Текст бизнес-книги "Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография"

Автор книги: Евгения Задорожная

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

О влиянии на все сферы жизни говорит С. М. Тумусов, исследуя системный, цивилизационный кризис, по сравнению с которым экономический кризис видится менее «зловещим»3939
  Тумусов С. Ф. Плюсы и минусы цивилизационного кризиса // Независимая газета. – 2001. – 6 марта.


[Закрыть]. Однако изучение цивилизационной модели в таком контексте не указывает на прямую взаимосвязь с Конституцией, без которой развитие системы не может быть полноценным.

Рассмотренные дефиниции конституционных трансформаций, конфликтов и кризисов позволяют сделать вывод о том, что в результате них происходит изменение состояния различных общественных отношений, имеющее причины и последствия. При этом проявления вовне могут выражаться действиями, бездействием или многочисленным нарушением конституционных норм и принципов. Для изучения генезиса и направлений совершенствования современного законодательного процесса важно рассматривать перечисленные трансформации, конфликты и кризисы в комплексе, учитывая разновекторность общественного и политического развития, вероятность возникновения экономических кризисов и не только. Объединим их общей дефиницией – «конституционные кризисные явления».

Мы будем рассматривать такие явления как интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство, в виде революций, конституционных, политических, социально-экономических и иных кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений.

1.2. Правовая природа взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России

В целом правовое регулирование законодательного процесса призвано стабилизировать общество4040
  Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. – №3.


[Закрыть], стимулировать к достижению консенсуса при принятии закона, придавая выработанному решению статус государственного. В значительной степени качество законов зависит от содержательной стороны законодательного процесса, от конкретных норм, его регулирующих, но не только от них.

Правовую природу взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. Согласимся с мнением Е. К. Щербаковой, определяющей механизм правового воздействия как системный правовой феномен, объединяющий в себе ряд других правовых явлений, которые она подразделяет на две группы: общесоциальные правовые явления, не регулирующие общественные отношения непосредственно, но выражающиеся предпосылками, результатами, оказывающими на них правовое воздействие; специальные юридические средства, которые направлены на непосредственное регулирование общественных отношений4141
  Щербакова Елена Константиновна Особенности механизма правового воздействия // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2017. №2..


[Закрыть]. Учитывая приведенные в предыдущем параграфе характеристики конституционных кризисных явлений, дополним структуру механизма правового воздействия факторами конституционного риска.

Реальная жизнь нелинейна. По мнению Н. Лумана, с точки зрения настоящего, будущее неопределенно в то время, как уже теперь точно известно, что будущее настоящее будет определено с точки зрения его желательности или нежелательности. Только теперь ещё нельзя сказать, как именно4242
  Луман Н. Понятие риска // Альманах THESIS. – 1994. – №5. С. 146.


[Закрыть].

В случае, когда неопределенность выступает не в качестве философской категории, а как конструктивная стадия неопределенности, т.е. изучена, определена и стимулирует к принятию какого-либо решения или совершению определенного действия4343
  Новикова А. Е. Правозащитные риски: конституционная теория и практика.: Дис. … доктора юр. наук: – Белгород, 2021. С. 34.


[Закрыть], мы можем говорить о развитии неопределенности в некий риск, с которым уже можем работать, в т.ч. юридическими методами.

Изучению риска в конституционном праве посвящено исследование Т. С. Масловской. Она определяет его как разновидность правового риска, характеризующийся комплексным характером, а также отмечает, что он способен навредить правопорядку4444
  Масловская Т. С. Риски в конституционном праве // Журнал российского права. 2016. – №12. С. 17—25.


[Закрыть].

Мы солидарны с профессором Ю. А. Тихомировым, что конституционный риск выражается подчас и в остром противоборстве властей, и в тенденциях к чрезмерной централизации, ослаблению институтов политической системы и институтов гражданского общества4545
  Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. – 2014. – №3. С. 5—16.


[Закрыть].

Изучение дефиниций конституционного риска позволяет констатировать его наличие в конституционном праве и важность изучения его особенностей, применительно к правоотношениям в сфере законодательного процесса, в том числе, в аспекте конституционных кризисных явлений различного характера, определяемых в научных публикациях по-разному: от конституционных трансформаций до конституционных кризисов и конфликтов.

Источники возникновения риска разнообразны. Действуя комплексно, они способны создать условия (обстоятельства), при которых возможно нежелательное отклонение от запланированного результата. События и обстоятельства, которые вне законодательного процесса могут не считаться непосредственными источниками риска, однако повышающие потенциальную вероятность их возникновения, выступающие движущей силой происходящего процесса4646
  Политическая наука: Словарь-справочник. М., 2010.


[Закрыть], определяющие его характер или отдельные черты, являются факторами риска.

В сфере законодательного процесса вероятно выявление факторов риска, корректирующих ранее разработанные программы и стратегии развития. Может быть нарушена плановость законодательного процесса, например. Эти факторы могут стать катализатором риска для возникновения конституционных кризисных явлений в государстве, либо оказаться их следствием.

Среди них могут быть правовые (например, конституционный), и неправовые, которые, в свою очередь делятся на объективные и субъективные.

О правовых факторах не раз говорил Президент России. Так, отмечались хаотичность работы с законопроектами (1995), необходимость приведения российского законодательства в соответствие с нормами и положениями ВТО (2001), недопустимая частота вносимых в налоговое законодательство изменений (2003), актуальность ускорения принятия поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия (2007), плохая информированность регионов о законодательном процессе на федеральном уровне (2008), востребованность расширения круга субъектов независимой экспертизы законотворческой деятельности (2011), сформированность на федеральном уровне новой законодательной базы в части улучшения делового климата (2014), штурмовщина и суета при подготовке законопроектов (2017), задача в кратчайшие сроки создать передовую и постоянно обновляемую законодательную базу для разработки и широкого применения робототехники и искусственного интеллекта (2018).

Среди объективных выделим временной, экономический, международный, и народовластный, которому в рамках исследования будет уделено особое внимание.

От временного фактора зависит темп законодательного процесса. Если законопроекты рассматриваются в предельно сжатые сроки, то принятые в спешке законы вряд ли будут хорошего качества, а вялотекущий законодательный процесс не обеспечит своевременное принятие необходимых обществу законов.

Например, первый проект закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации был принят в первом чтении Государственной Думой в 1996 году. В 2004 году проект закона был снят с рассмотрения за устаревшее содержание, что предопределялось восьмилетним перерывом между первым и вторым чтениями4747
  Бошно С. В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015. №2.


[Закрыть].

Экономический фактор в значительной мере определяет возможности законодателя принимать такие законы, какие от него ожидает общество. Он не может принять закон о достойном обеспечении пенсионеров, инвалидов и других нуждающихся в социальной защите категорий граждан без соответствующей экономической базы.

О последствиях неправильной оценки данного фактора пишет А. В. Габов. Он указывает на то, что дисбаланс интересов в сферах взаимодействия государства и бизнеса может повлечь развитие различных негативных сценариев: если со стороны государства будет иметь место избыточное и (или) неэффективное администрирование, недостаточное качество предоставляемых государственных услуг, мы получим ограничение развития предпринимательства, «бегство» участников в другие юрисдикции, серую и черную зоны бизнеса, которые не поддаются никакому налоговому администрированию. Результатом может стать отсутствие развития экономики, возрастание социальной напряженности, нагрузки на бюджет, коррупционных факторов; если, напротив, государственные механизмы будут недостаточны, возникает опасность другой крайности – социального расслоения, снижения качества экономического развития, деиндустриализации экономики4848
  Габов А. В. Тенденции и проблемы правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса // Журнал российского права. 2015. №1 (217).


[Закрыть].

Не стоит забывать также о глобальных кризисах различного характера (финансовый, экологический и т.д.). Как правило, они также обуславливают возникновение ситуаций, в рамках которых развиваются конституционные кризисные явления, не исчерпывающиеся, однако, лишь противоречиями в сфере права. Например, 2020 год (пандемия из-за COVID-19) поставил множество новых задач перед законодателями и подчеркнул значимость цифровой трансформации в условиях осложнения эпидемиологической ситуации4949
  Трансформация и цифровизация правового регулирования общественных отношений в современных реалиях и условиях пандемии: коллективная монография / Под ред. И. В. Воронцовой. – Казань: Отечество, 2020. С. 9.


[Закрыть].

Международный фактор заключается в том, что законодатель вынужден принимать законы в соответствии со своими обязательствами по международным договорам5050
  Федоров М. В. Конфликт интересов и его объективизация в российской правовой системе [Текст] / М.В.Федоров: дис. … канд. наук: 12.00.01. – Белгород, 2020. С. 123.


[Закрыть], даже если они не совсем соответствуют экономическим, технологическим возможностям или национальному менталитету5151
  Например: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. – С 42.


[Закрыть].

Так, например, в Конституцию РСФСР 1978 г. поправками 1989—1992 гг. была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г.5252
  Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 г. №1920—1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №52. – Ст. 1865.


[Закрыть] Таким образом были провозглашены права, свободы и обязанности человека в соответствии с международными стандартами, что демонстрирует глубину перемен в общественном строе в ходе конституционного кризиса, затронувшего все сферы правового регулирования в России.

К субъективным факторам можно отнести профессионализм законодателей, их политические позиции и внешние факторы, которые оказывают воздействие на законодательный процесс, каковыми являются лоббистская деятельность, политические акции (демонстрации, митинги и др.), заявление своих позиций авторитетными лицами, организациями, средствами массовой информации и другое.

О важности данного фактора высказываются многие авторы. В частности, И. Н. Куксин отмечает, что законодательная практика последних десятилетий «перевернула» российское общество и подменила идею верховенства государственных интересов над интересами личностными, господствовавшую в дореволюционный и советский периоды5353
  Куксин, И. Н. Справедливость как признак социального государства / И. Н. Куксин, Е. Е. Новопавловская // Социальное государство: конституционные модели и потенциал трансформации: материалы междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 140-летию НИУ «БелГУ», Белгород, 17—18 июня 2016 г. / отв. ред. М. В. Мархгейм. – Белгород, 2016. С. 46—54.


[Закрыть]. По его мнению, «абсолютизация приоритета личных интересов над публичными, приводит к разрушению российской государственности»5454
  Куксин И. Н., Чечельницкий И. В. Обеспечения баланса публичных и частных интересов как средство достижения справедливости в правотворчестве // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной Международной научной конференции памяти профессора Феликса Михайловича Рудинского, 28 апреля 2016 года / под общ. ред. Д. А. Пашенцева. Рязань: Издательство «Концепция», 2016. С. 422.


[Закрыть].

Следующим фактором, заслуживающим внимания в рамках изучаемой темы, является цифровизация законодательного процесса на разных его стадиях. Ученые отмечают высокую скорость разворачивания новых технологий, которая требует быстрой адаптации законодательной базы, разработки и принятия новых правовых норм для высокотехнологичных продуктов и услуг, которых раньше не было на рынке5555
  Черногор Н. Н., Залоило М. В. Актуальные проблемы правотворчества: учебное пособие [Текст] / Н. Н. Черногор, М. В. Залоило. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ООО «ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА КОНТРАКТ», 2018. С. 131.


[Закрыть].

Уместно сказать, что этот фактор может носить как объективный, так и субъективный характер.

В качестве объективных характеристик имеются в виду цифровые технологии, применяемые при принятии законов. Ученые констатируют становление цифрового государства и трансформацию права в условиях цифровизации, которые, в свою очередь, являются ответом на конструирование нового времени и нового пространства5656
  Трансформация и цифровизация правового регулирования общественных отношений в современных реалиях и условиях пандемии… С. 11.


[Закрыть].

Полагаем, перспективное развитие законодательного процесса связано именно с активным применением цифровых технологий, совершенствованием и внедрением в практику законодательного процесса технологий искусственного интеллекта в условиях стремительно развивающихся общественных отношений. В настоящее время в Российской Федерации действуют система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество»), база данных «Федеральные законы», Программа сопровождения в Совете Федерации законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению в период весенней сессии 2021 года и др.

К субъективным возможно отнести наличие либо отсутствие политической воли на имплементацию цифровых технологий в сферу публичного управления5757
  Зенин С. С., Кутейников Д. Л., Япрынцев И. М., Ижаев О. А. Процедурные пределы цифровизации законодательного процесса // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2019. №3.


[Закрыть].

Вместе с тем важно соблюдать определенные правила, которые отражают конституционно-правовую сущность законодательного процесса. Если в предыдущие исторические периоды внедрение технологий, позволяющих автоматизировать процедуры законодательного процесса, не угрожало исключению из него участия человека, то современное развитие науки и техники позволяет вести разговор о существовании риска избыточной цифровизации законодательного процесса в случае, если решение о полном делегировании технологическим новинкам прав по принятию законодательных актов будет полностью автоматизировано. Негативными последствиями в таком случае могут считаться создание законов, лишь формально отвечающих требованиям, предъявляемым к таким нормативным правовым актам, так сказать, букве закона. Кроме того, нельзя исключать сознательное влияние на алгоритмы, используемые при принятии решений, путем систематизации загружаемой в систему информации определенным образом, под влиянием политических взглядов, например.

Процесс цифровой трансформации, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой – затрагивают даже те сферы и отрасли права, которые традиционно недостаточно активно воспринимают подобные преобразования. Кризисные проявления, по мнению специалистов, могут быть вызваны неготовностью общества воспринимать новую цифровую реальность, равно как и невозможностью заранее просчитать все возможные риски5858
  Трансформация и цифровизация правового регулирования общественных отношений в современных реалиях и условиях пандемии… С. 15.


[Закрыть]. Цифровизация, с одной стороны, трансформируется под воздействием конституционного права, с другой – оказывает на его развитие существенное влияние.

Подход, при котором риск рассматривается в диалектическом единстве отрицательных и положительных аспектов, то есть как комплексное понятие5959
  Мархгейм М. В., Новикова А. Е. Роль межотраслевой конвергенции в развитии категории «риск» // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. 2013. №2 (145). Выпуск 24. С. 89—103.


[Закрыть] позволяет заявить о разновекторности воздействия конституционных кризисных явлений на формирование в России законодательного процесса.

Перечисленные выше факторы можно назвать факторами риска в сфере законодательного процесса, а, значит в сфере конституционных отношений вообще. Они и позволяют сформулировать особенности механизма правового воздействия как конституционных кризисных явлений на законодательный процесс, так и в обратном направлении. Конституционные риски возникают, когда вероятно не единственное, благоприятное или неблагоприятное, воздействие на развитие общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования. Факторы законодательного риска, таким образом, – это события и обстоятельства, способные стать детерминантами конституционных кризисных явлений, равно как и быть порожденными ими, учет которых в рамках законодательных процедур способствует минимизации вероятности возникновения рассматриваемых кризисных явлений.

С другой стороны, всестороннее изучение и работа, направленная на прогнозирование и нивелирование (устранение, сглаживание)6060
  Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка [Текст]: 100000 слов, терминов и выражений: [новое издание] / Сергей Иванович Ожегов; под общ. ред. Л. И. Скворцова. – 27-е изд., перераб. – Москва: Мир И образование, 2013. С. 342.


[Закрыть] факторов риска в законодательном процессе, и должны стать залогом качества принимаемых законов, рассчитанных на длительный срок действия. Важной составляющей такой работы может стать проведение экспертизы законопроектов, которая должна быть всесторонней и научно обоснованной.

Согласимся с мнением исследователей, считающих важным тот факт, что результаты научных разработок рисков в конституционно-правовой науке, а также легализация различных аспектов таких рисков, характеризуются диффузностью, дополняющей официальный и концептуальный компоненты теории рисков в праве6161
  Новикова А. Е., Самсонов В. Н., Таболин В. В., (2019), Современная конституционно-структурная корреляция рисков. // Пробелы в российском законодательстве, – 7: 11—14.


[Закрыть].

Процесс распределения и перераспределения властных полномочий в иерархии властных структур является непрерывным. В то же время конфликтное взаимодействие субъектов конституционного права стимулирует конституционное развитие страны. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в России на протяжении всей своей истории сопровождают конституционные кризисные явления, выполняющие как конструктивные, так и деструктивные функции. В первом случае ускоряется процесс развития законодательного процесса, разрешаются противоречия сторон. Во втором случае под угрозой оказывается стабильность правовой системы государства в целом.

В основе исследования лежит идея трансформации, переосмысления законодательного процесса в условиях конституционных кризисных явлений, интерпретирующихся не только как отрицание каждой предшествующей стадии развития, но как движущая сила и форма проявления самого этого развития, различные фазы которого выражают преемственность исторического процесса.

Из сказанного можно сделать следующие выводы:

– под законодательным процессом мы понимаем порядок рассмотрения в законодательствующем органе уже внесенного проекта закона, вплоть до его принятия и опубликования/обнародования:

– конституционные кризисные явления – это интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство (трансформаций, конфликтов и кризисов), в виде революций, конституционных, политических и социально-экономических кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений;

– правовую природу соотношения законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. При этом необходимо дополнить структуру рассматриваемого механизма факторами риска, которые способны обусловить или стать следствием конституционных кризисных явлений.

Опираясь на вышеизложенные понятия и подходы к исследованию законодательного процесса рассмотрим конкретные исторические периоды, в которых проявилось соотношение данного процесса и конституционных кризисных явлений.

Глава 2. Историко-правовое соотношение конституционного развития законодательного процесса и кризисных явлений в России

2.1. Законодательный процесс в Российской империи в условиях конституционных трансформаций в начале ХХ века (1905—1917 гг.)

Из трудов российских ученых историков государства достаточно хорошо известно о различных аспектах формирования конституционных начал в дореволюционный период, начиная еще с XVIII века6262
  Например: История государства и права России. Крикун В. Г., Шабалина Е. И. – Белгород, 2017. Издательство: Белгородский университет кооперации, экономики и права; Томсинов В. А. Император Павел I (1754—1801): государственный деятель и законодатель. – М.: Зерцало, 2008; История государства и права России [Текст]: учебник для бакалавров: для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям и специальностям / [А. В. Воронин и др.]; под общ. ред. В. Е. Рубаника. – Москва: Юрайт, 2014. и др.


[Закрыть]. В. Гессен отмечал важность «революции умов», предшествующую политическому перевороту6363
  Гессен В. Государственная Дума. Конституционное право: сборник статей, – 1906г. С. 460.


[Закрыть]. В начале ХХ века все идеи и проекты стали воплощаться в конституционные документы, положившие начало кардинальным изменениям в государственном и территориальном устройстве России.

На важность исторического подхода для развития науки указывает Н. А. Богданова6464
  Богданова Н. А. Система науки конституционного права. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 253, 254.


[Закрыть]. Такой подход позволяет выстроить логику рассуждения с учетом анализа нормативных актов, регулирующих законодательный процесс, принимаемых под влиянием или вследствие кризисных явлений как передовых для исследуемого периода (с позиций современности), так и направленных на сдерживание его трансформации.

Государственная власть в Российской империи до реформ 1905—1906 гг. строилась на основе деления на две сферы – верховного и подчиненного управления. Законодательство целиком входило в сферу верховного управления. Обладателем всей законодательной власти в государстве считался Император. эти функции разделялись им с так называемыми высшими установлениями (Государственным советом, комитетом министров), которые имели только совещательный голос, необязательный для Императора. Органы управления действовали его именем и по его повелению. При этом строгого различия между актами, исходящими от Императора, не проводилось. Так что все их можно было, по существу, считать законами6565
  Староверова Е. В. Россия на пути к конституционной монархии: изменение нормотворческих полномочий Императора Российской империи в результате реформ 1905—1906 гг.


[Закрыть].

Кризисные явления 1905 года: Первая русская революция, начавшаяся в январе 1905 года, последовавшая за ней забастовочная кампания, до крайности обострившаяся к октябрю, поражение в войне с Японией, создали необходимые условия для реформирования государственного строя Российской империи. Кризис охватывал все сферы жизнедеятельности: социально-экономическую, политическую, духовную и грозил стране социальным взрывом.

Вначале состоялась попытка лишь дополнить абсолютизм совещательными учреждениями. Были приняты документы: Манифест 6 августа 1905 г., «Учреждение Государственной думы», Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г6666
  Государственная дума. Узаконения 6 авг. 1905 г.: Высочайший манифест. Именной высочайший указ Правительствующему сенату. Учреждение Государственной думы. Положение о выборах в Государственную думу. [Электронный ресурс]. URL: https://viewer.rusneb.ru/ru/000199_000009_003727506?page=1&rotate=0&theme=white.


[Закрыть]. Но так называемая «Булыгинская дума» не была созвана.

Законодательный процесс в России, в современном его понимании, зародился в связи с изданием Высочайшего Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка»6767
  Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр. сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. – С.-Петербург: Издание Юридического книжного склада «ПРАВО», 1909. С. 150.


[Закрыть]. Манифест, подписанный Николаем II 17 октября 1905 года в Петергофе, провозглашал Государственную думу законодательным органом власти, даровал населению основные права, а также устанавливал принцип контроля Государственной думы над исполнительной властью.

По мнению С. Ю. Витте, «…Этот акт, конечно, не был добровольный в том смысле, что Николай II никогда не согласился бы осуществить „напрасные мечтания“, если Он не видел, что в данный момент у Него нет другого выхода, обещающего успокоение»6868
  Витте С. Ю. Воспоминания. Царствование Николая II/ Том II/ Глава XII. URL: http://www.mysteriouscountry.ru/wiki/index.php/Витте_Сергей_Юльевич/Воспоминания/Царствование_Николая_II/Том_II/Глава_XII


[Закрыть]. Одновременно Император утвердил представленный С. Ю. Витте всеподданнейший доклад, в котором излагались основные положения программы деятельности правительства. В тот же день Манифест и утвержденный Императором всеподданнейший доклад были официально опубликованы.

С. Ю. Витте предлагал программу проведения политических реформ, предусматривающую изменение положения о выборах в Государственную Думу и обновление Государственного Совета. Вышеупомянутые акты содержали положения, которые не были во всем между собой согласованны. Так, если в Манифесте речь шла об одном законодательном учреждении – избираемой подданными императора Государственной думе, то в докладе говорилось о придании реформируемому Государственному совету законодательной функции, наряду с Государственной думой. В этой связи был издан Манифест 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»6969
  Собр. Узак. №38, 21.02.1906 г. ст. 196.


[Закрыть], которым устранялись противоречия. Дума фактически становилась одной из палат российского парламента. В Манифесте прямо указывалось, что Государственная дума и Государственный совет наделялись равными правами в законодательной сфере.

Таким образом, вплоть до конца апреля 1906 года действующая власть стремилась приспособить объединенное правительство, образованное как часть новой системы государственного управления, к сосуществованию с получившей законодательные права Государственной думой.

23 апреля 1906 года Именным Высочайшим указом утвержден Свод Основных государственных законов7070
  Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 615—640.


[Закрыть]. Это позволило предотвратить неопределенность в сфере законодательной власти. Документ содержал основные организационные элементы ее системы. Государственная дума была созвана, имея правовые основания для своей деятельности.

В документе провозглашались цели:

1) установление новых путей проявления самодержавия;

2) сведение в единый документ постановлений, имеющих силу Основных государственных законов;

3) отграничение представительной законодательной власти от власти, принадлежащей единолично Императору.

Таким образом, была смоделирована система законодательной власти. Император осуществлял ее в единстве с Государственным советом и Государственной думой. В результате преобразований появился двухпалатный парламент. Примечательно, что в документах, регламентировавших статус его палат, не было сказано, какая из них была главной.

Манифест содержал основы статуса членов Государственной Думы, ее председателя и секретарей. Они получали некоторую самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Статья 14 устанавливала, что «Члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы (или индемнитетом – прим автора), и не обязаны отчетом перед своими избирателями», т. е. закреплялся принцип «свободного мандата». Однако депутаты самостоятельно принимали в качестве своей позиции позицию избирателей или политической партии, к которой они принадлежали.

В соответствии с провозглашённым принципом взаимного контроля Государственного совета и Думы, думский законопроект мог быть отклонен Государственным советом, а законопроект, предложенный Госсоветом, требовал обязательного одобрения Думы. Спорные ситуации разрешала комиссия, образованная обеими палатами. В качестве примера можно привести порядок, определенный для рассмотрения проекта государственной росписи7171
  См. Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя: С.-Петербург, Издание Юридического книжного склада «ПРАВО», 1909, С. 297.


[Закрыть].

В то же время право окончательного принятия закона оставалось у Императора. По его указанию закон, отклоненный одной из палат, мог быть повторно внесен на рассмотрение до окончания текущей сессии. В то же время законопроекты, одобренные обеими палатами, но не утвержденные Императором, не могли рассматриваться повторно.

После учреждения Государственной думы законодательный процесс в России содержал следующие стадии: 1) законодательная инициатива; 2) разработка законопроекта; 3) рассмотрение законопроекта; 4) принятие закона; 5) утверждение закона; 6) опубликование закона.

С 1906 года принимаемые законы различались по своей юридической силе. Особый статус имели Основные Государственные законы. Инициатива по их пересмотру принадлежала только Государю, и принимались они в особом порядке Императором, без участия Государственной думы и Государственного совета. Законы, не относившиеся к Основным Государственным, напротив, принимались и изменялись с участием Государственной думы и Государственного совета.

Помимо законов выделялись особые нормативные акты, принимаемые в соответствии со статьей 87 Свода Основных Государственных законов: во время прекращения полномочий Государственной думы в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств принимались так называемые «меры». Они докладывались Советом Министров непосредственно Императору и принимались в форме постановлений, которые имели силу закона, однако, не могли изменять положений Основных законов, а равно правового положения Государственной думы и Государственного совета. Не позже 2 месяцев после открытия очередной сессии Государственной думы каждое такое постановление должно было быть представлено в качестве законопроекта. В противном случае, а также в случае отклонения законопроекта одной из палат, соответствующее постановление теряло силу.

В соответствии со статьей 8 Свода Основных Государственных законов Императору принадлежало право «почина» по всем предметам законодательства. Однако процедура осуществления им законодательной инициативы детально прописана не была.

Появилась новая форма законодательного акта – Одобренный Государственным советом и Государственной думою и Высочайше утвержденный закон7272
  Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 388.


[Закрыть]. Само понятие «закон» между тем не было четко сформулировано, что осложняло правопонимание в целом.

Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, в которых подробно описывался порядок деятельности указанных государственных органов, были фактически Регламентами законодательных органов. Так, Наказ Государственного Совета, принятый 11 мая 1907 года7373
  Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг…. С. 530.


[Закрыть], помимо общих организационных моментов, содержал порядок обсуждения законопроектов и голосования по поводу их принятия, а также детализацию деятельности согласительных комиссий, образуемых в соответствии со ст. 49 Учреждения Государственного Совета7474
  Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 969.


[Закрыть].

Таким образом, Манифест 17 октября 1905 года не являлся конституцией в прямом смысле слова. Но то, что в нем предусматривалось наделение Государственной думы статусом органа законодательного, представительного, позволяет говорить о появлении в государстве начал законодательного процесса парламентского типа.

Надо признать, что у него были недостатки. В частности, главенствующее положение в нем принадлежало не народным представителям, а главе государства. Наличие у императора России права абсолютного вето в отношении принимаемых законов и права распускать Государственную Думу фактически по своему усмотрению не могло способствовать свободному и демократичному законодательному процессу.

Однако в нем мы можем видеть немало рациональных элементов, а именно:

1) законодательная инициатива, наряду с внесением в законодательный орган законопроекта, могла быть выражена и в форме законодательного предположения, на основе которого разработка законопроекта осуществлялась профессионально в законодательном органе и правительственных министерствах;

2) право законодательной инициативы принадлежало, как это имеет место в большинстве государств, относительно небольшому количеству субъектов: главе государства, органам законодательной и исполнительной власти; это не позволяло «засыпать» парламент массой законопроектов;

3) право законодательной инициативы депутатов было ограничено требованием, в соответствии с которым законодательная инициатива могла исходить только от группы депутатов численностью не менее 30 человек; подобное правило существует в некоторых государствах и сегодня, делая законодательную инициативу более представительной и, вероятно, более качественной;

4) законопроекты, соответствующие поступившим в законодательный орган законодательным предположениям, могли одновременно разрабатываться и в Государственной Думе, и в органах исполнительной власти, чем создавались условия для конкуренции, направленной на создание лучшего законопроекта;

5) поступление заключений по законодательным делам не зависело от воли законодателей, а было общим непременным условием;

6) между вторым и третьим чтениями законопроекта в законодательном органе должен был быть промежуток времени, что позволяло не принимать закон в спешке и давало дополнительное время для его обдумывания законодателями;

7) отклоненные альтернативные законопроекты использовались в качестве рабочего материала при доработке соответствующих одобренных законопроектов.

После февральской революции 1917 года Государственная дума фактически была отстранена от дел, и законодательный процесс приобрел иной, непарламентский характер. Законы должны были приниматься Временным правительством7575
  Революционное движение в России после свержения самодержавия / отв. ред. Л. С. Гапоненко. – М.: Изд-во АН СССР, 1957. С. 424—426. – (Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы).


[Закрыть], которому Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания7676
  Задорожная Е. В. Законодательный процесс в России в переходный период 1917—1918 годов // Вестник Российского университета кооперации. – 2017. – №3 (29). С. 100—102.


[Закрыть]. Но оно принимало не законы, а постановления – «акты законодательного свойства»7777
  Россия (1917, февраль—октябрь). Законы и постановления: Сборник указов и постановлений Временного правительства: Вып. 1—2. – Пг., 1917—1918. – 2 т. С. 33.


[Закрыть].

Анализ изданных в период с 25 февраля по 3 марта 1917 г. основных актов государственного управления, позволяет констатировать факт, что Основные государственные законы 1906 г. продолжали действовать, при этом изначально законы должны были приниматься непосредственно Временным правительством, так как именно ему Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания. Временное правительство, между тем, обнародовало декларацию, согласно которой выбор формы правления и принятие конституции страны возлагались на Учредительное Собрание. Необходимо было управлять государством, а это значило, что принятие на себя только полномочий исполнительной власти было недостаточно. Издавались постановления Временного правительства по законодательным делам, иначе говоря, «акты законодательного свойства».