Текст бизнес-книги "Образовательное право России"

Автор книги: Владимир Шкатулла

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

– установления длительного отпуска, продолжительностью до года;

– определения правил предоставления, использования и оплаты длительного отпуска.

П. Установление, изменение и применение государственных образовательных стандартов, куда входят отношения по поводу:

– установления государственных образовательных стандартов;

– установление содержания образовательного стандарта;

– применения государственных образовательных стандартов;

– изменения государственных образовательных стандартов;

– прекращения действия стандартов.

Трудовые отношения складываются между образовательной организацией и работником. Они регулируются трудовым правом. В образовательной сфере трудовые отношения имеют некоторые особенности в области: приема на работу; переводов на другую работу; материальной ответственности; участия в управлении делами образовательной организации; увольнений; регулирования рабочего времени; регулирования времени отдыха; регулирования дисциплинарных отношений; оплаты труда; охраны здоровья и т. д.

Имущественные отношения регулируются нормами гражданского права. Особенности регулирования касаются отношений: собственности; регистрации, лицензирования и аккредитации образовательной организации; использования заработанных средств; возмещения ущерба, причиненного некачественным образованием; предпринимательской деятельности; аренды и т. д.

Финансовые отношения регулируются нормами финансового права. Особенности регулирования касаются:

– налоговых льгот;

– взаимоотношений между учредителем и образовательной организацией;

– отношений между государством и образовательными организациями;

– отношений между Правительством и Министерством образования и науки;

– отношений между Российской Федерацией и ее субъектами;

– отношений между субъектом Федерации и образовательными организациями;

– отношений между Министерством и органами управления образованием и т. д.

Социальные отношения имеют особенности в социальном обеспечении обучающихся, пенсионном обеспечении педагогических работников, льготах для обучающихся и педагогов и т. д.

Управленческие отношения возникают по поводу: выборов руководителей образовательных организаций; разграничения компетенции между органами власти и управления; между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием. Они возникают в отношениях, касающихся качества работы образовательной организации, выраженного в показателях, рейтингах и других формах.

Это также отношения между муниципальными органами и образовательными организациями, семьями, обучающимися по поводу образования.

Задания для самостоятельной работы:

1. Что является предметом правового регулирования образовательного права?

2. Составьте таблицу общественных отношений, регулируемых образовательным правом.

3. Назовите взгляды перечисленных авторов по теме главы.

Глава 3
Метод правового регулирования в образовательном праве

Методы правового регулирования – это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений, того или иного комплекса юридического инструментария[24]24
  Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2011. С. 215.


[Закрыть]. Алексеев С.С. выделяет следующие приемы регулирования:

– централизованное императивное регулирование – метод субординации;

– децентрализованное диспозитивное регулирование – метод координации.

Способами правового регулирования юридического воздействия являются:

– позитивное обязывание;

– дозволение – предоставление лицу права;

– запрещение – возложение на лицо обязанности воздерживаться от поведения.

В сфере образования применяются методы правового регулирования, совпадающие с методами многих отраслей права, т. к. законодательство, регулирующее сферу образования, состоит из более 150 федеральных законов[25]25
  Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»».


[Закрыть], включающих нормы разных отраслей законодательства. Метод правового регулирования образовательных отношений – способ воздействия отрасли права на сферу образования. Он имеет особенности:

– правового положения участников правоотношений;

– связи прав и обязанностей участников правоотношения;

– механизма правового регулирования;

– ответственности участников отношений;

– санкций, применяемых к правонарушителю;

– мер поощрения, убеждения, принуждения, применяемых в правоотношениях;

– ограничения дееспособности детей и т. д.

Традиционно перечисляют следующие способы правового регулирования:

– запрет или обязанность воздержаться от действий;

– дозволение – право действовать определенным образом;

– правомочие – возможность требовать определенного поведения от других лиц;

– позитивное обязывание – обязанность совершить действия в пользу другого управомоченного лица.

Метод правового регулирования проявляется в положении участников правоотношений, в порядке создания последних, в определении их содержания, в особенностях юридических санкций.

Положение обучающихся в образовательных правоотношениях невозможно регулировать методами административного, гражданского, трудового права. Образовательные (педагогические) отношения нельзя регулировать теми же методами, что и отношения между органами власти и гражданами, например, только методами административного права, хотя бы потому, что возраст, по достижении которого наступает административная ответственность субъектом административного права установлен в 16 лет (ст. 2.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В трудовые отношения человек может вступить не ранее 16 лет (ст. 20 ТК РФ). Заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими возраста шестнадцати лет (ст. 63 ТК РФ).

В случаях получения общего образования, либо продолжения освоения основной общеобразовательной программы общего образования по иной, чем очная, форме обучения, либо оставления в соответствии с Федеральным законом общеобразовательного учреждения трудовой договор могут заключать лица, достигшие возраста пятнадцати лет для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью (ст. 63 ТК РФ).

С согласия одного из родителей (попечителя) и органа опеки и попечительства трудовой договор может быть заключен с учащимся, достигшим возраста четырнадцати лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью и не нарушающего процесса обучения.

В организациях кинематографии, театрах, театральных и концертных организациях, цирках допускается с согласия одного из родителей (опекуна) и разрешения органа опеки и попечительства заключение трудового договора с лицами, не достигшими возраста четырнадцати лет, для участия в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений без ущерба здоровью и нравственному развитию. Трудовой договор от имени работника в этом случае подписывается его родителем (опекуном). В разрешении органа опеки и попечительства указываются максимально допустимая продолжительность ежедневной работы и другие условия, в которых может выполняться работа.

В ГК РФ дееспособность малолетних в возрасте от шести до четырнадцати лет определена в ст. 28. В имущественные отношения человек может вступать с шестилетнего возраста, т. е. заключать самостоятельно три вида сделок:

– мелкие бытовые сделки;

– сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;

– сделки по распоряжению средствами, представленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.

При этом имущественную ответственность по сделкам малолетнего несут его родители, усыновители или опекуны.

Статья 26 ГК РФ определяет дееспособность несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Они совершают сделки, за исключением названных в п. 2 этой статьи, с письменного согласия своих законных представителей – родителей, усыновителей или попечителя. Сделка, совершенная таким несовершеннолетним, действительна также при ее последующем письменном одобрении его родителями, усыновителями или попечителем. Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя:

1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами;

2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;

3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими;

4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные п. 2 ст. 28 ГК РФ.

По достижении шестнадцати лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах.

Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут имущественную ответственность по сделкам, совершенным ими в соответствии с п. 1 и 2 ст. 26 ГК РФ. За причиненный ими вред такие несовершеннолетние несут ответственность в соответствии с ГК РФ.

При наличии достаточных оснований суд по ходатайству родителей, усыновителей или попечителя либо органа опеки и попечительства может ограничить или лишить несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами, за исключением случаев, когда такой несовершеннолетний приобрел дееспособность в полном объеме в соответствии с п. 2 ст. 21 или со ст. 27 ГК РФ.

Статья 27 ГК устанавливает эмансипацию – объявление полностью дееспособным несовершеннолетнего при наличии определенных факторов. По общему правилу полная дееспособность – способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) – возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). В соответствии со ст. 60 Конституции РФ гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Уголовная ответственность наступает с 16-летнего возраста (ст. 20 УК РФ). Лица, достигшие ко времени совершения преступления 14-летнего возраста, подлежат уголовной ответственности за 20 преступлений: убийство (ст. 105); умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111); умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112); похищение человека (ст. 126); изнасилование (ст. 131); насильственные действия сексуального характера (ст. 132); кражу (ст. 158); грабеж (ст. 161); разбой (ст. 162); вымогательство (ст. 163); неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166); умышленное уничтожение или повреждение имущества без отягчающих обстоятельств (ч. 2 ст. 167); терроризм (ст. 205); захват заложника (ст. 206); заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207); хулиганство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 213); вандализм (ст. 214); хищение либо вымогательство оружия или боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 226); хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ (ст. 229); приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (ст. 267).

В педагогические правоотношения человек вступает с момента поступления в образовательную организацию. Самый ранний возраст – ясельный.

В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», к сожалению, нет статьей о дееспособности несовершеннолетних в образовательных правоотношениях, что представляется одним из главных недостатков Закона и говорит о том, что законодательство находится в процессе становления, особенности метода правового регулирования только формируются. Для примера такие статьи есть в ГК РФ (ст. 26–40.), в ТК РФ (ст. 63).

