Текст бизнес-книги "Избирательное и референдумное право Российской Федерации"

Автор книги: Владимир Пылин

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

В гражданском обществе, как и в местных сообществах, неминуемо существуют противоречия, нередко проявляющиеся в конфликтах, противоборстве и кризисах. Они присущи сообществам так же органично, как и потребности, и являются скорее нормой, чем патологией общественного развития. Их развитие обусловлено различными причинами, среди которых противоположность, несовместимость интересов, потребностей, систем ценностей у различных субъектов, неудовлетворенность людей социально-экономическим состоянием дел, политикой и уровнем управления со стороны органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

Все эти противоречия – явления естественные, имеющие не только отрицательные, но и положительные стороны. Из закона единства и борьбы противоположностей известно, что всем вещам, явлениям, процессам свойственны внутренние противоречия, противоположные стороны и тенденции, находящиеся в состоянии взаимосвязи и взаимоотрицания. Известно также, что борьба противоположностей дает внутренний импульс к развитию, ведет к нарастанию противоречий, разрешающихся на определенном этапе исчезновением старого и возникновением нового.

«Для диалектической философии, – писал Ф. Энгельс, – нет ничего раз навсегда установленного, безусловного, святого. На всем и во всем видит она печать неизбежного падения, и ничто не может устоять перед ней, кроме непрерывного процесса возникновения и уничтожения, бесконечного восхождения от низшего к высшему»[19]19
  Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 276.


[Закрыть].

Народовластие развивается и движется вперед благодаря преодолению старого, утверждению и становлению всего нового и прогрессивного.

Но противоречия бывают различными: одни из них носят антагонистический, разрушительный характер, другие – неантагонистический, созидательный характер.

От государственных органов и органов местного самоуправления требуется владение положением дел, обеспечение постоянного критического взгляда и осмысления происходящих общественных процессов и явлений.

Для адекватной и своевременной реакции на возникновение и развитие конфликтов важное значение имеет точное определение их характера, а затем решение всех спорных вопросов на путях переговоров, компромиссов, консенсуса, управления через дискуссию. В условиях демократии правилом разрешения конфликтов является прежде всего правило большинства (мажоритарный принцип).

Одним из действенных способов раскрытия и разрешения противоречий, искоренения бюрократизма и волокиты, волюнтаризма и различного рода злоупотреблений, пренебрежения правами и интересами граждан является критика[20]20
  Пылин В. В. Роль критики в развитии местного самоуправления. СПб., 2002.


[Закрыть].

Отстоять прогрессивное развитие можно лишь при условии, что противоречия и ошибки будут вскрываться, обнажаться и затем преодолеваться. Этим целям и должна служить критика, выполняющая многие функции и являющаяся испытанным методом предупреждения и исправления недостатков, методом укрепления дисциплины и ответственности, методом воспитания кадров, источником информации, эффективной формой контроля граждан за деятельностью органов власти и управления, их должностных лиц.

Критика – это одна из действенных форм борьбы за все новое, прогрессивное, один из видов социального творчества. Без критики нет движения вперед. Требование развивать критику – непременное условие совершенствования и укрепления народовластия.

В Конституции РФ в ст. 29 закреплено: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». Право на свободу мысли и слова, на свободу выражения своих убеждений и мнений – это важные условия, позволяющие выявлять и учитывать многообразие мнений и убеждений различных людей, различных социальных групп и общественных объединений. Гражданское общество и его местные сообщества заинтересованы в том, чтобы эти права люди использовали для анализа состояния дел в различных сферах жизнедеятельности, на их основе высказывали бы критические замечания, вносили предложения.

Практика свидетельствует, что утверждение нового, преодоление препятствий на его пути, разрешение противоречий возможно лишь через критику, через борьбу мнений и идей. По мере развития общественных отношений, экономики, науки, образования, культуры неизбежно возникает необходимость переоценки и совершенствования опыта, практики, сложившихся теоретических концепций и представлений. Критика выступает как средство такой переоценки, утверждения нового. Необходимость критики диктуется также наличием ошибок, злоупотреблений, коррупции.

