Текст бизнес-книги "Жилищное право"

Автор книги: Ольга Ковалева

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

1.7 Вопросы для самоконтроля

1.7.1 Место жилищного права в системе права

1.7.2 Предмет регулирования жилищного права

1.7.3 Субъекты жилищных правоотношений

1.7.4 Методы жилищного права

1.7.5 Принципы жилищного права

1.7.6 Ответственность в жилищном праве

1.7.7 Защита нарушенных жилищных прав

1.7.8 Способы защиты жилищных прав.

2 Источники жилищного права

2.1 Понятие и классификация источников жилищного права

2.2 Жилищное законодательство РФ и субъектов РФ: а) понятие жилищного законодательства; б) структура жилищного законодательства; в) действие жилищного законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц; г) действие жилищного законодательства по аналогии.

2.1 Понятие и классификация источников жилищного права

В российском правоведении категория источника права является многозначной. В самом широком и обыденном смысле под источником понимают какой-то корень, из которого право произрастает. В социально-экономическом смысле под источником жилищного права некоторые авторы понимают совокупность социально-экономических факторов, определяющих сущность жилищного права и объективные законы развития правового регулирования жилищных отношений. К ним относятся рыночные отношения, поддерживающие три формы собственности, а также иные важнейшие социально-экономические отношения, определяющие сущность соответствующей социально-экономической формации.

Рассматривая развитие жилищного права в государственно-политическом аспекте, под источниками его следует понимать волю политически господствующего класса, нашедшую свое выражение в правовых нормах т.е. источник права – это внешняя форма выражения воли господствующего класса. В нашем государстве в правовых нормах выражена воля всего российского народа.

В науке российского жилищного права наряду с отмеченным социальноэкономическим и государственно-политическим пониманием источника права можно выделить еще и юридическое истолкование данной категории. Государственная воля (воля всего народа), как известно, может быть выражена в различных формах, в зависимости от тех целей, к достижению которых государство устремляет свою деятельность. В то же время следует иметь в виду, что далеко не каждый акт выражения государственной воли является источником жилищного права.

Для того, чтобы акт выражения государственной воли мог рассматриваться в качестве источника жилищного права, необходимо наличие следующих трех элементов: во-первых, чтобы таким актом устанавливались определенные правила поведения (нормы права); во-вторых, чтобы орган, создавший акт, обладал соответствующей компетенцией на издание подобных актов; в-третьих, чтобы в ходе принятия рассматриваемого акта была соблюдена определенная процедура, установленная законом.

Относимость того или иного нормативного акта к числу источников жилищного права определяется по его содержанию, т.е. по характеру тех правовых норм, которые устанавливаются, изменяются или отменяются данным нормативным актом.

Учитывая вышеизложенное, источники российского жилищного права в юридическом смысле этого слова определяются следующим образом: источниками российского жилищного права являются определенные формы выражения государственной воли, складывающиеся в принятых в установленном порядке компетентными государственными органами нормативных актах, которыми устанавливаются нормы жилищного права2626
  Свердлык, Г. А. Российское жилищное законодательство / Г. А. Свердлык // Жилищное право. – 2007. – № 12. – С. 5-10.


[Закрыть].

В более узком понимании источники жилищного права рассматриваются как внешняя форма выражения права.

Источники жилищного права как внешняя форма выражения права – это нормативные акты различного уровня, содержащие нормы указанной отрасли права.

Источники жилищного права подразделяются на две основные группы т.е источники жилищного права принимаются можно на 2 уровнях правового регулирования, в соответствии с п. «к» ст.72 Конституции РФ (на федеральном уровне или региональном):

–федеральные жилищные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты – это федеральный уровень;

–законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления – это региональный уровень.

Между актами жилищного законодательства существует следующая иерархия с точки зрения их юридической силы:

– общепризнанные принципы и нормы международного права;

– международные договоры;

– Конституция Российской Федерации;

– Жилищный кодекс Российской Федерации;

– иные федеральные законы в жилищной сфере;

– федеральные подзаконные правовые акты;

– законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

– нормативные правовые акты муниципальных образований.

2.2 Жилищное законодательство РФ и субъектов РФ

Жилищное законодательство представляет собой совокупность или систему общеобязательных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Жилищный кодекс РФ является базовым в системе актов жилищного законодательства. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам Жилищного кодекса РФ, принимаются в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ и в их развитие. В частности, это нашло отражение в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая посвящена именно жилищному законодательству.

Не следует смешивать понятия «жилищное законодательство» и «жилищное право». Жилищное законодательство включает в себя Жилищный кодекс РФ, другие акты жилищного законодательства, которые принимаются специально для регулирования жилищных отношений. Жилищное право как отрасль права можно представить как совокупность (систему) всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

Нормы жилищного права (жилищные нормы) содержатся не только в актах жилищного законодательства, но и в других правовых актах, например в Конституции РФ (ст. 25, 27 и 40), Гражданском кодексе РФ (гл. 18 и 35). Поэтому жилищное право, которое включает нормы жилищного законодательства и других актов, содержащих жилищные нормы, по своему составу (набору) правовых норм объемнее, чем жилищное законодательство.

Вместе с тем жилищное законодательство – это основной правовой массив данной отрасли права, нормами которого регулируются жилищные отношения. К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая называется «Жилищное законодательство». Следовало бы назвать указанную статью «Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса РФ («Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права»).

По мнению Литовкина В.Н., жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений – гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав:

– группа гражданских отношений – владение и пользование гражданами на условиях договора найма или безвозмездного пользования, либо членства в потребительском объединении пользователей чужой жилой площадью, принадлежащей соответственно другим субъектам права собственности на жилище; либо принадлежащей жилищному потребительскому объединению пользователей (жилищно-строительному кооперативу); отношения по осуществлению правомочий владения и пользования своим жильем, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками;

– группа административных отношений – учет граждан, не только нуждающихся в улучшении жилищных условий, но и нуждающихся в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технического и государственного учета площади жилищного фонда. К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище совместно проживающих с титулодержателем; к ним примыкают сопутствующие смежные отношения, связанные с конституционными правами и свободами – неприкосновенностью жилища, свободой передвижения и выбором места жительства.

В рамках жилищного законодательства может осуществляться полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений:

– собственно жилищных отношений – самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования, а также владения и пользования на условиях недоговорного членского пользования жильем, принадлежащего жилищному потребительскому объединению. В этом формате могут быть урегулированы такие сделки с жилым помещением, как его обмен, наем.

К ним могут примыкать также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты).

По мнению Литовкина В.Н., отношения, условно называемые жилищными, в отличие от собственно жилищных – по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, двух из трех названных правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника – также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище – правомочие распоряжения жилищем – ограничено его владением и пользованием (перепланировка, переоборудование жилого помещения)2727
  Литовкин, В. Н. Концепция развития жилищного законодательства / В. Н. Литовкин // Жилищное право. – 2004. – № 3. – С. 14.


[Закрыть].

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения».

Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством2828
  Гонгало, Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства) / Б. М. Гонгало // Нотариус. – 2005. – № 3. – С. 23.


[Закрыть].

Нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

П. В. Крашенников, характеризуя жилищное законодательство, полагает, что оно носит комплексный характер2929
  Крашенинников, П. В. Жилищное право / П. В. Крашенинников. – М.: Статут, 2005. – С. 13-14.


[Закрыть], но отмечает, что значительная часть норм, содержащихся в актах жилищного законодательства, является гражданскоправовыми3030
  Якупова, А. И. Характеристика жилищного законодательства Российской Федерации / А. И. Якупова // Жилищное право. – 2007. – № 10. – С.11-13.


[Закрыть].

В настоящее время, в соответствии с внесенными изменениями в ЖК РФ и поступающими законопроектами, предлагается совершенствование жилищного законодательства в нескольких направлениях:

Во-первых, уточнение полномочий органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Во-вторых, уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения, в том числе и в области уточнения полномочий органов местного самоуправления и оганов власти субъектов РФ.

В-третьих, увеличение гарантий социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения.

Говоря о состоянии современного жилищного законодательства, нельзя не затронуть вопроса о формировании законодательства субъектов РФ и органов местного самоуправления. Работу по формированию регионального жилищного законодательства большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать очень активной. Практически все субъекты РФ и органы местного самоуправления разработали акты о порядке и условиях признания граждан малоимущими, о порядке постановки на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, о размере учетной нормы площади и нормы предоставления, о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. И если в большинстве случаев принятые акты отвечают требованиям действующего законодательства, то некоторые из них отменяются именно в связи с несоответствием ст. 13 и 14 ЖК РФ: органы государственной власти и органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий и принимают акты по вопросам, которые не относятся к их компетенции. Вместе с тем в юридической литературе стали активно обсуждать как содержание соответствующих актов регионального уровня3131
  Шешко, Г. Ф. Жилищный кодекс Российской Федерации в системе жилищного законодательства: к вопросу реализации его положений в жилищных актах / Г. Ф. Шешко // Жилищное право. – 2009. – № 5. – С. 24-36.


[Закрыть], так и саму возможность и правомерность позиции ЖК РФ, давшего возможность органам местного самоуправления принимать какие-либо акты в области жилищных отношений3232
  Литовкин, В. Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства. Изъяны обеспечительной функции постсоветского жилищного законодательства / В. Н. Литовкин // Жилищное право. – 2008. – № 2,4,5,6.


[Закрыть].

На сегодняшний момент систему жилищного законодательства можно с натяжкой признать практически сформированной. В 2013 году принято большое количество норм дополняющих ЖК РФ. И их практическая реализация (например, вопросы проведения капитального ремонта, его финансирования) снова потребует принятия дополнительных нормативных актов различного уровня.

В настоящее время большинство жилищных отношений уже закреплены нормами жилищного законодательства, но остается надеяться на качество такого регулирования. Одновременно с этим, хотелось бы, чтобы законодатели отработали и рассмотрели те многочисленные предложения по совершенствованию жилищного законодательства, которые постоянно обсуждаются и аргументируются в юридической литературе3333
  Суслова, С. И. Анализ состояния современного жилищного законодательства и дальнейших перспектив его развития / С. И. Суслова // Жилищное право. – 2009. – № 8. – С. 97-101.


[Закрыть].

Говоря о развитии жилищного законодательства, необходимо отметить, Концепция развития гражданского законодательства не называет каких-либо оснований для последующего перераспределения нормативного материала между этими отраслями, очевидно, считая уже имеющееся соотношение в ГК РФ и ЖК РФ норм достаточным и не подлежащим изменению.

Применительно к жилищному законодательству ГК РФ (ст. 672) закрепил за собой регулирование договора найма жилого помещения (гл. 35) – "коммерческий найм". А жилищному законодательству ГК РФ предоставил урегулировать договор социального найма жилого помещения.

Е.А. Суханов оценивает роль регулирования наемных отношений в ГК РФ как «…классического инструмента регулирования в противовес регулированию социального найма жилого помещения (как необычного договорного отношения, которому предшествуют административные отношения очередности на получение жилого помещения, всякого рода льготы), которое закреплено в ЖК РФ».

На наш взгляд институт социального найма необходимо полностью передать ЖК РФ. Освободившееся в этом случае в ГК РФ место следует занять регулированием исключительно общих положений, интегрирующих все разновидности жилищного найма. В этом случае ГК РФ будет законом, устанавливающим общие нормы института найма жилых помещений.

По мнению С. И. Сусловой, регулирование безвозмездного пользования жилым помещением в ЖК РФ, единожды упомянутого в ст. 30, но широко применяемого на практике, дополнило бы полноту регулирования жилищных отношений. Сегодня он подчиняется общим правилам гл. 36 ГК РФ «Безвозмездное пользование». Общий характер норм этой главы ухудшает положение льготника в сравнении с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Например, вместо бессрочности пользования срок определяется договором, а если срок не определен, договор считается заключенным на неопределенный срок, пользователь (ссудополучатель) обязан нести расходы не только по текущему, но и капитальному ремонту, а также нести все расходы на его содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования (ст. 689, 695 ГК РФ). Иное и следовало урегулировать не в договоре, а в ЖК РФ, что не было осуществлено, хотя имело бы особое значение как для публичного, так и для частного жилищного фонда. В контексте изложенного гл. 36 ГК РФ должна содержать отсылку к жилищному законодательству при урегулировании этих отношений.

Таким образом, в ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме названных общих положений.

По-иному следовало бы решать проблему и вещных прав на жилище. В отношениях собственности и других вещных прав на жилые помещения ГК РФ (ст. 292) ограничен упоминанием жилищного законодательства, в котором предусматриваются только условия права пользования жилым помещением членами семьи собственника этого помещения, т.е. в ГК РФ не только оставлено регулирование общих положений вещного права, но и закреплено формулирование специальных норм (гл. 18 "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения").

ЖК РФ по своей юридической природе пригоден к регулированию в своем формате и отношений, возникающих свободно, и отношений, возникающих из актов государственных органов (органов местного самоуправления), которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей3434
  Литовкин, В. Н. Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства / В. Н. Литовкин // Журнал российского права. – 2010. – № 1. – С. 47-53.


[Закрыть].

Таким образом, в настоящее время необходимо урегулировать следующие проблемы жилищного законодательства:

1 В ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме общих положений.

2 Недостаточность нормативного материала, решающего проблему вещных прав на жилище.

3 Уточнение полномочий органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

4 Уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения.

5 Увеличение гарантий социальной защиты в области жилищных отношений наиболее уязвимых слоев населения.

В отличие от гражданского законодательства, которое находится только в ведении Российской Федерации, жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации, и ее субъектов. Поэтому соответствующие правовые акты принимаются как на федеральном, так и региональном уровнях.

Исходя из положений ст. 72 Конституции РФ, жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ3535
  Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М.: Маркетинг, 2001. – С. 12.


[Закрыть]. Определим структуру жилищного законодательства.

На федеральном уровне это следующие акты:

а) законодательные акты Российской Федерации – законы и другие нормативные правовые акты, принятые федеральным законодательным (представительным) органом: Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации.

Продолжают действовать некоторые нормативные акты государственных органов СССР, которые применяются до принятия соответствующих законодательных актов РФ в части, не противоречащей Конституции и законодательству РФ.

До принятия нового ЖК РФ наиболее значимыми актами жилищного законодательства были следующие:

– ЖК РСФСР 1983 г., несмотря на то, что многие его положения противоречили Конституции, был одним из основных актов жилищного законодательства. В нем наиболее полно были урегулированы вопросы, касающиеся предоставления жилых помещений и пользования ими;

– Закон о приватизации жилищного фонда в РФ, который установил основные принципы и условия осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории Российской Федерации, а также определил порядок обслуживания и ремонта приватизированного жилья. Теперь он имеет ограниченное действие;

– Закон «Об основах федеральной жилищной политики в РФ» (далее – Основы). Основы жилищного законодательства – были качественно новым этапом в формировании правовой базы урегулирования жилищных отношений в условиях рыночных отношений. Основы содержали важные положения о новых подходах в решении жилищной проблемы, а также регулировали вопросы собственности и недвижимости в жилищной сфере. Они вышли за пределы вопросов, касающихся предоставления и использования жилищного фонда, что было характерно для прежнего жилищного законодательства, заложили не только общие направления применительно к жилищным отношениям, но и указали направления развития отношений собственности и земельных отношений. Кроме того, Основы содержали нормы прямого действия, например, относительно нового порядка оплаты жилых помещений и коммунальных услуг, заселения освободившихся в коммунальных квартирах жилых помещений (комнат). Этот нормативный акт практически не действует.

В связи с принятием и введением в действие ЖК РФ были приняты многие законы и подзаконные акты, в том числе предусмотренные кодексом. Например, в соответствии с ЖК РФ были утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. Правила пользования жилыми помещениями;

б) нормативные акты – указы Президента РФ (ст. 90 Конституции), а также утверждаемые указами положения (Например, Указ Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1180 «О жилищных кредитах» и Положение о жилищных кредитах, утвержденное этим Указом). В качестве примера можно назвать и Указ Президента РФ от 29.03.1996 г. № 430 «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья», касающийся решения жилищной проблемы граждан в условиях рыночной экономики. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», Указ Президента РФ от 24 октября 2011 г. «О жилищном обеспечении отдельных категорий граждан Российской Федерации»;

в) постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Для примера можно назвать: постановления Правительства РФ от 22.06.1994 г. N 743 «О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства» (в редакции от 05.05.1995 г.)3636
  О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства: постановление Правительства РФ от 22 июня 1994 г. № 743: по состоянию на 05 мая 1995 г. // КонсультантПлюс: справочная правовая система. – Режим доступа: http://www.consultant.ru.


[Закрыть]и постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2011 – 2015 годы»; постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2012 – 2014 годы»; постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. «О федеральной целевой программе „Жилище“ на 2011 – 2015 годы».

При этом нужно иметь в виду, что источниками жилищного права являются и действующие постановления, принятые предыдущими правительствами. Правительство РФ также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, которые также являются источниками жилищного права. Например, постановление Правительства РФ от 15.10.2005 N 614"Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детейинвалидов", постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения";

г) нормативные акты министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издать на основании законов и иных нормативных правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного права. Например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда утверждены постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170.³⁾ Приказ Министерства экономического развития РФ от 30 сентября 2011 г. N 531 «Об утверждении Требований к определению площади здания, помещения»;