Текст бизнес-книги "Альтернативная гражданская служба: условия и особенности"

Автор книги: Ян Соколов

Раздел: Справочники

§2. Место службы

Где проходят АГС?

Молодые люди направляются на АГС в три вида организаций: подведомственные федеральным органам исполнительной власти, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Федерации и в организации Вооруженных Сил2626
  К данной категории согласно пункту 1 статьи 4 ФЗ №113 относятся также организации в составе других войск, воинских формирований и органов.


[Закрыть]. В последнем случае альтернативнослужащие назначаются на должности гражданского персонала2727
  Вероятность этого невелика, т.к. последние годы в перечнях мест прохождения АГС организации Министерства обороны были представлены либо в числе одной-двух, либо совсем отсутствовали.


[Закрыть].

Закон допускает прохождение АГС и в организациях, находящихся в ведении органов местного самоуправления, но в настоящее время эта процедура не урегулирована.

Большинство альтернативнослужащих направляется в медицинские и социальные учреждения: в больницы, поликлиники, диспансеры, интернаты, дома престарелых и инвалидов. Там они трудятся санитарами, грузчиками, уборщиками и по другим рабочим специальностям. АГС позволяет сократить дефицит кадров, от которых зависит качество оказания помощи гражданам.

Как отметил Андрей Савченко, заместитель главного врача по медицинской части Воронежской областной детской клинической больницы №1, альтернативнослужащие «выполняют ту работу, на которую не каждый человек согласится из-за ее низкой оплаты. Тем не менее, ребята чутко работают с тяжелобольными людьми и маленькими детьми, к тому же выполняют тяжелую работу, которая не под силу нашим женщинам-санитаркам2828
  Токарева В. Альтернативщики // Воронежский интернет-журнал Downtown – 16.05.2012. URL:http://downtown.ru/voronezh/tastes/1897


[Закрыть]».

По словам Тамары Демчук, заведующей социально-медицинской службой Верхнекурьинского геронтологического центра Пермского края, молодые люди востребованы в учреждении. «Мы довольны службой агээсников. Центру нужна мужская сила. Кроме того, нам нравится их серьёзное отношение к работе. Все служащие проявляют серьёзность, ответственность, уважение к персоналу и клиентам центра2929
  Данилович М. Нет убеждений – иди в армию. Почему пермских призывников не пускают на альтернативную службу // Пермский интернет-журнал «Звезда» – 07.12.2016.URL: http://zvzda.ru/articles/d8ced2a16943


[Закрыть]».

Потребности работодателя и учет специальности гражданина

В судебной практике встречаются случаи обжалования назначения к месту службы.

В ноябре 2017 г. Волгодонским районным судом Ростовской области рассматривалось административное дело по иску альтернативнослужащего С. к военкомату3030
  В качестве третьего лица к участию в деле был привлечен Роструд, утвердивший своим приказом план направления граждан на АГС.


[Закрыть]. Молодого человека распределили в Челябинскую областную клиническую больницу, но он считал это решение неправомерным: имея диплом строителя, он должен был исполнять обязанности санитара. По его мнению, было нарушено требование пункта 5 статьи 4 ФЗ №113: «при определении вида работы, профессии, должности, на которых может быть занят гражданин, направляемый на альтернативную гражданскую службу, и места прохождения альтернативной гражданской службы учитываются образование, специальность, квалификация, опыт предыдущей работы, состояние здоровья, семейное положение гражданина, а также потребность организаций в трудовых ресурсах».

Представитель военкомата в свою очередь указал, что альтернативнослужащий был направлен в медучреждение, «поскольку данная организация нуждается в трудовых ресурсах, тогда как трудовые ресурсы по специальности „строительство и эксплуатация зданий и сооружений“ в настоящее время не востребованы».

Суд принял доводы военкомата, сославшись также на то, что гражданин документально не подтвердил наличие у него образования строителя. В удовлетворении административного иска С. было отказано.

Суд придерживался позиции, сложившейся в правоприменительной практике с момента вступления в силу ФЗ №113: учет потребностей организации важнее специальности альтернативнослужащего. Неподтверждение истцом образования имело второстепенное значение, и даже при предоставлении диплома на обозрение суду решение едва ли было бы иным.

Аналогичное решение ранее вынес Тверской районный суд г. Москвы, отказав альтернативнослужащему П. в отмене приказа Роструда о его назначении санитаром в Волгоградский дом-интернат для престарелых и инвалидов, которое гражданин считал несоответствующим своей специальности и квалификации. Мосгорсуд оставил данное решение без изменения3131
  Соколов Я. О. Место прохождения альтернативной гражданской службы: критерии распределения граждан // Право в Вооруженных Силах. – 2018. №11. – С. 92—93.


[Закрыть].

Газета «Аргументы и факты» и интернет-журнал «Звезда», рассказывая об АГС, приводили примеры молодых людей с образованием юриста3232
  Данилович М. Нет убеждений – иди в армию. Почему пермских призывников не пускают на альтернативную службу // Пермский интернет-журнал «Звезда» – 07.12.2016.URL: http://zvzda.ru/articles/d8ced2a16943


[Закрыть] и плотника3333
  Томашова О. Альтернатива равнодушию. Волонтер о гражданской службе и своем призвании // Аргументы и Факты – 17.03.2015. URL: http://www.smol.aif.ru/society/people/1468514


[Закрыть], трудившихся санитарами в больницах Смоленской и Кировской областей. В то же время обе эти профессии имелись в нормативных перечнях для трудоустройства альтернативнослужащих.

Как организации попадают в списки на прием альтернативнослужащих?

Приоритет потребностей организаций предусмотрен и законодательством. Вакантные должности включаются в ежегодно утверждаемые перечни на основании заявок работодателей. Перечислим основные этапы этой процедуры3434
  См. пункт 4 статьи 6 ФЗ №113 и постановление Правительства РФ от 11 декабря 2003 г. №750 «Об организации альтернативной гражданской службы».


[Закрыть]:

1. Организации представляют в вышестоящий федеральный орган исполнительной власти или в орган исполнительной власти субъекта Федерации предложения по направлению альтернативнослужащих на незаполненные рабочие места.

2. Органы исполнительной власти ежегодно до 1 января подают заявки в Министерство труда и социальной защиты. В заявке должны быть указаны:

а) сведения о видах работ, профессий, должностей, на которые могут быть распределены граждане;

б) перечни организаций, где предполагается прохождение АГС;

в) сведения о количестве альтернативнослужащих, которые могут быть приняты в организации, с указанием специальности, квалификации или должности, а также характеристика условий труда, режима труда и отдыха в этих организациях;

г) сведения об условиях размещения и бытового обслуживания граждан по месту прохождения АГС.

3. На основании поступивших заявок Минтруд разрабатывает перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты альтернативнослужащие, и организаций, где предусматривается прохождение АГС. До 1 марта каждого года перечни утверждаются приказами Минтруда, подлежащими официальному опубликованию.

4. Утвержденные перечни направляются в Минобороны и органы исполнительной власти, от которых ранее поступили заявки.

В 2020 г. в список на прием альтернативнослужащих попали 622 организации3535
  Приказ Минтруда России от 27 февраля 2020 г. №84н «Об утверждении перечней видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, и организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы» (зарегистрирован в Минюсте России 15 июня 2020 г. №58644).


[Закрыть]. Из них более половины медицинского профиля. Среди остальных по количеству заявок лидирует Почта России. Альтернативнослужащие требуются ее подразделениям в большинстве регионов страны.

На основании сведений из военкоматов о численности призывников, выбравших АГС, для каждого органа исполнительной власти устанавливаются плановые задания по приему альтернативнослужащих. Планы направления граждан к месту службы утверждаются перед призывными кампаниями приказами Роструда.

Возможность распределения молодого человека в соответствии с дипломом зависит от количества и содержания заявок. Чем меньше их для его профессии, тем меньше у него шансов трудоустройства с учетом образования. Наиболее востребованные профессии на АГС: санитар, рабочий, уборщик3636
  В перечни включены несколько разновидностей этих профессий.


