Текст бизнес-книги "Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации"

Автор книги: О. Полежаев

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

§ 1.2. Права застройщика земельного участка в рамках формирования отечественного правопорядка

Использование исторического метода при проведении настоящего исследования обусловлено необходимостью учета опыта отечественного правопорядка, обладающего не меньшей научной ценностью, нежели иностранный опыт. Исторический метод при исследовании отношений по застройке земельных участков позволяет не только показать предмет исследования в прошлом и настоящем, но и позволяет выявить закономерности развития упомянутых отношений[117]117
  Занковский С. С. О методологии в диссертационных исследованиях // Предпринимательское право. 2011. № 2. – С. 2–5.


[Закрыть], природу их возникновения и развития[118]118
  Веденин В. С. Методология исследования правопонимания // Юридическое образование и наука. 2007. № 4. – С. 33–37.


[Закрыть], определить сущность и характер изменений[119]119
  Жаров С. Н. О некоторых методах историко-правового исследования // Вестник ЮУрГУ Серия Социально-гумманитарные науки. 2002. № 1 (10). – С. 29–31.


[Закрыть]. Более того, исторический метод позволяет проследить развитие института и таким образом выявить его органический принцип[120]120
  Будилов В. М. Развитие владения и переноса права собственности по договору от древнего германского права к ГГУ: исторический метод против спекуляционного // Вестник гражданского права. 2012. № 2. – С. 223–259.


[Закрыть]. Исторический метод позволяет изучать отношения без отрыва от социально-экономической реальности, при этом выявлять реальные интересы субъектов права и правовые механизмы их достижения. Необходимо отметить, что изучение правовых, как и любых общественных явлений, плодотворно лишь тогда, когда опирается на исторические данные и прослеживает свой предмет в его эволюции[121]121
  Тузов Д. О. Указ. соч.


[Закрыть]. Использование исторического метода предполагает правильность определения временного периода, являющегося объектом исследования. Для целей настоящего исследования наиболее подходящим является временной отрезок с середины XIX до окончания XX века[122]122
  В упомянутый период отечественное законодательство претерпевало значительные изменения, связанные с преобразованием государства в целом, что не могло не отразиться на регулировании отношений по застройке земельных участков. Представляется целесообразным исследовать законодательное регулирование отношений в период Российской империи и СССР.


[Закрыть].

Анализ дореволюционного законодательства в области регулирования отношений по застройке земельных участков обусловлен наличием проблем и затруднений, схожих с имеющимися в современном отечественном законодательстве. При этом дореволюционный законодатель, судебная практика и доктрина права выработали способы их решения, что позволяет использовать их опыт в настоящее время.

Согласно дореволюционному законодательству, право собственности есть бессрочное, отчуждаемое и наследуемое право, позволяющее наиболее полным образом господствовать над вещью (ст. 420, 423 тома X Свода законов Российской Империи. Далее по тексту – СзРИ)[123]123
  Свод законов Российской Империи (далее по тексту СзРИ). Том X. [Электронный ресурс] URL: http://civ il.consultant.ru/reprint/books/211/ (дата обращения 21.05.2014).


[Закрыть]. При этом наибольшую значимость имело деление вещей на движимые и недвижимые[124]124
  Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права: В 2 т. Т. 1. М.: Статут, 2005. – С. 202.


[Закрыть]. К недвижимости относились земельные участки, угодья, строения и т. д. (ст. 384 тома X СзРИ). Необходимо отметить, что в период формирования гражданского законодательства, в первой половине XIX века, наука гражданского права, как и законодатель, ориентировалась на достижения французской цивилистики и Кодекс Наполеона[125]125
  Туйкина Ю. Р. Историческое соотношение российского гражданского законодательства XVIII–XIX вв. и Кодекса Наполеона 1804 года: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2002. [Электронный ресурс] URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=108025 (дата обращения 21.05.2014).


[Закрыть], в результате чего в СзРИ нашли отражение концепция множественности объектов недвижимого имущества и диспозитивный принцип приращения, подлежащий изменению простым соглашением сторон. Право собственности на земельной участок предоставляло его обладателю возможность владеть, пользоваться и распоряжаться вещью наиболее свободным образом. Возможность возведения строений признавалась за собственником земельного участка не в силу закрепления в нормах права, а в силу толкования положений о наибольшей юридической власти собственника над вещью (ст. 420, 423 тома X СзРИ).

