Текст бизнес-книги "Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"

Автор книги: Владимир Шкатулла

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Муниципальная служба

На 1 января 2009 г. к категории «муниципальные служащие» относились 340,8 тыс. чел., что на 12 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2008 г., и на 20 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2007 г.

В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 226,2 муниципальных служащих, на один муниципальный район – 70,5 муниципальных служащих, на одно городское поселение – 11,3, на одно сельское поселение – 3,9 муниципальных служащих.

Распределение муниципальных служащих по типам муниципальных образований

По данным субъектов РФ, наибольшая численность муниципальных служащих приходится на сельские поселения Московской области, Пермского края – в среднем 11 муниципальных служащих на одно сельское поселение. Меньше всего муниципальных служащих работает в сельских поселениях Смоленской области, Удмуртской Республики – около одного муниципального служащего на одно сельское поселение.

В 17 субъектах Российской Федерации на одно сельское поселение приходится от двух до трех муниципальных служащих.

В стране создается единая учебно-методическая база подготовки кадров для органов местного самоуправления. Создан Центр поддержки и сопровождения обучения и сеть из учебно-методических центров в субъектах РФ, по 12 центров на каждый субъект РФ, максимально приближенных к муниципальным образованиям и ориентированных на решение местных проблем. По состоянию на конец 2008 г. прошли учебу и переподготовку более 90 тысяч представителей органов местного самоуправления. Кроме того, создана Система дистанционного обучения, доступом к которой воспользовались более 12 тыс. слушателей.

В то же время для обеспечения кадрами местных администраций целесообразно было бы создание на федеральном уровне Академии местного самоуправления с филиалами во всех субъектах РФ. Создание 84 названных образовательных учреждений полностью решило бы проблему подготовки кадров для местного самоуправления.

Решение вопросов местного значения

Реализация переходных положений позволила органам местного самоуправления всех муниципальных образований с 1 января 2009 г. приступить к решению вопросов местного значения в полном объеме.

Соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения поселений заключаются во всех субъектах Российской Федерации.

Все 100 % поселений заключили соглашения с муниципальными районами в 15 субъектах Российской Федерации, что на 6 меньше чем в 2008 г.: еще в 22 субъектах Российской Федерации соглашения заключили более 90 % поселений.

По состоянию на 15 марта 2009 г. таким правом воспользовались 16 668 поселений (77 % от всех поселений Российской Федерации), из них 15 349 сельских поселений (77,8 %). По сравнению с данными на 1 июня 2008 г., количество поселений, заключивших соглашения, уменьшилось на 5 %, или 1190 единиц.

Существенно увеличилось количество поселений, решающих все вопросы местного значения самостоятельно. Около 70 % поселений, заключивших соглашения, передают на их основе органам местного самоуправления муниципальных районов полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22 % поселений – от 6 до 10 вопросов местного значения, 7,5 % – от 11 до 20 вопросов местного значения, 3 % – более 20 вопросов местного значения. По сравнению с данными на 1 июня 2008 г. сократилось количество поселений, передающих органам местного самоуправления муниципальных районов полномочия по решению более 5 вопросов местного значения.

Все вопросы местного значения переданы на уровень муниципальных районов в 65 поселениях: в 57 поселениях Республики Бурятия, семи поселениях Калининградской области (36 тыс. человек и 79 работников органов местного самоуправления), одном поселении Смоленской области (45 тыс. человек, 24 работника органов местного самоуправления).

В целом по Российской Федерации на уровень муниципальных районов наибольшее количество поселений передает следующие вопросы местного значения:

формирование и исполнение бюджетов поселений;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга;

обеспечение условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта;

утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки;

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб;

осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке;

организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

В то же время городские и сельские поселения осуществляют самостоятельно такие вопросы, как: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Реализация антикризисных мер в муниципальных образованиях

Муниципальная реформа предполагает эффективное взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В условиях выхода из финансово-производственного кризиса на территориях муниципальных образований одним из важнейших вопросов является повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Практически во всех субъектах РФ созданы антикризисные штабы при высших должностных лицах субъектов РФ. Рабочими группами муниципальных образований разработаны и реализуются планы мероприятий по обеспечению социально-экономической стабильности на 2009–2014 гг.

В рамках принятых планов мероприятий муниципальными рабочими группами на территориях соответствующих муниципальных образований: проводится еженедельный мониторинг ситуации с кредитованием организаций, обеспечением продовольственными товарами повседневного спроса и уровнем цен на них, транспортными и коммунальными услугами, состояния рынка труда, своевременности и полноты выплаты заработной платы в организациях; реализуются меры поддержки малого и среднего бизнеса; осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации; и т. д.

В Ханты-Мансийском автономном округе постоянно действующие антикризисные штабы (комиссии) созданы в 13 городских округах (100 %), в девяти муниципальных районах (100 %), в шести городских поселениях (23 %), в 26 сельских поселениях (45 %).

Например, в Удмуртской Республике рабочие антикризисные группы созданы в пяти городских округах и 25 муниципальных районах, которые еженедельно рассматривают возникающую ситуацию и докладывают о тенденциях в республиканский штаб.

В Республике Марий Эл антикризисные штабы созданы в трех городских округах (100 %), в 14 муниципальных районах (100 %), в 16 городских поселениях (100 %), в 140 сельских поселениях (100 %).

В каждом муниципальном образовании утверждены планы работы комиссий, проводятся заседания по утвержденным планам работы.

Сформирован перечень системообразующих предприятий реального сектора экономики каждого муниципального района, утверждены мероприятия по поддержке системообразующих предприятий.

Во всех муниципальных районах Республики Марий Эл проводится мониторинг:

основных показателей деятельности предприятий реального сектора экономики, в том числе по производству продукции, финансовому состоянию предприятий, задолженности по заработной плате, занятости;

потребительских цен на социально значимые продовольственные товары, на нефтепродукты, на стоимость одного кв. м жилья на первичном, вторичном рынке (еженедельно);

крупных инвестиционных проектов, реализуемых на территории муниципальных образований;

состояния рынка труда и социальной поддержки граждан.

Кроме того, в каждом муниципальном образовании Республики Марий Эл ведется мониторинг государственной поддержки предприятий реального сектора экономики, в том числе малого и среднего бизнеса, предприятий сельского хозяйства в рамках реализации республиканской целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Республике Марий Эл на 2008–2012 годы».

В целях усиления контроля за выполнением требований трудового законодательства в части своевременной выплаты заработной платы и при проведении мероприятий по сокращению численности и штата работников администрациями муниципальных образований Республики Марий Эл проводятся заседания межведомственных комиссий при администрациях муниципальных образований по вопросам укрепления дисциплины оплаты труда и уплаты единого социального налога и страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию с руководителями предприятий и организаций, допустивших нарушение дисциплины оплаты труда. Представители администраций муниципальных образований регулярно выезжают на предприятия с целью проверки фактического состояния дел по выплате заработной платы и соблюдения трудового законодательства при сокращении численности и штата работников.

Центры занятости населения в городских округах и муниципальных районах республики осуществляют меры по разработке программ организации общественных работ, создания рабочих мест, в том числе для временной занятости подростков в свободное от учебы время. В Волжском, Килемарском, Горномарийском, Сернурском, Мари-Турекском муниципальных районах названные программы приняты. Находятся на заключительной стадии разработки программы в городских округах «Город Йошкар-Ола» и «Город Волжск», в Звениговском, Куженерском, Новоторъяльском, Оршанском и Юринском муниципальных районах.

Во всех муниципальных образованиях Республики Марий Эл и крупных трудовых коллективах 2 апреля 2009 г. был проведен День информирования населения по обсуждению Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. В соответствии с распоряжением Президента Республики Марий Эл в трудовые коллективы сельских и городских поселений выехали группы информирования населения, в состав которых вошли руководители министерств и ведомств, ответственные должностные лица органов государственной власти и управления. Группы информирования для встреч с населением сформированы также на уровне муниципальных образований.

На проходящих встречах до населения доведена информация о мерах, принимаемых Правительством Республики Марий Эл, администрациями муниципальных образований по повышению устойчивости развития реального сектора экономики, выполнению социальных обязательств, снижению напряженности на рынке труда.

Итоги проведенного мероприятия доводятся до населения через районные и городские средства массовой информации.

Во многих муниципальных образованиях организуются новые рабочие места, прежде всего за счет организации и проведения оплачиваемых общественных работ. В ряде муниципальных образований граждане привлекаются, как правило, к уборке территорий, при этом в ряде муниципальных образований граждане задействованы в рамках реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185 «О фонде содействия реформированию ЖКХ», в части уборки чердаков, подвалов, иных подготовительных работ к капитальному ремонту.

В муниципальных образованиях Российской Федерации прослеживается следующая тенденция по реализации антикризисных мер:

в значительном количестве сельских поселений, передавших на основе соглашений значительное количество полномочий по решению вопросов местного значения самостоятельных антикризисных мер не разрабатывается, вся информация и полномочия по принятию решений сконцентрированы на уровне муниципальных районов;

в ряде муниципальных образований реализация антикризисных мер сводится к мониторингу социально-экономических показателей и к ожиданию помощи, прежде всего финансовой из вышестоящих бюджетов;

в более крупных муниципальных образованиях созданы антикризисные штабы (комиссии), разрабатываются планы по стабилизации социально-экономического развития, минимизации последствий кризиса, включающие в себя, как правило, меры по содействию занятости населения, по развитию малого и среднего предпринимательства, оптимизации бюджетных расходов[3]3
  Более подробно см.: Информация Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“».


[Закрыть].

Таким образом, современная модель местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется следующими чертами:

она включает двухуровневую модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

в ней разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества;

предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

Разграничение вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти

Одной из проблем регулирования перечня вопросов местного значения остается форма этих вопросов. Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Территорию муниципального района образуют в том числе территории входящих в его состав поселений. Указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере.

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

Практика показала, что муниципалитеты нередко берут на себя решение значимых для населения вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов.

Механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов, нуждается в совершенствовании.

В частности, недостатками являются:

несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

Нередко вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:

учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

финансирование органов внутренних дел;

регистрация граждан по месту жительства;

снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема их финансирования и порядка исполнения.

Федеральное законодательство не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований. Примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений.

Иногда при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения государство не наделяет их необходимыми полномочиями. Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.

Остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет, по данным Минфина России, 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, – от региональных налогов.

При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога; выпадающие доходы не компенсируются. Совсем недавно в ходе совещания в Центральном федеральном округе в городе Курчатов Курской области заместитель главы этого муниципального образования задал вопрос: к кому обращаются органы государственной власти, призывая эффективно использовать землю, если из 5 тыс. га земли только 40 га принадлежит муниципалитету и 0,7 га – области. Причем эти земли находятся под школами, больницами и тому подобными объектами.

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2007 г. оставалась высокая зависимость от финансовой помощи. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется главным образом за счет регулирования и выравнивания. Сложившаяся система межбюджетных отношений оставляет мало самостоятельности муниципальным образованиям, особенно поселениям.

При этом, по данным Минфина России, в целом по Российской Федерации большинство местных бюджетов исполнены с профицитом (59 %). Однако в данных Минфина России отражаются фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются (и даже не определены) реальные потребности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Повысить эффективность местного самоуправления может разработка методических рекомендаций по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав. Необходимо как можно быстрее разработать нормативы финансирования на каждого жителя поселения для выполнения каждого вопроса местного значения.

Сложившаяся схема распределения налогов недостаточно стимулирует муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов они переходят в режим ожидания финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Необходимо расширять практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2007 г. переданные субъектами РФ налоги обеспечили дополнительное поступление в местные бюджеты 95,8 млрд руб., в том числе 37,8 млрд руб. от налога на доходы физических лиц.

Предлагается ввести как постоянно действующую норму переходного периода, позволяющую заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки дополнительными нормативами не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.

Другим важным условием для инновационного развития муниципалитетов и их экономики является создание общероссийской системы муниципальной статистики, в формировании которой должны принимать участие не только соответствующие федеральные органы власти, но и сами муниципальные образования, в том числе посредством региональных советов муниципальных образований как центров межмуниципального сотрудничества.

Для решения этой задачи необходима выработка на федеральном уровне общегосударственного статистического инструментария и закрепление за органами местного самоуправления соответствующего полномочия с передачей необходимых ресурсов.