Текст бизнес-книги "Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации"

Автор книги: О. Полежаев

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Глава 2. Застройка земельного участка собственником

При проведении настоящего исследования используется подход, позволяющий рассматривать право застройки в объективном и субъективном смыслах. Исследования возможностей собственника по застройке земельного участка предвосхищают изучение объективного права застройки и права собственности на земельный участок. Необходимость исследования объективного права застройки и права собственности на земельный участок обусловлена тем обстоятельством, что упомянутые явления взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое.

Право застройки в объективном смысле представляет собой производное, зависимое юридическое явление, возникновение и существование которого невозможно в отрыве от права собственности на земельный участок. Без права собственности существование объективного и основанного на нем субъективного права застройки (будь то правомочие застройки собственника земельного участка или субъективное право застройки несобственника) невозможно в принципе, так как первоначальными, наиболее свободными и неограниченными возможностями по застройке обладает исключительно собственник земельного участка (п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации)[176]176
  Гражданский кодекс Российской Федерации (далее по тексту – ГК РФ) (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.


[Закрыть].

Существо и правовая природа права застройки, в отличие от его юридического содержания, оснований возникновения или прекращения, являются тождественными вне зависимости от юридического основания застройки земельного участка (права собственности или иного производного от него права). Хотя власть застройщика несобственника земельного участка всегда меньше по сравнению с властью собственника, это не изменяет общность юридической природы упомянутых прав.

§ 2.1. Содержание права (правомочия) застройки земельного участка собственником

На содержание права застройки и юридические факты, обрамляющие отношения по застройке земельного участка собственником, значительное влияние оказывает субъектный состав этих правоотношений. В отношениях по застройке земельного участка с участием несобственника, субъекты которых персонифицированы, а сами отношения в основном носят относительный характер, основной акцент приходится на регулирование отношений между застройщиком и собственником земельного участка (внутренняя сторона отношений). В случаях же застройки земельного участка его собственником основное внимание надлежит уделить регулированию внешней стороны отношений, так как последние носят абсолютный характер и возникают между застройщиком и окружающими третьими лицами (государством, обществом), причем положение застройщика не испытывает частноправового воздействия со стороны третьих лиц. В работе В. А. Белова упомянутое положение собственника описывается как «возможность осуществления права по своему усмотрению, т. е. самому решать, что делать с принадлежащим имуществом»[177]177
  Белов В. А. Очерки вещного права. М.: Издательство «Юрайт», 2015. – С. 60.


[Закрыть].

Прежде всего необходимо отметить, что содержание права застройки не исчерпывается правом на позитивные действия по созданию искусственных объектов. Право застройки необходимо понимать широко, так как цели, преследуемые его обладателем, и защищаемый законом интерес опосредуют не только использование земельного участка как такового, но и установление права застройщика на возведенное строение. Следовательно, содержание права застройки складывается из двух компонентов: права на земельный участок и права на возведенное строение. Поэтому под застройщиком может подразумеваться субъект, обладающий правом на земельный участок и на возведенное строение, что не позволяет относить к застройщикам третьих лиц, осуществляющих непосредственно строительную деятельность.

Использование земельного участка, как и деятельность по возведению строений или их использованию, касается не только интересов частных обладателей, но и государства в целом. Участие государства в формировании и осуществлении прав застройщика заключается в необходимости удостовериться в соблюдении застройщиком законодательства и, как следствие, интересов государства, общества и прав отдельных лиц при использовании земельного участка и возведении строений. В связи с этим на формирование правового статуса застройщика собственника оказывают влияние нормы не только гражданского, но и земельного, экологического, градостроительного, административного, жилищного и других отраслей права. Таким образом, они в необходимом объеме включаются в предмет настоящего научного исследования, так как без их учета определить содержание права застройщика, а точнее говоря, пределы его господства над земельным участком и возведенными строениями, невозможно.

Отношения по застройке земельного участка собственником неоднократно затрагивались в отечественной литературе, однако до настоящего момента не были самостоятельным предметом всестороннего научного исследования. Большинство авторов, упоминая о них, ограничиваются констатацией возможности собственника возводить строения[178]178
  Болтанова Е. С. Застройка земель как особый вид правоотношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 1 (148). – С. 36–45; Андреев Ю. Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты. М.: Норма, Инфра-М, 2013. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В результате отсутствует детальный анализ упомянутых отношений, не выявлен их субстрат и существо самого права на застройку земельного участка собственником. Отсутствие сформировавшегося в доктрине института права застройки, а точнее, понимания его существа и содержания, влечет проблемы правильного определения юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение права застройки. Поэтому наиболее рационально будет начать раскрытие настоящей главы не с оснований возникновения права застройки земельного участка его собственником, а с определения юридической природы (существа) и содержания этого права.

Значимость правильного определения юридической природы права застройки нельзя переоценить, так как допущение ошибки в определении его существа с неизбежностью повлияет на формирование его содержания и юридических фактов, влекущих его возникновение, изменение и прекращение.

Традиционным для стран романо-германской правовой системы является деление отраслей права на частные и публичные[179]179
  Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2009. [Электронный ресурс] URL: http://civil.consultant.ru/elib/books/3/ (дата обращения 19.06.2015).


[Закрыть]. Тем самым анализ юридической природы института права застройки должен быть начат с отнесения его к области права частного или публичного.

Необходимо отметить, что вопрос определения критерия, лежащего в основе деления права на частное и публичное, является одним из наиболее дискуссионных в доктрине права. Разные авторы предлагают использовать критерий интереса (пользы)[180]180
  Neuner G.K. Wesen und Arten der Privatrecht verhältnisse. Schwers, 1866. S. 117. Пер И. А. Покровского Указ. соч. – С. 179.


[Закрыть], правовой цели[181]181
  Savigny F. System des heutigen römischen Rechts. Berlin, 1840. [Электронный ресурс] URL: http://www.deutschestextarchiv.de/book/show/savigny_system03_1840 (дата обращения 20.06.2015).


[Закрыть], воли[182]182
  Binding K. Die Normen und ihre Ubertretung. Leipzig, 1922. [Электронный ресурс] URL: http://koriath.jura.unisaarland.de/textsammlung/pmwiki.php?n=BindingD ieNormenUndIhre%C3%9Cbertretung.Start (дата обращения 21.06.2015).


[Закрыть], природы совершаемых сделок[183]183
  Шершеневич Г. Ф. Торговое право. Т. 1. СПб., 1908. – С. 18–19.


[Закрыть], способа защиты нарушенного права[184]184
  Derndurg H. Pandekten. Berlin: Müller, 1902. [Электронный ресурс] URL: https://archive.org/details/pandekten01unkngoog (дата обращения 21.06.2015).


[Закрыть], централизации или децентрализации отношений[185]185
  Покровский И. А. Указ соч. – С. 56.


[Закрыть] и т. д. Настоящее исследование не имеет цели проведения анализа верности различных подходов, определения критериев для деления права на частное и публичное, поэтому представляется обоснованным использовать наиболее распространенный и старейший из них, сформированный еще в период римского права, критерий пользы или интереса.

Определение правовой природы права застройки осложнено его особой социальной значимостью и, как следствие, множественностью способов правового воздействия на отношения по застройке. Как уже упоминалось, на право застройки оказывают влияние нормы не только частного (гражданского права), но и права публичного, что само по себе усложняет определение юридической природы права застройки. В самом общем плане представляется возможным сформулировать два подхода, раскрывающих существо права застройки: узкий и широкий.

Узкий подход основывается на тезисе о том, что право застройки относится исключительно к праву частному, что влечет монополизацию регулирования отношений по застройке земельных участков гражданским правом. Таким образом, содержание права застройщика (его право на земельный участок и возведенное строение), основания возникновения и прекращения права устанавливаются исключительно гражданским законодательством, а положения публичного законодательства на формирование упомянутых прав не влияют. Непризнание за публичным законодательством возможности влиять на формирование содержания прав застройщика не приводит к устранению или умалению его значения. Роль публичного законодательства заключается в формировании предпосылок для его осуществления. Образуется двухзвенная система, в основу которой положено право застройки (его содержание) как право гражданское, а право публичное формирует требования (предпосылки не возникновения или прекращения, а требования для осуществления уже существующего частного права), при соблюдении которых обладатель может совершать определенные виды действий. Тем самым момент возникновения самого права отделен от возникновения возможности его реализации.

Широкий же подход основывается на сложной юридической природе права. Право застройки рассматривается как межотраслевой институт, включающий нормы частного и публичного законодательства, образующие систему с равноценными компонентами, которые неотделимы, не могут быть исключены или проигнорированы. При настоящем подходе на право застройки, а точнее на его возникновение, прекращение и содержание, в равной степени будут оказывать влияние положения гражданского, административного и прочих отраслей права, регулирующих отношения по использованию земельных участков в целях возведения строений. Подобный взгляд предполагает отсутствие различий между предпосылками возникновения права и возможностью его осуществления, так как все они, по сути, сливаются и представляют собой единое целое. Момент возникновения права застройки ставится под условие соблюдения застройщиком требований всех отраслей законодательства, как частного, так и публичного.

К примеру, если субъект соблюдает требования гражданского, административного, земельного, градостроительного законодательств, однако не исполнил предписания экологических норм, он не признается обладателем права застройки, ввиду того что само право еще не возникло по причинам невыполнения одного из требований, которое наравне с остальными считается необходимым и существенным.

Каждый из двух подходов обладает своей спецификой, при этом в их основе лежат взаимоисключающие положения, что обосновывает необходимость избрать лишь один из них для использования при дальнейшем освещении правового положения застройщиков.

Анализ любого права, в том числе права застройки, мыслим через выявление и исследование категории субъекта, объекта, содержания и юридических фактов, обусловливающих возникновение, изменение или прекращение права, так как именно в них находят свое отражение отличительные признаки и уникальные особенности, позволяющие идентифицировать юридическую природу и существо исследуемого права.

В основе формирования отечественного законодательства традиционно лежит деление права на отрасли по предмету и методу правового регулирования отношений. Тем самым формирование отраслевого законодательства ставится в зависимость от специфики отношений, входящих в предмет правового регулирования.

Квалификация отношения и определение его отраслевой принадлежности позволяет осуществить выбор норм права, подлежащих применению, при этом каждая отрасль законодательства содержит указания о предмете правового регулирования, границы которого установлены в законе.

Ранее приведенный анализ зарубежного и отечественного законодательств позволяет утверждать, что суть права застройки заключается в возможности обладателя земельного участка возводить на нем строения и приобретать на них права. Таким образом, в основе отношений по застройке земельного участка лежит возможность обладания и пользования вещами, что, безусловно, указывает на имущественный характер подобных отношений. Однако имущественные отношения в целом являются предметом правового регулирования отраслей как частного, так и публичного законодательства, что требует более глубокого исследования существа отношений по застройке.

Е. А. Суханов отмечает, что, имущественные отношения, входящие в предмет гражданского права, основываются на экономической обособленности сторон, возмездном характере, равноправии, автономии воли и самостоятельности субъектов[186]186
  См: Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть: Учебник / под. ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 118.


