Текст бизнес-книги "Конституционное право Российской Федерации"

Автор книги: Сергей Шахрай

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Стабильность конституции выступает не только одной из ее важнейших юридических свойств, но и существенной конституционной ценностью. Сильное демократическое государство с развитым правопорядком и динамично развивающейся социально-экономической сферой обычно функционирует в условиях конституционной стабильности. Для того чтобы обеспечить такие условия, создаются специальные механизмы, препятствующие необоснованным вмешательствам в ткань Основного закона, в частности, усложненный порядок внесения поправок в конституцию и ее пересмотра.

Сложный алгоритм внесения изменений в действующую Конституцию РФ (а тем более ее пересмотра) возник, помимо прочего, как реакция на конституционный кризис начала 1990-х годов. Одной из причин этого кризиса было отсутствие препятствий для постоянного «перекраивания» текста Основного закона под быстро меняющуюся политическую конъюнктуру. Легкость, с которой в то время можно было изменить действующие конституционные нормы, привела к глубокой и безнадежной деформации самого механизма, порождающего правовую и политическую реальность. Поэтому новая Конституция РФ была выстроена в иной логике: фактический запрет на вмешательство в текст Основного закона (пересмотр каких-либо положений или внесение поправок возможны в результате достаточно сложной процедуры) и максимальная свобода для законодательного и политического творчества в рамках реализации конституционных принципов и положений.

В Конституции РФ 1993 г., в отличие от предшествующих, отсутствует положение о том, что право принятия Конституции относится к компетенции какого-либо органа государственной власти. Установлено лишь, что принятие и изменение Конституции РФ составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71).

Принятие новой Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое может либо принять ее ²/₃ голосов от общего числа его членов, либо вынести на всенародное голосование. При этом создание Конституционного Собрания не означает неизбежной смены Основного закона, поскольку этот орган вправе вместо принятия новой Конституции подтвердить неизменность действующей.

Порядок образования Конституционного Собрания определяется, как предусмотрено Конституцией РФ, федеральным конституционным законом7070
  Конституционное Собрание – временный конституционный орган особой компетенции, создаваемый в исключительном случае, прямо указанном в ч. 2 ст. 135 Конституции РФ. Конституционное Собрание созывается, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано ³/₅ голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Попытки осуществить подготовку проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании предпринимались неоднократно (в 1997, 1998, 2000, 2007 и 2012 гг.), но он так и не был внесен на рассмотрение. Вместе с тем сам факт наличия в этой сфере квалифицированного пробела регулирования (отсутствие закона и то, что его принятие так и не было осуществлено) – позитивный момент, означающий понимание значения такой ценности, как стабильность Конституции. Более того, в целом механизм смены Конституции через всенародный референдум о новом Основном законе, а не в процедуре внесения изменений Конституционным Собранием представляется более юридически оптимальным. Ведь Конституционное Собрание, к примеру, может не только «опрокинуть» существующую Конституцию (и ее положения утратят юридическую силу), но и не принять новую! Принятие новой Конституции на всенародном референдуме, естественно, снимает такие риски.


[Закрыть].

При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Согласно ст. 134 Конституции РФ предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее ¹/₅ членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы7171
  До принятия Конституции РФ 1993 г. правомочием вносить изменения и дополнения в предшествующую российскую Конституцию был наделен Съезд народных депутатов РСФСР. Согласно положениям ст. 185 Конституции РСФСР 1978 г. такие поправки вносились законом, принятым большинством не менее ²/₃ от общего числа народных депутатов Республики.


[Закрыть].

При этом применяется следующий правовой механизм особого порядка изменения конституции. Главы 3–8 Конституции РФ 1993 г. могут быть изменены в процедуре, предусмотренной для принятия федерального конституционного закона, но эти конституционные поправки вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем ²/₃ субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Последнее обстоятельство – учет мнения и интересов субъектов Федерации – является, с одной стороны, отражением федеративного устройства страны, с другой стороны, выступает еще одним механизмом поддержания стабильности Конституции, поскольку затрудняет попытки необоснованного вмешательства в текст Основного закона. Еще более жесткий охранительный механизм избран для гл. 1 (устанавливающей основы конституционного строя), 2 (права и свободы человека и гражданина) и 9 (в которой регламентирован порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции). Эти главы Федеральное Собрание изменить не может, для их пересмотра потребуется созыв Конституционного Собрания.

Изменение ст. 65 Конституции РФ может осуществляться в особом порядке, не предусматривающем сложных процедур7272
  Если такие изменения: 1) вносятся в связи с принятием в Российскую Федерацию или образованием в ее составе нового субъекта Федерации либо в случае изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации, то основанием их внесения являются положения соответствующего федерального конституционного закона; 2) вносятся в связи с изменением наименования субъекта Федерации, то новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (т.е. принимать специальный федеральный конституционный закон не нужно, изменение вносится указом Президента РФ). При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, такой упрощенный порядок допустим только в тех случаях, когда переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, предусмотренных для внесения иных конституционных поправок или пересмотра Конституции (постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868).


[Закрыть]. Это связано с тем, что данная статья фиксирует состав Российской Федерации, а порядок изменения этого состава должен предусматриваться федеральными конституционными законами.

Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд РФ с запросом относительно ст. 136 Конституции РФ, в котором ходатайствовала о толковании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституционными законами.

В принятом по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П7373
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.


[Закрыть] Конституционный Суд РФ установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона по целому ряду причин. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Во-вторых, Конституционный Суд РФ установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, он не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об их одобрении большинством не менее ³/₄ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд РФ также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона. В силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд РФ признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд РФ постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция РФ непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, – федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня – закон Российской Федерации о поправке к Конституции.

В п. 2 резолютивной части Постановления от 31 октября 1995 г. № 12-П Конституционный Суд РФ установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в тексте Конституции РФ.

Тем самым в ответ на запрос Государственной Думы Конституционный Суд РФ указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией РФ, во-вторых, конкретизация положения ст. 136 Конституции РФ о вступлении в силу поправок – это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу конституционных поправок по существу призван установить процедуру прохождения поправок в субъектах Федерации, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах Федерации и официального опубликования поправок. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»7474
  СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.


[Закрыть] детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции.

Внесение на основании ст. 137 Конституции РФ изменений в перечень субъектов Федерации не носит характер конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке.

Часть 1 ст. 137 Конституции РФ устанавливает закрытый перечень случаев, когда изменения в ст. 65 Конституции могут быть внесены на основании федерального конституционного закона. Эти случаи связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

В развитие данной конституционной нормы был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»7575
  СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.


[Закрыть]. Указанный акт устанавливает, что под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. А образованием в составе Российской Федерации нового субъекта считается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, такое принятие осуществляется по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект.

В каждом таком случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции РФ, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации.

В рамках указанной процедуры приняты, в частности, федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»7676
  СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.


[Закрыть] и от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»7777
  СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.


[Закрыть].

Часть 2 ст. 137 Конституции РФ касается еще одного специального случая изменения ст. 65 Конституции, который связан с переименованием (изменением названия) существующего субъекта Федерации.

Важным является вопрос, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Федерации.

Как разъяснил Конституционный Суд РФ, предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ7878
  Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.


[Закрыть]. Таким образом, для включения в текст Конституции РФ лишь нового наименования субъекта Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется. Статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в текст ст. 65 Конституции РФ.

Поскольку Президент РФ на основании ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, из этого вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. При этом Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений – он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Таким образом, новое наименование субъекта Федерации включается в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ. Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции РФ и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции и федеральным законом.

Например, указами Президента РФ были внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ в связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия – Алания7979
  См.: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152.


[Закрыть], в связи с изменением наименований Республики Калмыкия – Хальмг Тангч на Республику Калмыкия8080
  См.: Указ Президента РФ от 12 февраля 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 676.


[Закрыть], Чувашской Республики – Чаваш на Чувашскую Республику – Чувашию, а также в связи с изменением наименования Ханты-Мансийского автономного округа на Ханты-Мансийский автономный округ – Югра8181
  См.: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2421.


[Закрыть].

Необходимо учитывать также, что новое наименование субъекта Федерации, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции РФ подлежащее включению в ст. 65 Конституции в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Конституция России 1993 г., в отличие от предшествующих, ввела институт толкования Конституции. Речь в данном случае идет не о разъяснениях экспертов, а об официальном толковании, имеющем юридическую силу и обязательном для всех правоприменяющих субъектов.

Цель толкования заключается в том, чтобы юридически точно определить, как понимать норму Конституции. Конституционному Суду РФ предоставлено право давать толкование Конституции РФ. Такое толкование (имеется в виду нормативное, а не казуальное толкование, осуществляемое всеми правоприменителями) обусловлено самой юридической природой данного органа. Без этой функции невозможен реальный и эффективный конституционный контроль. Однако по своей инициативе давать толкование Конституции Конституционный Суд РФ не может. Эту деятельность он осуществляет лишь по запросу ряда государственных органов и должностных лиц. К их числу Конституция РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации. Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и частных лиц.

Кроме того, Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного контроля и разрешении споров о конституционной компетенции дает казуальное толкование Конституции РФ и актов, конституционность которых подвергается проверке. Считается, что казуальное толкование обязательно только для рассматриваемого дела.

Однако, во-первых, очевидно, что авторитет казуального толкования, данного Конституционным Судом РФ, заставляет все остальные государственные органы, равно как и правовую доктрину, ориентироваться на правовую позицию, зафиксированную в решениях Конституционного Суда РФ. По существу, создаются имеющие фактическую нормативную силу прецеденты толкования отдельных положений Конституции РФ и законов (иных актов), если последние признаются соответствующими Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. № 6-П8282
  СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1549.


[Закрыть] на основании подробного разъяснения, данного в мотивировочной части Постановления, в резолютивной части (п. 2) говорится: «Положения пункта 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не могут быть истолкованы как исключающие возможность обжалования в судебном порядке решения квалификационной коллегии судей и препятствующие осуществлению гражданами их прав на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Во-вторых, предполагается, что сам Конституционный Суд РФ, применяя одни и те же положения Конституции РФ, должен придерживаться однажды избранной им правовой позиции, выраженной в казуальном толковании этих положений Конституции. Естественно, сам Конституционный Суд не может быть жестко связан своими прецедентами, однако отклонение от однажды избранной правовой позиции не должно носить случайный характер. Поэтому ст. 73 Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает: «В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание».

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

Каковы юридические свойства конституции?

Назовите основные функции конституции.

В чем заключается социально-политическая сущность конституции?

Объясните различия между понятиями «модель конституции» и «конституционная модель».

Каковы порядок пересмотра Конституции РФ 1993 г. и порядок принятия к ней конституционных поправок?

В чем заключается цель толкования конституции?