Текст бизнес-книги "Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России"

Автор книги: Сергей Братановский

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Сергей Братановский, Светлана Кочерга
Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

Глава 1. Образование в системе государственного устройства России

1.1. Образование как социально-правовой феномен

Образовательный процесс является одним из основ российского общества, предопределяющий будущее наших граждан и формирующий рациональные подходы к развитию государства. Человек становится личностью в процессе получения необходимых навыков и знаний, благодаря которым он приобретает способность самосознания, понимания жизненного уклада и связей между предметами и явлениями окружающей среды, становится мыслящим. Этот процесс также можно назвать социализацией, включающей в себя важнейший признак – адаптацию индивида к выполнению общеобязательных нормативных предписаний, осознанное соблюдение вводимых для всеобщего блага ограничений.

Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 29 гарантирует каждому свободу мысли и слова. Этот незыблемый демократический принцип П. Д. Саркисов признает наиболее близким к обеспечению возможности гражданином в настоящее время получать знания. Он подкреплен другой конституционной нормой – ч. 4 ст. 29, определяющей свободу в поиске, получении, передаче, создании и распространении в рамках закона любой информации. Наконец, в ст. 43 Конституции РФ провозглашено одновременно право граждан на получение любого вида образования и обязанность государства и родителей (законных представителей) несовершеннолетних детей предоставить последним образовательный базис11
  См.: Саркисов П. Д. Модель и организационная структура российской системы управления образованием в XXI веке Менеджмент в России и за рубежом. 2005. № 1. С. 69


[Закрыть].

В. М. Максимчук высказывается о том, что образование не следует рассматривать как обязательную форму, наполненную идеологическим содержанием (к сожалению, сегодня можно наблюдать постоянную трансформацию культурных ценностей и попытки навязывания некоторых стереотипов), это явление более многогранно и включает в себя набор бесконечных способов, приемов и условий обучения. Это процесс, вобравший в себя многовековую историю накопления и передачи умений и навыков, является феноменальным с позиций не только исторической, но и философской науки22
  См.: Максимчук В. М. Сетевые педагогические объединения как вид управленческой структуры современной школы [статья]. В кн. Управление образованием. Под ред. Н. А. Заиченко. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, 2012. С. 253–254


[Закрыть]. Признавая конвенциональность образования в качестве неотъемлемого признака демократической культуры Н. Ф. Ефремова указывает, что именно оно и представляет собой феномен хитросплетений человеческих усилий, умений, желаний и возможностей, которые передаются подрастающему поколению для того, чтобы потомки не отвергли идею общесоциального гуманизма и вывели ее на новую орбиту при дальнейшем укреплении столпов правового государства в России33
  См.: Ефремова Н. Ф. Подходы к оцениванию компетенций в высшем образовании: учеб. пособие. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов. 2010. С. 177.


[Закрыть].

Философский словарь определяет феномен как понятие, соотносительное с понятием сущности и противопоставляемое ему. Это противопоставление предполагает такой способ рассмотрения реальности, когда человек от наивного реализма («вижу вещи») переходит к осознанию того, что явления вещей нетождественны самим вещам. Феномен неотделим от познания и предполагает переход от явления к сущности44
  См.: Философский словарь. Под ред. И. Т. Фролова. М., Республика, 2001. С. 451


[Закрыть]. По мнению И. Канта феномен – это явление, доступное чувственности и рассудку, оно противопоставляется ноуменам – «вещам в себе«, недостижимым для человеческого опыта55
  См.: Кант И. Критика чистого разума / (Пер. с нем., предисл. И. Евлампиева). – М.: Эксмо; СПб.: Мидгард, 2007. С. 299


[Закрыть]. Э. Гуссерль выделяет естественно-научное толкование феномена – вещь, взятая так, как она непосредственно предстает в чувственном опыте вместе с ее качествами, связями и отношениями, причем явленность вещей в чувственном созерцании противопоставляется тому, как они есть «сами по себе»: чувственные вещи – это «всего лишь явления» (blosse Erscheinungen) – в том смысле, что с их помощью дает о себе знать, «возвещает» о себе подлинная природа66
  См.: Гуссерль. Э. Идея феноменологии. М., Гуманитарная академия, 2006. С. 39


[Закрыть].

Отличительным признаком феномена, понашему мнению, является иррациональность явления или совокупности явлений и связанных с ними процессов, которые «не вписываются в апробированную форму, не поддаются определению с позиций законов логики, достижений науки и не подчинены здравому смыслу. К исследованию феноменов человечество стремилось на протяжении всего своего существования, благодаря этому мы имеем сегодня огромное количество научных достижений, невозможных без тяги к познанию окружающего мира. Ключом к раскрытию сущности любого феномена является наука, с помощью которой возможно его выделение, формирование характеристик и подготовка практических рекомендаций. Получить этот ключ может только мыслящий человек, имеющий необходимый уровень образования, достигший определенной степени самоорганизации и готовый к открытиям. Понятие феномена и образовательный процесс личности, предшествующий научному объяснению любой иррациональности, неразрывно связаны между собой. Только благодаря этой связи феномены перестают быть табу и мифами, становятся познанными и обретают новый смысл и пользу для всего человечества»77
  См.: Братановский С. Н. Сущность и виды специальных правовых режимов информации // Гражданин и право. 2012. № 9.С. 9.


[Закрыть]. Признавая правоту данного суждения со своей стороны добавим, что развитие образования как полифункциональной социальной категории способствует не только теоретическому и практическому объяснению существующих феноменов, но и очерчиванию тех феноменов, которые пока лежат за рамками познания. При этом, образовательный процесс сам по себе является феноменом, который способен вскрыть сущность иных имеющихся в изобилии в окружающем мире феноменов.

Следует признать, что многочисленные представители различных наук признают своим долгом раскрыть содержание и дать теоретическую трактовку термину «образование». Изобилие подобных определений свидетельствует об актуальности и востребованности обществом процесса получения знаний и самосовершенствования. Приведем те, которые, на наш взгляд, являются наиболее удачным.

В культурологии под образованием понимается просветительская деятельность, направленная на сохранение культурных идеалов и ценностей и их трансляцию новым поколениям людей, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном и нравственном развитии88
  См.: Культурология. История мировой культуры: Учебник для вузов. Под ред А.Н. Марковой. М., Юнити-Дана, 2012 С. 291


[Закрыть].

В педагогической науке этот термин включает в себя «совокупность систематизированных знаний, умений и навыков, взглядов и убеждений, а также определенный уровень развития познавательных сил и практической подготовки, достигнутый в результате учебно– воспитательной работы»99
  Педагогический словарь/ И. А. Каиров и др. в 2-х т. Т. 2 М., Академия педагогических наук, 1960. С. 89


[Закрыть].

Социология рассматривает образование в качестве прямого или косвенного социального воздействия, результатом которого выступает сознательное принятие человеком общепринятых правил и норм поведения, моделей профессионального и личностного развития, требующихся для занятия достойного места в обществе1010
  Социология: Учебник для вузов / В. Н. Лавриненко, Н. А. Нартов, O. A. Шабанова, Г. С. Лукашова; Под ред. проф. В. Н. Лавриненко. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 49


[Закрыть].

Историческая наука исследуемый термин трактует как процесс познания прошедших событий, анализа фактов, преследующий цель признания общечеловеческих ценностей, выявления динамики развития исторических явлений, недопущения повторения репрессий и моделирования на этой основе оптимальных принципов коллективного сосуществования1111
  История воспитания и образования личности в России /Под ред. Н. А. Прусского. М., ПРИИЕН. 2001. С. 45


[Закрыть].

Философия трактует образовательный процесс как мегаформатное осмысление бытия, направленное на обретение нового знания путем осознанной творческой деятельности, способной изменить эмоционально-ценностное отношение к мирозданию1212
  См.: Философия: Энциклопедический словарь / Под ред. А. А. Ивина. – М.: Гардарики, 2004. – С. 588.


[Закрыть].

Признавая огромное значение имеющихся в различных общественных науках определений исследуемой категории В. А. Болотов и Н. Ф. Ефремова указывают на их связь с правовой действительностью. В широком смысле она проявляется в делегировании государством с помощью правовых норм возможности многоплановых научных исследований и всестороннего развития научных отраслей и форм получения образования. В узком понимании данного соотношения следует обратить внимание на администрирование современной науки и образования, т.е. с одной стороны организацию обучения в общеобразовательных учреждениях, ВУЗах, их финансирование и ресурсное обеспечение, с другой – контроль за всеми юридическими лицами, образовательная деятельность для которых является основной1313
  См.: Болотов В. А., Ефремова Н. Ф. Системы оценки качества образования: учеб. пособие. М.: Университетская книга, Логос, 2007. С. 47


[Закрыть]. В. М. Спиваковский, в свою очередь, признает ведущую роль государства в процессе получения образования. Автор отмечает, что специализированные органы исполнительной власти не только поддерживают реализацию образовательных стандартов, но и поощряют существующие научные направления, координируют развитие науки в нужных для российского общества руслах, стимулируют работу ученых. Но эти, представляющиеся современникам не подлежащими сомнению истины, не всегда были транспарантами отечественного образования и науки. Достаточно вспомнить периоды советской истории, когда такие области исследования как немарксистская социология и генетика находились под запретом1414
  См.: Спиваковский В. М. Образовательный взрыв. Киев.: МУВЦ Гранд-Экспо, 2011. С. 18.


[Закрыть]. По мнению А. В. Малько право выступает волевым юридическим инструментом, способным формализовать процесс получения образования и сделать его общедоступным. Правовые нормы определяют градацию процесса обучения, фиксацию результатов получения гражданином знаний и дальнейшее использование образовательного ценза. Без пошаговой регламентации с помощью правовых норм этот процесс станет социально обособленным и превратится в хаотичную погоню за достижениями, которые нужны исключительно узкой общности людей1515
  См.: Малько А. В. Российская правовая политика в сфере частного права. М., Статут, 2011. С. 200


[Закрыть]. По мнению В. А. Болотова право есть двигатель образования в России, именно он способен воплотить в жизнь демократические идеалы и дать возможность каждому индивиду сформировать свою личность, создать семью, получить желаемую профессию1616
  Болотов В. А. О построении общероссийской системы качества образования // Вопросы образования. 2005. № 1. С. 10–11.


[Закрыть]. Соглашаясь с данными суждениями, считаем необходимым провести исследование законодательных определений термина «образование», содержащихся в нормативных актах.

В преамбуле утратившего ныне силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»1717
  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797


[Закрыть] легальная трактовка этой дефиниции сводилась к целенаправленному процессу воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающегося констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понималось достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Следует признать, что в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1818
  Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. I). – ст. 7598


[Закрыть] закреплено более емкое, на наш взгляд, определение, согласно которому образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуосуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно– нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. При сопоставлении указанных определений можно сделать следующие выводы. Во-первых, предыдущая редакция Закона об образовании устанавливала прямую связь между образовательным процессом и подтверждением образовательного ценза, которая в ч. 1 ст. 2 Закона № 273–ФЗ отсутствует. Во-вторых, новый Закон в отличие от своего предшественника рассматривает образование как общественно значимое благо, имеющее огромное значение для личности, общества и государства. При этом, на первое место выходит воспитание – деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно– нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства (ч. 2 ст. 2). По мнению отдельных исследователей, такой подход выгодно отличает настоящий Закон от ранее действующего, перекладывавшего ответственность за воспитание ребенка целиком на плечи семьи1919
  Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) (под ред. В. Е. Усанова). – М.: «Юркомпани», 2013


[Закрыть]. В-третьих, отраженная в ч. 1 ст. 2 дефиниция устанавливает связь между образованием и физическим развитием человека. Это способствует активизации применения в исследуемой сфере Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329–ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»2020
  Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2007. № 50. ст. 6242


[Закрыть], который в п. 25 ст. 2 рассматривает физическое воспитание как процесс, направленный на воспитание личности, развитие физических возможностей человека, приобретение им умений и знаний в области физической культуры и спорта в целях формирования всесторонне развитого и физически здорового человека с высоким уровнем физической культуры.

Также необходимо признать, что зафиксированное в ч. 1 ст. 2 Закона № 273–ФЗ определение образования более приближено к нормам, закрепленным в ч. 2 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека2121
  См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)// Рос. газ. 1998. 10 дек.


[Закрыть], согласно которым образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

При этом, нынешняя законодательная формулировка исследуемой дефиниции позволяет более широко рассматривать право на образование – в качестве естественного и фундаментального права человека и гражданина, содержание и значение которого закреплено в таких международных документах как Конвенция о защите прав человека и основных свобод2222
  См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) ETS № 005// Собр. законодательства Рос. Федерации 2001. № 2. ст. 163


[Закрыть], Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования2323
  См.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (Париж, 14 декабря 1960 г.)// Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. № 44. ст. 452


[Закрыть], Международный пакт о гражданских и политических правах2424
  См.: Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)// Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.


[Закрыть], Конвенция о правах ребенка2525
  Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.)// Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 45. ст. 955


[Закрыть] и т.д. В данном аспекте следует отметить, что ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека2626
  См.: Лебедева Н. Н. Право. Личность. Интернет. – М.: Волтерс Клувер, 2004. – С. 21.


[Закрыть].

В анализируемом определении законодатель заложил, на наш взгляд, актуальные признаки, которые не только сочетаются с нормами иных правовых актов, но и дают основания для развития интерпретаций отраслевого образования на долгосрочный период в региональном законодательстве. Так, к примеру, согласно ст. 71 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды»2727
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2. ст. 133


[Закрыть] в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды вводится всеобщее и комплексное экологическое образование, включающее в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. В целях практической реализации этого положения на территории Саратовской области принята Концепция непрерывного экологического образования населения Саратовской области на 2009–2019 годы2828
  См.: Распоряжение Правительства Саратовской области от 1 апреля 2009 г. N 50-Пр «О Концепции непрерывного экологического образования населения Саратовской области на 2009-2019 годы»// Собр. законодательства Саратовской области. № 6. 2009. Стр. 1714-1720


[Закрыть], которая определяет экологическое образование как процесс овладения обучающимися научными основами взаимодействия природы и общества (человека). В данном документе подчеркивается, что экологическое образование должно осуществляться на протяжении всей жизни человека – от эмоциональных представлений о природе в дошкольном возрасте и понимания основ картины мира в младших классах школы до формирования экологического мировоззрения, сознания и необходимости собственного участия в экологической деятельности на всем протяжении жизни.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», вводя в научный и практический оборот понятие образования, также содержит норму, согласно которой данное понятие рассматривается в качестве сложной системы (ч. 1 ст. 10). Однако, легитимное определение этой системы в данном нормативном акте не дается. В целях уяснения сущности указанного термина и его значения для образовательного процесса приведем ряд теоретических трактовок.

Система (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Данное понятие является одним из ключевых философско– методологических и специально-научных понятий2929
  См.: Новиков Д. А. Методология управления. М.: Либроком, 2011. С. 42.


[Закрыть].

Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»3030
  См.: Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.


[Закрыть]. В свою очередь, С. Д. Хазанов под системой понимает представление реального объекта в виде совокупности элементов и связей между ними, позволяющее решать определенный круг задач, связанных с объектом, и сохраняющее целостность объекта3131
  См.: Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы //История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 44–45.


[Закрыть]. При этом, как отмечает Н. Г. Салищева, система сохраняет целостность объекта, то есть проявляет эмерджентность при представлении тех свойств объекта, которые присущи объекту в целом и не присущи отдельным его частям3232
  См.: Салищева Н. Г. Административное право и экономика // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001. С. 18.


[Закрыть].

Мишин В. М. констатирует, что систему не следует рассматривать в качестве простой суммы частей; систему отличает непротиворечивость, взаимозависимость, упорядоченность ее элементов, каждый из которых выполняет определенную функцию, а вместе они обеспечивают существование всей системы. Если какой-либо элемент окажется неработоспособным, система лишится функциональности3333
  См.: Мишин В. М. Исследование систем управления: Учебник для вузов. М., Юнити-Дана, 2012. С. 77


[Закрыть]. Веским дополнением данной позиции является мнение В. Н. Садовского, который указывает на такой важный признак системы как иерархичность. Образование и функционирование любой системы предполагает наличие иерархии звеньев, при этом иерархическое строение сложное системы обусловлено тем, что ее элементы, в свою очередь, также могут быть рассмотрены как особые системы3434
  Садовский В. Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 84–85.


[Закрыть].

В. Н. Протасов определяет систему как объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом. Таким образом можно вычленить как минимум три существенных признака системы: система – это объект; система – это объект функционирующий; система – это определенная совокупность отношений, имеющих место при взаимодействии системных элементов3535
  Протасов В. Н. Правоотношение как система. М.: Юридическая литература, 1991. С. 27.


[Закрыть].

Как мы указали выше, определение системы образования не содержится в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ, однако, исходя из анализа ч. 1 ст. 10 этого нормативного акта можно выделить состав элементов, которые в нее входят, а именно:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных видов, уровней и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Отметим, что согласно ч. 7 данной статьи система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

Следует пояснить, что схожая конструкция системы образования была зафиксирована в ранее действующем Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», согласно ст. 8 которого система образования в Российской Федерации представляла собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований; сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций; органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций; объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Подвергая критике установленные этим нормативным актом подходы к определению системы образования В. С. Леденев высказывает суждение о том, что преемственность образовательных программ является частным признаком, характеризующим организацию образовательного процесса, который в каждом образовательном учреждении носит индивидуальный характер. Поэтому юридически не установленная в субординационном отношении преемственность реализуемых образовательных программ в различного рода (вида) образовательных учреждениях (в зависимости от территориального расположения (столица, городской, районный центр), квалификации педагогов, углубленности изучения предметов и специальностей, общей подготовки обучающихся и т.д.) не может быть рассмотрена в качестве характеристики системы образования3636
  См.: Леднев В. С. Научное образование: развитие способностей к научному творчеству». Изд. 2-е, исправ. – М.: МГАУ, 2002. С. 28.


[Закрыть]. Соглашаясь с данным суждением и признавая правоту этих доводов отметим, что из действующей редакции Закона № 273–ФЗ признак преемственности образовательных программ обоснованно исключен из характеристики компонентов, входящих в систему образования.

Однако, по сравнению с ранее действующей редакцией (ст. 8 Закона РФ № 3266–1), в ч. 1 ст. 10 Закона № 273–ФЗ появился весьма существенный, на наш взгляд, недостаток, который не способствует четкому вычленению элементов исследуемой системы. Как мы указали, законодательным новшеством в данной норме является особое выделение организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования (п. 4). При этом, анализируемый документ не содержит каких-либо упоминаний, связанных с организационно-правовой формой этих организаций, их подчиненностью и сферой деятельности. Эти немаловажные аспекты также не регламентированы в иных нормативных актах, посвященных образованию. Необходимо отметить, что, несмотря на это нововведение, механизм оценки качества образования остался прежним: согласно ведомственным нормативным актам3737
  См., например: «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 032200 Регионоведение России (квалификация (степень) «бакалавр»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 2 ноября 2011 г. № 2592 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 12 марта 2012 г. № 11; «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 070800 Драматургия (квалификация (степень) «бакалавр»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 октября 2011 г. № 2519// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 12 марта 2012 г. № 11; «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки (специальности) 162001 Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения (квалификация (степень) «специалист»)». Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 января 2011 г. № 83 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 20 июня 2011 г. № 25


[Закрыть] оценка качества образования является прерогативой образовательного учреждения, контроль качества образования – это важнейшая государственная функция, закрепленная за специализированным органом исполнительной власти – Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки3838
  См. п. 5.3.2. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 26. ст. 2670.


[Закрыть].

Что же касается ресурсного обеспечения исследуемой системы, то на сегодняшний день выделяются две основные организационно-правовые формы организаций, осуществляющих образовательную деятельность: бюджетные (государственные и муниципальные), осуществляющие деятельность за счет бюджетных ассигнований (ст. ст. 71, 82, 103 Закона) и негосударственные (частные) образовательные учреждения3939
  Общие принципы организации и деятельности негосударственных образовательных учреждений были достаточно подробно определены в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» (ст.ст. 5,11, 11.1, 12, 13, 32, 33.1, 36, 39, 46 и др.). Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не определяет специфики функционирования этого вида организаций. Отдельные вопросы работы этого вида учреждений определены в ведомственных нормативных актах (например, «Об утверждении Порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях». Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 861// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 31. ст. 3754; «О государственной аккредитации образовательных учреждений и организаций». Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 апреля 2013 г. № 330а. Текст приказа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант»


[Закрыть]. По общему положению ресурсное обеспечение (прежде всего, финансирование) бюджетных организаций осуществляется органами власти, их учредившими, и входит в состав их расходных обязательств. Деятельность негосударственных образовательных учреждений обеспечивается за счет собственников (физических и юридических лиц), такие учреждения не вправе рассчитывать на государственную поддержку, кроме случаев, непосредственно установленных нормативными актами4040
  См.: Егорова Н. И. Об интеграции российских вузов в мировое образовательное сообщество// Инновации в образовании. 2013. № 4. С. 38


[Закрыть]. Таким образом, разработчики Закона № 273–ФЗ при введении в систему образования указанных в п. 4 ч. 1 ст. 10 организаций не учли общие требования ГК РФ, связанные с процедурой ресурсного обеспечения бюджетных образовательных учреждений.

В ч. 1 ст. 19 исследуемого нормативного акта отражено, что в системе образования в соответствии с законодательством Российской Федерации могут создаваться и действовать осуществляющие обеспечение образовательной деятельности научно-исследовательские организации и проектные организации, конструкторские бюро, учебно-опытные хозяйства, опытные станции, а также организации, осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования. Данная норма не является новой и лишь констатирует наличие таких организаций в России, которые были созданы задолго до вступления в силу Закона № 273–ФЗ. Формально указанные организации можно отнести к группе субъектов, обозначенных в п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона. Но, к сожалению, законодатель не принял во внимание, что ряд подобных организаций является закрытым для участия в образовательном процессе, обладает особым статусом и выполняет особые государственные задачи в оборонном комплексе. Например, подведомственные Министерству обороны РФ Московский научно-исследовательский институт приборостроения, Научно-исследовательский институт «Кулон» (г. Москва), Специальное конструкторское бюро «Топаз», (г. Москва), Научно-производственное предприятие «Рубин», (г. Пенза), Пензенское конструкторское бюро моделирования, Специальное конструкторско– технологическое бюро по проектированию приборов и аппаратов из стекла, г. Клин, (Московская область) осуществляют свою деятельность в режиме секретности, их научные разработки являются государственной тайной4141
  Там же. С. 39


[Закрыть]. В анализируемом документе не содержится ответов на вопросы, какую роль эти и подобные им организации могут играть в оценке качества образования и как они могут влиять на ресурсное обеспечение этой системы. В ст. 19, 20, 95, 96 Закона ведется речь о возможной интеграции в систему образования различных субъектов, способных улучшить процесс получения знаний и навыков. Однако, механизм такой совместной деятельности государства, образовательных учреждений и сторонних организаций нормативно не установлен. Последовательный анализ Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не позволяет выявить иных потребностей такой категории юридических лиц кроме как в квалифицированных специалистах.

Как уже отмечалось, в п. 5 ч. 1 ст. 10 этого Закона в качестве элемента системы образования отражены объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Как видим, состав данного элемента достаточно неоднороден по своему содержанию. Объединения юридических лиц могут быть как коммерческими (например, ходинги – ст. 106 ГК РФ), так и некоммерческими (потребительские кооперативы – ст. 116 ГК РФ, фонды – ст. 118 ГК РФ, ассоциации (союзы) – ст. 121 ГК РФ, политические партии – Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95–ФЗ «О политических партиях»4242
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29 ст. 2950


[Закрыть] и т.д.). Если следовать законодательной логике обособления данных субъектов в специальную группу, которая должна существенно отличаться от остальных четырех, обозначенных в ч. 1 ст. 10 Закона № 273–ФЗ, то можно выявить следующие признаки: во– первых, эти объединения не должны являться образовательными учреждениями, в противном случае они войдут в состав элемента, обозначенного в п. 2. ч. 1 ст. 10; во– вторых, они не должны быть связаны с созданными осуществляющими управление в области образования органами государственной власти и местного самоуправления консультативными, совещательными и иными органами, иначе эти объединения будут относиться к составляющим элемента, обозначенного в п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона; в– третьих, функции этих субъектов не должны быть сопряжены с ресурсным обеспечением и оценкой качества системы образования, иначе их следует отнести к элементу, закрепленному в п. 4 ч. 1 ст. 10. Закона № 273. Путем подобного логического и организационно– функционального исключения мы получаем весьма специфическую группу юридических лиц и их объединений, с довольно абстрактной сферой деятельности в области образования. Чем конкретно могут или должны заниматься эти субъекты, исследуемый нормативный акт не обозначает.

В специальной литературе можно встретить некоторые суждения, которые, на наш взгляд, являются попытками решения этой проблемы. В частности, И. П. Марчеко указывает на создание подобным путем новой формы социально-стратегического партнерства в сфере образования, которая способна приблизить к этой отрасли международные организации, создать заинтересованность негосударственного экономического сектора в получении максимального эффекта от реализации образовательных программ4343
  См.: Марченко И. П. Востребованная политика в организации деятельности магистратуры// Инновации в образовании. 2013. № 9. С. 40


[Закрыть]. Г. С. Коваленко отмечает, что таким путем возможно насаждение инноваций, постоянное стимулирование развития познавательных технологий, закрепление фундаментальности научных направлений4444
  Ковалева Г. С. Состояние Российского образования (по результатам международных исследований). URL: http://centeroko.fromru.com/sost_ro.htm.


[Закрыть]. Признавая правоту подобных позиций с точки зрения перспектив развития отечественного образования, мы же в свою очередь, присоединимся к мнению Д. А. Новикова, который подчеркивает, что «…в любом законе должно быть четкое соотношение между нормами, регулирующими нынешнее положение вещей в той или иной сфере, и нормами, способными охватить правоотношения, которые, возможно, появятся в будущем. Норм первой группы должно быть подавляющее большинство, поскольку цель каждого закона всегда конкретна и заключатся в регулировании строго очерченной группы современных отношений. Закон, который определяет порядок взаимодействия еще не образованных формаций, до конца не исследованных с научной и практической точки зрения социальных явлений, будет воспринят обществом как предсказание гадалки, обоснованно раскритикован и обречен на провал»4545
  Новиков Д. А. Введение в теорию управления образовательными системами. М.: Эгвес, 2009. С. 101


[Закрыть].

С учетом вышеизложенного полагаем, что в настоящее время нет ни законодательных, ни практических предпосылок к обособлению организаций, отраженных в п.п. 4 и 5 ч. 1 ст. 10 в качестве самостоятельных элементов системы образования. В связи с этим предлагаем их объединить в одну группу.

Другим немаловажным минусом исследуемой системы является отсутствие непосредственной связи с государственным управлением, сохраняющим целостность любой социальной системы и делающим ее полезной для общества. «У всех теоретиков системы и у философов, – указывает П. К. Анохин, – поразительно схожи сами определения понятия системы, хотя ни у тех, ни у других это понятие не имеет действенного значения как инструмент, облегчающий конкретную исследовательскую работу, …взаимодействие, взятое в его общем виде, не может сформировать системы из «множества компонентов». Следовательно, и все формулировки понятия системы, основанные только на «взаимодействии» и на «упорядочении» компонентов, оказываются сами по себе несостоятельными» До тех пор, пока не будет найден фактор, который беспорядочное множество компонентов (элементов) приведет к упорядоченному их взаимодействию – систему, «все разговоры о системе и ее преимуществах перед несистемным подходом будут … неплодотворны… Определяющим признаком и характеристикой любой социальной системы выступает управление… альтернативы этому организующему воздействию пока не найдено»4646
  Анохин П.К. Принципиальные вопросы общей теории функциональных систем. М., Наука, 1973, с. 60


[Закрыть].