[Закрыть]. Застройщик собственник земельного участка самостоятельно и свободно, опираясь на свои собственные возможности, определяет необходимость в возведении строений, характер возводимых строений, их назначение и иные параметры, так как строение призвано удовлетворить исключительно его потребности, тем самым гарантировать достижение его собственного субъективного интереса, так как воля собственника является основной при формировании содержания права застройки[187]187
  Высказанное положение относимо ко всем случаям застройки земельного участка, однако требует дополнения. И при застройке земельного участка несобственником возводимое строение затрагивает интересы не только застройщика, но и собственника земельного участка, игнорирование которых ставило бы собственника земельного участка в стесненное положение, что могло нивелировать значение его права и возложить на него значительные ограничения. В подобных ситуациях застройка осуществляется только при получении согласия собственника земельного участка. Однако стоит глубже взглянуть на существо этого согласия. Несмотря на то, что возникновение права застройки поставлено в зависимость от воли иного лица, его роль заключается в упорядочивании отношения в целом, а не в формировании требований к возводимому строению. Согласие, выдаваемое собственником, представляет собой акт подтверждения за несобственником права использовать земельный участок для возведения на нем строений. С другой стороны, при осуществлении отношений по застройке земельного участка стороны находятся в равном положении. Застройщик собственник, разумеется, обладает большим объемом правового господства над земельным участком, нежели застройщик несобственник. Вступая в отношения, собственник и несобственник равны, и воля одного не является юридически обязательной для другого, иначе говоря, нет отношений власти и подчинения. Отношения по застройке по общему правилу носят имущественный (возмездный) характер вне зависимости от субъекта (собственник или несобственник). Застройщики обладают и экономической обособленностью, их право на земельный участок, как и на возведенное строение, принадлежащее во всех случаях застройщику на праве собственности, возникает и прекращается только в случаях, прямо предусмотренных законом или договором, что не допускает случаев произвольного лишения имущества и вмешательства в чужие дела.


[Закрыть].

Отношения по застройке земельных участков содержат в себе признаки, присущие имущественным отношениям, входящим в предмет правового регулирования исключительно гражданского законодательства. Следовательно, можно утверждать, что право застройки носит частноправовой характер. Однако признание упомянутых имущественных отношений входящими в предмет регулирования ГК РФ само по себе не отрицает воздействия на них норм иных отраслей законодательства.

Используя критерий предмета и метода правового регулирования, можно утверждать, что на право застройки оказывают влияние нормы различных отраслей законодательства. В частности, нормы земельного законодательства оказывают влияние на отношения по застройке, однако предмет его ведения заключается в проверке порядка использования земель в целях охраны земельного фонда как основы жизни общества в целом[188]188
  Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А. А. Ялбулганова (подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2014). [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Настоящие цели достигаются через создание системы, устанавливающей характер и вид допустимого воздействия в зависимости от категории целевого назначения земельного участка. Определение целевого назначения и характера допустимого использования ставится в зависимость от множества разнообразных факторов, к которым относятся как особенности конкретного земельного участка, так и потребности общества[189]189
  Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. 2012. № 4. – С. 19–26.


[Закрыть]. В существе своем эта система устанавливает виды разрешенных и запрещенных действий, лежащих в основе использования земельного участка, в том числе и в качестве строительной площадки.

Особое внимание надлежит уделить основной категории, которая применяется в земельном законодательстве, – «использование», что подразумевает не появление или формирование имущественного права землепользователя, а его осуществление, материальное воплощение вовне юридически существующей максимы человеческого поведения.

Регулирование имущественных отношений в части определения порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками по общему правилу возлагается на гражданское законодательство, если иное не предусмотрено другими законодательными актами, к которым относится и Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ)[190]190
  Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.


[Закрыть]. Приведенное положение является предметом справедливой критики в современной доктрине права, так как в нем прослеживаются взгляды, воплощенные в ранее действовавшем законодательстве и неуместные в современных условиях[191]191
  Актуальные вопросы российского частного права. Сборник статей, посвященный 80-летию со дня рождения профессора В А. Дозорцева / Исслед. центр частного права; сост. ЕА. Павлова, О. Ю. Шилохвост. М.: Статут, 2008. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Право собственности: актуальные проблемы / под ред. В. Н. Литовкина, ЕА. Суханова, В. В. Чубарова. М.: Статут, 2008. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Согласно вышеприведенному мнению, господствующему в доктрине частного права, имущественные отношения, касающиеся обладания земельными участками, являются предметом исключительного ведения гражданского законодательства, а применение к ним положений ЗК РФ считается недопустимым. Настоящий взгляд представляется абсолютно обоснованным и лежит в основе реформирования системы отечественного законодательства[192]192
  Иванов А. А. О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 4. – С. 102–185.


[Закрыть]. Тем самым истинная цель воздействия земельного законодательства на отношения по застройке земельного участка кроется не в формировании содержания имущественного права застройки или оснований для его возникновения, а в установлении требований безопасного использования земель, гарантирующего сохранение свойств земельного фонда в интересах общества, что в своем существе является условиями не возникновения или формирования содержания права, а конкретизацией условий осуществления отдельных правомочий, входящих в состав права собственности.

Схожие положения можно обнаружить при исследовании положений градостроительного законодательства. Большинство авторов, характеризуя предмет правового регулирования градостроительного законодательства, не выделяет их существо[193]193
  См., например: Королев А. Н., Плешакова О. В. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской федерации (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. СА. Боголюбова. М., 2005. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Трутнев Э. К. Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Андрианов Н. А. Разграничение компетенции в сфере регулирования градостроительной деятельности: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования // Правовые вопросы строительства. 2006. № 1. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и ограничивается перечислением отношений, закрепленных в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ)[194]194
  Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.


[Закрыть].

Так, А. П. Анисимов к ним относит отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и т. д. При этом характерной чертой норм градостроительного законодательства признаются публично-правовые начала при реализации государственного интереса в формировании наиболее эффективного способа землепользования и застройки при учете частных интересов обладателей земельных участков[195]195
  Анисимов А. П., Юшкова Н. Г. Градостроительное право – новая отрасль в системе российского права // Право и политика. 2008. № 9. – С. 2105–2113.


[Закрыть]. Детальный анализ положений ст. 4 ГрК РФ позволяет утверждать, что градостроительное право оказывает влияние на право застройки земельного участка, но это влияние схоже с влиянием, оказываемым положениями ЗК РФ.

ГрК РФ регулирует общественные отношения, касающиеся порядка проведения строительных работ, их подготовки, позволяет формировать планировку территорий, градостроительное зонирование и т. д. Однако все перечисленные положения не затрагивают само содержание права застройки, они не изменяют степень юридического господства застройщика над земельным участком и также не касаются права на возведенное строение. Нормы ГрК РФ направлены на упорядочивание отношений по застройке в целом посредством формирования условий, при соблюдении которых застройщик может безопасно осуществить свое право, не причинив или не создав угрозу причинения вреда окружающим лицам.

Помимо положений о предмете правового регулирования, необходимо исследовать и отдельные нормы отраслевого законодательства, оказывающие влияние на правовой статус застройщика, в частности, положения, закрепленные в ст. 51 ГрК РФ и ст. 12, 40 ЗК РФ. В ст. 51 ГрК РФ законодатель сформулировал юридическое существо и признаки такого акта, как разрешение на строительство, однако особое значение надлежит уделить фразе: «…дающий застройщику право осуществлять строительство…».

Законодатель, формируя воздействие положений градостроительного законодательства, изначально возлагает на него не правообразующую, а только надзорную, контролирующую функцию. Возможность осуществлять строительство не тождественно праву застройки, так как оно само по себе не формирует его содержание, а только содержит условия для его осуществления, создает предпосылки формирования модели поведения в виде активных действий, совершение которых позволяет реализовать право застройки.

Толкование положений ст. 51 ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что влияние упомянутой отрасли законодательства на отношения по застройке имеет место, однако это влияние ограничивается созданием условий, соблюдение которых влечет возникновение не права застройки, а возможности его реализации. Следовательно, градостроительное законодательство не устанавливает содержание права застройки или основания его возникновения и прекращения.

Схожие выводы можно сделать из анализа положений ЗК РФ. В частности, в ст. 40 ЗК РФ перечисляются возможности собственника земельного участка по его использованию, среди прочих содержится указание на возможность возводить строения при соблюдении условий о целевом назначении земельного участка и его разрешенном использовании. Иначе говоря, положения ЗК РФ, так же, как и ГрК РФ, содержат в себе условия, допускающие реализацию уже существующего субъективного гражданского права застройки. Как уже отмечалось, в основе земельного законодательства лежит цель охраны земель от действий, влекущих причинение вреда объекту правовой охраны, к которым могут быть отнесены действия по реализации права на застройку. Тем самым положения ЗК РФ не отрицают и не ограничивают право застройки в целом, они не лишают собственника правомочия на возведение строений, они лишь дополняют систему законодательства требованиями, без соблюдения которых обладатель земельного участка не может реализовать одно из своих правомочий.

Нельзя не обратить внимания и на формулировку, содержащуюся в п. 1 ст. 263 ГК РФ, в которой за собственником закреплено право возводить строения и совершать иные действия. При этом присутствует дополнение: «эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка». Тем самым законодатель разделяет факт существования права и юридические предпосылки возможности его осуществления. Толкование приведенных положений ГК РФ позволяет утверждать, что соблюдение требований публичного законодательства лежит исключительно в плоскости осуществления права застройки, а не его образования и тем более не определения его содержания, в противном случае законодатель не стал бы использовать термин «осуществляются», а воспользовался категорией «возникают».

ГК РФ закрепляет за каждым собственником земельного участка право возводить на нем строения без каких-либо ограничений (ограничения, как уже было отмечено, могут касаться лишь реализации уже существующего права собственности). Предположение об обратном привело бы нас к выводу об ограниченном характере права собственности, в состав которого не включено правомочие на возведение строений, что невозможно ввиду того, что суть права собственности заключается в установлении наибольшего юридического господства над вещью, в том числе и над земельным участком, посредством наделения собственника всеми потенциально возможными способами использования принадлежащего ему имущества. Право, содержащее изъятие хотя бы одной меры возможного поведения, не может считаться правом собственности, так как не наделяет субъекта господством над вещью.

Не меньший интерес вызывает и п. 2 ст. 260 ГК РФ, посредством которого закон вводит обязанность использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением. Как ранее отмечалось, установленные законом ограничения не изменяют объем власти собственника вещи, не исключают отдельные возможности и не изменяют содержание права застройки. В основе запрета лежит недопустимость осуществления отдельного права (правомочия), которое применительно к конкретному объекту невозможно. Тем самым собственник не утрачивает правомочие застройки, а ограничивается в возможности его осуществить и возвести строение в случае, если целевое использование земельного участка это запрещает. Это доказывает, что возможность реализации права застройки будет всецело зависеть от использования земельного участка по целевому назначению.

Изменение целевого назначения земельного участка и, как следствие, типа допустимого использования производится на основании ст. 8 ЗК РФ и представляет собой акт органов государственной власти публично-правовой природы. Смена целевого назначения земельного участка на режим, допускающий возведение строений, не влечет изменения объективного или субъективного права собственности и его содержания, оно остается прежним. Изменения касаются только спектра возможностей, способных к реализации. В приведенном случае право (правомочие) возводить строение, находившееся в пассивном состоянии из-за публичных ограничений, с момента их прекращения (смены допустимого использования) переходит в активное состояние.

Преобразования, совершенные с земельным участком на основании публичного законодательства и позволяющие застройщику возводить строения, не изменяют содержание его права, так как право собственности и его содержание устанавливаются исключительно гражданским законодательством[196]196
  Представить возможным обратное положение, при котором акт, основанный на публичном законодательстве, изменяет содержание гражданского права, невозможно, так как отрасль частного права изначально формировалась как сфера, закрытая от вмешательства публичного характера. Иначе придется признать, что действия органов государственной власти принципиально иной юридической природы формируют не только содержание гражданского права, но и, как следствие, являются источниками гражданского законодательства, что само по себе является невозможным. Отрасли публичного законодательства не изменяют содержание прав застройщика, а только создают систему предпосылок для его реализации, что в своей сути является подтверждением его частноправовой природы. В противном случае мы с неизбежностью приходим к выводу о возможности влияния публичного права на формирование содержания частного права застройки, что в своей сути будет являться выходом публичного законодательства за пределы его предмета (отношений, подлежащих урегулированию) и, как следствие, действием юридически недопустимым.


[Закрыть].

Исследование предмета правового регулирования отраслей публичного законодательства, оказывающих воздействие на отношения по застройке земельного участка (административного, экологического и т. д.), позволяет утверждать, что содержание права застройки, как и основания его возникновения или прекращения, ими не устанавливаются.

Разумеется, акты публично-правовой природы влекут возникновение гражданских прав и обязанностей, однако это возможно только в случаях, прямо предусмотренных гражданским законодательством (абз. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ). При этом гражданское правоотношение, пусть и возникшее на основании административного акта, не изменяет и не утрачивает своей частноправовой природы, оно не становится административным и тем более не приобретает его черты, признаки или свойства.

Схожую позицию разделял и С. С. Алексеев, указывая на то, что акты публично-правовой природы выступают исключительно в качестве действий, влекущих возникновение гражданских прав, не дополняют и тем более не изменяют их первоначальное частноправовое юридическое наполнение[197]197
  Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М: Госюриздат, 1961. – С. 101–117.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что воздействие положений градостроительного законодательства на отношения по застройке земельных участков носит характер общего правила. Однако они содержат и исключения, при которых отношения касательно возведения строений не требуют от застройщика получения разрешения на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, как следствие, акта ввода в эксплуатацию возведенного объекта, что исключает влияние положений ГрК РФ на правовое положение застройщика и право застройки в целом (в частности, речь может идти о гараже или объектах вспомогательного назначения).

Использование широкого подхода, при котором в содержание права застройки входят элементы, установленные публичным законодательством, приведет нас к выводу о неоднородности самого права застройки, так как его содержание становится вариативным и изменчивым, и вместо одной изначально определенной модели мы получаем несколько прав застройки с различным содержанием. Следовательно, состав отраслей законодательства, образующих содержание права застройки, будет разнообразным, а фактором, определяющим, какие отрасли законодательства формируют содержание права застройки, будут являться отдельные физические, а не юридические действия.

Необходимо обратить внимание и на способы возникновения и передачи права застройки. Будь в праве застройки публично-правовые компоненты, они с неизбежностью себя проявили бы при совершении таких действий, и тогда положения публичного законодательства оказывали бы влияние на процесс возникновения или передачи права застройки.

Действующее законодательство связывает момент возникновения права застройки с возникновением права собственности на земельный участок. Как известно, земли в целом не являются объектами частных гражданских прав, последними признаются исключительно земельные участки (пространственно ограниченные части земной поверхности, границы которых описаны и удостоверены в надлежащем порядке)[198]198
  Невзгодина Е. Л. Сделки с недвижимостью (понятие, виды, правовое регулирование): Учебное пособие / под ред. А. И. Казанника. Омск: Ом. гос. ун-т. 2003. – С. 33.


[Закрыть]. Тем самым основанием для возникновения права собственности и, как следствие, правомочия на застройку в его составе, является возникновение объекта гражданских прав – земельного участка. До появления земельного участка право (правомочие) застройки отсутствует в связи с тем, что нет объекта правового господства и, как следствие, отсутствует и право на него (в состав которого входит право застройки), и субъект, способный им обладать.

Возникновение земельного участка в качестве объекта гражданских прав не изменяет правовой режим недвижимости в области публичного законодательства. Положения публичного законодательства (земельного, градостроительного и т. д.) одинаковым образом распространяют свое действие на земли, расположенные в определенных районах, и появление земельного участка в качестве объекта гражданских прав не влечет изменение их действия. Образование нового объекта недвижимости оказывает влияние исключительно на гражданские правоотношения, не изменяет целевого назначения земель или характера их использования, не влияет на границы населенного пункта или требования о характере возводимых строений[199]199
  Публично-правовой компонент правового режима земель до выделения земельного участка и появления нового объекта гражданских прав, как и после его формирования, не изменяется. Правила использования земель, как и отдельные ограничения, содержащиеся в них, остаются прежними. Изменения касаются только частноправового компонента режима, появления субъективного права собственности и, как следствие, правомочия возводить строение. Следовательно, появление и формирование содержания права (правомочия) застройки происходит под влиянием действий частноправовой природы: появление земельного участка как объекта гражданских прав и установление на него права собственности – при отсутствии изменений в публичном законодательстве и публично-правового режима земельных участков.


[Закрыть].

Нуждаются в освещении и положения, связанные с наделением правом застройки других лиц. Закон предусматривает возможность, при которой собственник земельного участка может наделить правом застройки третьих лиц, что актуализирует вопрос о юридической природе, форме и порядке наделения упомянутым правом (п. 1 ст. 263 ГК РФ). Иначе говоря, необходимо определить существо акта, опосредующего наделение правом застройки лица, не являющегося собственником.

Ввиду того что право (правомочие) застройки проистекает из господства собственника над вещью (земельным участком), то только он обладает первичной возможностью возводить строения. У третьих лиц (несобственников) право застройки возникает исключительно в силу акта наделения их настоящим правом собственником земельного участка и носит производный характер. Способами наделения упомянутым правом выступают договор или закон[200]200
  Толчеев Н. К. Признание судом права собственности на самовольную постройку // Российская юстиция. 2003. № 5. – С. 33.


[Закрыть]. Формирование правового статуса застройщика и содержание принадлежащего ему права застройки находятся в зависимости от усмотрения собственника земельного участка. Его воля определяет правовую форму, в которую будет облечено передаваемое право (конструкция ограниченного вещного или обязательственного права), степень власти застройщика и объем возможностей относительно использования земельного участка и судьбы возведенного строения. Тем самым производный характер права застройки у несобственника обусловлен, во-первых, тем, что до возникновения земельного участка как объекта гражданских прав и права собственности на него несобственник не может быть обладателем права застройки, так как никто не может передать больше прав, чем имеет сам. Во-вторых, только собственник определяет содержание права застройщика и возможности, в него входящие. В-третьих, наделение правом застройки является не обязанностью, а правом собственника. Закон, признавая за собственником возможность наделения правом застройки третьего лица, формирует это положение диспозитивным образом, и не случайно п. 1 ст. 263 ГК РФ указывает, что собственник может наделить правом.

ГК РФ не содержит способов, при которых третье лицо может быть наделено правом застройки вопреки желанию собственника и без соразмерной компенсации. Единственное исключение, содержащееся в отечественном законодательстве, – сервитут, установление которого возможно на основании решения суда даже вопреки желанию собственника[201]201
  Право сервитута предоставляет возможность использовать чужой земельный участок в случаях, обусловленных необходимостью, и при условии, что без подобного воздействия будут нарушены интересы соседних землепользователей. Обладатель настоящего права может прокладывать линии электропередач, связи, трубопроводов и т. д. (п. 1 ст. 274 ГК РФ). Упомянутые сооружения могут и не быть строениями, однако являются искусственными объектами, возведенными сервитуарием, и представляют собой реализацию права застройки. Право на застройку земельного участка входит в содержание сервитута, объем и пределы которого, как и других ограниченных вещных прав, определяются законом. Принудительный характер передачи права на застройку земельного участка, хотя и представляет собой обременение, однако носит экстраординарный характер.


[Закрыть]. При прочих равных условиях стеснения, причиненные собственнику принудительным ограничением правомочия на застройку, компенсируются правом на получение выплаты, соразмерной пользованию участком сервитуарием[202]202
  Козлова Е. В. Соразмерная плата за сервитут // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 4. – С. 62–82.


[Закрыть]. Вдобавок установление сервитута не влияет на правовое положение собственника, степень юридической власти над вещью не уменьшается, а правомочие застройки, принадлежащее ему, может быть реализовано в отношении той части земельного участка, которая не обременена сервитутом.