Текст бизнес-книги "Конституционное право Российской Федерации"

Автор книги: Сергей Шахрай

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Глава 3
История развития Конституции Российской Федерации

Российский конституционализм насчитывает многовековую историю.

Первые писаные конституционные проекты появились в нашей стране в тот же период, что в США и Европе, – в последней четверти XVIII в. Известен, например, конституционный проект графа Н.И. Панина8383
  Панин Никита Иванович (1718–1783) – российский дипломат и государственный деятель, наставник великого князя Павла Петровича (будущего Императора Всероссийского Павла I).


[Закрыть], переданный после его смерти императору Павлу I (годы правления 1796– 1801).

Некоторые специалисты находят зачатки русского конституционализма и в более ранних эпохах, считая предтечей конституции, к примеру, ограничивавшие царскую власть «Кондиции» Верховного тайного совета, которые императрица Анна Иоанновна была вынуждена подписать 25 января 1730 г. при восшествии на престол, а спустя ровно месяц «всемилостивейше изволила изодрать».

Наиболее отчетливо идеи конституционализма звучали в нашей стране в период правления императора Александра I (1801–1825). При нем было подтверждено действие Конституции Финляндии (1809) и принята Конституция Польши (1815), а также были разработаны конституционные проекты для России. В первую очередь речь идет о «Плане государственного преобразования» графа М.М. Сперанского8484
  Сперанский Михаил Михайлович (1772–1839) – русский общественный и государственный деятель, реформатор, законотворец, основатель российской юридической науки и теоретического правоведения. Действительный член Императорской Российской академии (1831).


[Закрыть] (1809) и «Государственной уставной грамоте Российской империи» графа Н.Н. Новосильцева8585
  Новосильцев Николай Николаевич (1761–1838) – русский государственный деятель, член Негласного комитета, президент Императорской Академии наук (1803–1810), председатель Кабинета министров (1832), председатель Государственного совета (1834).


[Закрыть] (1818).

Первая российская Конституция вступила в силу 23 апреля 1906 г.8686
  Уникальную кинохронику Первого заседания Государственной Думы 1906 г. см. в сети «Интернет» в Электронном музее конституционной истории России (адрес сайта: http://www.rusconstitution.ru/library/constitution/articles/9690/).


[Закрыть]

Вехами развития российского конституционализма являются Конституции РСФСР (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) и Конституция РФ (1993 г).

Первые четыре конституции олицетворяют советскую модель российского конституционализма, последняя Конституция 1993 г. стала базой для формирования конституционного строя, основанного на приоритете прав и свобод человека и гражданина.

Первой российской конституцией была Конституция РСФСР 1918 г., которая юридически закрепила новый советский социалистический строй. Конституционное законодательство России первых месяцев существования советской власти закрепило основы нового общественного и государственного строя.

Конституционное значение имели основные акты II Всероссийского съезда Советов. Первым таким актом было написанное В.И. Лениным8787
  Ленин (Ульянов) Владимир Ильич (1870–1924) – создатель первого в мировой истории социалистического государства, советский политический и государственный деятель, лидер Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков), один из главных организаторов и руководителей Октябрьской революции 1917 г. в России, первый председатель Совета Народных Комиссаров (правительства) РСФСР. Основоположник марксизма-ленинизма, идеолог и создатель Третьего (Коммунистического) интернационала, основатель СССР, первый председатель Совета Народных Комиссаров СССР.


[Закрыть] воззвание «Рабочим, солдатам и крестьянам!», а также декреты «О полноте власти Советов», «О земле», «О мире» и др.

Конституционное значение имели и многие последующие декреты Советской власти, которые разделяются на четыре группы:

– акты, направленные на создание экономических основ нового строя;

– акты, составившие основы национально-государственного строительства;

– акты, посвященные созданию механизма Советского государства;

– акты, составившие основы правового положения граждан, организации всей общественной жизни.

Таким образом, конституционные акты советской власти составили правовую основу и содержание Конституции РСФСР 1918 г.

Конституция была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Она состояла из шести разделов:

1) «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа»;

2) «Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»;

3) «Конструкция Советской власти»;

4) «Активное и пассивное избирательное право»;

5) «Бюджетное право»;

6) «О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики».

Названия разделов говорят о том, что в Конституции нашли разрешение важнейшие вопросы государственной и общественно-политической жизни советской России.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила сложившуюся систему органов власти и управления.

