Текст бизнес-книги "Нотариат в Российской Федерации"

Автор книги: Георгий Романовский

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Г. Б. Романовский, Ольга Романовская
Нотариат в Российской Федерации

© О. В. Романовская. Г. Б. Романовский, 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

Предисловие

В 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее – Основы о нотариате). Российское государство попыталось в корне изменить правовые основы организации нотариата. Появился новый субъект правоотношений – нотариус, занимающийся частной практикой. Представители нотариального сообщества стали говорить о восстановлении модели латинского нотариата. В 2003 г. Основы о нотариате отметили свой 10-летний юбилей. Это время стало апробацией новых норм. В течение этого периода значительно поменялось гражданское, гражданское процессуальное и административное законодательство. Были приняты три части Гражданского кодекса, новый Гражданский процессуальный кодекс, реформирована система органов юстиции. Следует отметить, что новая Конституция России также была принята уже после вступления в силу Основ о нотариате. Это означало, что указанный нормативный акт, не став результатом системной реформы отраслевого законодательства, остался документом, обреченным на поэтапное «старение».

Нотариат за последние 10 лет пережил немало критических периодов: «отлучение» нотариусов от удостоверения наиболее доходных сделок, чрезмерное налоговое обременение, ставшее предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ, обострение внутренних противоречий, вылившееся в создание вторых палат в регионах и борьбу за лидерство. Внутренний кризис принял особые формы. С одной стороны, государственные органы практически стали вести необъявленную войну с нотариатом, причем нередко не скрывая этого, с другой – нотариусы, оказавшиеся бесконтрольными со стороны государства, не всегда могли устоять перед соблазном заработать большие деньги на нарушениях закона. В итоге не прекращается полемика на страницах юридической печати о значении нотариата и путях его совершенствования. К сожалению, выработка конструктивных решений осложняется взаимными обвинениями Министерства юстиции РФ и Федеральной нотариальной палаты.

Все перечисленные обстоятельства поставили перед отечественной правовой наукой ряд конкретных задач, среди которых выявление проблем, связанных с реализацией положений Основ о нотариате, определение баланса интересов государства и лиц, занимающихся частной нотариальной практикой, приведение законодательства в этой части в соответствие Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ.

Развитие законодательства в России в части регулирования данного института права было противоречивым: от закрепления только системы государственного нотариата до введения такого понятия, как частнопрактикующий нотариус. Нотариус Советского Союза рассматривался как обычный клерк, в чьи функции входило лишь решение технических задач, связанных с обеспечением гражданского оборота. Юридического образования для занятия должности нотариуса не требовалось. По меткому замечанию Президента Федеральной нотариальной палаты Е. Н. Клячина, нотариальная контора воспринималась как «своеобразное место ссылки для юристов, не имеющих возможности устроиться на работу в иных структурах»[1]1
  Клячин Е. Н. Потенциал российского нотариата – государству, обществу, гражданину // Нотариальный вестник. 2003. № 9. С. 17.


[Закрыть].

С принятием в 1993 г. Основ о нотариате положение данного института изменилось. Значительно повысились требования к кандидатам, претендующим на должность нотариуса, обязательным стало наличие юридического образования, прохождение стажировки, сдача квалификационного экзамена, получение лицензии. Обсуждался вопрос об обязательном включении дисциплины «Нотариат» в государственный образовательный стандарт (ГОС) по специальности «Юриспруденция». И хотя ни эта, ни какая-либо другая дисциплина с однородным названием не были закреплены в содержательной стороне ГОСа, большинство юридических факультетов в рамках объема часов, выделяемых на специальные курсы, вводят, как правило на старших курсах, учебную дисциплину «Нотариат». Возможна вариативность наименований, что предопределено взглядом конкретного преподавателя на содержание предмета. В некоторых учебных заведениях это «Организация нотариата в России», в иных – «Нотариальное право» или «Нотариат и нотариальная деятельность в Российской Федерации». Между тем фактическая наполняемость курса идентична вне зависимости от наименования.

Одними из противоречивых и сложных в процессе преподавания являются вопросы организации нотариата: порядок учреждения должности нотариуса, прием квалификационного экзамена, понятия нотариального округа, нотариального акта, статус нотариальной палаты и т. д. Исходя из этого, авторы предлагаемого издания поставили перед собой задачу проанализировать проблемные моменты организации нотариата. Настоящая работа также представляет авторскую позицию на предмет учебной дисциплины «Нотариат» и не преследует цели осветить все вопросы, связанные с нотариатом. Многие проблемы остались вне рамок исследования: в частности, порядок нотариального делопроизводства, правила совершения нотариальных действий, применение нотариусами норм иностранного права и некоторые другие. Вместе с тем авторами сделана попытка показать именно основную проблематику нотариата. При таком подходе предмет приобретает свое истинное значение, как специального курса, направленного на «отшлифовку» полученных базовых знаний. Ряд положений работы является спорным и, по-видимому, вызовет полемику.

Издание носит сугубо проблемный характер, в нем нет «сухого» пересказа правовых актов. Однако данная дисциплина читается, как правило, на последних курсах, когда студент уже имеет представление о правовой системе, должен самостоятельно анализировать действующее законодательство и нуждается только в помощи систематизировать ответы именно на проблемные вопросы.

Общие вопросы нотариата

Понятие нотариата

Право – это категория, над определением которой юристы бьются уже долгие годы. Но до настоящего времени точного определения нет. Право – элемент повседневной жизни каждого из нас. Так или иначе каждый вступает в определенные правоотношения, иногда даже не осознавая этого.

Различные правовые системы неоднозначно определяли человека как субъекта права. Древнее право обозначало раба как говорящее орудие, причем долгое время философия права подводила естественно-правовую основу под закономерность такого определения. Выделялась обязанность господина проявлять заботу о существе, которое материально и интеллектуально стояло на нижней ступени классового общества.

Советская Россия не относилась к человеку как к первичному субъекту правоотношений. Личность определялась как носитель прав и обязанностей в их неразрывном единстве. Подобная концепция имеет две стороны. С одной стороны, подчеркивается ответственность каждого при реализации собственных прав, напоминается о том, что индивид живет в обществе и должен строить свою линию поведения исходя из этой предпосылки. С другой – подразумевается, что реализация прав невозможна без выполнения определенных обязанностей. В этом случае обязанности первичны. Именно второе направление и возобладало в советской системе права. Новая Конституция РФ 1993 г. в основах конституционного строя провозгласила, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». И хотя до реализации данного принципа на практике еще очень далеко, он предполагает наличие у государства определенных обязанностей: признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Это достигается, в том числе, организацией особой системы правоохранительных органов, в функции и задачи которых входит обеспечение определенных прав и свобод, их охрана и защита.

Сделки с недвижимостью, легализация документов, свидетельствование подлинности документов, – все это требует соблюдения определенной процедуры. При этом возникает необходимость в создании специальной системы органов, которые, соблюдая унифицированные правила, могли бы обеспечить защиту прав сторон гражданского оборота.

Кто сможет обеспечить профессиональную защиту прав участников гражданского оборота? На первое место, естественно, можно поставить суд. В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на судебную защиту. Но судебная процедура длительна и дорогостояща из-за привлечения юристов-профессионалов. Зачастую необходима превентивная защита прав, когда сам спор еще не возник. Такая защита должна исключать возможные последующие споры и служить надежной преградой для злоупотреблений со стороны недобросовестных участников гражданского оборота. Моделей установления превентивной защиты несколько. Это страхование сделок, государственная регистрация, ведение единых реестров, участие суда как арбитра гражданских правоотношений и т. д.

Право многих стран исходит из того, что надежной защитой прав и интересов субъектов гражданских правоотношений является нотариальное удостоверение и свидетельствование специальными управомоченными органами и должностными лицами. Традиционно они называются нотариальными органами. Центральное место в них принадлежит нотариусу как самостоятельному субъекту правоотношений. Джанкарло Лаурини, председатель национального совета нотариата Италии, назвал деятельность нотариуса «антипроцессуальной», цель которой – исключить риск судебных споров[2]2
  Лаурини Дж. Нотариат как общественный институт – гарант прав граждан и государственных интересов // Нотариальный вестник. 1999. № 5–6. С. 56.


[Закрыть].

В Российской Федерации предусмотрен специальный институт нотариата, правовой базой которого являются Основы о нотариате, вступившие в силу с 1993 г.

«Нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации», – гласит ст. 1 Основ о нотариате. Эта же статья предусматривает, что в соответствии с указанными Основами нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. Данное положение свидетельствует о том, что после долгого перерыва (с 1917 г.) законодательно закрепляются основы частного (негосударственного) нотариата.

Реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет Министерство юстиции РФ.

При отсутствии в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий.

Нотариальные действия от имени Российской Федерации на территории других государств совершают должностные лица консульских учреждений РФ, уполномоченные на совершение этих действий.

Статья 1 рассматривает нотариат сквозь призму двух ключевых понятий: система органов и специальные действия. Это дает основания для различного толкования термина «нотариат». Согласно традиционной точке зрения нотариат считается системой специальных органов. Наибольшее внимание организации нотариата уделяет учебная дисциплина «Гражданское процессуальное право», рассматривающая нотариат в рамках несудебной формы защиты гражданских прав. Поэтому традиционное понимание этого термина можно найти именно там. Учебник гражданского процесса под редакцией М. К. Треушникова дает следующее определение: «Нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которые возложено удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выписок из них, придание документам исполнительной силы и выполнение других законом предусмотренных действий и в предусмотренном законом порядке в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц».[3]3
  Учебник гражданского процесса / Под ред. М. К. Треушникова. М., 1996. C. 431.


[Закрыть] Практически идентичное определение и в учебнике «Гражданский процесс» под редакцией В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота: «Нотариат представляет собой систему органов и должностных лиц, которые обеспечивают и осуществляют юридическую деятельность, направленную на подтверждение и закрепление бесспорных фактов и прав».[4]4
  Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусиной, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М, 1997. С. 431.


[Закрыть] С такой точкой зрения полностью согласны авторы «Комментария к Основам законодательства РФ о нотариате» под редакцией В. Н. Аргунова[5]5
  Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате / Под ред. В. Н. Аргунова. М., 1996. С. 5.


[Закрыть], где повторяется определение нотариата, данное в «Учебнике гражданского процесса» под редакцией М. К. Треушникова, тем более что автором главы «Нотариат в России» является B. Н. Аргунов. Ю. Н. Власов, сохраняя общую идею, не совсем точно указывает на наличие нормативного определения, совмещая два разнопорядковых понятия: «система органов» и «правовой институт»: «Таким образом, нормативное определение нотариата характеризует этот правовой институт как систему государственных органов и должностных лиц, на которых законодательством РФ возложена обязанность по совершению предусмотренных нотариальных действий от имени Российской Федерации, направленных на юридическое закрепление бесспорных гражданских прав и фактов и исполняемых в целях обеспечения защиты прав и законных интересов обратившихся лиц и организаций»[6]6
  Власов Ю. Н. Нотариат в Российской Федерации. М., 2000. С. 21. – Далее автор опускает термин «правовой институт», говоря уже только о системе органов (с. 26).


[Закрыть]. Нотариат как правовой институт – это прежде всего упорядоченная совокупность правовых норм, а вот далее можно указывать на предмет регулирования, которым будет выступать деятельность особой системы органов.

Другая точка зрения исходит из того, что нотариат представляет собой, прежде всего, систему специальных нотариальных действий. Кому государство предоставляет осуществление этих действий – это уже вторично. Данное определение оправдано тем, что научная литература рассматривает нотариальную деятельность как категорию. Основы о нотариате не включают в себя официальное понятие нотариата, но в них часто идет речь о нотариальной деятельности (ч. 6 ст. 1, ст. 3, 5, 18 и т. д.). Соответственно нотариальную деятельность могут осуществлять те органы, которые государство наделяет таким полномочием на основании закона: не только нотариусы, но и адвокаты, государственные чиновники, судьи (например, мировые). Исходя из этого первичность признается не за субъектом, а за теми полномочиями, которыми он наделяется. Отчасти именно об этом говорит и профессор М. Треушников: «Имеется нечто общее, что объединяет всех лиц, совершающих нотариальные действия: процедуры, которые обязан соблюдать любой, будь он нотариус, занимающийся частной практикой, или государственный нотариус… Процессуальный регламент объединяет всех нотариусов, независимо от форм организации нотариата»[7]7
  Треушников М. Современные проблемы гражданского и нотариального процесса // Нотариальный вестник. 1998. № 9. С. 35–36.