Особенность метода правового регулирования образовательных правоотношений обусловлена следующими фактами:

– в отношении детей неприменимы те санкции, которые действуют в отношении совершеннолетних;

– меры принуждения, главным образом, применяются с целью реализовать функции воспитания;

– основными методами воздействия на поведение, сознание детей являются методы поощрения, убеждения, мотивации;

– цель правового регулирования образовательных отношений – обеспечить развитие человека.

Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений установлены в главе 6 Федерального закона № 273-ФЗ. Глава включает 10 статей:

Статья 53. Возникновение образовательных отношений;

Статья 54. Договор об образовании;

Статья 55. Общие требования к приему на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность;

Статья 56. Целевой прием. Договор о целевом приеме и договор о целевом обучении;

Статья 57. Изменение образовательных отношений;

Статья 58. Промежуточная аттестация обучающихся;

Статья 59. Итоговая аттестация;

Статья 60. Документы об образовании и (или) о квалификации. Документы об обучении;

Статья 61. Прекращение образовательных отношений;

Статья 62. Восстановление в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В эту главу целесообразно включить, по крайней мере, следующие статьи: 1) возникновение образовательных прав и обязанностей; 2) осуществление и защита образовательных прав; 3) виды договора; 4) содержание договора; 5) документы, которые требуются для заключения договора; 6) порядок изменения договора; 7) порядок расторжения договора по инициативе обучающегося; 8) порядок расторжения договора по инициативе родителей; 9) порядок расторжения договора по инициативе образовательной организации; 10) порядок расторжения договора по соглашению сторон и др.

Отношения между образовательной организацией, обучающимся и его родителями могут быть двух видов: командно-административные и договорные (в которые стороны вступают как равноправные партнеры). Может быть и третий вариант, когда отношения регулируются методами административного и договорного права.

В первом случае родители оформляют поступление ребенка, например, в школу на основе односторонних правил, установленных школой. Во втором – родители, заключая письменный договор со школой, выступают ее равноправными партнерами, участвуя в формировании содержания договора, корректируя программу обучения и воспитания своего ребенка.

На данный момент школы России, заключая договор с обучающимися и их родителями, выбирают в основном устную форму. В то же время многие школы и родители считают, что между ними договор не заключается. Фактически в школах господствует командно-административный метод в определении отношений с родителями. Следствием этого положения является диктат школы, который вредит, прежде всего, самой школе (т. к. интересы обучающихся и их родителей почти не учитываются), препятствуя ее развитию. Такая практика противоречит основным принципам государственной политики в области образования – демократизации и гуманизации образования, изложенным в ст. 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Договор между образовательным учреждением и обучающимся, заключенный в письменной форме, позволит:

а) демократизировать отношения в образовании;

б) повысить качество образования и в целом работы школы;

в) более полно обеспечить право на образование;

г) создать условия для защиты права на образование;

д) повысить контроль обучающихся и их родителей – основных потребителей образовательных услуг – за работой школы.

Рассмотрим природу договора между образовательной организацией и обучающимся. Законодательство, регулирующее сферу образования – комплексная отрасль законодательства, включающая нормы конституционного, административного, образовательного, трудового, финансового, гражданского, земельного, семейного отраслей права. Предметом регулирования договора между образовательной организацией и обучающимся служат не управленческие, трудовые и имущественные отношения, а отношения по обучению и воспитанию, т. е. образовательные. Метод правового регулирования договорных отношений в образовательном праве только складывается. Договор на образование – центральный институт образовательного права. Он состоит из норм, регулирующих порядок заключения, изменения и прекращения договора, а также норм, определяющих содержание договора.

В Законе РФ «Об образовании» № 3266-1 не было даже статьи о договоре на образование, что свидетельствует о том, что отрасль образовательного законодательства в то время еще не полностью выделилась из административного права. Другой факт, что в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» появилась целая глава 6. «Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений», говорят о том, что движение в сторону выжделения из административного права началось. Следующее изменение можно ожидать в виде изменение названия главы 6 на «Договор на образование».

Фактически отношения между образовательной организацией и обучающимся регулируются методом административного права – это метод централизованного, императивного регулирования. Очевидно, что регулируемые отношения имеют форму субординации. Сегодня школы диктуют условия обучающимся и их родителям.

М.И. Брагинский и В.В. Витрянский в работе «Договорное право» исследовали отраслевые договоры, но, к сожалению, не рассмотрели договор в образовательном законодательстве[26]26
  См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд., испр. М., 1999; они же. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000; они же. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002; они же.
  Договорное право. Книга четвертая: Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М., 2003.


[Закрыть]. Как известно, в ГК РФ (п. 2 ст. 779) дается перечень услуг, регулируемых нормами гражданского права. Это услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, по обучению, туристскому обслуживанию и др. В ряде случаев для отдельных видов договоров на возмездное оказание услуг принимаются правовые акты, обычно на уровне Правительства РФ. Это, например, Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (1996 год), Правила предоставления услуг местными телефонными сетями (1994 год). В области образования в 2014 году в СПС Гарант содержится 431297 правовых документов на тему «Образовательные услуги».

Договоры с участием потребителей-граждан относятся к категории публичных, и на них распространяется режим, установленный ст. 426 ГК РФ – режим публичного договора. Так, согласно Правилам предоставления платных медицинских услуг населению, отношения между медицинским учреждением и человеком регулируются договором на возмездное оказание услуг только в части, которая выходит за рамки бесплатной медицинской помощи.

На наш взгляд, договор на образование не регулируется гражданским правом в силу следующих причин:

1) в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичный договор заключает только коммерческая организация, а образовательная организация не является таковой;

2) содержанием договора возмездного оказания услуги является совершение действий исполнителем по заданию заказчика, а заказчик обязуется оплатить услуги (ст. 779 ГК РФ). По договору возмездного исполнения услуги обязанность заказчика ограничивается лишь оплатой услуг. В договоре об образовании услуги исполнителя – образовательной организации или индивидуального педагога одновременно сопровождаются работой обучающегося по освоению образовательной программы.

Одним из оснований исключения учащегося по его вине из образовательной организации является совершение противоправных действий. В данном случае речь идет не об одном, а о системе противоправных действий.

Одной из целей образовательных отношений является воспитание детей. Образовательные отношения предполагают, что ребенок развивается, совершая множество ошибок. Более того, ошибки являются естественным поведением ребенка. Поэтому понятие системы нарушений в образовании отличается от понятия системы, например, в трудовом праве, где систематическим считается повторное нарушение. Для исключения учащегося из школы за грубое неоднократное нарушение ее устава необходимо определить количество нарушений, которые создают неоднократность.

Видимо, неоднократным следует считать, как минимум, четвертое нарушение. Конкретное количество нарушений, создающих неоднократность, может определять педагогической совет школы.

Образовательные отношения прекращаются на основании ст. 61 Федерального закона № 273-ФЗ в связи с отчислением обучающегося из организации, осуществляющей образовательную деятельность:

1) в связи с получением образования (завершением обучения);

2) досрочно по основаниям, установленным частью 2 ст. 61.

Образовательные отношения могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1) по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося, в т. ч. в случае перевода обучающегося для продолжения освоения образовательной программы в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность;

2) по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, в случае применения к обучающемуся, достигшему возраста пятнадцати лет, отчисления как меры дисциплинарного взыскания в случае невыполнения обучающимся по профессиональной образовательной программе обязанностей по добросовестному освоению такой образовательной программы и выполнению учебного плана, а также в случае установления нарушения порядка приема в образовательную организацию, повлекшего по вине обучающегося его незаконное зачисление в образовательную организацию;

3) по обстоятельствам, не зависящим от воли обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и организации, осуществляющей образовательную деятельность, в т. ч. в случае ликвидации организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Досрочное прекращение образовательных отношений по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося не влечет за собой возникновение каких-либо дополнительных, в т. ч. материальных, обязательств указанного обучающегося перед организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Основанием для прекращения образовательных отношений является распорядительный акт организации, осуществляющей образовательную деятельность, об отчислении обучающегося из этой организации. Если с обучающимся или родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося заключен договор об оказании платных образовательных услуг, при досрочном прекращении образовательных отношений такой договор расторгается на основании распорядительного акта организации, осуществляющей образовательную деятельность, об отчислении обучающегося из этой организации. Права и обязанности обучающегося, предусмотренные законодательством об образовании и локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность, прекращаются с момента его отчисления из организации, осуществляющей образовательную деятельность.

При досрочном прекращении образовательных отношений, организация ООД в трехдневный срок после издания распорядительного акта об отчислении обучающегося выдает лицу, отчисленному из этой организации, справку об обучении в соответствии с ч. 12 ст. 60 Федерального закона № 273-ФЗ.