Для того чтобы критика была наиболее продуктивной, она должна носить всеобщий характер как сверху вниз и по горизонтали, так и снизу вверх. Критика не развивается и не может идти стихийно, самотеком, она нуждается в постоянном и активном стимулировании и общественной поддержке. Речь не идет о том, чтобы развивать критику по принципу «чем больше, тем лучше». Разумеется, право на свободу выражения своего мнения и критики, будучи краеугольным камнем демократии и предпосылкой для реализации многих других прав и свобод человека, должно носить широкий характер, но главное – это забота о развитии качественных черт критики, о ее действенности.

Важное значение для развития критики имеет здоровый морально-психологический климат в гражданском обществе и его местных сообществах. Здесь многое зависит от создания обстановки неравнодушия к общественным делам, заинтересованности в критическом анализе, обстановки, при которой люди не боялись бы пострадать за критику. Зажим критики, преследование и расправа за критику ведут к разрастанию недостатков и злоупотреблений, углублению ошибок, порождают пассивность, безразличие и равнодушие людей. Полное искоренение подобных деяний – одно из непременных условий соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Обязательным условием развития критики является принципиальное и деловое реагирование на критические замечания. Активность повышается тогда, когда люди видят, что их предложения и замечания изучаются, учитываются, находят поддержку, а вскрытые недостатки быстро устраняются. В государственных органах и органах местного самоуправления должна быть выработана и действовать четкая система учета и контроля за своевременным выполнением критических замечаний и предложений.

Право каждого человека на свободу выражения своего мнения является основой формирования и публичного выражения общественного мнения гражданами по злободневным проблемам экономики, культуры, политики, социальной сферы.

Общественное мнение – это состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) людей к событиям и фактам социальной действительности, к деятельности различных групп и отдельных личностей. Общественное мнение как самостоятельный социальный институт обладает значительным потенциалом действенного влияния на функционирование государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, оно может быть в большей или меньшей степени истинным или ложным, адекватным или иллюзорным, единодушным или плюралистическим. Каналами выражения общественного мнения являются выборы, референдумы, собрания и манифестации, средства массовой информации, массовые обсуждения каких-либо проблем или событий, совещания специалистов и иные формы. Формами изучения общественного мнения являются различные виды связей органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления с гражданами, трудовыми коллективами и общественными объединениями, учет их предложений и замечаний, социологические исследования, выборочные опросы населения и т. д.

В настоящее время ситуация с общественным мнением внешне выглядит вполне благополучно. Однако общественное мнение перестает быть сколько-нибудь заметным фактором социально-политической жизни, и власть недостаточно считается с ним.

Эффективность власти и управления, активное включение в их процесс самого населения в значительной степени зависят от понимания важности знания, изучения и учета общественного мнения как в целом гражданского общества и его местных сообществ, так и их отдельных социальных групп, особенно неформальных лидеров и общественных объединений.

Важным фактором роста общественной активности граждан может и должна стать забота о формировании продуктивного соотношения индивидуального и коллективного начал. Смена идей коллективизма на идеи индивидуализма стала одной из причин неблагополучия и политической, и экономической, и нравственной ситуации в стране. Это деформирует отношение человека к государству, к своему общественному долгу и юридическим обязанностям, порождает эгоизм, анархию, неуважение к закону и правам других граждан. В то же время коллективные права и интересы субъектов Федерации, муниципальных образований и их местных сообществ должны не игнорировать права человека, не противоречить им, а находиться с ними в гармонии.

Для нормального взаимодействия человека и органов власти и управления необходимо устранение крайностей как коллективизма, так и индивидуализма. И теоретически, и исторически коллективизм может быть основан не только на подавлении личности, но и на совершенно иных началах: сотрудничестве, согласии, солидарности, которые осознаются группами или общностями людей как более эффективный путь к достижению общественной цели.