[Закрыть].

В региональных законах, в отличие от федерального акта, предпринимаются попытки нормативно определить понятие нотариата. Например, ст. 2 Закона Республики Карелия «О нотариате» закрепляет, что «нотариат в Республике Карелия – это система органов и должностных лиц, призванных обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, укреплять правопорядок и законность путем правильного и своевременного совершения нотариальных действий, направленных на юридическое закрепление прав и обязанностей». Однако следует отметить, что это, пожалуй, единственное нормативное закрепление понятия нотариата. Для примера можно привести и Закон Еврейской автономной области «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области». Статья 2, закрепляя систему нотариата в области, перечисляет субъектов, уполномоченных осуществлять нотариальную деятельность: «Нотариальная деятельность в области осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой, а также уполномоченными на то должностными лицами». Тем самым приоритет отдается виду деятельности, а не системе определенных органов. Закон Украины «О нотариате» от 2 сентября 1993 г., в отличие от российского, дает официальное определение: «Нотариат в Украине – это система органов и должностных лиц, на которые возложена обязанность удостоверять права, а также факты, имеющие юридическое значение, и совершать иные нотариальные действия, предусмотренные настоящим Законом, с целью придания им юридической достоверности. Совершение нотариальных действий в Украине возлагается на нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, государственных нотариальных архивах (государственные нотариусы) или занимающихся частной нотариальной деятельностью (частные нотариусы)». Положение о нотариате и нотариальной деятельности в Республике Беларусь дает определение не только нотариата, но и нотариальной деятельности (п. 1): «Нотариат в Республике Беларусь – это система, включающая государственные органы и должностных лиц, которые обеспечивают защиту государственных интересов, прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем осуществления нотариальной деятельности»[8]8
  Утверждено Указом Президента Республики Беларусь № 38 от 2 февр. 2000 г.


[Закрыть]. Таким образом, нотариальная деятельность обозначена как реальное воплощение действий нотариата как системы органов, совершение от имени Республики Беларусь нотариусами и другими уполномоченными лицами нотариальных действий, предусмотренных актами законодательства. Иначе определено понятие нотариата в Республике Казахстан. Статья 1 Закона «О нотариате» закрепляет: «Нотариат в Республике Казахстан – это законодательно закрепленная система защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц путем совершения нотариальных действий, направленных на удостоверение прав и фактов, а также на осуществление иных задач, предусмотренных настоящим Законом»[9]9
  Здесь и далее по тексту Закон «О нотариате» Республики Казахстан цит. по: Нотариус. 1999. № 4.


[Закрыть]. Однако вряд ли можно признать именно такое определение удачным. Термин «система» обозначает упорядоченную совокупность элементов, которые характеризуются в Законе Казахстана словом «защита». Если обратиться к теории гражданского права[10]10
  Далее делается ссылка на учебную литературу, изданную в Российской Федерации. Логично задать вопрос: как можно оценивать законодательные новеллы Казахстана с точки зрения российской доктрины? Ответ может быть один: фундамент юридической доктрины в странах СНГ един. Он формировался в годы советского строительства, поэтому, как представляется, такой «взаимоанализ» не будет страдать передергиванием норм различных правовых систем.


[Закрыть], то в ней используется термин «охрана гражданских прав». Им охватывается, – указывается в учебнике по гражданскому праву, – вся совокупность мер, обеспечивающих нормальный ход реализации прав. В него включаются меры не только правового, но и экономического, политического, организационного и иного характера, направленные на создание необходимых условий для осуществления субъективных прав. Наряду с таким широким пониманием охраны в науке и в законодательстве используется и понятие охраны в узком смысле слова. В этом случае в него включаются лишь те предусмотренные законом меры, которые направлены на восстановление или признание гражданских прав и защиту интересов при их нарушении или оспаривании. В целях избежания терминологической путаницы охрану в узком значении этого слова принято именовать защитой гражданских прав[11]11
  Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. С. 240.


[Закрыть]. Нотариальное удостоверение традиционно понималось как способ защиты гражданских прав. Законодательство закрепляет другие способы защиты. Исходя же из текста Закона Казахстана, можно сделать вывод, что защита прав и законных интересов граждан исчерпывается нотариальной деятельностью, что будет не совсем верно.

В Германии понятия «нотариат» и «нотариус» взаимообусловлены. Нотариат – «публичная должность для засвидетельствования юридически значимых актов и иных задач в области предварительного правосудия». Нотариус – «независимый носитель публичной должности (нотариата), призванный засвидетельствовать юридически значимые акты и для выполнения иных задач в области предварительного правосудия в рамках добровольной подсудности»[12]12
  Сумин А. М. Правовое регулирование нотариата в Германии // Нотариус. 2000. № 2. С. 62.


[Закрыть]. Тем самым основной упор сделан на носителя нотариальной функции. Созвучно с этим определение нотариата, данное И. В. Москаленко: нотариат – это «орган, наделенный публичной властью и входящий в систему гражданской юрисдикции»[13]13
  Москаленко И. В. Сущность и значение нотариата // Нотариус. 2002. № 5. С. 6.


[Закрыть].

Проект ФЗ «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации», размещенный на сайте Центра нотариальных исследований[14]14
  www.notiss.ru


[Закрыть], рассматривает нотариат как институт предупредительного правосудия (ч. 1 ст. 4 Проекта), тем самым вольно или невольно сближая его с судебными органами. Следует отметить неудачность такой формулировки, а главное – изначально закладываемое противоречие Конституции РФ. Обозначая нотариат как институт предупредительного правосудия, тем самым вводится новое понятие – вид правосудия – предупредительное. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118). Нотариат не входит в систему судебных органов, а значит, и не может выполнять функции правосудия. Использование прилагательного «предупредительное» допустимо лишь в научных целях при определении значения нотариата, но никак не в его законодательной характеристике в совокупности с существительным «правосудие»[15]15
  В Проекте дается понятие «предупредительного правосудия – способ предотвращения судебных споров путем удостоверения нотариусом в публично-правовом порядке сделок, бесспорных прав и фактов с целью придания им юридической достоверности, обеспечения определенности и стабильности гражданского оборота. Но даже подобная оговорка приводит к размыванию значимого конституционного термина «правосудие». Такое, по-видимому, недопустимо.


[Закрыть]. Кроме того, в этой же статье Проекта закрепляется: «Нотариат является профессиональным сообществом нотариусов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления». Итогом такой формулировки выступает определение нотариата как разновидности профессионального союза, что тоже нельзя признать удачным. Если проводить параллели с судебной властью, то это равнозначно такой характеристике: судебная система – это профессиональное сообщество судей. Однако конституционная практика специально не отождествляет понятия «судебный орган» и «орган судейского сообщества». Если подходить к нотариату как к профессиональному сообществу, то надо отказаться от его публично-правового предназначения. Между тем авторы Проекта определяют нотариальную деятельность как публично-правовую, осуществляемую от имени государства (ст. 2)[16]16
  Нотариальная деятельность – публично-правовая профессиональная квалифицированная юридическая деятельность по совершению от имени государства нотариусом нотариальных действий в сфере гражданско-правовых и иных правоотношений в пределах бесспорной юрисдикции.


[Закрыть].

Если рассматривать нотариат как систему уполномоченных органов, то важно отметить, кто входит в нее и к какому виду они относятся. Согласно ст. 1 Основ о нотариате, в данный перечень входят:

– нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе;

– нотариусы, занимающиеся частной практикой;

– должностные лица органов исполнительной власти;

– должностные лица консульских учреждений.

Иными словами, в систему нотариата входят как собственно нотариусы, так и должностные лица, для которых нотариальная деятельность является только дополнительной функцией. Соответственно статус каждого субъекта различается.

Статья 37 Основ о нотариате существенно ограничивает перечень нотариальных действий, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти (при этом называется условие «в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса»). Данный перечень включает в себя следующие нотариальные действия:

1) удостоверение завещаний;

2) удостоверение доверенностей;

3) принятие мер к охране наследственного имущества;

4) свидетельствование верности копий документов и выписок из них;

5) свидетельствование подлинности подписи на документах.

Законодательными актами РФ на указанных в данной статье должностных лиц может быть возложено совершение и иных нотариальных действий. Обращает внимание, что содержание ст. 37 устарело. Закон подразумевал под должностными лицами органов исполнительной власти должностные лица органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Соответственно в этой части нормы Основ о нотариате фактически не применяются. Для восполнения этого пробела большинством региональных законодателей приняты свои нормативные документы. Так, Думой Волгоградской области 10 октября 2002 г. принят Закон «О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области». Преамбула определяет: «Настоящий Закон в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате и Законами Волгоградской области „Об организации местного самоуправления в Волгоградской области“, „Об утверждении реестра муниципальных должностей Волгоградской области“ определяет деятельность должностных лиц органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий». В соответствии с этим Законом нотариальные действия совершаются должностными лицами исполнительного органа местного самоуправления, перечень которых определяется правовым актом главы администрации муниципального образования Волгоградской области. Указывается срок действия Закона: до принятия федерального закона, устанавливающего иной порядок деятельности в данной сфере. Следует добавить, что соответствующий законопроект представлен в Государственную Думу РФ и поддержан большинством регионов.

Статья 38 Основ о нотариате предусматривает нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений РФ. Этот перечень наиболее близок статусу нотариуса. В частности, должностные лица консульских учреждений РФ совершают следующие нотариальные действия:

– удостоверяют сделки, кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества, находящегося на территории Российской Федерации;

– принимают меры к охране наследственного имущества;

– выдают свидетельства о праве на наследство;

– свидетельствуют верность копий документов и выписок из них;

– свидетельствуют подлинность подписи на документах;

– свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой;

– удостоверяют время предъявления документов;

– принимают на хранение документы и др.

Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены также иные нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений РФ.

Консульский устав СССР содержит специальную главу XIII «Нотариальные действия». В соответствии с Положением о Консульском учреждении Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г., Консульское учреждение является государственным органом внешних сношений РФ, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени РФ.

Консульское учреждение входит в систему Министерства иностранных дел РФ. В государстве пребывания функции координации по отношению к консульскому учреждению выполняет глава дипломатического представительства РФ. В соответствии с указанным Положением ему также предоставлено право на осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий.

Таким образом, систему нотариальных органов составляют различные должностные лица: работники государственных нотариальных контор; лица, занимающиеся частной нотариальной деятельностью; муниципальные служащие, входящие в систему органов местного самоуправления; государственные служащие органов, входящих в систему Министерства иностранных дел.

Определенные трудности возникают при видовой характеристике нотариальных органов. Большинство учебных пособий называет их правоохранительными: «Совершение нотариальных действий – вид деятельности, которая весьма близко примыкает к правоохранительной деятельности в целом и одной из ее функций – оказание юридической помощи… Все нотариальные действия так или иначе имеют отношение к осуществлению правоохранительных функций, оказывают или могут оказать содействие органам, осуществляющим функции такого рода»[17]17
  Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М., 1998. С. 344–345.


[Закрыть]. Существует точка зрения, согласно которой нотариальные органы являются разновидностью административных. Этому способствует включение их в систему органов юстиции. При этом подразумевается организационная и правовая подчиненность. Данное мнение справедливо подвергается критике. Административный орган выступает не просто как носитель государственной власти, но и как проводник государственной воли, выражая вовне задачи государственного управления. Для этого он наделяется дискреционными полномочиями, благодаря которым принимается самостоятельное решение. Применительно к нотариальному органу в этом случае необходимо закрепление усмотрения нотариуса по отношению к лицам, обратившимся за совершением нотариального действия. Однако это не отвечает концепции нотариата в условиях рыночной экономики. Справедливо и мнение Е. Б. Тарбагаевой: «Метод разрешения гражданских дел органами нотариата по своему существу является административным методом, что обосновывает включение нотариата в систему исполнительно-распорядительных органов»[18]18
  Тарбагаева Е. Б. Компетенция нотариальных органов (теоретический аспект) // Правоведение. 2000. № 5. С. 184.


[Закрыть]. При этом следует указать на отличительные черты – отсутствие дискреции при совершении нотариального действия.

Наиболее часто обсуждаемая точка зрения сводится к тому, что нотариальные органы – аналог судебных, чему способствует долгое подчинение нотариата судебным органам в Советском Союзе, понимание подведомственности гражданских дел, а также задач гражданского процессуального права. Так, Е. Б. Тарбагаева в цитируемой выше работе, определяя компетенцию нотариальных органов, за основу берет общие правила подведомственности, установленные Гражданским процессуальным кодексом. Предпринимаются попытки выявить общие и различные черты в системе нотариальных и судебных органов с целью показать близость двух этих систем. По мнению М. Треушникова, процессуальная форма нотариальной деятельности сравнима с формой особого производства: «Имеются совершенно аналогичные институты – подведомственность, подсудность, порядок возбуждения производства и другие в указанных формах защиты и охраны права. И особое производство, и нотариальный процесс – это производства, в которых не действует принцип состязательности, так как он определяет исковое производство»[19]19
  Треушников М. Современные проблемы гражданского и нотариального процесса // Нотариальный вестник. 1998. № 9. С. 37.


[Закрыть]. На сходстве многих признаков судебных и нотариальных органов настаивают В. Жуйков[20]20
  Жуйков В. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. № 6–7.


[Закрыть], определивший нотариат как орган превентивного правосудия, и Г. Черемных – в статье «Нотариат как институт предупредительного (превентивного) правосудия»[21]21
  См.: Нотариус. 1998. № 5/6. – Подобные определения нотариата, по-видимому, и привели к попытке осуществить их законодательное закрепление. См. выше – Проект Федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации».


[Закрыть]. В. Ярков, соглашаясь с наличием многих сходных черт, одновременно настаивает на коренных отличиях, не позволяющих отождествлять нотариальные и судебные органы: «Так, судебная деятельность представляет собой по содержанию правосудие, которое может осуществляться только судом. Судебные функции носят исключительный характер и согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации могут осуществляться только судами… Различна степень обязательности судебных и нотариальных актов… Судебная деятельность полностью финансируется за счет государства. Нотариальная деятельность финансируется государством только в части деятельности государственных нотариусов»[22]22
  Ярков В. В. Профессия нотариуса // Нотариус. 2000. № 4. С. 16–17. – В. Ярков настаивает на следующих общих чертах: суд и нотариат действуют в одной сфере – публично-правовой, осуществляя свои полномочия от имени государства; при осуществлении своих полномочий они руководствуются Конституцией и федеральными законами, должны быть беспристрастны в отношении участников соответствующего производства; общегосударственный статус обеих систем.


[Закрыть].

Обобщая вышеизложенное, следует выразить мнение, что нотариальные органы являются по своей сути административными, но с особым статусом. В условиях развития рыночных отношений появляются административные органы, предназначение которых не выполнение управленческих функций, а решение социальных задач. В административном праве многих западноевропейских стран они нередко получают название социальных органов, т. е. выполняющих общественные задачи, помогающих населению в реализации и защите своих прав. Их деятельность жестко регламентирована, они наделены дискреционными полномочиями только по оценке правомерности-неправомерности действий лиц, обратившихся к ним за помощью. Такими классическими органами являются, например, регистрационные. Они не обладают правом усмотрения целесообразности при регистрации определенных действий, фактов и др., но могут отказать в совершении государственного действия при наличии незаконности требования лица, обратившегося к нему, либо при предоставлении недостоверных сведений.