое, в конечном счете, желательно ликвидировать. Как немецкие, так и многие русские либеральные государствоведы, делая односторонние выводы из исторического опыта своих стран, опасались всяких проявлений политической раздробленности и местного сепаратизма. Воспоминания о негативных, а порой и просто трагических последствиях раздробленности для судеб своих народов вынуждали их воспринимать любую политическую централизацию как заведомое благо. А областному и особенно национальному сепаратизму они всячески пытались противопоставить идею местного самоуправления, которое единственное, по их мнению, могло примирить централистские бюрократические режимы, существовавшие в обеих странах, с охраной интересов широких слоев населения. Не случайно Г. Еллинек утверждал: «От указанной формы децентрализации децентрализация в форме самоуправления политически отличается тем, что последняя представляет форму нормальную, а первая – ненормальную, в которой проявляется тенденция либо к новым государственным образованиям, либо к более интенсивной централизации всего государства, нивелирующей особенности отдельных земель»[36]36
  Там же.


[Закрыть].

Современная наука, а главное, политическая практика несколько иначе подходят к данным проблемам. Прежде всего, в настоящее время не наблюдается столь жесткого противопоставления местного самоуправления и автономии, как раньше. Этому способствует более широкое понимание автономии современными исследователями. Как указано в Большом юридическом словаре: «Автономия… в широком смысле – определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности»[37]37
  Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1997. С. 4.


[Закрыть]. Такое толкование позволяет считать практически любые виды местной самодеятельности – от финансово-экономической до национально-территориальной. Но обыкновенно, говоря о сложном унитарном государстве, исследователи имеют в виду такие виды автономии, как территориальная (региональная) или государственная.

Территориальная (региональная) автономия нередко называется в литературе политической или законодательной. Фактически она представляет собой не что иное, как дальнейшее логическое развитие местного самоуправления. Появление указанного явления можно объяснить довольно просто. Изначально, с момента зарождения в XVII столетии идеологии либерализма, ее адепты оценивали государство как неизбежное, хотя и необходимое зло. Эти представления коренились в реальном положении капиталистических элементов в позднефеодальном государстве. В интересах дворянства абсолютная монархия стремилась ликвидировать или подчинить себе все местные корпорации, а буржуазию рассматривала исключительно в качестве источника налоговых и иных денежных поступлений. Многочисленные злоупотребления чиновной бюрократии и недостаточная правовая защищенность в рамках сословного строя – все это убеждало буржуазию в потенциальной враждебности государственной машины ее интересам.

Позднее, когда ситуация изменилась и буржуазия вошла в разряд правящих классов, недоверие по отношению к государству у нее осталось. Определенная самостоятельность бюрократического аппарата, его корпоративная сплоченность затрудняли классовый контроль над этой важной общественной силой. К тому же центральная власть, даже в виде избираемого парламента, не всегда могла учесть интересы отдельных фракций правящего класса, особенно специфические частные или групповые интересы. А между тем именно частный интерес должен, безусловно, господствовать в капиталистическом обществе. Потребовались механизмы и организационные структуры для обеспечения такого интереса. Одной из таких структур и стало местное самоуправление.

Г. Еллинек так говорил о причинах образования местного самоуправления: «Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению. Стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству. Усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления. Необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами. Гарантирование законности управления в противовес произволу центральных установлений, перенесение на заинтересованных расходов местного управления»[38]38
  Еллинек Г. Указ. соч. С. 419.


[Закрыть].

Даже из указанного перечня видно, что причины эти разнообразны. Следовательно, разнообразными должны быть и функции органов местного самоуправления. Но обилие этих функций породило противоречие. С одной стороны, для осуществления их всех требовались значительные финансовые средства, а с другой – нужны были грамотные и компетентные специалисты. Специалистам следовало хорошо платить, контролируя при этом всю их деятельность. Но для профессионального контроля над специалистами требовались не менее профессиональные контролеры. Таковые уже имелись в наличии, но в лице тех же самых государственных чиновников. Круг, таким образом, замкнулся. Местная самодеятельность пришла в противоречие с необходимым профессионализмом управления.

Политическая автономия предоставила сравнительно простой и дешевый выход из создавшегося положения. Создание системы самостоятельно формируемых органов законодательной и исполнительной власти, установление центральными властями круга вопросов, по которым допускается местное законодательство, – все это позволяет повысить оперативность решения местных вопросов. А возможность самостоятельно распоряжаться средствами местного бюджета позволяет местным органам власти и управления реально разрешать возникающие перед ними проблемы. Местное самоуправление как бы поднимается на новый уровень. Если муниципальные образования обязаны действовать исключительно в рамках общегосударственных законов, то региональные автономии в ряде случаев составляют для себя законы сами или, как это имеет место в КНР, не применяют некоторые общегосударственные законы, не соответствующие местным условиям, правда, с разрешения вышестоящих органов[39]39
  Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 184.


[Закрыть].

Разумеется, у местного самоуправления и региональной автономии много общего: местные органы действуют под пристальным надзором органов центральной власти, которая сохраняет право непосредственного вмешательства в дела местных властей. Так же как незаконные решения муниципальных властей, органы центральной власти могут отменить и законы, принятые региональными органами власти, в случае их противоречия законам общегосударственным. И все же степень самостоятельности местных властей в региональной автономии выше, чем у органов местного самоуправления. В силу вышесказанного нельзя согласиться с теми исследователями, которые фактически именуют органы власти автономий лишь агентами или делегатами центральной власти[40]40
  Жилин А. А. Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыта построения его юридической конструкции. Киев, 1912. С. 272–273.