В юридической доктрине данные положения полностью поддерживались. Единственным моментом, который вызывал споры, был вопрос о том, куда отнести правомочия на возведение строений: к правомочиям владения или пользования земельным участком[126]126
  В частности, К. Н. Анненков, ссылаясь на решение Сената, указывал, что «право навозведениестроенийкроетсявполномочияхповладениюипроистекаетизфактаобладания поверхностью земли, на которой возможно возведение строений» (Анненков К. Н. Система русского гражданского права. Т. II. Права вещные. Санкт-Петербург, 1895. – С. 176). С другой стороны, Е. В. Васьковский, рассматривая правомочие на возведение строений как элемент права собственности на земельный участок, относил его к правомочиям пользования, обосновывающим способность собственника извлекать пользу из земельного участка, застраивая его (Васьковский Е. В. Учебник гражданского права. М.: Статут, 2003. [Электронный ресурс] URL: http://civil.consultant.ru/elib/books/24/ (дата обращения 21.05.2014)). Похожую позицию разделял и А. М. Гуляев, относя правомочие на возведение строений к правомочиям, направленным на реализацию права пользования земельным участком (Гуляев А. М. По вопросу об основаниях ответственности собственника за вред, причиненный его строениям // Судебная газета. 1898. № 49. – С. 87).


[Закрыть]. Правовой режим строений, возведенных собственником земельного участка, не мог вызывать сложностей в дореволюционном правопорядке. Отнесение любого строения к имуществу недвижимому было отражено в законе без каких-либо исключений (ст. 384 тома X СзРИ). С момента возведения подобное строение признавалось имуществом недвижимым и считалось собственностью застройщика. В силу принципа приращения строение, возведенное собственником земельного участка, поступало под его власть и признавалось принадлежностью земельного участка. В результате строение и земельный участок вступали в гражданский оборот как единый объект гражданских прав (ст. 386, 424 тома X СзРИ).

Особый интерес вызывают ограничения права собственности на земельный участок, посредством которых могло ограничиваться и правомочие собственника возводить строения.

В целом основания, с которыми закон связывал ограничения власти собственника над земельным участком, можно разделить на ограничения, проистекающие из частного права и связанные с нарушением гражданских прав третьих лиц, которые могут испытывать значительные неудобства при возведении строений, и ограничения, установленные публичным (полицейским) правом, защищающие интересы общества[127]127
  Посредством права участия частного или общего собственнику земельного участка запрещалось возводить строения, если они перегораживали общественные дороги, мешая проезду, или препятствовали речному судоходству (ст. 434, 435, 438 тома X СзРИ). В частности, запрещалось возводить мельницы, плотины, мосты и прочие строения на судоходных реках, аналогичное правило применялось и для несудоходных рек в случае, если другой берег реки принадлежал иному лицу (ст. 438, 440, 442 тома X СзРИ). Ограничения права застройки применялись и при строительстве в городах в тех случаях, когда возводимые строения могли быть потенциально опасны для соседа (запрет на строительство печей и поварен) или доставляли соседу неловкость при выводе окон на дом или участок (ст. 445, 447 тома X СзРИ).


[Закрыть].

В частности, Л. А. Кассо утверждал, что «собственник на своем земельном участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится, однако в интересах общественной безопасности это право подлежит ограничениям»[128]128
  Кассо Л. А. Русское поземельное право. М.: Издание книжного магазина И. К. Голубева, под фирмою «Правоведение», 1906. [Электронный ресурс] URL: http://testpravo.ru/fles/kasso_l_a_russkoe_pozemelnoe_pravo_zdaniya_na_chuzhoy_zemle.rar (дата обращения 23.05.2014).


[Закрыть].

Частноправовые ограничения права застройки земельного участка его собственником можно разделить на три группы. К первой относились случаи застройки земельного участка исключительно с целью причинить вред соседу[129]129
  Синайский В. И. Русское гражданское право. Учебник. Киев, 1912. – С. 215.


[Закрыть]. В данном случае возводимое строение является предметом злоупотребления правом и в своей сути есть завуалированный деликт[130]130
  Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. – С. 68.


[Закрыть]. Ко второй и третьей относили ограничения из права участия частного или публичного. Настоящие притязания носят частноправовой характер, защищают имущественные интересы конкретного субъекта или неопределенного круга лиц и по своей сути являются стеснением права собственника на земельный участок, а не правом посторонних лиц на вещь[131]131
  Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. – С. 276.


[Закрыть].

Наличие столь разветвленной системы предпосылок для возведения строений в юридической литературе поддерживалось и связывалось с развитием социальных начал в праве, в силу которых число ограничений права собственности постоянно увеличивалось[132]132
  Синайский В. И. Указ. соч. – С. 78.


[Закрыть].

Возникновение и реализация правомочия на застройку земельного участка собственником были связаны с приобретением права собственности на земельный участок и соблюдением требований по ненарушению прав и законных интересов окружающих лиц. Прекращение правомочия на застройку земельного участка связывалось с прекращением права собственности на земельный участок.

Случаи застройки земельного участка несобственником в Российской империи имели значительное распространение, в частности, известны случаи, когда целые города располагались на частных землях[133]133
  Печковский Н. Земельное хозяйство // Коммунальное дело. 1925. № 8. – С. 80; Гойхбарг А. Г. Законоправезастройки. Практический комментарий. С.-Петербург, 1913. – С. 76.


[Закрыть]. Застройка земельного участка несобственником допускалась при наличии у него ограниченного вещного или обязательственного права на земельный участок. Упомянутые способы застройки обладают существенными различиями, что предполагает их дальнейшее раздельное исследование.

В Российской империи способы застройки земельного участка несобственником имели значительное распространение в городах, в отличие от сельскохозяйственных территорий, где застройка в основном осуществлялась собственником[134]134
  Кассо Л. А. Указ. соч.


[Закрыть].

В первую очередь необходимо отметить, что институт вещных прав в целом и ограниченных вещных прав в частности для дореволюционного законодательства был достаточно новым[135]135
  Обращение к конструкции вещного права происходит лишь во второй половине XIX века, причем отечественная доктрина полностью основывалась на положениях, разработанных в пандектном праве. Тем самым к началу XX система ограниченных вещных прав окончательно не сформировалась, что обусловило многочисленность прав и неясность их правового содержания.


[Закрыть]. Ограниченные вещные права возникали на основании закона и судебной практики посредством одобрения практической деятельности[136]136
  См. Емелькина И. А. Указ. соч.


[Закрыть].

В целом система ограниченных вещных прав, пригодных для упорядочивания отношений по застройке земельного участка, включала в себя: чиншевое право (право срочного владения и пользования земельным участком), право пожизненного владения, право отдельного владения, право оброчного содержания, право долгосрочной аренды (в отличие от краткосрочной аренды, которая считалась обязательственным правом) и вещное право застройки (суперфиций).

Подобное многообразие было обусловлено спецификой построения российской государственности в целом, в результате чего отдельные регионы могли частично сохранять свою правовую систему и законодательство при вхождении в состав Российской империи.

По сути, все перечисленные ограниченные вещные права обладали значительным сходством и не содержали принципиальных отличий, за исключением географической привязки к конкретным районам, однако особое внимание надлежит уделить вещному праву застройки.

Борьба с ограниченными вещными правами во второй половине XIX века привела к состоянию правового вакуума, когда ранее возникшие отношения продолжали существовать, а возникновение новых было запрещено. Вещное право застройки было закреплено в законодательстве только в 1912 году, таким образом, в период с 1886 по 1912 годы застройка чужого земельного участка могла осуществляться исключительно на основании обязательственного права аренды. Именно негативный опыт использования права аренды подтвердил ее непригодность для упорядочивания отношений, связанных с передачей земель в длительное пользование под застройку, и обусловил возвращение к вещно-правовым способам через введение права застройки.

Принятие закона о праве застройки в доктрине права сопровождалось особым вниманием и чаяниями[137]137
  Именно вещное право застройки должно было стать основным средством упорядочивания отношений по застройке чужого земельного участка. Упомянутые ранее ограниченные вещные права считались пережитком прошлого, не отвечающим современным требованиям, в результате чего последовательно проводились реформы, направленные на их прекращение. Наиболее показательной является реформа 1886 года, итогом которой стал запрет на учреждение чиншевых прав в целом и преобразования ранее учрежденных прав на краткосрочные права аренды (Кассо Л. А. Указ. соч.). Настоящая реформа оценивается крайне негативно, однако сложности, возникшие при использовании обязательственного права аренды, стали основной причиной разработки и принятия вещного права застройки земельного участка (Выдрин А. О., Виленкин М. В. Закон о праве застройки. М., 1913. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант»).


[Закрыть].

Дореволюционное законодательство, как и судебная практика, не испытывали значительных затруднений при определении меры юридической власти застройщика над земельным участком. Ограниченные вещные права предоставляли обладателям право непосредственного господства над земельным участком. Обладатель подобного права приобретал возможность владения и пользования земельным участком, в том числе правом на возведение строений. Ограниченные вещные права различались в зависимости от срока, на который устанавливались[138]138
  К примеру, бессрочный характер был присущ чиншевому праву и праву оброчного владения. При этом право долгосрочной аренды или вещное право застройки носили сугубо срочный характер и устанавливались на определенный промежуток времени. Отличаются настоящие права и в зависимости от условия об оплате за пользование вещным правом, платности, присущей праву чиншевому, или безвозмездности пожизненного владения.


[Закрыть].

По-разному решался вопрос и относительно отчуждения упомянутых прав. Большинство из перечисленных вещных прав изначально не были предназначены для введения в гражданский оборот, что на протяжении длительного времени не допускало их обладателей до ипотечных кредитов под залог права на землю[139]139
  Единственным допустимым элементом распоряжения была возможность передавать право на земельный участок в порядке наследования. С другой стороны, необходимо отметить право застройки, свободная обороноспособность которого была закреплена в законе изначально, что выгодно отличало его обладателя от других застройщиков. Настоящее положение было достигнуто посредством применения к праву застройки режима недвижимости. Тем самым право, не являясь физической вещью, в силу закона к таковой приравнивалось, подлежало внесению в поземельную книгу и совершению иных действий, присущих вещам недвижимым. Противником такого подхода являлся Г. Ф. Шершеневич, который ссылался на неприменимость деления на движимости и недвижимости к правам на чужие действия и вещи (Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. – С. 288.).


[Закрыть]. Необходимо отметить, что правомочия по распоряжению земельным участком всегда сохранялись за его собственником и не входили в содержание ограниченных вещных прав. Наибольшую сложность вызывали вопросы относительно определения характера права застройщика на возведенное строение и правовой режим подобных построек.

Корни настоящих проблем заключались в пробелах законодательства, противоречивой судебной практике и множественности подходов в доктрине права. Необходимо отметить, что до 1842 года подобной проблемы не возникало ввиду императивно установленного принципа приращения строений. Позднее, под влиянием достижений доктрины частного права Франции, принцип приращения был сформулирован в качестве общего правила[140]140
  Если до 1842 года подобные строения принадлежали застройщику на праве потомственного передаваемого владения и пользования, то позднее застройщик мог приобретать и право собственности. Пробелы законодательства при определении права чиншевика на возведенное строение были устранены только в конце XIX века. В итоге подобные строения были признаны собственностью застройщика, без учета принципа приращения. Иным образом решался вопрос об определении права застройщика на строения, возведенные на казенных землях, в силу права отдельного владения. Возведенные строения считались принадлежностью земельного участка, что не позволяло признавать застройщика собственником построек.


[Закрыть], от действия которого стороны могли легко отказаться[141]141
  Кассо Л. А. Указ. соч.


[Закрыть].

Постепенно в доктрине дореволюционного частного права формировались взгляды, признающие за застройщиком право собственности на все возведенные им строения. Подтверждением упомянутых взглядов стало прямое закрепление настоящего положения в законе, в котором собственником строений был признан застройщик, а не собственник земельного участка (ст. 2 Закона «О праве застройки»)[142]142
  Закон от 23 июня 1912 г. «О праве застройки» // Право. 1913. № 4. – С. 211–222.


[Закрыть].

Признание строений, возведенных на основании ограниченного вещного права, собственностью застройщика обусловило многочисленные споры о правовой природе подобных объектов и отнесении последних к имуществам движимым или недвижимым[143]143
  Настоящая проблема стала наиболее актуальной в конце XX века в связи с ориентацией доктрины права, а в последующем законодателя и судебной практики на представления о строениях как существенных составных частях, присущих BGB, в то время как действовавший закон продолжал придерживаться позиций о самостоятельности искусственно возведенных объектов, сформировавшихся в начале XIX века под влиянием Code Civil, в силу которого строения признавались объектами недвижимости без какого-либо указания на право застройщика на земельный участок (ст. 384 тома X СзРИ).


[Закрыть].

В доктрине дореволюционного права сформировались три основных подхода, позволяющих разрешить сложившиеся затруднения. Представители первого руководствовались критерием наличия прочной юридической связи прав застройщика с землей, на которой строение воздвигнуто, в силу чего все строения, возведенные на чужой земле, признавались имуществом движимым[144]144
  Синайский В. И. Указ. соч. – С. 148.


[Закрыть]. Тем самым строение считалось недвижимостью, только если было построено собственником земельного участка.

К иному выводу приходили ученые, руководствовавшиеся критерием прочной физической связи объекта с земельным участком: недвижимыми считались строения, если их фундамент был укреплен в землю, и эта связь не могла быть нарушена без изменения вида или цели вещи. С другой стороны, строения, просто поставленные на земельный участок (лавки, шалаши, балаганы), относились к имуществу движимому[145]145
  Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Издание Бр. Башмаковых, 1911. – С. 85.


[Закрыть].

Ряд ученых проводил разницу между строениями, возведенными на основании вещного права, которые признавались имуществом недвижимым, и постройками – движимостями, возведенными в силу обязательственного права[146]146
  Кассо Л. А. Указ. соч.


[Закрыть]. Последний подход был наиболее распространенным, основывался на законодательстве Германии, а в дальнейшем нашел свое отражение в проекте Гражданского уложения[147]147
  Гражданское уложение Российской Империи. Проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению проекта Гражданского уложения. [Электронный ресурс] URL: http://oldlawbook.narod.ru/proektGU.htm (дата обращения 24.05.2014).


[Закрыть] и судебной практике[148]148
  Признание судебной практикой положений о недвижимом характере строений на основании ограниченных вещных прав было крайне сложным. Основные сложности крылись в различиях во взглядах Сената и нижестоящих судов (Кассо Л. А. Указ. соч.). Строения, возведенные чиншевиком, признавались имуществом движимым, что не требовало крепостного порядка при передаче прав. Исходя из этого положения складывалась большая часть судебной и нотариальной практики. С другой стороны, Сенат принципиально отстаивал применение режима недвижимости ко всем постройкам, возведенным несобственниками, вне зависимости от права на земельный участок. Позиция Сената о признании любых построек недвижимостью основывалась на положениях закона об отнесении строений к недвижимости и отрицании значения характера связи между строением и земельным участком в случае, если стороны отказались от действия принципа приращения. Необходимо отметить, что с упомянутыми трудностями не сталкивались собственники строений, использовавших право застройки или отдельного владения ввиду специального признания упомянутых строений объектами недвижимости. Со временем Сенат изменил свою практику в отношении строений, возведенных чиншевиком, и признал за ними характер движимого имущества (Решение Сената 1894 г. № 76 // Судебный вестник. 1894. № 178. – С. 65). Указанное действие не нашло поддержки в юридической доктрине и нарушило интересы застройщиков, устранив возможность использовать ипотечные кредиты и нарушив единообразие правового положения застройщиков, использовавших ограниченные вещные права.


[Закрыть].

Возникновение или прекращение права на застройку земельного участка совпадало с возникновением или прекращением ограниченного вещного права пользования земельным участком.

Застройка же земельного участка на основании обязательственного права обладала уникальными отличительными свойствами. В дореволюционном праве было распространено представление о неэффективности и непригодности использования обязательственного права аренды для регулирования отношений по застройке земельных участков[149]149
  Митилино М. И. Указ соч. – С. 2, 51; Выбрин А. О. Виленкин М. В. Указ. соч. – С. 25; Гойхбарг А. Г. Указ. соч. – С. 67.


[Закрыть]. Основной недостаток аренды заключался в невозможности гарантировать баланс интересов застройщика и собственника земельного участка[150]150
  Право аренды порождает лишь краткосрочное обязательственное право, которое дает арендатору защиту, плохо гарантирующую его интересы и против собственника, и против третьих лиц, не допускает использование ипотечного кредита. Очевидно, что арендатор будет воздерживаться от возведения солидных и качественных домов. Ущемленное правовое положение арендатора создает условия для злоупотреблений правом со стороны арендодателя, которое выражается в многократном увеличении арендной платы под угрозой расторжения или непродления договора аренды и возложения обязанности снести возведенное строение. Подобное положение привело к негативным социальным явлениям, вплоть до массовых поджогов строений арендаторами в целях прекращения договора аренды и получения страхового возмещения. Существенным недостатком договора аренды являлся его срок. По общему правилу максимально разрешенный срок не мог превышать 12 лет и в исключительных случаях – 36 лет. Настоящего времени было недостаточно, чтобы застройщик смог компенсировать затраты на возведенное строение и извлечь выгоды от использования вещи.


[Закрыть].

После реформы 1886 года и введения запрета на установление новых городских чиншевых прав право аренды стало единственным способом застройки чужого земельного участка.

Согласно действовавшим представлениям арендатор не приобретал непосредственного господства над вещью, а обладал правом требования с целью предоставления ему в пользование и владение определенной вещи, иными словами, он господствовал над поведением своего контрагента – собственника земельного участка. Упомянутые взгляды относительно слабости юридической связи, установленной между застройщиком и вещью, не могли не отразиться и на правовом режиме возведенных строений.

Право аренды предоставляло право на владение и пользование земельным участком, при этом носило исключительно срочный и возмездный характер. По общему правилу право аренды не наделяло его обладателя правом на возведение строений. Право на застройку земельного участка возникало после выдачи собственником земельного участка согласия на возведение строений, без которого возведенные строения признавались самовольно возведенными и подлежали сносу или становились принадлежностями земельного участка без каких-либо компенсаций.

Значительные сложности испытывал дореволюционный правопорядок и при определении правового режима возведенных арендатором строений[151]151
  Кассо Л. А. Указ соч.


[Закрыть]. Несрабатывание принципа приращения к строениям, возведенным на основании ограниченных вещных прав, было обусловлено наличием прочной юридической связи между строением и поверхностью и господством застройщика над земельным участком, что делало его схожим с собственником в социальном и экономическом аспектах. К праву аренды настоящие положения не применялись, что не позволяло однозначно признавать собственником возведенных строений застройщика.

Отдельные ученые, обосновывая право собственности застройщика на возведенное строение, ссылались на ст. 1706 тома X СзРИ, применяя к ним режим «временной собственности» при условии, что стороны соглашением отказались от действия принципа приращения. Тем самым застройщик приобретал право собственности на строение при условии, что собственник добровольно отказался от права на поверхность на время действия договора аренды[152]152
  Кассо Л. А. Указ соч.


[Закрыть].

Другим важным условием для приобретения права собственности на постройки было положение о судьбе строений после прекращения договора аренды. Сенат признавал за арендаторами право собственности на строения при условии, что после прекращения договора аренды он обязуется снести возведенные постройки. В случае, когда прекращение договора аренды влекло передачу строений собственнику земельного участка, арендатор не признавался собственником последних, ему принадлежало только право временного владения и пользования. Следовательно, арендатор мог приобрести право собственности на постройки при условии отказа собственника земельного участка от действия принципа приращения, что с неизбежностью влекло возложение на арендатора обязанности снести строение в случае прекращения права пользования земельным участком.

Признание арендатора собственником строения актуализировало вопрос о правовом режиме подобных вещей. До середины XIX века судебная практика придерживалась подхода, в соответствии с которым строения, возведенные арендатором, признавались имуществом недвижимым[153]153
  Кассо Л. А. Указ соч.


[Закрыть]. В последующем общие суды отказались от настоящей традиции, аргументируя свои выводы отсутствием прочной юридической связи между строением и землей. Сенат длительное время продолжал признавать строения, возведенные арендатором, имуществом недвижимым, однако к концу XIX века в судебной практике в качестве основополагающего был избран подход, признающий строения, возведенные арендатором, имуществом движимым[154]154
  Кассо Л. А. Указ соч.


[Закрыть].

Право застройщика арендатора не наделяло его юридически прочной связью между строением и земельным участком, итогом чего стало представление о движимом характере подобных строений и обесценивание права на строение.

Помимо пробелов в законодательстве и противоречивой судебной практики, использование права аренды для возведения строений влекло возникновение проблем теоретического свойства. Сложность заключалась в невозможности найти обоснование тому, как право пользования, носящее личный характер, может стать основанием для возникновения права собственности на строение, носящего абсолютный характер. Ведь признавая настоящее положение, приходилось подтверждать возможность существования дома без земли, точнее, без реального субстрата.

Строительство как деятельность, затрагивающая интересы неопределенного круга лиц, не могло основываться исключительно на положениях гражданского законодательства. На отношения по застройке земельных участков оказывали влияние многочисленные нормативные акты публично-правового характера. Отдельного рассмотрения заслуживает Устав строительный ввиду выполняемых последним задач регулирования строительной и смежной деятельности (градостроительство, архитектурная практика и государственный надзор)[155]155
  Пирожкова И. Г. Система источников строительного законодательства Российской империи в XIX – начале XX вв. // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2009. № 2. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».


[Закрыть].

Требования публичного законодательства, зависящие от целого ряда условий, были закреплены в актах различных органов власти и не имели характера стройности и системности. Ограничения, предъявляемые к возводимым зданиям, зависели от места возведения строения, целей его использования, материала, внешнего вида, расстояния от других строений и т. д[156]156
  Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М.: Статут, 2004. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».


[Закрыть]. Обобщая требования, предъявляемые к строениям, можно выявить закономерность между объемом и строгостью предъявляемых публичным законодательством условий и местом расположения строений. В частности, застройка городских земель была более обременительной и сложной, нежели застройка земель сельских.

Возведение, реконструкция или снос строений в черте города осуществлялся не иначе, как на основании разрешения городской управы (ст. 186 Устава строительного)[157]157
  Строительный устав Российской империи. [Электронный ресурс] URL: http://fre-consult.ru/wp-content/catalog-fles/ustav-stroitelnyj.pdf (дата обращения 24.05.2014).


[Закрыть]. В местностях сельских все строения, за исключением казенных и общественных, возводились без каких-либо разрешений. Тем самым особое значение имело разрешение на строительство как акт органа публичной власти, санкционирующий проведение работ. Посредством выдачи разрешения орган власти осуществлял исключительно технический и полицейский надзор, без проверки права застройщика на земельный участок и соблюдения частных прав соседей (ст. 7 Устава строительного).

Анализ Устава строительного и юридической литературы позволяет утверждать, что наиболее важными были условия об отнесении земельного участка к землям, подлежащим застройке (ст. 185 Устава строительного), и соблюдение требований противопожарной безопасности[158]158
  Кассо Л. А. Указ. соч.


[Закрыть].

Дореволюционное законодательство не содержало как таковых требований об использовании земель по целевому назначению[159]159
  Даже режим заповедных территорий не ограничивал право пользования их собственника и позволял возводить строения на его усмотрение. В качестве исключения можно выделить работу К. П. Победоносцева, указывающего «на запрет деятельности, влекущей вырубку редких и ценных пород деревьев в заповедных лесах», к которой можно отнести и строительство (См. подробнее об этом: Победоносцев К. П. Указ. соч.).


[Закрыть]. По общему правилу, любой земельный участок мог быть застроен, исключения были установлены только в отношении городов.

Развитие каждого городского поселения осуществлялось на основании плана города. Содержание плана включало границы города, специальные технические нормативы и территории, подлежащие застройке. На иных землях, не обозначенных в плане как отведенных под застройку, строительная деятельность запрещалась (п. 4 ст. 9 и ст. 185 Устава строительного). Однако настоящие ограничения действовали исключительно в городах, застройщик в пределах сельской местности не был стеснен подобными ограничениями.

Другой публично-правовой предпосылкой для появления возможности возвести строение являлось требование о соблюдении мер пожарной безопасности. Как отмечается в литературе, в пределах городов наибольшие требования предъявлялись к соблюдению мер пожарной безопасности, в связи с чем право застройщика могло быть ограничено в случае несоблюдения им упомянутых требований[160]160
  Кассо Л. А. Указ. соч.


[Закрыть]. Получение разрешения на строительство было связано с соблюдением основных защитных мер, в частности, возведение брандмауэра, соблюдение требований о расстоянии между строениями. Застройщик, нарушавший требования о защитных противопожарных отступах, в административном порядке был обязан устранить допущенные нарушения, то есть снести возведенное строение.

Многочисленные ограничения права застройки были связаны и с предназначением строений. К примеру, в столице запрещалось возводить фабрики и заводы[161]161
  Победоносцев К. П. Указ. соч.


[Закрыть]. Отдельные виды предприятий, в частности, пороховые заводы, категорически запрещалось возводить в губерниях Бессарабской, западных и приславянских[162]162
  Победоносцев К. П. Указ. соч.


[Закрыть].

Говоря о пределах права застройщика, в литературе сформировалось мнение об отсутствии в отечественном законодательстве ограничений, направленных на защиту культурного наследия. Ранее действовавшее право не содержало положений, способных обеспечивать сохранность памятников древности или ландшафтов[163]163
  Победоносцев К. П. Указ. соч.


[Закрыть]. Причиной для появления подобных выводов стал постулат об абсолютности власти собственника и негативного отношения законодателя к любым ограничениям.

Получение разрешения на строительство представляло из себя акт государственной власти, подтверждающий возможность осуществить право застройщика на возведение строений при условии соблюдения требований публичного законодательства.

Способы законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в период советской государственности лежали за пределами частного права в целом и гражданского в частности. Советский правопорядок не признавал деления права на частное и публичное, более того, оно всячески порицалось и тем самым не могло лежать в основе становления системы советского законодательства[164]164
  Новицкая Т. Е. Неизвестные страницы истории создания Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. // Советское государство и право. 1990. № 10. – С. 112–123.


[Закрыть]. Законодательство представляло собой хаотичную совокупность подзаконных актов[165]165
  Иванова С. А. Вопросы классификации частного и публичного права. Материалы международной конференции «Единство частного и публичного права». Москва. 12 октября 2012 г. [Электронный ресурс] URL: http://education.law-books.ru/index.php?page=konferentsiya (дата обращения 26.05.2014).


[Закрыть].

Советское государство характеризовалось отказом от рыночной экономики, что не могло не оказать соответствующего влияния на право. В первую очередь необходимо отметить качественное изменение гражданского права и законодательства. Советское законодательство отказалось от деления вещей на движимые и недвижимые, так как единственным собственником земельных участков было государство[166]166
  Новицкая Т. Е. Указ. соч. – С. 123.


[Закрыть]. Тем самым земельные участки, строения и прочее имущество, ранее относившееся к недвижимости, утратили свой специфический правовой режим. Следствием упомянутого действия стал отказ от принципа «superficies solo cedit»[167]167
  Гуцу К. Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский кодекс РФ // Закон. 2012. № 8. – С. 139–146.


[Закрыть], так как его существо заключается в установлении юридической связи между объектами, одним из которых в обязательном порядке является недвижимость.

Отдельно стоит отметить, что монополия права собственности на земельные участки в лице государства послужила основанием для развития системы землепользования на основании иных правовых титулов[168]168
  Придвижкин СВ. Государственное управление недвижимостью в советский период: От военного коммунизма – к началу перестройки // Чиновник. 2006. № 1 (41). – С. 24–31.


[Закрыть]. По общему правилу обладание земельными участками несобственником было предметом правового регулирования публичного законодательства. За отдельными исключениями правовой статус пользователя, правовой режим земельных участков и строений, порядок предоставления права определялись административным законодательством. В современной литературе закрепилось мнение о господстве, исключительной роли публичного законодательства[169]169
  Бессонова В. В. Правовой режим земельных участков: разграничение предметов регулирования земельного и гражданского законодательств // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 8. – С. 26–35; Земельное право России: Учебное пособие / под ред. Л. Б. Шейниной. М.: ЭКСМО, 2007. – С. 351; Аксененок ГА. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. – С. 137; Краснов Н. И. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. – С. 346.


[Закрыть] и особой роли органов государственной власти[170]170
  Придвижкин СВ. Указ. соч.


[Закрыть] при регулировании отношений по поводу использования земельных участков в период советского права. В частности, Д. Ю. Туманов утверждает, что «советское государство являлось периодом забвения для права частной собственности в целом и создания системы распределения ценностей на основании командно-административных методов»[171]171
  Туманов Д. Ю. Право частной собственности в отечественном гражданском праве: история и современность // Гражданское право. 2013. № 5. – С. 8–10.


[Закрыть].

Ограниченные вещные права, существовавшие в советский период, имели скорее публично-правовую природу[172]172
  Емелькина И. А. Указ. соч.


[Закрыть]. Отсутствие принципа «superficius solo cedit» не мешало государству приобретать право собственности на все строения, так как частные лица не могли приобретать право собственности на вновь возведенные строения. Тем самым единственным обладателем права собственности на земельные участки и все возведенные строения являлось государство.

В доктрине права отмечается, что вещное право застройки земельного участка являлось единственным способом возведения строений частными лицами[173]173
  Гойхбарг А. Г. Указ. соч. – С. 102.; Емелькина И. А. Указ. соч.


[Закрыть]. Однако более детальный анализ позволяет утверждать, что упомянутое право не имело ничего общего с общеизвестным частным суперфициарным правом. Застройщик приобретал непосредственное господство над земельным участком, однако строение, возведенное им, признавалось собственностью государства[174]174
  Придвижкин СВ. Указ. соч.; Свистунова М. В. Право застройки и сфера его применения // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Мелихова А. В. Право застройки в советском гражданском праве // История государства и права. 2013. № 18. – С. 56–58; Гойхбарг А. Г. Указ. соч. – С. 102; Канторович Я. А. Право застройки: текст и коммент. к ст. 71-84 Гражданского кодекса. М., 1924. – С. 3; Венедиктов В. А. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. [Электронный ресурс]. URL: https://yadi.sk/d/mbPU3aM2LEGYp (дата обращения 27.05.2014).


[Закрыть]. Реальное положение суперфициария, лишенного правомочия распоряжаться строением, позволяет утверждать, что он приобретал не право собственности на строение, а только право срочного пользования[175]175
  Субстрат собственности заключается в полномочиях по распоряжению вещью, тем самым представляется необходимым определить объем полномочий застройщика по распоряжению строением. Как отмечалось в законе и юридической литературе, застройщик мог отчуждать строение, передавать по наследству и обременять правом залога. Однако необходимо отметить, что из перечисленных действий только право передачи по наследству осуществлялось застройщиком самостоятельно. Иные формы отчуждения или передачи строения в залог допускались только с согласия органа государственной власти (Комхоза), при этом орган имел полномочия по контролю за расходованием полученных денежных средств. Сам факт влияния воли третьего лица на возможность совершения действий по отчуждению имущества указывает на ограниченный характер полномочий по распоряжению правом на строение, что идет вразрез с истинным представлением о праве собственности. При пользовании строением застройщик был наделен целым рядом обязанностей, не присущих праву собственности и идущих вразрез с его существом, к ним относятся: запрет свободного изменения характера возводимого строения или его размера, обязанность поддерживать строение в исправном и надлежащем состоянии, обязанность восстановить строение в его прежнем виде в случае гибели, и самое главное – застройщик не имел права разрушить строение. Перечисленные ограничения прав застройщика по отчуждению или уничтожению строения не позволяют отнести его право на возведенное строение к праву собственности, ибо оно содержит ограничения, не соответствующие основной задаче права собственности – наделению его обладателя реальным юридическим господством над вещью. Следовательно, стоит охарактеризовать право застройщика по действующему в тот период законодательству на строение как право, содержащее в себе полномочия по владению, пользованию и частичному распоряжению в пределах срока действия права застройки, однако настоящее право не может быть признано правом собственности.


[Закрыть].

Исследование истории формирования законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в отечественном правопорядке позволяет сделать следующие выводы:

1. В Российской империи только в начале XX века начала формироваться непротиворечивая и последовательная система регулирования отношений по застройке земельных участков. Особое внимание стоит уделить закону Российской империи «О праве застройки» и проекту Гражданского уложения Российской империи. Настоящие акты принимали под влиянием германского опыта правового регулирования отношений по застройке. Более того, к моменту принятия последних в юридической доктрине господствовали представления о недвижимости и способах регулирования отношений по ее использованию, основанные на пандектном праве. Тем самым германская модель регулирования отношений по застройке земельных участков была поддержана как законодателем, так и юридическим сообществом.

2. Опыт правового регулирования отношений застройки в советском периоде неприменим в современных реалиях, так как в его основе лежит изъятие земельных участков и строений из свободного гражданского оборота, невозможность установления на них права собственности частными лицами и господство публично-правовых способов регулирования отношений землепользования, что не отвечает современным социально-экономическим условиям.

Таким образом, исходя из анализа иностранного опыта и опыта истории отечественного законодательства в области правового регулирования отношений по застройке, представляется допустимым воспользоваться германской моделью правового регулирования отношений по застройке при реформировании отечественного гражданского законодательства.