[Закрыть], грузчик, дворник, почтальон.

Некоторые отправляют в Роструд копии дипломов или справок об обучении с просьбой учесть это при подборе организации. Кто-то указывает в заявлении конкретную организацию и просит ее руководство ходатайствовать о трудоустройстве.

Представители коренных малочисленных народов назначаются в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов (пункт 3 статьи 4 ФЗ №113). Если ранее молодые люди работали в таких организациях, по решению Роструда они могут продолжить трудиться там же3737
  Соколов Я. О. Место прохождения альтернативной гражданской службы: критерии распределения граждан // Право в Вооруженных Силах. – 2018. №11. – С. 92 – 99.


[Закрыть]. Данная норма закреплена в п. 37 Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 2004 г. №256 (сокращенно – Положение о порядке прохождения АГС).

Социальная направленность альтернативной гражданской службы

В учреждениях здравоохранения потребность в альтернативнослужащих особенно высока. Большое количество вакансий связано как с размером зарплаты, так и с условиями труда младшего медперсонала. Именно на эти должности и направляется большинство альтернативнослужащих. От укомплектованности штатов больниц и поликлиник во многом зависит качество медицинской помощи.

Готовность помочь в решении данной проблемы изначально являлась одним из главных доводов граждан, добивавшихся признания права на службу без оружия. В конце 90-х годов, когда закона об АГС еще не было, молодые люди пацифистских убеждений шли на добровольных началах работать в больницы и дома престарелых, чтобы доказать ее важность для общества.

В рамках Пермского эксперимента по апробированию АГС (проводился в 1999 г.) его участники трудились в территориальных центрах социальной помощи населению, в приютах для беспризорных детей, в хосписах и других организациях, где выполняли самую тяжелую работу3838
  Пономарев С. В. Становление альтернативной гражданской службы в России // Вестник общественного мнения. – 2004. №2. – С. 43 – 53.


[Закрыть]. Эти усилия продемонстрировали обществу значимость альтернативной гражданской службы и ускорили принятие соответствующего закона.

Требование проходить АГС не по месту жительства

Еще один важный принцип определения места прохождения службы без оружия – принцип экстерриториальности. Он закреплен в пункте 2 статьи 4 ФЗ №113: «граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают».

Ряд правозащитников, в частности, Лев Левинсон, предлагают пересмотреть эту норму: «было бы разумно, во-первых, дать возможность проходить АГС в муниципальных организациях, во-вторых, прописать в законе вместо преимущественной экстерриториальности возможность направления как по месту жительства, так и за его пределами. При этом последнее должно допускаться только при невозможности трудоустройства в пределах транспортной досягаемости3939
  Левинсон Л. С. Альтернатива призыву: тем, кто делает выбор / За демократическую альтернативную гражданскую службу. – М., 2006. URL: http://www.biblioteka.freepress.ru/e_books/alternativa.htm


[Закрыть]».

В качестве контраргументов приводятся опасения, что в случае отмены экстерриториального распределения альтернативнослужащих не удастся обеспечить всю территорию России соразмерным количеством работников4040
  Ионова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (постатейный) / Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – 2014. URL: http://base.consultant.ru


[Закрыть].

Из принципа экстерриториальности есть исключение: при невозможности направления альтернативнослужащего в другой регион он может быть направлен в организацию на территории региона проживания.

К исключительным обстоятельствам относятся состояние здоровья (если по медицинским основаниям переезд в определенную местность признан нежелательным), семейное положение и отсутствие у организации общежития.

Отступление от принципа экстерриториальности может вступить в противоречие с учетом специальности альтернативнослужащего в тех случаях, когда она могла быть принята во внимание.

В августе 2017 г. гражданин Р. из г. Кирова обратился в суд с требованием изменить место службы. Ранее Роструд учел семейное положение молодого человека и направил его на АГС по месту жительства в Кировский перинатальный центр. Это исключило распределение по специальности. Р. являлся техником-программистом, а медучреждение нуждалось в уборщиках территории. Альтернативнослужащий возражал против такого назначения, ссылаясь на действовавший в тот момент перечень, где имелась его специальность. Коллизию между службой по профессии с перспективой направления в другой регион и трудоустройством рядом с домом из-за семейных обстоятельств суд разрешил в пользу последних. В удовлетворении апелляционной жалобы истца было отказано4141
  Соколов Я. О. Место прохождения альтернативной гражданской службы: критерии распределения граждан // Право в Вооруженных Силах. – 2018. №11. – С. 95—96.


[Закрыть].

Помимо перечисленных причин служить поближе к дому, некоторые альтернативнослужащие просят учитывать еще одну – посещение религиозных встреч.

Так, в марте 2015 г. житель Карелии П. был распределен на АГС в Партальский дом-интернат для престарелых и инвалидов, находящийся в муниципальном районе, где проживал гражданин. П. обратился в суд, сославшись на то, что регулярное транспортное сообщение между местом службы и расположенным в 34 километрах районным центром г. Сортавала отсутствует. Это препятствовало общению с единоверцами. Кроме того, молодому человеку нельзя было покидать населенный пункт без согласования с работодателем4242
  В соответствии с пунктом 2 статьи 21 ФЗ №113 гражданин не вправе покидать населенный пункт, в котором расположена организация, где он проходит службу, без согласования с представителем работодателя.


[Закрыть]. По мнению гражданина, его право на свободу вероисповедания было нарушено.

Сегежский городской суд отклонил доводы П., указав, что альтернативнослужащий не лишен возможности соблюдать религиозные заповеди и общаться с единоверцами, используя современные средства коммуникации. Данную позицию поддержал и Верховный Суд Карелии4343
  Соколов Я. О. Место прохождения альтернативной гражданской службы: критерии распределения граждан // Право в Вооруженных Силах. – 2018. №11. – С. 96.


[Закрыть].

Несогласие с местом службы упоминается также как мотив совершения преступления – гражданами, привлеченными к уголовной ответственности за уклонение от АГС. Но обращение с иском в суд и уклонение от своих обязанностей – принципиально разные вещи. В первом случае гражданин продолжает выполнять служебный долг, если решение суда было и не в его пользу. Во втором – он оставляет службу, зачастую не пытаясь что-то изменить законным путем. В этой ситуации место прохождения АГС и занимаемая должность не имеют особого значения.

Например, гражданин В., распределенный санитаром приемного отделения в одну из районных больниц Кировской области, заявил работодателю, что не может исполнять возложенные на него обязанности, т.к. «данная работа унижает его достоинство, как мужчины». Он прогуливал службу, называя разные причины: уезжал помогать бабушке, не наладились отношения с коллективом. Через четыре месяца его перевели на другую должность – подсобного рабочего кухни.

Поведение В. не изменилось. Дисциплинарные взыскания оказались безрезультатными. Вскоре В. совсем перестал выходить на службу.

На суде он признал свою вину и заявил о раскаянии. За уклонение от прохождения АГС ему было назначено наказание по части 1 статьи 328 Уголовного кодекса в виде штрафа в размере 20 000 рублей4444
  Там же. – С. 96.


[Закрыть].

Причины, по которым у граждан отсутствует право выбора места службы

Судебные процессы по делам об оспаривании распределения к месту службы наводят на вопрос: почему не предоставить молодым людям возможность самим выбирать, где и кем служить? Существуют четыре причины, по которым сохраняется нынешнее положение:

– Тенденция к уравниванию трудностей альтернативной гражданской службы с тяготами и лишениями военной службы. В ее рамки укладываются отсутствие права выбора места службы, которого нет у военнослужащего по призыву, приоритет распределения на АГС вдали от дома, запрет покидать населенный пункт без согласования с работодателем, а также увеличение общего срока прохождения АГС по сравнению с военной службой по призыву4545
  Это расхождение часто объясняется тем, что по общему правилу альтернативнослужащий, в отличие от военнослужащего по призыву, не может привлекаться к исполнению служебных обязанностей за пределами 8-часового рабочего дня или рабочей смены.


[Закрыть].

Эту тенденцию законодательства поддерживает ряд ученых. По мнению кандидата юридических наук Е. В. Ионовой, «условия прохождения АГС должны быть максимально равнозначны условиям прохождения военной службы по призыву, поскольку и в том и в ином случае гражданин исполняет долг по защите Отечества». В подтверждение своей позиции Ионова ссылается на учебное пособие С. Е. Яхновца «Верность воинскому долгу».

«С призывом на военную службу молодой человек сталкивается со следующими факторами: другой ритм жизни, уставной порядок и дисциплина, физические и психические нагрузки, бытовые неудобства, особенности географического положения, непривычные климатические условия, необходимость приобретения новых знаний и навыков, освоение нового круга обязанностей, изменение характера и режима питания, изменение ролевых функций и т.д.4646
  Яхновец С. Е. Верность воинскому долгу: Учебное пособие по «Основам военной службы» / под общ. ред. В. В. Смирнова. – М.: Библиотечка журнала «Военные знания», 2001. Вып. 4. – С. 25.


[Закрыть]». Ионова считает, что «многие из вышеперечисленных факторов не относятся к реалиям прохождения АГС», поэтому «политика государства направлена на создание баланса между условиями прохождения военной службы по призыву и АГС4747
  Ионова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (постатейный) / Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – 2014. URL: http://base.consultant.ru


[Закрыть]».

2. Опасения, что предоставление гражданам возможности выбирать должность и место службы сорвет планы призыва. Указанная причина связана с предыдущей. Существует мнение, что при дисбалансе условий двух видов службы количество желающих пройти АГС резко возрастет: на нее будут стремиться не только по убеждениям, но и в поисках более легких условий, чем в армии, где солдат-срочник не выбирает ни рода войск, ни воинские части.

Проверить наличие у человека тех или иных убеждений, если он не совершает поступков, прямо им противоречащих, крайне сложно. Призывная комиссия не управомочена истребовать у гражданина доказательства, что он пацифист4848
  Такой вывод следует из статьи 11 ФЗ №113 и Определения Конституционного Суда РФ от 17 октября 2006 г. №447-О. Конституционный Суд, разъясняя содержание статьи 11, указал, что гражданин, выразивший желание пройти АГС, должен довести до сведения призывной комиссии доводы о наличии у него убеждений или вероисповедания, которые противоречат несению военной службы. Обязанности собирать и представлять доказательства этих доводов (например, подтверждение членства в религиозной организации или участия в антивоенных публичных мероприятиях) на гражданина не возлагается.


[Закрыть]. Для замены вида службы достаточно, чтобы его доводы не опровергались фактами из его биографии, актуальными на момент рассмотрения заявления (например, публичные выступления за разрешение международных конфликтов военным путем)4949
  Соколов Я. О. Альтернативная гражданская служба: выбор, который нуждается в защите // Право в Вооруженных Силах. 2017, №2. – С. 65 – 72.


[Закрыть].

– Сложности равномерного распределения альтернативнослужащих. С набором претендентов на рабочие специальности могут возникнуть существенные проблемы, в то время как на другие должности выстроится очередь.

– Утрата социального значения АГС. Численность альтернативнослужащих в учреждениях здравоохранения резко сократится. Многим гражданам, непривычным к медицинскому уходу за посторонними людьми, психологически будет достаточно тяжело добровольно отказаться от выбора профессии, на которую они обучались (либо близкой к ней), и пойти санитарами в больницы или дома престарелых. Сейчас это признается важным условием АГС, отражающим ее суть – помощь больным, нуждающимся и социально незащищенным. Но изменение правил распределения изменит и репутацию службы. В значительной степени она будет восприниматься как обычная работа по специальности, только без возможности увольнения до истечения 21 месяца. Труд санитара станет выбором немногих – в основном недавних волонтеров благотворительных организаций.