Текст бизнес-книги "Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)"

Автор книги: Виталий Григорьев

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Статья 2. Правовая основа государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.

В комментируемой статье определена правовая основа госохраны. В качестве элементов такой основы названы:

1) Конституция РФ.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[26]26
  РГ, 1995, 28 декабря, № 247.


[Закрыть], в т. ч. указано, что в соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ;

2) федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы.

Положением п. «м» ст. 71 Конституции РФ, относящим вопросы обороны и безопасности к исключительному ведению России, предопределено то, что правовую основу госохраны составляют нормативные правовые акты только федерального уровня. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Как отмечено в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101 о ссылкой на комментируемую статью, субъекты РФ полномочиями по регулированию вопросов госохраны не наделены.

Предмет комментируемого Закона определен в его преамбуле – данный Закон определяет предназначение госохраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Среди других актов следует указать, прежде всего, Федеральный закон «О безопасности». Его «предшественник» Закон РФ «О безопасности» был указан в ст. 2 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти и в ч. 2 ст. 1 Закона 1993 г. о госохране представительных органов в качестве одного из элементов правовой основы госохраны.

Федеральный закон «О безопасности» согласно его ст. 1 определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ;

3) иные нормативные правовые акты РФ, т. е. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[27]27
  СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.


[Закрыть] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[28]28
  СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895.


[Закрыть], в п. 2 которых предусмотрено следующее: нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты;

4) международные договоры РФ.

Международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, как и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[29]29
  СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.


[Закрыть]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[30]30
  СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.


[Закрыть]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

Понятие общепризнанных принципов и норм международного права разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[31]31
  РГ, 2003, 2 декабря, № 244.


[Закрыть].

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Следует упомянуть, что в рамках сотрудничества внутри Содружества Независимых Государств в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. Постановлением 27–6 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств принят Модельный закон о государственной охране[32]32
  Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств, 2007, № 39 (ч. I).


[Закрыть].

Статья 3. Основные принципы осуществления государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе следующих принципов:

законности;

уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

централизованного руководства;

взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности;

непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;

сочетания гласных и негласных методов деятельности;

подконтрольности и поднадзорности;

приоритета предупредительных мер.

Комментируемая статья устанавливает основные принципы осуществления госохраны. До принятия комментируемого Закона такие принципы были установлены в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. В отношении указанных в комментируемой статье принципов, на основе которых осуществляется госохрана, необходимо отметить следующее.

Принцип законности.

Данный принцип осуществления госохраны, который был установлен и в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, является общеправовым. Содержанием рассматриваемого принципа является соблюдение органами и силами, осуществляющими и обеспечивающими госохрану положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, комментируемого Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также международных договоров РФ, т. е. актов, составляющих правовую основу госохраны (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Рассматриваемый принцип осуществления госохраны, который формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип уважения прав, свобод и законных интересов личности, также как и предыдущий принцип, является общеправовым. В рамках определения одной из основ конституционного строя в ст. 2 Конституции РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также определено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – это обязанность государства. Как предусмотрено в ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Там же установлено, что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Принцип централизованного руководства.

Этот принцип осуществления госохраны формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип единоначалия. Содержание данного принципа определено следующими положениями п. 2–4 ст. 12 комментируемого Закона: руководство федеральным органом исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ (п. 2); создание, реорганизацию и упразднение федерального органа исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 3); положение о федеральном органе исполнительной власти в области госохраны утверждает Президент РФ (см. комментарий к указанной статье).

Принцип взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности.

Данный принцип осуществления госохраны был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип координации и взаимодействия с другими силами обеспечения безопасности. Содержание рассматриваемого принципа определено положениями ст. 16 комментируемого Закона. Согласно части 1 п. 1 указанной статьи органы госохраны обеспечивают безопасность объектов госохраны, защиту охраняемых объектов, функционирование связи для нужд органов государственной власти и федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов госохраны, во взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями. В части 2 данного пункта предусмотрено, что порядок взаимодействия государственных органов, входящих в состав государственных органов обеспечения безопасности и участвующих в пределах своих полномочий в осуществлении госохраны, устанавливается нормативными правовыми актами РФ, а также соглашениями между указанными органами (см. комментарий к указанной статье).

Принцип непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Рассматриваемый принцип осуществления госохраны сформулирован в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи был указан принцип непрерывности. В статье 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов такой принцип указан не был. В новой редакции рассматриваемого принципа видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности.

Принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности.

Данный принцип осуществления госохраны, который был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип сочетания гласных и негласных форм деятельности, соответствует такому принципу оперативно-розыскной деятельности, указанному в ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[33]33
  СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349.


[Закрыть], как принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. Кстати говоря, в качестве других принципов оперативно-розыскной деятельности в указанной статье названы принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принцип конспирации. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.

Принцип подконтрольности и поднадзорности.

Точно такой же принцип был сформулирован в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. Содержание данного принципа в части подконтрольности определено положениями ст. 31 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи контроль за деятельностью органов госохраны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Содержание рассматриваемого принципа в части поднадзорности определено положениями ст. 32 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи надзор за исполнением законов РФ органами госохраны осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (см. комментарий к указанным статьям).

Принцип приоритета предупредительных мер.

Рассматриваемый принцип введен упомянутым выше Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Аналогично сказанному выше в этом принципе видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Кстати говоря, другими основными принципами обеспечения безопасности, обозначенными в указанной статье наряду с упомянутым выше являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.

Следует также отметить, что в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти были установлены еще два основных принципа осуществления госохраны, которые или подобные которым не вошли в комментируемую статью, – это принцип разделения полномочий и принцип персональной ответственности.

Статья 4. Меры по осуществлению государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер:

1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия;

2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;

3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны;

4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов;

5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях;

6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

В комментируемой статье определен перечень мер, на основе которых осуществляется госохрана. Данная статья изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов. До принятия комментируемого Закона соответствующие положения были закреплены в ч. 2 и 3 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти в качестве средств осуществления госохраны.

В соответствии с комментируемой статьей госохрана осуществляется на основе следующих мер:

1) предоставление объекту госохраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти (указание на такую связь включено Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ), информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия.

В подпункте 1 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось только о предоставлении объектам госохраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. В подпункте «а» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается предоставлением должностным лицам высших органов государственной власти – объектам госхраны – персональной охраны, специальных средств связи, транспортного, бытового и медицинского обслуживания (оплата питания и вещевого обеспечения производится за счет средств охраняемых лиц).

Обеспечение безопасности объектов госохраны определено в подп. 2 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпунктах 2¹ и 4 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны: организовывать и осуществлять в пределах своих полномочий транспортное обслуживание, бытовое обслуживание и обеспечение, безопасное питание, а также обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия объектов госохраны (подп. 2¹); обеспечивать в необходимых случаях сопровождение транспортных средств, в которых следуют объекты госохраны (подп. 4);

2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты госохраны и охраняемые объекты.

В подпункте 2 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции указывалось на осуществление в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности.

Выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпункте 1 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны выявлять, предупреждать и пресекать преступные и иные противоправные посягательства на объекты госохраны и охраняемые объекты. Подпунктом 2 ст. 15 данного Закона предусмотрено, что органы госохраны в целях осуществления госохраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;

3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны.

В подпункте 3 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось о проведении охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов госохраны. Подобным образом в подп. «б» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается поддержанием общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания высших органов государственной власти и их должностных лиц.

Как говорилось выше, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны.