Текст бизнес-книги "Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве"

Автор книги: Коллектив авторов

Раздел: Экономика, Бизнес-книги

П. 14 ст. 4 ЗоЗК не исключает возможность осуществления координации экономической деятельности физическим лицом. Практически единственным, но наиболее часто встречающимся на практике, ограничением является факт вхождения физического лица-координатора в состав одной группы лиц с хозяйствующими субъектами-координантами. 4.5 ст. 11 ЗоЗК устанавливает для физических лиц, коммерческих организаций и некоммерческих организаций императивный запрет на осуществление координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит к любому из последствий, которые указаны в ч. 1–4 ст. 11 ЗоЗК, которые не могут быть признаны допустимыми в соответствии со ст. 12–13 ЗоЗК или которые не предусмотрены федеральными законами. Еще одним ограничением на проведение координации экономической деятельности для физического лица является случай, когда оно осуществляет хозяйственную деятельность в качестве индивидуального предпринимателя на том же самом товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий хозяйствующих субъектов-конкурентов. То же относится и к иным физическим лицам, не зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющих профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. С точки зрения судебной практики данный перечень является исключительным и не подлежит расширительному толкованию[89]89
  См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.03.2013 по делу № А53-25904/2012 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

По правовым формам координация экономической деятельности физическим лицом может быть весьма разнообразна. Под координацией понимаются любые действия (в том числе письменные или устные указания, предписывающие осуществлять какие-либо действия или воздержаться от совершения каких-либо действий)[90]90
  См.: Постановление ФАС МО от 20.05.2011 № KA-A40/3717-11-2-3 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Такая координация может осуществляться в рамках договоров агентирования, возмездного оказания услуг, поручения, доверительного управления имуществом координатора, а также в рамках торгового, брокерского или биржевого посредничества. В большинстве случаев такая деятельность осуществляется физическим лицом профессионально (в том числе и в качестве индивидуального предпринимателя) и на возмездной основе.

Выявление координации экономической деятельности физическим лицом представляет определенную сложность, поскольку в антимонопольном законодательстве отсутствует обязанность антимонопольного органа по проведению анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта, что обусловлено именно рассмотрением дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных в связи с тем, что в действиях хозяйствующих субъектов присутствуют признаки координации экономической деятельности. С принятием третьего антимонопольного пакета введение специального запрета на координацию экономической деятельности не должно рассматриваться как возлагающее на антимонопольный орган дополнительной обязанности по проведению анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта[91]91
  См.: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2013 по делу № А45-7600/2013 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Отсутствие признаков состава административного правонарушения в действиях физических лиц по координации экономической деятельности не освобождает их от обязанности представления в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, объяснений, информации соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях (п. 1 ст. 25 ЗоЗК). В литературе отмечается, что физическое лицо формально может быть субъектом ответственности, и в его отношении представляется допустимым принятие антимонопольным органом соответствующего решения и предписания[92]92
  См.: Петров Д.А. Вариации координации // Конкуренция и право. 2012. № 1. С. 60.


[Закрыть].

В отношении физических лиц антимонопольное законодательство не устанавливает правового режима проверок их деятельности, что вполне понятно, хотя бы исходя из того, что координация может осуществляться физическим лицом и без соответствующей государственной регистрации или лицензии[93]93
  См.: Координация экономической деятельности (на примере Постановления ФАС Московского округа от 11 марта 2011 г. № КА-А40/1320-11 по делу № А40-50033/10-130-237) // Конкурентное право. 2011. № 2. С. 2–7.


[Закрыть]. Кроме того, п. 2 ст. 14.32 КоАП РФ исключает в отношении физических лиц административную ответственность за осуществление антиконкурентной координации экономической деятельности. Вместе с тем, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 23 ЗоЗК ФАС России вправе привлекать физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. Таким образом, фактически складывается положение, при котором даже при выявленном и доказанном антимонопольным органом антиконкурентном характере координации экономической деятельности, осуществляемой физическим лицом, в отношении последнего не могут быть применены меры административной ответственности.

Однако в некоторых случаях антиконкурентный эффект от такой координации может быть вполне очевиден и доказан антимонопольным органом. Как верно отмечается в литературе, к административной ответственности за нарушение ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ в части осуществления координации экономической деятельности физические лица привлечены быть не могут, поскольку санкция в виде наложения административного штрафа распространяется только на должностных и юридических лиц[94]94
  Петров Д.А. Координация экономической деятельности и деятельность саморегулируемых организаций: Проблемы соотношения понятий // Арбитражные споры. 2012. № 1. С. 131.


[Закрыть].

В этих случаях вся полнота ответственности должна возлагаться на хозяйствующих субъектов-конкурентов, выступавших в роли координируемых лиц. Им должно вменяться совершение согласованных действий и налагаться административная ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 14.32 ГК РФ. Таким образом, законодателем деятельность по координации экономической деятельности физическим лицом искусственно практически выводится из-под действия административной ответственности, что, с одной стороны, представляется не вполне мотивированным, особенно с учетом того, что в большинстве случаев в качестве координаторов выступают высокопрофессиональные физические лица, имеющие статус индивидуальных предпринимателей (например, торговые или биржевые агенты), соответствующую государственную регистрацию и (или) лицензию. С другой стороны подобный подход создается законодателем в целях формирования льготного правового режима ответственности физических лиц как потенциально «слабой» стороны в отношении по координации экономической деятельности.

Думается, что деятельность физических лиц, влекущая неблагоприятные последствия для состояния конкуренции, должна все же ограничиваться созданием особого режима предупреждения физического лица о совершаемом им нарушении антимонопольного законодательства, дополненного правовым механизмом запрета на осуществление деятельности на определенных товарных рынках в случае неоднократного совершения физическим лицом одного и того же нарушения. К сожалению, проект «четвертого антимонопольного пакета» пока таких изменений не предусматривает.

1. В соответствии с п. 14 ст. 4 ЗоЗК признак «осуществления хозяйственной деятельности» не является критериальной характеристикой координации экономической деятельности. Однако та же норма п. 14 ст. 4 ЗоЗК не признает координацией экономической деятельности действия хозяйствующих субъектов, осуществляемые в рамках «вертикальных» соглашений, что позволяет отдифференцировать действия по горизонтальной координации экономической деятельности между субъектами-конкурентами от вертикального договорного саморегулирования, которому в стратегиях экономического развития различных отраслей промышленности и торговли придается сегодня первостепенное значение[95]95
  См.: распоряжения Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2011. № 51. Ст. 7542; от 6 октября 2011 г. № 1757-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года» // СПС «Консультант Плюс»; от 6 сентября 2011 г. № 1540-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года» // СЗ РФ. 2011. № 39. Ст. 5489; от 5 сентября 2011 г. № 1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года» // СЗ РФ. № 38. Ст. 5400; и др.


[Закрыть].

Прямая координация экономической деятельности попадает под признаки административного правонарушения только в случае, если она осуществляется на одном и том же рынке одним из хозяйствующих субъектов-конкурентов по отношению к другим. Однако буквальное толкование п. 14 ст. 4 ЗоЗК позволяет заключить, что именно такое согласование действий конкурентов не является координацией экономической деятельности, поскольку один из них (координатор) осуществляет деятельность на том же товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий других хозяйствующих субъектов, являющихся его конкурентами. В данном случае имеются прямые признаки антиконкурентного поведения, но не в виде координации экономической деятельности, а посредством заключения картелей (в случае наличия явного соглашения) либо путем совершения согласованных действий (при отсутствии явного соглашения и наличии признаков согласованности, регламентированных ч. 1 ст. 8 ЗоЗК.

2. Поскольку признак наличия хозяйственной деятельности и ее содержание не являются критериальной характеристикой координации экономической деятельности, вполне очевидно, что организационно-правовая форма юридического лица, выступающего в роли координатора, также не является существенной. Для того чтобы координация экономической деятельности могла быть признана допустимой, главными требованиями к такому лицу является отсутствие осуществления им хозяйственной деятельности на том же самом рынке, на котором производится согласование действий хозяйствующих субъектов, а также отсутствие его участия в составе одной группы лиц с контролируемыми субъектами.

Ч. 5 ст. 11 ЗоЗК, устанавливая запрет на координацию экономической деятельности, предполагает, что такая координация может осуществляться не только физическими лицами, но также и коммерческими и некоммерческими организациями. До принятия третьего антимонопольного пакета п. 14 ст. 4 ЗоЗК допускал координацию экономической деятельности саморегулируемой организацией по установлению для своих членов условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка. Такой казуистический подход косвенно создавал условия для злоупотребления правом со стороны саморегулируемых организаций и предполагал потенциальную возможность нарушения правил о конкуренции с их стороны[96]96
  Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 213.


[Закрыть]. В редакции третьего антимонопольного пакета данная норма была заменена правилом о допустимости координации экономической деятельности, осуществляемой в рамках «вертикальных» соглашений, под которыми п. 19 ст. 4 ЗоЗК понимает только соглашения между поставщиком и покупателем товара. То есть акцент законодателя был смещен с организационно-правовой формы и содержания деятельности координатора в сторону формализации в качестве критерия допустимости координации экономической деятельности рыночного положения субъектного состава данного правоотношения.

Вместе с тем, абз.2 п. 1 ст. 123.8 ГК РФ прямо указывает на то, что координация экономической деятельности может быть основной уставной целью создания некоммерческой корпорации в организационно-правовой форме ассоциации или союза. Саморегулируемые организации в общем числе подобных корпоративных объединений занимают не самое видное место. Координация экономической деятельности в подавляющем большинстве случаев осуществляется некоммерческими организациями в виде ассоциаций и союзов[97]97
  См.: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2013 по делу № А45-19789/2012 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть], а также достаточно часто осуществляется профессиональными объединениями граждан независимо от наличия или отсутствия у них трудовых отношений с работодателями: объединениями адвокатов, нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и другими. Такая деятельность далеко не всегда не имеет антиконкурентного характера. Например, в одном из случаев действия адвокатской палаты по установлению минимальных тарифных ставок оплаты труда адвокатов за оказание юридических услуг (помощи) были признаны судом в качестве координации экономической деятельности ее членов (адвокатов) как хозяйствующих субъектов, запрет на которую установлен ч. 5 ст. 11 ЗоЗК[98]98
  Постановление Президиума ВАС РФ от 03.12.2013 № 9122/13 по делу № А53-25904/2012 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

В литературе указывается, например, на то, что при систематическом толковании ч. 1–3, 5 ст. 11 ЗоЗК и ст. 12 и 13 ЗоЗК нотариальные палаты субъектов РФ как некоммерческие организации не имеют права на осуществление координации экономической деятельности нотариусов путем установления размера платы, взимаемой за услуги правового и технического характера, так как, следуя букве закона, такая деятельность нотариальной палаты прямо устраняет конкуренцию и приводит к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок. Таким образом, вопрос ценообразования в отношении нотариальных услуг передается под личный контроль нотариусов, что грозит катастрофическими последствиями для состояния конкурентной среды[99]99
  Алексеев Р.П. Тарификация как форпост на пути к реформе // Юридический мир. 2012. № 4. С. 47.


[Закрыть].

В отношении координации экономической деятельности некоммерческими организациями следует обратить внимание на несколько моментов. Во-первых, перечень некоммерческих организаций, которые вправе осуществлять координацию экономической деятельности отрытый. Вполне очевидно, что некоммерческие корпорации-координаторы могут быть созданы не только в организационно-правовых формах ассоциации или союза, но также, например, в виде некоммерческого партнерства, потребительского кооператива, фонда, учреждения и даже общественной организации[100]100
  См.: Постановление ФАС Московского округа от 26.12.2013 № Ф05-418/2011 по делу № А40-163459/2009 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть] (например, религиозной). Во-вторых, в большинстве случаев координация экономической деятельности не является основной целью создания только указанных в ст. 123.8 ГК РФ профессиональных объединений граждан. Например, согласно ст. 25 Основ законодательства о нотариате[101]101
  Основы законодательства Российской Федерации о нотариате // Российская газета. № 49. 13.03.1993.


[Закрыть]и п. 4 ст. 29 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре[102]102
  Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ 10.06.2002. № 23. Ст. 2102.


[Закрыть] некоммерческие корпорации субъектов профессиональной деятельности имеют основной целью их представительство в гражданском обороте (в том числе и перед государственными органами), а также защиту их интересов. Координация предпринимательской деятельности членов таких корпораций не исключается, но является целью их создания. Некоммерческие организации (в том числе и СРО) преследуют не цель обогащения их учредителей (участников, членов), а цели, направленные на достижение общественных благ, что предопределяет невозможность распределения ими полученного дохода.

Конкуренции принадлежит важнейшая роль в рыночной экономике. В условиях конкуренции организации стремятся к оптимальному распределению ресурсов, осуществляют инновации, совершенствуют технологии и в целом эффективно реагируют на потребительский спрос, что, в итоге приводит к устойчивому и эволюционному развитию экономики, общества и государства.

При слабой конкуренции или полном ее отсутствии взаимодействие свободных рыночных сил с большой долей вероятности может не привести к позитивному экономическому поведению участников соответствующих рынков и благоприятным экономическим последствиям[103]103
  См.: Арментано Т. Доминик. Антитраст против конкуренции. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2011.
  С. 24.


[Закрыть]. Поэтому государство с рыночной экономикой должно стремиться к развитию конкуренции, снижению барьеров входа на рынок и ведения бизнеса, формировать инвестиционный климат, обеспечивать доступность инфраструктуры, стимулируя хозяйствующих субъектов к обнаружению и использованию возможностей получения прибыли, т. е. к формированию интереса к предпринимательской деятельности и правового пространства, в котором его можно проявить[104]104
  См.: Петров Д.А. Антимонопольное законодательство: Теория и практика применения.
  СПб.: Нестор-История, 2012. С. 54.


[Закрыть]. Государственная политика в области конкуренции является ключевым фактором развития экономики, повышения уровня жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.

Развитие конкуренции требует устранения институциональных и инфраструктурных барьеров ведения бизнеса. В современных российских условиях указанное направление приобретает особую актуальность и должно рассматриваться в качестве стратегического приоритета экономической политики. Государственное регулирование экономики должно предусматривать создание благоприятных условий для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг. Реализация данного подхода в России требует последовательного осуществления мер по снижению присутствия государства в экономике, устранению избыточного государственного регулирования, ограничивающего свободное функционирование рынков, поскольку «правит» рыночной экономикой и выступает необходимым ее элементом именно конкуренция[105]105
  Егорова М.А. Коммерческое право: Учебник для вузов. М: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013. С. 479.


[Закрыть].

Д.А. Медведев, выступая на V Гайдаровском форуме (15 января 2014 г., Москва) подтвердил, что актуальность защиты и развития конкуренции является приоритетом деятельности Правительства Российской Федерации в 2014 г. Он отметил, что конкуренция – это не только действенный стимул для инноваций и снижения издержек, но и важная составляющая качественного экономического роста. Базовых условий для формирования реальной конкурентной среды три: сокращение избыточного присутствия государства, продуманная конкурентная политика и поддержка малого и среднего предпринимательства.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях создания условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности экономики, модернизации производств и обеспечения потребностей граждан в товарах и услугах экономически эффективным способом.

Защиту конкуренции можно рассматривать в качестве одного из принципов, на которых строится, но которыми не исчерпывается правовое регулирование отношений в этой сфере[106]106
  См.: Петров Д.А. Антимонопольное законодательство: Теория и практика применения. СПб.: Нестор-История, 2012. С. 55.


[Закрыть]. Целью антимонопольного регулирования является формирование вариантов правомерного поведения субъектов в условиях постоянного изменения экономических параметров, предопределяющих конкурентное состояние рынков. Антимонопольное регулирование является не только важным инструментом защиты конкуренции, но и обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Особое место в российском механизме антимонопольного регулирования занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий органов публичной власти, что резко отличает отечественное законодательство от зарубежных аналогов, в котором подобные нормы отсутствуют, т. к. государство изначально рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не препятствующего ей[107]107
  См.: Антосик Л.В. Антиконкурентные действия органов власти в российской антимонопольной практике // Власть. 2012. № 6. С. 116.


[Закрыть].

Термин «публичная власть» или «орган публичной власти» не получил официального закрепления в Конституции РФ, равно как и в федеральном законодательстве, однако, поскольку и государственная и муниципальная власть имеют единый источник – многонациональный народ Российской Федерации, действуют в целях выражения и защиты общественных интересов, употребление системной категории «публичная власть» в доктринальной литературе и правоприменительной практике выглядит вполне оправданным[108]108
  См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции / под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 5.


[Закрыть].

Понятие «публично-правовые образования» употребляется в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[109]109
  Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.


[Закрыть] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица сформулировано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[110]110
  Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.


[Закрыть]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».

В настоящем параграфе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты», в отсутствие указания на иное содержание.

Публичные субъекты, предпринимающие в соответствии со своими полномочиями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства, общества, физических и юридических лиц, следовательно, за нарушение этих интересов должна быть установлена правовая ответственность[111]111
  См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. С. 321.


[Закрыть].

Поскольку одной из задач конкурентной политики названо повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий публичных субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования, что принадлежит к функциям Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России)[112]112
  См. п. 1 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3259.


[Закрыть], деятельность по пресечению антиконкурентных действий и соглашений органов публичной власти осуществляется ФАС России непосредственно и через ее территориальные органы.

Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают антиконкурентные действия (бездействия) органов власти (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 – ФЗ «О защите конкуренции»[113]113
  Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.


[Закрыть] (далее – ЗоЗК), случаи заключения органами власти соглашений с хозяйствующими субъектами, которые ограничивают конкуренцию (ст. 16 ЗоЗК), случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (ст. 17 ЗоЗК), заключение договоров в отношении государственного имущества при владении и распоряжении им (ст. 17.1 ЗоЗК), заключение договоров с финансовыми организациями (ст. 18 ЗоЗК), порядок предоставления государственных и муниципальных преференций с нарушением требований антимонопольного законодательства (ст. 19–21 ЗоЗК), непредставление или представление заведомо ложной информации по запросу антимонопольного органа (ст. 25, 25.4 ЗоЗК) и принимают меры по восстановлению конкуренции.

Целями деятельности ФАС России в данном случае являются обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства публичными субъектами; стимулирование органов публичной власти к осуществлению ими проконкурентной политики в подконтрольных сферах деятельности; обеспечение максимального участия в работе по пресечению нарушений антимонопольного законодательства органами публичной власти других контрольных органов и общественных организаций.

Работа ФАС России по предотвращению и пресечению антиконкурентного вмешательства органов публичной власти в функционирование рынков представляет собой составную часть работы всего управленческого аппарата по борьбе с коррупцией и снятию административных барьеров для развития предпринимательства и конкуренции.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции»[114]114
  Собрание законодательства РФ. 19.08.2013. № 33. Ст. 4386.


[Закрыть] положения о Федеральной службе по тарифам (ФСТ России), Минтрансе России, Минрегионе России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Росалкогольрегулирования, Минобрнауки России, Минкультуры России, Минздрава России дополнены функциями по развитию конкуренции в установленной сфере деятельности. В положения об указанных федеральных органах исполнительной власти внесено следующее дополнение: «разрабатывает и реализует меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих целевых программ, в установленной сфере деятельности».

С целью установления ключевых показателей эффективности для заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и во исполнение указа Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»[115]115
  Собрание законодательства РФ. 17.09.2012. № 38. Ст. 5068.


[Закрыть] принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)»[116]116
  Собрание законодательства РФ. 21.04.2014. № 16. Ст. 1906.


[Закрыть], которым утверждены соответствующие ключевые показатели эффективности.

Еще в XIX веке было признано затруднительным определить пределы государственного вмешательства в экономику, однако предпринимались попытки установить экономические последствия исполнения публичными субъектами своих функций в сфере государственного управления в части регулирования, ограничения и охраны интересов собственников и иных субъектов экономической деятельности[117]117
  См.: Джон Стюарт Милль. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии. М.: ЭКСМО, 2007. С. 813–984.


[Закрыть]. В XXI веке необходимость в упорядочении рынков государством на законодательной основе является объективным фактором существования конкурентной среды. Государственное регулирование экономической, в том числе и предпринимательской, деятельности осуществляется посредством деятельности органов публичной власти.

В то же время, публичные субъекты рассматриваются как акторы, которые в силу своего исключительного властного положения и преимуществ могут выступать в качестве сдерживающих факторов для создания нормальной конкурентной среды[118]118
  См.: Егорова МЛ. Коммерческое право: Учебник для вузов. М.: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013. С. 517.


[Закрыть]. Такое влияние публичные субъекты могут оказывать путем принятия ограничивающих конкуренцию актов, совершения действий или бездействия, которые могут нанести вред конкуренции, заключения ими соглашений, ограничивающих либо потенциально ограничивающих конкуренцию, совершения ими согласованных действий.

Одной из ключевых причин, задерживающих развитие конкурентной среды, является координация экономической деятельности, которая представляет собой согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельность на товарном рынке, на котором происходит согласование действий хозяйствующих субъектов.

В Толковом словаре русского языка регулирование трактуется как процесс упорядочивания или налаживания чего-либо находящегося в развитии с целью приведения объекта воздействия в определенную систему. Координация согласно этому же источнику есть процесс согласования, установления целесообразного соотношения между какими-либо действиями или явлениями[119]119
  См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1983. С. 261.


[Закрыть]. И хотя синонимия далеко не всегда означает близость терминов в языке юридическом, налицо связь между регулированием и координацией, ибо координация (и в позитивном, и в негативном смысле) является способом регулирования.

В юридической литературе термином «регулирование» обозначается процесс воздействия правовых норм на различные сферы общественных отношений, направленный на регламентацию поведения определенных субъектов, взаимодействия между ними, осуществляемый извне либо самими этими субъектами (в последнем случае речь идет о саморегулировании); процесс взаимодействия права и общественных отношений, где право является средством социального управления и способом воздействия на общественные отношения[120]120
  См., например: Тихомиров ЮЛ. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 27, 52–53.


[Закрыть]. Регулирование является нормативным измерителем, открывающим пути дальнейшей деятельности.

Регулирование экономической активности связано с проблемой свободного рынка: о регулировании, его рамках и методах можно говорить тогда, когда существует рынок; напротив, там, где рынка нет, любые дискуссии о регулировании превращаются в обсуждение моделей управления централизованной экономикой. Соответственно, любое регулирование – это вторжение в рыночную свободу, установление тех или иных рамок, больших или меньших ограничений в зависимости от избранной модели регулирования. Неизбежным следствием такого вторжения являются споры о допустимых пределах вмешательства государства в экономику[121]121
  См.: Степанов Д.И. Диспозитивность норм договорного права // Вестник ВАС РФ. 2013. № 5. С. 6–59.


[Закрыть], а также об ответственности за нарушение указанных пределов, поскольку контроль одного лица над другим как в частных, так и в публичных правоотношениях выступает обычно в качестве основания для привлечения контролирующего лица к ответственности в установленных в законодательстве случаях[122]122
  См.: Бушев А.Ю. Правовая доктрина контроля в практике Европейского Суда по правам человека: О признаках и последствиях контроля государства над деятельностью третейских судов // Третейский суд. 2013. № 6. С. 34.


[Закрыть].

Существует теория публичного выбора, которая строится на том, что спрос на регулирование порождают субъекты, экономически заинтересованные в его наличии и обладающие необходимыми ресурсами (материальными, организационными, политическими) для его осуществления в нужном им направлении. В данном случае не публичный субъект навязывает волю участникам оборота, а, напротив, регулируемые субъекты фактически добиваются введения того регулирования, которое им представляется наиболее оптимальным. Теория публичного выбора основана примерно на тех же посылках, что и теория публичного интереса: правовое регулирование экономической активности есть публичное благо, по поводу которого идет борьба; на такие блага есть спрос со стороны общества или заинтересованных в регулировании субъектов и есть предложение от государства, вводящего те или иные регулятивные механизмы, при этом в точке, где спрос встречается с предложением, происходит обмен общественным благом.

В ответ на невозможность рынков самим решить возникающие проблемы современные теории правового регулирования экономики предлагают исходить из того, что государство, осуществляя умное, детально проработанное и сбалансированное регулирование, может обеспечить координацию поведения участников экономических отношений[123]123
  См. подробнее: Степанов Д.И. Диспозитивность норм договорного права // Вестник ВАС РФ. 2013. № 5. С. 6–59.


[Закрыть].

Регулирование экономики государством есть ответ на запрос общества, возникающий из-за несовершенства рынков. Государство вмешивается в функционирование рынка и ограничивает свободу теми или иными средствами: от установления минимальной заработной платы и отдельных тарифов до субсидирования целых отраслей.

«Спрос» на государственное регулирование формируют и различные отрасли (секторы) экономики и наиболее влиятельные организации в этих отраслях. Публичные субъекты могут предоставлять им субсидии и льготы, предотвращать доступ на рынок конкурентов, устанавливать единый уровень цен, сдерживать производство заменяющей продукции с большей легкостью и эффективностью, чем это сделал бы картель[124]124
  См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 78.


[Закрыть].