[Закрыть]. Поэтому принципы территориальной автономии широко используются как для решения национальных проблем (тогда возникает национально-территориальная автономия, отличающаяся от обычной региональной особыми правами в культурной и языковой сферах), так и для управления отдаленными от основной территории государства владениями (например, Фарерские острова в Дании) или территориями, резко выделяющимися хозяйственным и культурным своеобразием (например, созданная в 1991 г. автономия кочевых племен туарегов в Мали).

Высшей формой автономии признается автономия государственная. Получив от центральных властей ряд атрибутов государственности, например право иметь собственную конституцию и созданную в соответствии с ней, не зависящую от центра структуру органов власти, собственную законодательную компетенцию, собственное гражданство, государственный язык и официальную символику, такое автономное образование в унитарном государстве становится практически неотличимым от субъекта в федерации. Отличием здесь является только: во-первых, то, что источником всех этих правомочий в унитарном государстве являются сами органы центральной государственной власти (что в повседневной жизни не имеет большого значения), а во-вторых, то, что региональные органы власти подобного государства не имеют совместной компетенции с центральными органами, что порой встречается в федерациях. Очевидно, что подобные отличия вряд ли можно признать существенными.

Сегодня в мире существуют различные виды территориальной автономии: от административной (издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке, некоторые дополнительные полномочия для местных органов) до государственной. В некоторых государствах автономные права предоставляются всем административным единицам, и в результате возникает так называемое «государство областей» (региональное государство). Такими региональными государствами сегодня являются Италия (по Конституции 1947 г.), Испания (по Конституции 1978 г.), Шри Ланка (согласно поправкам к Конституции 1978 г.) и ЮАР (после реформ 1994–1996 гг.). При этом речь не идет о детальном совпадении прав у всех автономных образований. В Испании территориальная автономия, имеющая некоторые черты национально-территориального характера (Арагон, Андалузия, Галисия, Страна басков), сочетается с автономией, обладающей чертами и областного районирования (Астурия, Леон, Валенсия). В Италии пять выделенных автономных областей имеют определенные особенности национального, лингвистического, бытового характера, остальные 15 созданы по территориальному признаку. Иногда высказываются утверждения, что создание регионального государства – новое явление современности[41]41
  Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 185.


[Закрыть]. На самом деле такие «государства автономий» вовсе не являются порождением только нашего времени. Сто лет тому назад аналогичным образом именовали Австрию, точнее, австрийскую часть Австро-Венгерской империи. Г. Еллинек прямо именовал ее «государством областей или земель, своего рода федерацией»[42]42
  Еллинек Г. Указ. соч. С. 440.


[Закрыть], а З. Авалов утверждал: «Благодаря областному самоуправлению, которым уже сорок лет наделены австрийские земли, народности монархии получили возможность быстро развиваться во всех отношениях. Благодаря ему нашла применение созидательная энергия национальной солидарности»[43]43
  Авалов З. Областные сеймы (Федерализм) // Конституционное государство: сб. статей. СПб., 1905. С. 296.


[Закрыть].

Государства автономий не случайно сравниваются с федерациями. Некоторыми своими чертами они уже настолько отличаются от унитарных государств, что их просто трудно признать таковыми. Отдельные исследователи предполагают, что «государства автономий» находятся на пути превращения в подлинную федерацию и их следует рассматривать как переходную форму от унитарного государства к федерации[44]44
  Федулова А. В. Федерация и федерализм: общетеоретические аспекты // Право: теория и практика. Ижевск, 2001. С. 4–5.


[Закрыть]. Так это или нет – сказать сложно (хотя австрийский опыт как будто подтверждает высказанную точку зрения). Однако появление такого феномена позволяет сделать важный вывод о том, что не существует непреодолимой грани, отделяющей одну форму государственного устройства от другой. И унитарное государство и федерация существуют не изолированно, а находятся под взаимным влиянием и в постоянном взаимодействии друг с другом.

О федеративном государстве нет необходимости рассказывать подробно, так как его основные признаки в отечественной юридической науке устоялись уже давно. Общепризнанно, что это – сложное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Никем не оспаривается наличие двух самостоятельных систем органов государственной власти с собственной, только им присущей компетенцией и фактическое отсутствие суверенитета у субъектов[45]45
  Большой юридический словарь. С. 735.


[Закрыть]. В некотором уточнении нуждаются только два вопроса. Во-первых, возможность расширения центральной властью своих полномочий и пределы такого расширения. И, во-вторых, обязательность равного статуса субъектов в федерации.

На первый из этих вопросов можно ответить так: возможности федеральной власти расширять свои полномочия практически неограниченны. Теоретически федерация, таким образом, может быть превращена в унитарное государство. Однако такое рассуждение носит чисто спекулятивный характер. Во-первых, для такого преобразования нужны очень веские причины и продолжительное время. Ведь подобного рода преобразования могут произойти только в том случае, если удастся убедить региональные элиты отказаться от тех выгод, которые им дает государственный статус их регионов. Во-вторых, такая трансформация требует достаточно сложной конституционной процедуры (при этом необходим полный пересмотр не только конституции, но и всего связанного с ней комплекса законодательства), что, как правило, позволяет избежать непродуманных преобразований. Разумеется, проблему можно легко разрешить насильственными действиями (в качестве примера можно привести военный переворот генерала А. Л. Санта-Анна в Мексике в 1835 г., который привел к временной замене федералистской конституции этой страны унитаристской), которые однако, чреваты неожиданными осложнениями (например, «преобразования» Санта-Анны стоили Мексике потери Техаса). Подобные неправовые способы не являются предметом рассмотрения данной работы.