Текст бизнес-книги "Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)"

Автор книги: Георгий Савенко

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Глава I
Межевание и землеустройство в России (вторая половина XVIII – начало XXI в.)

§ 1. Российское законодательство о межевании и землеустройстве: основные этапы развития

Межевание неразрывно связано с понятием «земельный участок», эти понятия неотделимы друг от друга. На начальном этапе целью межевания было навести порядок в землевладении на всей территории государства, обмерить и установить границы на местности как казенных, так и частных землевладений, оформить права на них; предполагалось, кроме того, решить земельные споры между частными землевладельцами, от чего позднее отказались. Однако межевое законодательство вместо понятия «земельный участок» использовало иные: «землевладение», «земельный надел», «пашня», «пустошь», «лес», «сенокос» (такие владения могли располагаться чересполосно), т. е. речь шла о многоконтурных земельных участках, состоявших из разных частей и не имевших общих границ. Данное вступление представляется необходимым для того, чтобы отметить особенности межевания земель в XVIII – начале XX в. Межевание, как и собственно межевое, а затем и землеустроительное законодательство, эволюционировало в зависимости от социально-экономического развития Российской империи, шло в увязке со многими реформами – политическими, аграрными, налоговыми – и с внедрением капиталистических форм хозяйствования. Однако при любой общественно-экономической формации земля может сохранять свою ценность, выступать важным источником доходов, в то же время плодородная, пригодная для сельского хозяйства земля может оказаться и убыточной, приобретая новую ценность как недвижимое имущество. Тем не менее межеванием и землеустройством государством неизменно достигались цели по установлению и сохранению земельного правопорядка.

Под межеванием в России обычно понималось разграничение земельных владений, установление границ земель в натуре и закрепление за землевладельцами права на их владение.

История межевого дела берет свое начало с Древней Руси: первые сведения о межевании содержались еще в Русской Правде. Можно выделить несколько периодов в развитии межевого дела в России:

1) межевание в удельной Руси (домонгольский период);

2) межевание в монголо-татарский период;

3) писцовые межевания и описания земель в Московском государстве в XV–XVII вв.;

4) межевание в первую половину XVHI в.;

5) Генеральное межевание 1765–1767 гг.;

6) специальные, местные и особые системы межевания ХГХ в.[8]8
  Герман И.Е. История русского межевания (курс). М.: Типолитография В. Рихтер, 1910. С. 10–11; Некрасов Ф.Г. Межевание земель в России (межевые законы). М.: Типолитография Ю. Венер, 1915. С. 6—22.


[Закрыть] В царствование Алексея Михайловича межевое дело поднялось в России на новый качественный уровень, это стало следствием подчинения межевания действию специальных законов, которые защищали в том числе интересы частного землевладения. Основной причиной такой постановки межевого дела стало, во-первых, несовершенство прежних межеваний, порождавших массу земельных споров и неурядиц, во-вторых, возросшая ценность земель в центральных частях государства. На этом основании правительство решило подчинить все межевые действия точно определенным правилам. Согласно этим правилам, пространство, состав и принадлежность поземельных владений должны были быть приведены межеванием в точность установления новых и возобновления старых границ для равного разверстания совместных владений, для правильного разрешения возникающих споров, для укрепления прав на земли частных землевладельцев. Новая земельная и межевая политика Алексея Михайловича нашла отражение в Соборном уложении 1649 г., в состав которого вошло в форме законов много важных постановлений чисто межевого характера. Межевые законы Соборного уложения различали следующие виды межевых действий: 1) спорное и бесспорное межевание земель, еще не «межеванных писцами», и 2) спорное и бесспорное возобновление межевых знаков.

В период после Соборного уложения 1649 г. и до включения межевых законов в Свод законов Российской империи (далее – СЗ РИ) межевые отношения регулировались многочисленными указами, наказами, манифестами. Этот непрерывный процесс был тесно связан со всеми земельными и налоговыми реформами, лесоустроительными и картографическими работами, составлением планов городов, административным межеванием и т. д. Значительным событием в истории русского межевания следует назвать проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г. и направленного на разграничение земель и укрепление границ владений. Генеральное межевание сменило Писцовые описания, которые осуществлялись в целях установления границ землевладения в натуре.

В базовое издание СЗ РИ 1857 г. (т. Х ч. 3) были включены законы: Учреждения мест и властей межевых; Устав о производстве межевания; Устав о судопроизводстве и взысканиях межевых. С учетом изменений межевого законодательства этот том (т. X) Свода законов Российской империи претерпел два переиздания – в 1893 и 1906 гг. Том X содержал, однако, не все нормы межевого права, многие из них содержались в других томах Свода законов или же издавались отдельными законами, инструкциями, правилами и не включались в систематизированный свод законов. Среди них: 1) Правила 29 апреля 1818 г. о производстве межевых дел в Бессарабии; 2) Дополнительные статьи 10 февраля 1824 г. к общей межевой инструкции для генерального межевания земель в Пермской губернии; 3) Правила 24 января 1829 г. для межевания земель в Таврической губернии; 4) Положение 27 октября 1859 г. о размежевании Черниговской и Полтавской губернии; 5) Правила 27 июля 1861 г. о порядке межевых действий при разверстании угодий; 6) Правила 16 января 1868 г. о судебно-межевом разбирательстве; 7) Правила 15 января 1889 г. о производстве дел по возобновлению межевых знаков.

Межевое законодательство, сосредоточенное в т. X СЗ РИ, различало два вида государственного межевания: 1) межевание генеральное и 2) специальное (ст. 2). Межевание, которое производилось в некоторых местностях по особым правилам, можно назвать особенным межеванием в отличие от генерального и специального межеваний, производящихся повсеместно по одним и тем же правилам и потому именуемых общим межеванием (ст. 3). Наряду с межеванием общим и особенным, выделялось межевание местное, которое производилось на основаниях, соответствующих особенностям местных условий. Общее межевание (генеральное и специальное) регулировалось общими правилами, содержащимися в т. X СЗ РИ. Особенные межевания – межевания башкирских земель, крестьянские межевания, а также и местные межевания (Бессарабии, Черниговской и Полтавской губернии, Закавказского края) – производились по правилам, специально изданным для этой цели и в большинстве своем не содержащимся в своде межевых законов.

Генеральное межевание производилось с целью определения окружных границ как населенных пунктов, так и дач — в основном крупных территориальных единиц за пределами населенных пунктов на землях сельскохозяйственного назначения, включая земли лесного фонда и неудобицы. Причем «обмежевание» дач, внутри которых находились зачастую владения, как мы говорим сейчас, двух и более лиц, а порой десятков и даже сотен помещиков, однодворцев, «инородцев», производилось без разбирательства о принадлежности земель одному или нескольким землевладельцам внутри этого округа[9]9
  Причем «обходя окружными межами, почти произвольно, значительные пространства земель, оно допускало внутри окружных меж общее и черезполосное владение» (Попов А.Н. Записка о законах межевых. СПб. (1864?). С. 4); Современные исследователи определяют дачу следующим образом – «совокупность земель, землемерная единица, условно закрепленные за тем или иным населенным пунктом, т. е. установление общих границ городов, селений и обрабатываемых земель без их внутреннего размежевания» (Анисимов А.Г., Гришаев СВ. и др. История землеустройства и инвентаризации в России. М.: Деловые Консультации, 2009. С. 94–95). Однако это определение, на наш взгляд, не совсем корректно, в чем мы сможем убедиться, ознакомившись с § 1 гл. II наст. изд.


[Закрыть]. Генеральное межевание имело целью разграничить земельные владения (дачи) как географические единицы, приуроченные к естественным или административным границам, совершенно независимо от того, кому принадлежали эти владения. Статья 328 Свода законов межевых (далее – СЗМ РИ) гласила, что «Генеральным межеванием утверждаются земли единственно и навсегда только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим». Специальное межевание производилось для определения границ частных землевладений внутри округа. Сущность правил специального межевания заключалась в том, что владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку», т. е. акт предварительного полюбовного соглашения, в котором подробно расписывался порядок размежевания. После утверждения ее уездным землемером производилось межевание в натуре с установлением межевых знаков и составлением новых планов и межевых книг[10]10
  Герман И.Е. Указ. соч. С. 249–252.


[Закрыть].

Если же землевладельцам не удавалось достичь полюбовного соглашения, то они имели право обратиться в суд с иском об отмежевании причитающейся им части из общей дачи. При таком варианте размежевания все расходы по межеванию возлагались на лиц, уклонившихся от полюбовных соглашений. Для разбора такого рода дел суду были даны еще в 1853 г. правила, известные под названием правил «О судебном разбирательстве споров, возникающих при специальном межевании»[11]11
  Там же. С. 252.


[Закрыть].

С учетом действовавшего на тот момент межевого законодательства и межевой практики все виды межевания можно сгруппировать следующим образом: генеральное межевание, специальное межевание, особое межевание.

Генеральное межевание 1765 г. качественно отличалось от межевания периода правления Елизаветы Петровны, которое проводилось по Инструкции императрицы в течение 11 лет (1754–1765). Межевание по Инструкции 1754 г. являлось межеванием сплошным и производилось по инициативе государства – никто из землевладельцев не мог отказаться от межевания под угрозой большого штрафа. Основная цель межевания 1754 г. – разграничение земельных владений. По Генеральному межеванию 1765 г. была отменена проверка прав на земельные владения – то, что тормозило елизаветинское межевание. В основу Генерального межевания 1765 г. было положено начало полюбовного развода, т. е. указания самими владельцами границ бесспорного владения. Отказавшись от проверки прав, Генеральное межевание 1765 г. должно было вместе с тем отказаться также и от разграничения тех земельных владений, по которым имелись какие-либо споры о правах, что и было реализовано. Генеральное межевание проводилось по инициативе государства[12]12
  См. подробнее: Некрасов Ф.Г. Указ. соч.; Герман И.Е. Указ. соч.; Попов Α. Η. Указ. соч.


[Закрыть]. Главная цель состояла в том, чтобы определить постоянными законными границами частную поземельную собственность, а также нанести на карту населенные пункты, земельные угодья, границы владений. Генеральное межевание распространялось на: земли частного владения; казенные и дворцовые; земли духовного ведомства; выгонные земли городов; земли заводов и фабрик; земли бывших разрядов служилых людей; земли лиц военного звания и иноверцев; леса, дороги и бечевники. Генеральное межевание и последовавшее за ним специальное межевание стали основными мероприятиями правительства в земельной сфере в первой половине XIX в. Первоначально оно проводилось в центральных губерниях европейской части империи, затем в восточных, южных, западных и юго-западных губерниях. Генеральное межевание без специального межевания не могло представлять какого-либо интереса для частных землевладельцев – помещиков и крестьян. К середине ХГХ в. межевание поместного землевладения было в целом завершено, а межевые работы продолжались в окраинных регионах и проводились не по Генеральному межеванию 1765 г., а на основании отдельных Положений, специально разработанных для этих целей[13]13
  Анисимов А.Л., Гришаев С.В. и др. Указ. соч. С. 88–89, 97–98.


[Закрыть], часто приобретая затяжной характер[14]14
  См., например: Рудин С.Д. О причинах медленности закавказского межевания//Журнал Министерства юстиции. СПб., 1910. № 2. С. 141–157.


[Закрыть].

Виды специального межевания: через землемеров генерального межевания, или коштное межевание; через уездных землемеров; через особых посредников (группа полюбовного специального межевания); судебно-межевое разбирательство (группа понудительного межевания)[15]15
  Некрасов Ф.Г. Указ. соч. С. 24–26.


[Закрыть].

Межевание в группе полюбовного специального межевания производилось только с общего согласия всех владельцев-собственников данной местности, дачи или пустоши.

Межевание через землемеров генерального межевания, или коштное межевание, возникло одновременно с Генеральным межеванием 1765 г.

Главной задачей Генерального межевания 1765 г. в соответствии с манифестом от 19 сентября 1765 г. являлось утверждение границ дач, без ближайшего исследования, кому именно – одному или многим – принадлежит данная дача. В то же время была допущена возможность одновременного с генеральным и специального размежевания. Землемерам генерального межевания указано было обмежевывать «по полюбовным разводам» владельцев наделами чересполосно в даче одного села, одной деревни или одной пустоши, договорившихся между собой развести свои владения к одним местам, и этим способом образовать для каждого из них особые, специальные дачи[16]16
  Завадский В. Р. Судебно-межевое разбирательство или понудительное специальное межевание//Журнал Министерства юстиции. СПб., 1903. № 10. С. 145–146.


[Закрыть]. В мае 1766 г. были установлены правила для производства коштного межевания, но такое межевание отвлекало землемеров генерального межевания[17]17
  Там же. С. 146; Попов А.Н. Указ. соч. С. 13–18.


[Закрыть].

Межевание через уездных землемеров. После создания новых губернских учреждений появились и новые должности губернских и уездных землемеров. На губернских и уездных землемеров было возложено полюбовное специальное межевание под надзором и контролем губернской чертежной и уездного суда данной местности[18]18
  Завадский В.Р. Указ. соч. С. 146; Попов Α.Η. Указ. соч. С. 18–22.


[Закрыть].

Межевание через землемеров генерального межевания и через уездных землемеров оправдывало себя, о чем свидетельствуют публикации землемеров, оба вида сохранились в неизменном виде до принятия закона о землеустройстве в 1911 г. Первое межевание производилось в тех губерниях, где не было Генерального межевания, второе, т. е. через уездных землемеров, – в остальных губерниях[19]19
  Завадский В.Р. Указ. соч. С. 146–147; Попов А.Н. Указ. соч. С. 20–27.


[Закрыть].

Оба имели и имеют самое ограниченное применение. Причин этому явлению много, но самая главная – крайнее затруднение для землевладельцев установить границы своих дач полюбовным между собой соглашением[20]20
  Завадский В.Р. Указ. соч. С. 147.


[Закрыть].

Межевание через особых посредников. 8 января 1839 г. было признано необходимым во всех генерально-обмежеванных губерниях приступить к специальному размежеванию всех общих дач – как оставшихся в общем владении при Генеральном межевании 1765 г., так и тех, которые сделались таковыми после его проведения. Для облегчения землевладельцам полюбовных между собой соглашений были учреждены должности посредников и созданы посреднические комиссии.

Работу посредников в губерниях контролировали специальные посреднические комиссии. Посредников выбирало дворянство уезда или губернии из уважаемых членов общества. Посредники должны были разбирать споры и вырабатывать решения, а для этого они собирали согласительные съезды владельцев. В случае если кто-то из спорщиков не являлся на такой съезд, то ему высылалась копия постановления. Если в течение шести месяцев от него не поступало возражений, тогда решение вступало в свою законную силу, а после этого вызывался землемер для обмера[21]21
  Анисимов А.Г., Гришаев СВ. и др. Указ. соч. С. 98–99; Дензин П.В. Межевание и землеустройство в России. Пенза: Паровая Типолитография Е.М. Грушецкой, 1909. С. 22–23.


[Закрыть]. Однако посредники не оправдали ожиданий и оказались бессильны примирить противоположные интересы отдельных владельцев и к началу XX в. были упразднены в большинстве губерний[22]22
  Завадский В.Р. Указ. соч. С. 147.


[Закрыть].

Судебно-межевое разбирательство производилось по просьбе одного из владельцев дачи, без общего согласия всех совладельцев, и, в отличие от полюбовного, называлось специальным межеванием понудительным[23]23
  Там же. С. 145.


[Закрыть].

Особое межевание. Межевание, которое производилось в некоторых местностях по особым правилам. Группа особого межевания включала местные и особенные межевания. К местным относились: 1) размежевание Полтавской и Черниговской губернии; 2) межевание Бессарабии; 3) размежевание Закавказского края. Эти межевания ввиду влияния местных условий сочтено было производить по особым правилам, отличавшимся от общих правил Генерального межевания. В эту же группу межевания входили так называемое размежевание башкирских дач, межевание казачьих земель и межевание окраин Западного края, царства Польского, прибалтийских губерний, Туркестана, Сибири, Финляндии и т. д. К особенным межеваниям относили межевания, вызванные какими-либо особыми обстоятельствами. Этот вид межевания предполагал: межевание церковное, межевание Всемилостивейше пожалованных земель; крестьянские межевания и особенно формальное отграничение крестьянских наделов[24]24
  Некрасов Ф.Г. Указ. соч. С. 28–29.


[Закрыть].

Представленная классификация не только соответствует целям межевания, но и подтверждает сложность межевого процесса, направленного на закрепление границ землевладений и прав землевладельцев после проведения всех межевых мероприятий.

На всех этапах развития межевания, особенно в XIX – начале XX в., техническая и юридическая сторона межевания рассматривались парно и во взаимосвязи, причем как в законодательстве, так и на практике. По мнению русского исследователя межевого дела И.Е. Германа, история русского межевания есть история юридического и технического определения границ, пространства, местоположения и состава поземельных владений в России[25]25
  Герман И.E. Указ. соч. С. 1–2.


[Закрыть]. Путем межевания осуществлялось устройство, укрепление и охрана пределов и состава землевладений, защита земельных прав через закрепление границ землевладений с юридическим оформлением правоустанавливающих документов. Таким образом, межевание было направлено на формирование и защиту права частной собственности или владения на землю с закреплением его в законах. Следовательно, русское межевание развивалось как действие правовое, упорядоченное, последовательное, конечной целью которого являлось закрепление прав землевладельцев. Межевание как публичная деятельность государства по разграничению земельных владений подчинялось определенным нормам межевого законодательства. При производстве межевания устанавливались не только юридические нормы, регулирующие правовые отношения, возникающие при межевании, но также нормы, которые указывали технические способы выполнения стоящих перед межеванием задач, т. е. те нормы, которые можно назвать техническими. К ним относились правила съемок границ владений, способы определения площадей, точность измерений – нормы, устанавливающие основные технические требования. Технические нормы целиком входили в область межевого права, поскольку нормами межевого права являлись как собственно юридические нормы, непосредственно касающиеся прав, так и нормы технические, неразрывно связанные с межеванием и от правового характера последних получавшие значение юридических норм[26]26
  Некрасов Ф.Г. Указ. соч. С. 47.


[Закрыть].

При производстве межевания составлялись следующие документы: 1) полевой журнал; 2) дневной журнал; 3) экономический журнал. По окончании межевания составлялись окончательные межевые документы: 1) план (специальный) и 2) межевая книга. По окончании полевого периода все обмежеванные дачи наносились на генеральный (общий) план всего уезда[27]27
  Там же. С. 58.


[Закрыть].

Полевой журнал, или полевая записка, велся во время производства работ и содержал данные по изысканию и установлению межи: заявления сторон и понятых; описание полюбовных разводов и спорных разводов. В полевом журнале на каждом листе ежедневно подписывались владельцы, понятые и землемер, все записи велись исключительно на русском языке. Дневной журнал служил для записи в хронологическом порядке работ землемера, а также для регистрации служебных бумаг, как посылаемых им, так и получаемых. Дневной журнал не являлся собственно межевым документом и носил характер дневника. Экономический журнал велся землемером для каждой дачи и должен был содержать ряд сведений, получаемых путем опроса обывателей (например, о глубине судоходных рек, о занятиях жителей каждого селения, о характере земельных угодий этих селений и качестве их и т. д.). План являлся окончательным межевым документом и составлялся на каждую отдельную дачу, потому и назывался специальным в отличие от общего плана всего уезда – генерального плана. План составлялся по определенной форме. Так, в верхней части помещался заголовок (картуш), где писалось название губернии, уезда, селения и дачи, указывались реальные владельцы дачи (имения), год производства межевания и фамилия землемера и т. д. Графическое изображение обмежеванной дачи помещалось посреди листа плана. Все контуры угодий (пашня, луга, лес и т. д.) показывались иллюминовкой (расцветкой водяными красками) установленными знаками, и все урочища поименовывались. С правой стороны на плане помещалось описание смежных знаков (название дач и наименование владельцев). План подписывался землемером и всеми присутствовавшими при межевании лицами. Межевая книга также являлась окончательным межевым документом и составлялась по установленной форме. В межевой книге сначала писался заголовок такого же содержания, как и на плане, после чего описывались все границы по ходу – с указанием смежных дач, угодий. Границы описывались самым полным образом, т. е. указывались длины и румбы пограничных линий, астролябические углы поворотов межи, межевые знаки, съемочные магистрали и перпендикуляры к ним (цифровые данные писались прописью). В межевой книге указывались площадь дачи, как общая, так и по угодьям, с указанием количества земли удобной и неудобной, площади земли, состоящей во владении церкви и под кладбищем, и числа душ мужского пола в селениях, находящихся в даче. Межевая книга подписывалась в конце владельцами и понятыми и по листам землемером. Межевая книга составлялась и к генеральному плану[28]28
  Устав о производстве межевания // СЗ РИ. 1857. Т. X. Ч. 3. Кн. 2; Герман И.Е. Указ. соч. С. 184–189; Некрасов Ф.Г. Указ. соч. С. 58–60.


[Закрыть].