Высшими органами власти и общего управления по Основному закону являлись Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совнарком. Конституция упоминает также о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не характеризует (это будет сделано позже, в 1919 г. Постановлением VII Всероссийского съезда Советов).

Всероссийский съезд Советов был высшим органом государства. Он мог решать все без исключения вопросы общегосударственного значения, а также вообще все вопросы, которые признает подлежащими своему разрешению. Некоторые вопросы подлежали исключительно компетенции Съезда. К ним относились установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, еще два вопроса также принадлежали к исключительной компетенции Съезда, однако они могли решаться ВЦИКом при невозможности созыва Съезда Советов – это вопрос об установлении и изменении границ РСФСР или отчуждении принадлежащих ей прав, а также вопрос о сношениях с иностранными государствами, об объявлении войны и о заключении мира (ст. 49 и 52 Конституции РСФСР 1918 г.).

В полном объеме политические права предоставлялись «всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах» (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), т.е. только представителям рабочего класса (в том числе «трудовой интеллигенции») и крестьянства. При этом для других категорий граждан существовали ограничения в правах.

Конституция РСФСР 1918 г. декларировала предоставление гражданам демократических свобод: свободу совести, свободу слова, свободу собраний, свободу союзов, право на образование и их материальное обеспечение. Так, например, в ст. 14 было указано: «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика… предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати…».

Вопросам образования СССР, а также истории разработки и содержанию Конституции СССР 1924 г. как в юридической, так и в исторической литературе было уделено достаточно много внимания, особенно в советский период8888
  См., например: Чистяков О.И. Договор об образовании СССР и современность // Вестник Моск. ун-та. 1995. № 2. С. 16–25; Лукашевич Д.А. Правовая природа Договора об образовании СССР 1922 г. // Вестник Моск. ун-та. Серия 11: Право. 2011. № 4. С. 95– 104; Образование СССР: Сборник документов, 1917–1924 гг. / Под ред. Э.Б. Генкина. М.; Л., 1949; Лепешкин А.И., Раджабов С.А. Образование и развитие СССР – торжество ленинской национальной политики. Душанбе, 1973. 225 с. // Советское государство и право. 1974. № 4. С. 145–147; Образование и развитие СССР как союзного государства / Д.Л. Златопольский. М., 1954; Анисимова Т.Б., Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954. 222 с. // Советское государство и право. 1954. № 8. С. 126–128; Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года: Учебное пособие. М., 2004; Медушевский А. Конституция 1924 года: как и где были заложены причины крушения СССР? Ч. I // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 1 (104). С. 117–129; Ронин С.Л. К истории Конституции СССР 1924 г. / Отв. ред. М.А. Аржанов. М.; Л., 1949; Осипов А.А. Анализ Конституции СССР 1924 г. // Современные проблемы юридической науки: Материалы V Междунар. науч.-практ. конференции молодых исследователей (Южно-Уральский государственный университет, 6–7 мая 2009 г.). Ч. I. Челябинск, 2009. С. 29–31; и др.


[Закрыть]. Вместе с тем Конституция РСФСР 1925 г., ее содержание, текстуальный анализ статей в литературе рассмотрен недостаточно полно и вряд ли этот вопрос можно считать полностью изученным.

После образования СССР началась масштабная работа по созданию общесоюзного законодательства8989
  См.: Максимова О.Д. Законотворчество в Советском государстве в 1917–1936 годах: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 20.


[Закрыть] и республиканских конституций. Создание Конституции РСФСР 1925 г. прошло три этапа:

1) подготовка проекта комиссией Президиума ВЦИК;

2) обсуждение проекта в Совнаркоме РСФСР;

3) рассмотрение проекта, одобренного СНК, на расширенном заседании комиссии Президиума ВЦИК и последующее внесение изменений.

Проект Конституции дважды обсуждался верховными органами РСФСР – ВЦИК и съездом Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов.

Конституция РСФСР 1925 г. (текст во многом аналогичен тексту Конституции РСФСР 1918 г.) состояла из шести разделов. Первые три назывались соответственно:

1) «Общие положения»;

2) «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»;

3) «Об устройстве Советской власти».

Последние три раздела не имели названия (только номера).

Конституция РСФСР 1925 г. формально не копировала Основной закон СССР 1924 г., но ее сущностное содержание было полностью обусловлено образованием нового федеративного государства. В этой Конституции нашли свое отражение вопросы общественного устройства, хотя она и не содержала отдельной главы об основах общественного строя, правового положения граждан, избирательного права и т.д.

Новая Конституция России, как и прежняя, была Конституцией эпохи диктатуры пролетариата. Конституция давала определение Российской республики как государства: «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов». Тем самым Конституция РСФСР 1925 г. зафиксировала социальную базу Советского государства. В связи с переходом к нэпу это было крайне актуально.

Конституция РСФСР 1925 г. привела статус республики в соответствие с Конституцией СССР 1924 г., кодифицировала постановления предшествующих Всероссийских съездов Советов и ВЦИК, обобщила опыт национально-государственного строительства в РСФСР. Значение Конституции РСФСР 1925 г. во многом определялось тем положением, которое занимала Советская Россия среди союзных республик, она являлась, как и Конституция 1918 г., образцом для создания конституций других союзных республик.

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила основные институты советского общественного и государственного строя переходного времени. Как и ее предшественница, Конституция РСФСР 1925 г. фиксировала советскую форму и федеративную организацию государственного единства Российской республики. В Конституции 1925 г. получила дальнейшее развитие идея советской федерации и особенно одной из ее форм – государства с автономными образованиями.

На рубеже 1920–1930-х годов в стране формируется тоталитарная система власти, которая юридически была закреплена в Конституции СССР 1936 г. Партийная власть тесно переплелась с властью государственного аппарата. В 1939 г. Генеральный секретарь Центрального комитета Всесоюзной коммунистической партии (ЦК ВКП (б)), фактически руководивший Советским государством, И.В. Сталин заявил о том, что кадры партии – это командный состав партии, а так как партия стоит у власти, то они же являются командным составом руководящих государственных органов9090
  Сталин И.В. Отчетный доклад на XVIII съезде партии о работе ЦК ВКП(б) 10 марта 1939 г. // Сталин И.В. Cочинения. Т. 14. М., 1997. С. 324.


[Закрыть]. Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности.

По своему содержанию Конституция РСФСР 1937 г. полностью соответствовала Конституции СССР 1936 г., конкретизировала и развивала ряд ее положений.

В условиях идеологической монополии все сферы жизнедеятельности общества были подчинены интересам Коммунистической партии и административно-командной системы. По этой причине Конституция РСФСР 1937 г., как и союзная Конституция, с одной стороны, закрепляла административно-командную систему, с другой – являлась ширмой для административно-командной системы и была призвана поднять имидж нашей страны в глазах западных стран как государства демократического.

Система высших органов власти каждой из союзных и автономных республик строилась в основном по типу высших органов власти СССР, разграничивались компетенция органов государственной власти и управления, законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Вместе с тем основополагающие признаки административно-командной системы нашли свое отражение в Конституции СССР, став частью советского государственного права.

В целом Конституция РСФСР 1937 г. содержала те же принципы, что и предшествующие конституции (ведущая роль рабочего класса, руководящая роль Коммунистической партии в политической системе советского общества; союз рабочего класса с трудящимся крестьянством; ликвидация капиталистической частной собственности и утверждение общественной социалистической собственности на основные орудия и средства производства как важнейшая предпосылка последующего утверждения социалистической системы народного хозяйства в качестве единой экономической основы; социалистический демократизм; демократический централизм – основополагающий принцип организации и деятельности всей системы органов государства снизу доверху; социалистическая законность и гуманизм; пролетарский интернационализм – основной принцип формирования и развития единого союзного многонационального государства, братского государственного союза, тесного сотрудничества советских народов для достижения их общей цели – построения коммунистического общества).

Систему органов государственной власти, согласно Конституции 1937 г., возглавлял однопалатный Верховный Совет РСФСР, а Президиум Верховного Совета РСФСР провозглашался постоянно действующим органом Верховного Совета, осуществлявшим его полномочия между сессиями. Указы Президиума Верховного Совета РСФСР издавались за подписью Председателя Президиума Верховного Совета и Секретаря Президиума Верховного Совета. Президиум Верховного Совета избирался Верховным Советом до окончания полномочий действующего созыва Верховного Совета и был ему подотчетен.

Основными отличиями Конституции РСФСР 1937 г. от предыдущих конституций стали следующие новеллы.

Являясь Конституцией построенного (победившего) социализма, она закрепила такие новые экономические основы строя, как отмена частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства, установление государственного народнохозяйственного плана. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку (не выделяются категории граждан, пораженных в правах, – нетрудящихся слоев, эксплуататоров), введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Предусматривалось равноправие граждан, правда только «независимо от их национальности и расы». Впервые появилась глава, декларирующая широкие права граждан, но их реализация гарантировалась только «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя». Например, впервые было закреплено право на труд, семичасовой рабочий день, ежегодные отпуска с сохранением заработной платы, бесплатная медицинская помощь, всеобщее обязательное восьмилетнее образование, бесплатность всех видов образования, система государственных стипендий, обучение в школах на родном языке, бесплатное производственное техническое и агрономическое обучение, предоставление женщине при беременности отпусков с сохранением содержания. Впервые была прямо закреплена руководящая роль Коммунистической партии9191
  См. подробнее: Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР: Очерки по государственному строительству. М., 1963. С. 168–175; Вышинский А.Я. Диктатура пролетариата за 20 лет и Сталинская Конституция: Доклад А.Я. Вышинского в Академии наук СССР 21 ноября 1937 г. // Советская юстиция. 1937. № 24. С. 6–10; Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 123–144; Советское трудовое право: Учебник / Е.И. Астрахан, Д.И. Генкин, А.И. Горбунов, К.П. Горшенин и др.; Редкол.: К.П. Горшенин, В.М. Догадов, Я.А. Карасев, Р.П. Орлов. М., 1939. С. 49–53.


[Закрыть].

Административно-командная система, отягощенная режимом личной власти И.В. Сталина, являлась не только серьезнейшим тормозом экономического прогресса, но и нанесла обществу невосполнимые социальные и нравственные потери. Если в 1930-е годы ее существование еще имело какое-то оправдание (угроза внешней агрессии), то со смертью Сталина стала очевидна необходимость изменений в общественно-политической жизни страны, и прежде всего изменений в политическом режиме.

После XX съезда КПСС и осуждения самой правящей партией культа личности Сталина начались существенные изменения этого режима. Руководство страны, освободившееся от страха произвола и беззакония, стремилось отказаться от наиболее одиозных аспектов сталинских времен, сохранив при этом тотальное «партийное» государство. В связи с этим возникла необходимость внести коррективы в конституционные нормы.

В 1962 г. была образована конституционная комиссия, действовавшая на протяжении 15 лет и призванная выработать проект нового Основного закона. Лишь в 1977 г. была принята новая Конституция СССР. Не нарушая традиций (копирование союзных нормативных актов было в то время распространенной практикой), в 1978 г. была принята Конституция РСФСР. Длительность работы комиссии была связана с изменением концептуальных подходов к модели нового Основного закона. Первоначально она была связана с идеей скорого перехода к коммунистическому обществу (к концу 1970-х годов), а впоследствии – с поиском новых конституционных идей, способных завуалировать существовавшую модель государства. В результате появились новые формулировки, такие как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, укрепление общественного самоуправления.

Конституция РСФСР 1978 г. подчеркивала свою преемственность по отношению к предшествующим конституциям (1918, 1925, 1937 гг.). В то же время констатировалось построение «развитого социалистического общества» и создание общенародного государства. Это были основополагающие идеи советского конституционализма того периода.

На смену идеям построения коммунистического общества в обозримом будущем пришла идея общенародного социалистического государства. В этой связи потребовалось немало времени для разработки теоретических положений – концепций реального социализма, общенародного государства и только после этого принятие новой Конституции. Здесь необходимо отметить, что период развитого социалистического общества партийным идеологам представлялся как продолжительный. Отсюда и задачи, которые ставились перед общенародным государством, не ограничивались во времени.

Факт построения развитого социалистического общества (в этом Конституция следовала традиции закреплять то, что уже существует) был зафиксирован в преамбуле Конституции. Согласно Конституции развитой социализм – это общество, развивающееся на социалистической основе, достигшее зрелости во всех областях экономической, социальной, политической, духовной жизни. Далее в тексте определялись задачи социалистического общенародного государства на этапе зрелого социализма: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений, воспитание человека в духе коммунистических идеалов, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. организация и деятельность органов государственной власти РСФСР строились, как и прежде, в соответствии с принципом демократического централизма. Высшими государственными органами власти РСФСР являлись Верховный Совет9292
  С 27 октября 1989 г. высшим законодательным органом станет Съезд народных депутатов РСФСР, а 24 мая 1991 г. в Конституцию была введена отдельная глава – гл. 13.1 о Президенте РСФСР.


[Закрыть] и Совет Министров РСФСР. К исключительным полномочиям Верховного Совета РСФСР относились: принятие Конституции и законов РСФСР, внесение в них изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов.