Текст бизнес-книги "Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России"

Автор книги: Сергей Братановский

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Невозможно обойти стороной высказывание Н. А. Селезневой и А. И. Субетто, которые акцентирует внимание на то, что изменения в парадигме образовательной науки в сторону ее системности, ее интеграции в координатах педагогических, социальных, экономических и управленческих знаний, институционализация науки о качестве образования – квалитологии образования и квалиметрии образования (в рамках которой обобщается методология решения проблем аккредитации, аттестации, сертификации, лицензирования, нострификации, оценки эквивалентности дипломов, имеющих в целом достаточно выраженный административно-правовой аспект), институционализация экономики образования и другие изменения определили требования к повышению наукоемкости управления образовательными системами, к созданию новых форм государственного участия и придали государственному управлению особое значение4747
  Селезнева Н.А., Субетто А.И. Концепция подготовки кадров высшей квалификации по проблемам образования [электронный ресурс] http://www.trinitas.ru/rus/doc/0016/001b/00161299.htm.


[Закрыть].

Выше мы привели обозначенное в п. 1 ст. 2 Закона легитимное определение образования, в котором отсутствует указание на какое-либо государственное воздействие на исследуемые отношения. Не предлагая юридической трактовки системы образования в ч. 1 ст. 10 законодатель обозначает федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования лишь в качестве однопорядкового элемента, который, исходя из законодательного контекста имеет одинаковый статус по отношению к иным элементам (п. 3). При этом, в ч. 1 ст. 89 отражено, что управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Следует также указать, что рассматриваемый нормативный акт не использует дефиницию «государственное управление» применительно ко всему комплексу образовательных отношений, она задействуется только в положениях, в которых фигурирует указание на органы государственной власти, осуществляющие управление в данной области (например, ст. 13, 20, 93, 97 и т.д.). Таким образом, значение государственного управления для такой важнейшей сферы общественной жизни как образование, явно занижено.

Одним из серьезных достижений отечественной науки административного права является всестороннее, комплексное, основанное на правоприменительной практике трактование государственного управления как движущей силы, способной оказать колоссальное влияние на все сферы общественной жизни. Д. Н., Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов обоснованно подчеркивают, что государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения4848
  См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008. С. 26–33.


[Закрыть]. Н. М. Конин определяет исследуемую категорию в качестве организующего воздействия всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами и рассматривает ее с трех позиций: как систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление, контроль и надзор; как совокупность функций, задач и направлений; как институт права, представляющий собой совокупность правовых норм, динамично регулирующих сложившиеся правоотношения4949
  См.: Конин Н.М. Административное право России. Учебник. – М.: Проспект, 2010. С. 87


[Закрыть].

Следует отметить, что в настоящее время получила широкое распространение позиция, связанная с рассмотрением системы государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами. В частности, Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства5050
  См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 69-70.


[Закрыть].

Г. В. Атаманчук указывает, что субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Государство устанавливает структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами5151
  См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004. С. 55-62.


[Закрыть]. Для государственного управления, – пишут Л. Л., Попов, Ю. И Мигачев и С. В. Тихомиров, – важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними. Субъект государственного воздействия применяет нормы права, санкции, правовые идеи, установки, правовые и неправовые средства по отношению к объекту – гражданам и коллективным образованиям. Тем самым определяются техника и характер работы системы, устанавливается траектория ее движения к поставленной социально-значимой цели5252
  См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л. Л.). М.: Проспект, 2010. С. 200.


[Закрыть]. На необходимость рассмотрения государственного управления через призму субъектно-объектных отношений указывают и иные авторы5353
  См., например: Батычко В. Т. Административное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. С. 22–27; Братановский С. Н., Зеленов М. Ф., Марьян Г. В. Административное право: .учебник. М.. Юнити-Дана, 2014. С. 12. Звоненко Д. П. Административное право: учебник. М., ЮстицИнформ, 2011. С. 188–190.


[Закрыть].

Признавая такой подход к определению государственного управления наиболее оптимальным способом удовлетворения общественных и личностных потребностей во всех областях жизнедеятельности и, в частности, в получении образования отметим, что исходя из анализа ч. 1 ст. 10 и ст. 89 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» нельзя сделать однозначный вывод о том, что государство является ведущим субъектом управления образовательными отношениями. При этом, в ст. 3 определены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, в ст.ст. 6–8 закреплен широкий спектр полномочий государственных органов управления образованием. Из содержания этих норм все же можно сделать заключение о том, что роль государства в управлении этой сферой является главной, однако из текста закона не вытекает, что органы исполнительной власти общей и специальной компетенции занимают особое место в системе управления образованием.

Как мы уже указали, законодатель делает акцент на развитие государственно-общественной системы управления в анализируемой отрасли. Однако здесь следует присоединиться к мнению С. Н. Братановского и В. А. Юсупова, отмечающих следующее: признание права общества и каждого гражданина на участие в организации управления образованием является одним из важнейших правовых достижений, достигнутых в рамках демократических преобразований. Но реализация этого права невозможна без юридического закрепления конкретных путей и способов влияния общественности на воспитательный и образовательный цикл. Бессистемное воздействие общества на систему образования неизбежно приведет к ее распаду и поставит под угрозу применение норм Конституции РФ, посвященных основным правам и свободам… Можно бесконечно моделировать управленческие конструкции, направленные на совершенствование получения различных видов образования, но мы никуда не уйдем от основополагающего участия государства в определении границ возможного и дозволенного поведения индивидуумов и социальных групп, необходимых для основанной на правовых нормах единообразной организации образовательного процесса5454
  См.: Братановский С. Н., Юсупов В. А. Государственное управление образованием в России. Волгоград, Изд-во ВИЭСП, 2004, С. 46.


[Закрыть].

Таким образом, нынешняя законодательная трактовка системы образования не отвечает сложившейся на практике организационно-правовой модели государственного управления этой сферой и нуждается в юридическом совершенствовании.

1.2. Государственная политика в сфере образования

Образование в России имеет огромное культурно– воспитательное значение и создает предпосылки для социальной ориентации человека в обществе, тем самым оказывая воздействие на политическую сферу. В процессе получения образования происходит постижение основ государственного устройства, получение общих представлений о конституционных принципах функционирования органов власти всех уровней. Основной задачей государства является устранение препятствий к получению знаний, информации и навыков, которые необходимы гражданину для повседневной жизни. Реализация этих ориентиров в полном объеме возможна только с помощью продуманной и согласованной со всеми государственной образовательной политики. Именно она способна претворить в жизнь демократические идеалы и максимально приблизить каждого гражданина к участию в государственных делах и дать ему возможность общественного и личностного просвещения.