Текст бизнес-книги "Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография"

Автор книги: Евгения Задорожная

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Анализ материалов Сборника указов и постановлений Временного правительства, «Законы и постановления», а также материалов, опубликованных в Вестнике Временного правительства, позволяет сделать вывод, что Свод основных государственных законов полностью отменен не был. Ст. 87 давала законную возможность Временному правительству в период прекращения полномочий Государственной Думы и при наличии чрезвычайных обстоятельств принимать так называемые «меры», в данном случае Постановления, являющиеся, по сути, законами.

С первых дней пребывания у власти Временное правительство изменило порядок принятия таких «законоположений», заменив высочайшее утверждение документа утверждением их, например, военным советом либо советом министров. Вопрос утверждения законопроектов, таким образом, был передан постановлениями Временного правительства в соответствующие ведомства или совет министров.

22 марта 1917 года Временное правительство учредило Юридическое Совещание в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством, и Управляющего делами Временного правительства7878
  Там же. С. 24.


[Закрыть]. Оно было уполномочено давать предварительные заключения по «мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов».

Проекты законов разрабатывались в профильных комитетах Временного правительства и передавались на заключение Юридического Совещания или сразу на рассмотрение правительства.

В это время имела место законодательная инициатива в форме предложения. Временное правительство рассматривало такое предложение и могло предложить соответствующему министру разработать по нему законопроект и проект бюджетных расходов на его реализацию.

Постановления правительства подписывались Министром—Председателем, а наиболее важные – всеми членами Временного правительства.

Просуществовавший с 7 по 25 октября 1917 г. Временный совет Российской республики (Предпарламент) должен был стать переходным органом власти, подготовившим законопроекты к моменту созыва Учредительного Собрания. Изначально даже предполагалось наделение его функциями законодательного органа, но на деле Временный совет стал лишь совещательным учреждением7979
  Шевырин В. М. 2007. 03. 014. Руднева С. Е. Предпарламент: октябрь 1917 г.: опыт исторической реконструкции. – М.: Наука, 2006. – 279 с // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 5: История. Реферативный журнал. 2007. №3.


[Закрыть].

Существенные изменения произошли в октябре 1917 года в связи со свершившейся Октябрьской революцией, порожденной глубочайшим системным кризисом во всех сферах жизни общества. Сложилась принципиально иная система представительной власти, каковой стали Советы.

7 ноября (25 октября по старому стилю) 1917 г. открылся Второй Всероссийский съезд Советов Рабочих и Солдатских Депутатов (далее – Всероссийский съезд Советов), который взял в свои руки всю государственную власть, в том числе законодательную. До созыва Учредительного Собрания для руководства страной было образовано Временное рабочее и крестьянское правительство8080
  Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства [Текст]. – 10 ноября (28 октября) 1917 г. – №1 // СУ РСФСР. – 1917. – №1. – Ст. 1.


[Закрыть], названное Советом Народных Комиссаров (далее – Совнарком). А 12 ноября (30 октября) 1917 г. Совнарком опубликовал декрет «О порядке утверждения и опубликования законов», которым устанавливалось, что до созыва Учредительного Собрания законодательная деятельность осуществлялась им же.

Предполагалось, что принятые Совнаркомом декреты будут внесены на утверждение избранного в будущем Учредительного Собрания, но этого не случилось.

Все законопроекты подлежали рассмотрению Совнаркомом по представлению «министерств» за подписью «надлежащего народного комиссара» либо из учрежденного при Совнаркоме «стола законодательных предположений» за подписью «заведующего отделом»8181
  РСФСР. Съезд советов (2; 1917). Декреты и декларации 2-го Всероссийского съезда советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Совета Народных комиссаров: Сб. 1: За окт., ноябрь и по 12 дек. 1917. – Пг., 1917. С. 34.


[Закрыть]. Принятый Совнаркомом акт подписывался в окончательной редакции именем Российской Республики Председателем Совнаркома, назывался постановлением или декретом и обретал силу закона. Акты, принятые Совнаркомом, направлялись на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее – ВЦИК), который был избран Всероссийским съездом Советов8282
  Декреты Советской власти. Том I. 25 октября 1917 г. – 16 марта 1918 г. – М.: Гос. издат-во политической литературы, 1957. – 624 с.


[Закрыть]. Постановления Совнаркома официально опубликовывались в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства»8383
  Декрет СНК РСФСР от 18.11.1917 «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений Правительства» // СУ РСФСР. – 1917. – №3. – Ст. 40.


[Закрыть] и вступали в силу, как правило, в день опубликования. Все газеты обязывались печатать на первой странице все декреты и распоряжения ВЦИК и Совнаркома8484
  Постановление ВЦИК от 05.04.1918 «Об обязанности газет печатать декреты и распоряжения органов советской власти» // Известия ВЦИК. – 05.04.1918. – №66.


[Закрыть].

Правовые акты «пролетарского» государства являлись отражением идеологии и политики большевиков, руководимых Центральным Комитетом РСДРП (б). В письме ЦК Сарненской группе РСДРП (б) от 6 декабря 1917 г. говорилось: «О том, какую линию сейчас вести, вы, конечно, знаете, так как получаете наш орган, в котором имеются все декреты, а ими ведь и направляется в настоящее время линия нашего поведения». В другом письме ЦК от 7 декабря говорилось: «Если же вам нужно знать линию ЦК, то рекомендуем вашему вниманию все декреты Совета Народных Комиссаров, так как они проводят в жизнь программные вопросы нашей партии». Не случайно некоторые виды актов, принимавшиеся в то время (резолюции, обращения, декларации и др.), имеют отношение к деятельности партийного органа, а не правительства. Многие из них имеют скорее декларативный, нежели нормативный характер. Ленин писал, что «Декреты – это инструкции, зовущие к массовому практическому делу».

В связи с октябрьской революцией 1917 года и отвержением новой властью всего того, что было при «царском режиме», многие элементы законодательного процесса, в том числе рациональные, оказались забытыми. Однако некоторые из них могли бы быть использованы и сегодня в целях улучшения законодательного процесса в современной России.

В период 1917—1918 годов до принятия первой Конституции РСФСР, в России существовал непарламентский законодательный процесс, который осуществлялся исполнительными органами власти, и поэтому его можно назвать еще квазизаконодательным процессом.

Анализ нормативных и политико-правовых актов рассматриваемого периода в связи с конституционными кризисными явлениями позволяет сделать вывод о том, что законодательный процесс носил революционно-опосредованный характер, так как порожден был кризисными явлениями 1905 г., а революции 1917 г. обусловили его дальнейшую трансформацию.

2.2. Конституционно-реформаторский период развития законодательного процесса в РСФСР (1918—1940 гг.)

Дальнейшее изучение законодательного процесса в советской России целесообразно увязывать с принятыми конституциями РСФСР и сопровождающими развитие законодательного процесса конституционными кризисными явлениями. Разработка проекта первой Конституции РСФСР началась с принятия 12 (25) января 1918 года Третьим Всероссийским съездом Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа8585
  СУ РСФСР. – 1918. – №15. – Ст. 215.


[Закрыть] (далее – Декларация), принимаемой в условиях реальной многопартийности и дискуссии. В юридической литературе можно встретить описание данного документа как конституционного акта Советской республики, законодательно закрепившего завоевания Октябрьской революции и провозгласившего основные принципы и задачи социалистического государства.

В соответствии с названной Декларацией Высшим органом власти РСФСР был провозглашен Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Казачьих Депутатов (далее – Всероссийский Съезд Советов), который созывался не реже чем через три месяца и избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее – ВЦИК), становившийся верховным органом власти в периоды между съездами.

Именно ВЦИК была поручена разработка основных положений Конституции Российской Федеративной Республики8686
  СУ РСФСР. – 1918. – №15. – Ст. 215. С. 94.


[Закрыть].

Гражданская война и проводимая политика «военного коммунизма» обусловили роль Всероссийского съезда Советов как органа, чья деятельность направлена на выявление настроения трудящихся. Между тем факт, что большинство депутатов были коммунистами, позволяет сделать вывод о возможно недостаточной осведомленности законодателей о потребностях беспартийных граждан. Однако такой способ позволял наиболее быстро выявить потребности заинтересованных граждан, т.е. делегатов от правящей партии.