Текст бизнес-книги "Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)"

Автор книги: Георгий Савенко

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Управление межеванием имело свои особенности, и они были связаны с политическим устройством государства, физико-географическими, традиционными национальными условиями землепользования и т. д. Например, в царстве Польском с 1864 г. межеванием занимались крестьянские учреждения, в Финляндии – межевые конторы, а в Туркестане – поземельно-податные комиссии. Все это находило отражение и в межевом законодательстве. Систематизированным межевым законодательством Российской империи устанавливалась общая система государственного управления межеванием (органы «главного управления межеванием»)[29]29
  Учреждения мест и властей межевых // СЗ РИ. 1857. Т. X. Ч. 3. Кн. 1.


[Закрыть]. Система высших межевых органов в конце ХГХ – начале XX в. была представлена совокупностью органов «главного управления межеванием»). Это Правительствующий сенат (Судебный департамент), министр юстиции, действовавший через Управляющего Межевой частью (товарища министра юстиции). Правительствующий сенат по Судебному департаменту был высшим судебно-межевым органом и высшим органом надзора за правильным применением межевыми местами законов в процессе межевания. Местными органами межевого управления являлись межевая канцелярия и губернское правление. Межевая канцелярия представляла собой судебно-административный орган, ее полномочия были определены еще в правилах Генерального межевания 1765 г.

Губернское правление являлось органом административного управления. Общему присутствию губернского правления были подведомственны следующие дела: 1) распоряжение землемерными чинами; 2) распоряжение о производстве межевых работ; 3) надзор за деятельностью землемерных чинов и наложение на них взысканий; 4) специальное межевание через уездных землемеров и через посредников с последующей ревизией дел, подлежащих судебно-межевому разбирательству; 5) возобновление межевых знаков; 6) принятие решения о командировании землемеров для судебно-межевой экспертизы; 7) приведение в исполнение решений суда по судебному межеванию и др.

Губернская чертежная, или межевое отделение (канцелярия) губернского правления, состояла под начальством губернского землемера и его помощников, уездных землемеров, чертежников, делопроизводителя и канцелярских служителей. Функция этого органа сводилась к подготовке дел для рассмотрения губернским правлением и исполнению его распоряжений[30]30
  Некрасов Φ.Ι. Указ. соч. С. 106–109.


[Закрыть].

Таким образом, судопроизводство осуществлялось Судебным департаментом Правительствующего сената как высшим судебно-межевым органом и межевой канцелярией на местах. Основное количество межевых споров рассматривалось и разрешалось силами межевой канцелярии, в первой половине ХГХ в. первой инстанцией межевого суда по делам Генерального межевания 1765 г. являлись межевые конторы, а в некоторых местах и межевые комиссии. После упразднения межевых контор и межевых комиссий первой инстанцией межевого суда стала межевая канцелярия[31]31
  Там же. С. 52–53; Дензин П.В. Указ. соч. С. 22–23.


[Закрыть].

Межевой канцелярии было подведомственно производство специально-коштного межевания с разрешением споров о границах. Еще в 1767 г. был введен особый вид межевания, впоследствии названный «специально-коштным межеванием через землемеров генерального размежевания земель»[32]32
  Герман И.Е. Указ. соч. С. 248.


[Закрыть]. С 1806 г., с утверждением особых правил специального межевания, общие дачи генерального межевания стали развертываться на дачи отдельных землевладений. Сущность правил этого межевания заключалась в том, что владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку», т. е. акт предварительного полюбовного соглашения, в котором подробно расписывался порядок размежевания. После утверждения ее уездным землемером производилось межевание в натуре с установлением межевых знаков и составлением новых планов и межевых книг[33]33
  Герман И.Е. Указ. соч. С. 249–252.


[Закрыть]. В том случае когда землевладельцы не достигали полюбовного соглашения, им предоставлялось право просить суд об отмежевании им причитающейся части из общей дачи. Причем все расходы по межеванию на основе решения суда возлагались на лиц, уклонившихся от полюбовных соглашений. Межевое судебное разбирательство по делам специального межевания осуществлялось в общих судебных инстанциях, действовавших на основе судебных уставов и правил об устройстве судебной части. С 1868 г., после переустройства судебной части по уставам императора Александра II, правила судебного разбирательства споров 1853 г. в целях их приспособления к новым порядкам судоустройства и судопроизводства были дополнены «Правилами о порядке производства межевых дел в местностях, где введены в действие судебные уставы 1864 г.». С этого времени дела по судебно-межевому разбирательству споров специального межевания были возложены уже на новые судебные установления – на окружные суды и судебные палаты[34]34
  Там же. С. 252–253. См. также: Рудин С.Д. Межевое законодательство и деятельность межевой части в России за 150 лет. Пг.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1915. С. 396–422; Рулев М.С. Институционально-правовой механизм разрешения межевых споров в Российской империи // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. Вып. 5: в 2 ч. Ч. 1 / отв. ред. В.В. Захаров. Курск: Курский гос. ун-т, 2012. С.102–114.


[Закрыть]. К подведомственности окружных судов относились дела, в которых принимали участие государственная казна или ведомства, защищаемые правами казны, а также дела, по которым поступали просьбы, пусть даже от одного владельца, и по которым хотя и не поступало просьб о межевании, но имелись взаимные ссоры и жалобы владельцев на неправильное владение. В Приложении № 1 к ст. 1400 Устава гражданского судопроизводства под заглавием «О судебно-межевом разбирательстве» устанавливалось, что дела, окончательно признанные подлежащими судебно-межевому разбирательству, подлежат ведению окружного суда. Окружной суд мог приступить к производству дела только при подаче искового прошения со стороны хотя бы одного из землевладельцев. Этим Приложением устанавливалась процедура судебно-межевого разбирательства с применением отдельных статей законов о межевании. Судебно-межевое производство представляло собой порядок разрешения гражданскими судами споров о количестве земли и границах владений соучастников в общей, обмежеванной при генеральном или специальном межевании даче (имении).

Отличительные признаки судебно-межевого производства состояли в следующем:

1) задача гражданских судов при разрешении дел в порядке судебно-межевого производства ограничивалась определением количества земли, принадлежащей в общей даче каждому из совладельцев, и установлением границ их участков. Споры между совладельцами о самом праве собственности на доли в общем имении подлежали разрешению в общем исковом порядке;

2) судебно-межевое производство распространялось только по отношению к имениям, уже размежеванным в порядке Генерального межевания 1765 г., а также и в порядке специального межевания, если дача, составлявшая владение одного лица, перешла после специального межевания к нескольким лицам;

3) судебно-межевое производство начиналось только в том случае, когда между совладельцами не состоялось полюбовного соглашения о разделе имения. Если попытка специального межевания была сделана при участии посредников или посреднических комиссий, то о безуспешности ее должно быть представлено в суд, при возбуждении судебно-межевого производства, удостоверение посреднической комиссии или заменившего ее губернского правления (ст. 241 т. Хч. 2 СЗ РИ, 1893).

Судебно-межевые дела были подведомственны общим судебным учреждениям и подчинялись общим правилам искового производства, но с некоторыми отступлениями: производство возбуждалось исковым прошением одного или нескольких совладельцев; к участию в производстве должны были быть привлечены все совладельцы, так как суду предстояло определить «права и участки всех соучастников в даче»; судебно-межевое производство распадалось на две стадии: определение количества принадлежащей каждому из совладельцев земли и распределение земли путем назначения границ. Первая стадия судебно-межевого производства подчинялась правилам искового процесса с изменениями, внесенными в ст. 942–960, 974–975 т. X ч. 2 СЗ РИ, 1893 (в этих статьях был установлен порядок и способы доказывания совладельцами своих прав); первая стадия заканчивалась постановлением судебного решения (по вступлении его в законную силу совладельцы могли привести его в исполнение добровольно по правилам полюбовного размежевания). В случае же недостижения соглашения в течение 3-месячного срока по ходатайству кого-либо из них начиналась вторая стадия судебно-межевого производства: распределение земли по участкам и назначение границ каждого участка по правилам межевых законов. Принятое судом по этому предмету решение исполнялось межевыми учреждениями, которые проводили границы в натуре, совершали межевые акты и составляли межевые планы. При отсутствии первой стадии производства суд приступал сразу ко второй (в случаях, когда совладельцы были согласны относительно количества принадлежащей каждому из них земли, а спор шел только о границах их владений). На судебно-межевые дела не распространялось действие срока давности[35]35
  Маттель А.И. Судебно-межевое разбирательство по Уставу Гражданского Судопроизводства: С приложением подлежащих статей. СПб.: Издание юрид. кн. магазина Н.К. Мартынова, 1912. С. 40–54; см. также: Васьковскш Е.В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002.


[Закрыть].

Межевание землевладений после отмены крепостного права и оценку земель в рамках реформы, предпринятой П.Д. Киселевым, следует рассматривать комплексно и во взаимосвязи, с учетом социально-экономического развития государства.

Следует согласиться с утверждением, что межевые мероприятия не предполагали такой специальной задачи, как оценка земель и имущества землевладельцев. Межевание предполагало чисто землемерные работы, т. е. обмер земель и владений с установлением их границ, тогда как землеустроительные работы представляли собой более сложный процесс, включающий не только обмер, но также описание и оценку земель[36]36
  Анисимов A.А., Гришаев СВ. и др. Указ. соч. С. 100.


[Закрыть]. В 1880-х годах происходит переход от подушной подати к поземельной, т. е. от обложения «души» (сельских обывателей) к налогообложению земельного надела. Таким образом, изменения в налогообложении вызвали необходимость оценки земли, создания системного земельного кадастра и перехода к землеустроительным мероприятиям.

Значение землеустройства возросло в России после отмены крепостного права и последовавших за этим земельной и налоговой реформ. Поземельное устройство крестьян различных ведомств и некоторых местностей формально стартовало с 1861 г. с отменой крепостного права, и основными мероприятиями стали отвод земельных наделов в натуре, отграничение крестьянских земель от помещичьих владений. Поземельное устройство крестьян продолжилось в 1866 г., но реальные масштабные мероприятия стали осуществляться с начала XX в. С 1906 г. начинается общее крестьянское землеустройство, предпринятое с целью расширения и улучшения форм крестьянского землевладения[37]37
  Там же. С. 97–115.


[Закрыть]. Оно развивается одновременно с никогда не прекращавшимся процессом специального размежевания земель.

Таким образом, крупнейшими землеустроительными мероприятиями стали осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; столыпинская аграрная реформа как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.); принятие Указа от 9 ноября 1906 г.; принятие «Положения о землеустройстве»[38]38
  СЗ РИ. СПб., 1912. Т. X. Ч. 3.


[Закрыть] (Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.

Издание Закона о землеустройстве 1911 г. послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил, инструкций, циркуляров и т. д.). Их систематизация осуществлялась Департаментом государственных земельных имуществ[39]39
  См., например: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб.: Товарищество издания новых законов, 1914. Данное издание Департамента государственных земельных имуществ состояло из семи выпусков (I – Землеустройство; II – Казенные земли; III – Земли Крестьянского Поземельного Банка и удельные; IV – Помощь при землеустройстве; V – Поземельное устройство; VI – Земли ограниченного владения; VII – Кредиты и личный состав). См. также: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб.: Товарищество издания новых законов, 1917. Вып. 1.


[Закрыть].

Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, стал Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях – его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находилась организация землеустройства, оказание агрономической помощи при землеустройстве[40]40
  Землеустроительные комиссии в Российской империи – уездные (1906) и губернские (с 1907 г.) органы, занимавшиеся главным образом реализацией столыпинской аграрной реформы, – были учреждены Указом императора Николая II от 4 (17) марта 1906 г. // БРЭ. Т. 10. М.: Науч. изд-во «БРЭ», 2008. С. 389.


[Закрыть]. Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие «главнейшие отрасли»:

1) землеустройство на «надельных» землях;

2) сдача в аренду и продажа казенных земель;

3) содействие Крестьянскому поземельному банку в приобретении и продаже земель крестьянам;

4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоенные земли;

5) материальная помощь при землеустройстве[41]41
  Землеустройство. Обзор деятельности землеустроительных комиссий со времени их открытия по 1 января 1911 г. СПб.: Товарищество издания новых законов, 1911. С. 31. См. также: Землеустройство (1907–1910 гг.). СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1911; Землеустройство. Ярославская губерния. Ярославль, 1914.


[Закрыть].

Главным направлением деятельности землеустроительных комиссий стало землеустройство на «надельных» землях (крестьянских наделах). Основной задачей выделов надельных земель «к одним местам» являлось создание на этих землях удобных для самостоятельного хозяйства участков единоличного владения. Эти мероприятия требовали больших финансовых затрат и серьезной подготовительной работы. В частности, для внесения дела по разверстанию[42]42
  Разверстание земельных угодий – мероприятия по перераспределению разрозненных земельных наделов (чересполосица) между владельцами, которые завершаются соединением наделов и созданием сплошного (цельного) надела, принадлежащего одному владельцу.


[Закрыть] надельной земли в план требовалось собрать следующие данные:

«1) приговор общества о желании перейти к новым формам землевладения, составленный по примерной форме правил…;

2) проверенные списки домохозяев и их права на землю;

3) акты на владение землей – уставные грамоты, владенные записи, укрепительные документы;

4) сведения о характере землепользования и землевладения в обществе;

5) сведения о частноправовых землях в связи с надельными;

6) план надела или его копия или выкопировка;

7) сведения о пограничных спорах, отграничении надела, сервитутах, необходимых обменах и т. п.;

8) обследование местности в водном и топографическом отношении и выяснение пригодности того или иного типа единоличного владения;

9) точное выяснение желаний населения, иллюстрированное по возможности на плане, и

10) выяснение специальных условий каждого отдельного случая, очереди работ и личное заключение непременного члена уездной Комиссии о надежности и приемлемости ходатайства общества»[43]43
  Стадницкий-Колендо М.К. Подготовка дел по разверстанию земли. Отдельные оттиски журнала «Землеустройство и Землепользование». Харьков, 1910.С. 19.


[Закрыть].

Закон о землеустройстве 1911 г.[44]44
  СЗ РИ. 1912. Т. X. Ч. 3.


[Закрыть] – первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи[45]45
  Закон состоял из 10 глав, 123 статей и двух приложений.


[Закрыть]. Первая глава Закона о землеустройстве 1911 г. открывалась перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о землеустройстве устанавливались следующие виды землеустроительных действий:

«1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;

2) выдел земель выселкам и частям селений;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющих отдельное владение селений;

4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;

5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохранено написание оригинала. – Примеч. ред.) подлежащих действию сего положения земель с прилегающими владениями[46]46
  Ю.В. Александровский считал чересполосицу злейшим врагом «всякого прогресса в сельском хозяйстве» (Александровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб.: Товарищество издания новых законов, 1913. С. 3).


[Закрыть];

6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;

8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий» (ст. 1).

Нормы Закона о землеустройстве 1911 г. применялись преимущественно к надельным землям (крестьянским наделам)[47]47
  Проблема организации надельного землевладения в России всегда была актуальной для отечественной науки. Особое внимание данному вопросу уделял в своих работах В.И. Ленин (см., например: Аграрный вопрос в России к концу XIX в.//Ленин В.И. ПСС. М., 1961.Т. 17. С. 57–137).


[Закрыть]. Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в Законе о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно ст. 2 Закона о землеустройстве 1911 г., его нормы применялись и к землям, принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий, «по быту своему не отличающимся от крестьян»[48]48
  Александровский Ю.В. Указ. соч. С. 60.


[Закрыть].

В соответствии с Законом о землеустройстве 1911 г. все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т. е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и «в последнем случае землеустроительные учреждения обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон» (ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к Закону о землеустройстве 1911 г. Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.

В ст. 7 Закона о землеустройстве 1911 г. устанавливался перечень угодий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло проводиться только с согласия их владельцев.

К ним относились:

1) усадебные земли и земли, входившие в состав «усадебной оседлости селений»;

2) «земли в одном сплошном отрубе», если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;

3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;

4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

5) сады и виноградники, приносящие доход;

6) искусственно разведенные леса;

7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф и различные породы неценного строительного и бутового камня;

8) разрабатываемые торфяники;

9) лесные участки в малолесных местностях;

10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооружениями (дренажем);

11) искусственно орошаемые участки;

12) угодья исключительной по местным условиям ценности и важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.

В других главах (гл. II–X) Закона о землеустройстве 1911 г. регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их перечень выглядит следующим образом:

• «О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23–28);