Это непростая проблема, но важно, чтобы поиск разумного баланса между индивидуальными и коллективными интересами, консолидация общества на основе согласования интересов, столь необходимые для установления нормальных взаимовыгодных отношений между гражданином и органами власти, стали стратегической целью их деятельности. Без этого не будет народовластия, не удастся преодолеть разрыв общественных связей и отчуждение людей от власти.

Интерес – объективное отношение социальных субъектов (индивида, группы, местного сообщества, гражданского общества) к явлениям и предметам окружающей действительности, обусловленное положением этих субъектов и включающее в себя их объективно существующие социальные потребности и пути и средства их удовлетворения[21]21
  Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 242–243.


[Закрыть].

Интересы могут подразделяться на публичные, общественные, частные. По сфере деятельности интересы делятся на экономические, социальные, политические, духовные.

Ю. А. Тихомиров определил публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»[22]22
  Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 55.


[Закрыть].

Учитывая, что интерес той или иной социальной общности признается и закрепляется в нормах права не только Российской Федерацией, но и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, следует классифицировать публичные интересы на федеральные, региональные и муниципальные.

Таким образом, публичные интересы – это интересы социальной общности, признанные Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и закрепленные в нормативных правовых актах.

Общественный интерес – это интерес группы, общественных объединений, местных сообществ. Он регулируется нормами морали и нравственности, обычаями и традициями, уставными и корпоративными нормами (нормами общественных объединений, акционерных обществ).

Частный (индивидуальный) интерес – это интерес человека, гражданина. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, (ст. 2 и 18). Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

Органы государственной власти и местного самоуправления должны выявлять, сопоставлять различные интересы в обществе, обеспечивать согласие путем нахождения компромиссных решений, интегрирования общественных и частных интересов.

Для обеспечения баланса частных и коллективных интересов следует разумно и творчески использовать широко распространенный метод принятия решений большинством. При этом нельзя пренебрегать интересами меньшинства, допускать их подавления, порождая тем самым источник социальной напряженности.

Обеспечение общественных интересов должно осуществляться на основе органического единства соблюдения и защиты прав и свобод гражданина и исполнения гражданином своих обязанностей. Гражданин обязан соблюдать конституцию и законы, платить налоги, сохранять природу.

Для достижения общественно полезных целей органы власти и управления должны использовать в комплексе как прямые методы управления (формы прямого волеизъявления граждан, метод административного управления), так и косвенные, включающие материальное и моральное стимулирование. Определение и реализация общественных интересов может эффективно осуществляться в рамках целевых программ.

Важное значение имеет система стимулирования и поощрения граждан за их участие в выполнении публичных и общественных функций, способствующая объединению в общественные организации, развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов. В любом сообществе наиболее продуктивен тот характер власти и управления, который позволяет максимально развиваться инициативе и демократии, который максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил населения, создает условия для решения проблем, исходя из интересов всего гражданского общества и его местных сообществ.

Литература

Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972.

Дмитриев Ю. А., Златопольский А. А. Гражданин и власть. М., 1995.

Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987.

Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974.

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.

Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. СПб., 1905.

Поленина С. В. Развитие представительной и непосредственной демократии в условиях формирования правового государства // Теория права. Вып. 2. М., 1992.

Пылин В. В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб., 1998.

Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995.

Контрольные вопросы

1. В чем сущность и цели народовластия?

2. В чем отличие непосредственной демократии от представительной?

3. Назовите формы непосредственной демократии.

4. Назовите основные права граждан на участие в управлении делами государства в формах непосредственной демократии.

5. Назовите возможные пути повышения политической и правовой культуры граждан.

6. Какова роль гласности при осуществлении местного самоуправления?

7. В чем выражается право граждан на информацию?

8. Каковы функции метода критики в государственной и общественной деятельности?

9. Раскройте содержание понятия «публичный интерес».

Глава 3
Законодательство о формах непосредственной демократии

Законодательство о формах непосредственной демократии представляет собой совокупность законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, права на участие в референдуме, в собрании (сходе), съезде, конференции граждан, когда они проводятся в форме высшего непосредственного выражения власти народа, населения, а также в процессе реализации права граждан на отзыв выборного лица или роспуск выборного органа.

Понятие законодательства применяется в узкой и широкой трактовке. При узкой трактовке в законодательство включают только законы и постановления законодательных органов государственной власти. При широкой трактовке в законодательство включают наряду с законами и подзаконные нормативные правовые акты органов управления и судов.

§ 1. Конституционное регулирование осуществления форм непосредственной демократии

Главенствующее место в системе избирательного и референдумного законодательств занимает Конституция РФ, являющаяся источником их принципов, а также основой развития законодательства о выборах и референдумах.

В ст. 1 и 2 Конституции РФ установлено, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, а человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Демократическое государство – это форма государственного устройства, основанная прежде всего на признании народовластия, политического и идеологического многообразия, свободы и равенства граждан, неотчуждаемости естественных прав человека. Правовое государство предполагает безусловное подчинение государства народному суверенитету; признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности; верховенство конституции по отношению ко всем другим законам и подзаконным актам; приоритет норм международного права над нормами национального права. Республиканская форма правления означает народное правление. Эти основополагающие конституционные свойства Российской Федерации как государства и являются определяющими, ключевыми принципами избирательного и референдумного законодательства, которые конкретизируются в ряде других норм Конституции РФ.

Конституция РФ установила, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3); право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, за исключением граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32); права и свободы человека и гражданина (а следовательно, и права избирать и быть избранным, участвовать в референдуме) могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, включая нормы свободных и справедливых выборов, также являются составной частью правовой системы России.

Конституцией РФ закрепляются принципиальные вопросы проведения референдума РФ (п. «в» ст. 84); выборов Президента РФ (ст. 81, 92), депутатов Государственной Думы РФ (ст. 95–97), осуществление местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130).

Важное значение имеет разграничение Конституцией РФ компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного и референдумного законодательства. Согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и прав избирать и быть избранным, участвовать в референдуме (п. «в»), а также формирование федеральных органов государственной власти (п. «г») находятся в ведении Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б»), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»). Это означает, что в соответствии с федеральными законами субъекты Федерации осуществляют в первом случае только защиту, а во втором случае и регулирование этих вопросов с учетом своих исторических и иных местных традиций и условий.

Нормы Конституции РФ согласно ч. 1 ст. 15 имеют высшую юридическую силу и прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Это конституционное положение выступает важным механизмом гарантии и защиты вышеназванных конституционных норм.

В случае нарушения законами, определяющими порядок подготовки проведения выборов и референдума, норм Конституции РФ, согласно ст. 125 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[23]23
  СЗ РФ. 1994. № 13.Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 4824.


[Закрыть], на основании соответствующих обращений эти дела рассматривает Конституционный Суд РФ, который вправе признать такие акты или их отдельные нормы неконституционными, вследствие чего они утрачивают силу. За годы существования Конституционного Суда РФ накоплена значительная судебная практика по вопросам выборов, референдума, отзыва выборных лиц, которая обобщена за период 1992–1999 гг. в специально изданном сборнике[24]24
  Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992–1999). М., 2000.


[Закрыть].

Вместе с тем представляется неоправданным, что в Конституции РФ не закреплено в качестве общего правила на всех уровнях право на отзыв выборного лица и роспуск выборного органа непосредственно избирателями как одной из форм непосредственной демократии, вытекающей из природы народовластия. Кроме этого, принципам народовластия соответствовало бы закрепление в Конституции РФ статуса депутата, иных членов выборных органов, выборных должностных лиц, а также формирование только посредством прямых выборов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Конституционного Собрания РФ. Необходимо также установить в Конституции РФ основные принципы избирательного и референдумного права, так как избирательная система и референдум как один из важных институтов народовластия, исходный принцип государственного устройства традиционно закрепляется в конституциях демократических государств.