Текст бизнес-книги "Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)"

Автор книги: Александр Борисов

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Статья 4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся:

1) принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

2) участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

3) разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

4) создание и ведение фондов геологической информации субъектов Российской Федерации, установление порядка и условий использования геологической информации о недрах, обладателем которой является субъект Российской Федерации;

5) участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

6) составление и ведение территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

7) распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставление права пользования участками недр местного значения;

7¹) подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами;

8) утратил силу;

8¹) согласование технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;

9) установление порядка пользования участками недр местного значения;

10) защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

11) утратил силу;

12) участие субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

13) участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;

14) организация и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения;

14¹) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения;

15) регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

В комментируемой статье определен перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях. В отношении позиций данного перечня необходимо отметить следующее.

Принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах (п. 1).

Данное полномочие основано на положении п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящем законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, и согласуется с нормой ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона, относящей к актам законодательства РФ о недрах законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в соответствии с данным Законом. О видах нормативных правовых актов субъектов РФ см. коммент. к ст. 1¹ Закона.

Участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы России (п. 2).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено лишь участие в разработке и реализации указанных государственных программ, поскольку согласно п. 2 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона разработка и реализация федеральных программ, посредством разработки и реализации которых осуществляются определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы, относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы (п. 3).

Положениями подп. 43 п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ[141]141
  СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 10.


[Закрыть]) разработка и реализация указанных программ предусматривались в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по установлению порядка пользования и распоряжения участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В действующей редакции указанного пункта названного Закона (т. е. в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ) предусмотрено только такое полномочие, как осуществление предусмотренных законодательством РФ о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях.

Создание и ведение фондов геологической информации субъектов РФ, установление порядка и условий использования геологической информации о недрах, обладателем которой является субъект РФ (п. 4).

С 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ данный пункт изложен полностью в новой редакции. В прежней редакции пункта указывались такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, как создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов.

Как говорилось выше, тем же Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ изложен полностью в новой редакции п. 4 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона. В прежней редакции указанного пункта указывались такие полномочия федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования, как создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств. Согласно же новой редакции указанного пункта такими полномочиями являются в т. ч. создание и ведение единой системы федерального фонда геологической информации о недрах и его территориальных фондов. Тем же Законом введен пункт 4¹ ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона, предусматривающий в т. ч. такие полномочия федеральных органов государственной власти, как создание и эксплуатация федеральной государственной информационной системы «Единый фонд геологической информации о недрах» (см. комментарий к указанной статье).

Участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность (п. 5).

Речь идет об участии в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр местного значения. В отношении же государственной экспертизы информации об указанных участках недр органы государственной власти субъектов РФ согласно п. 14¹ комментируемой статьи наделены полномочиями по ее проведению, а не участию в ней.

Составление и ведение (до внесения Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 228-ФЗ изменения говорилось только о составлении) территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых (то, что речь идет именно об общераспространенных полезных ископаемых, уточнено дополнением, внесенным Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ) и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 6).

Положениями п. 7 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесены: составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; составление и ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр; установление порядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, порядка составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, порядка составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых.

Согласно ч. 2 ст. 31 комментируемого Закона постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых в соответствии со ст. 32 данного Закона составляются и ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой пользователями недр, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов РФ, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения, в соответствии с настоящим Законом, и на основе государственной отчетности пользователей недр, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Распоряжение совместно с Россией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Россией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставление права пользования участками недр местного значения (до внесения Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ изменения говорилось о выделении таких участков, а не о предоставлении права пользования ими) (п. 7).

Положениями п. 6 и 6¹ ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесены: официальное опубликование перечня участков недр федерального значения в официальном издании, определенном Правительством РФ, формирование федерального фонда резервных участков недр, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции; формирование совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым. В Постановлениях КС России от 9 января 1998 г. № 1-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П выражен ряд правовых позиций по вопросам собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования. О данных правовых позициях см. коммент. к ст. 1² Закона.

Подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами (п. 7¹).

Данный пункт введен Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ, которым одновременно часть 1 ст. 3 комментируемого Закона дополнена пунктами 6² и 6³, относящими к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования: согласование перечней участков недр местного значения, представляемых органами исполнительной власти субъектов РФ, или отказ в согласовании указанных перечней; установление порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, представляемых органами исполнительной власти субъектов РФ, или отказа в согласовании указанных перечней.

Согласование технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр местного значения (п. 8¹).

Этот пункт введен Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 228-ФЗ. Положением п. 8¹ ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесены установление и согласование правил подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, правил подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых и правил разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых. В соответствии с ч. 4 ст. 23² комментируемого Закона порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством РФ по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Установление порядка пользования участками недр местного значения (п. 9).

Данный пункт изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ. В прежней редакции пункта говорилось о полномочии по установлению порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения. Этим же Законом признан утратившим силу пункт 3 ст. 5 комментируемого Закона, относивший к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения.

Защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами (п. 10).

В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона защита прав пользователей недр и интересов граждан относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти. Как говорилось в комментарии к указанной статье, согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к предметам исключительного ведения России, однако в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов. К этому следует добавить, что последнее из указанных конституционных положений относит к предметам совместного ведения России и ее субъектов также защиту прав национальных меньшинств.

Участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр (п. 12).

В пункте 6 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. Федерального закона от 7 января 1999 г. № 19-ФЗ[142]142
  СЗ РФ, 1999, № 2, ст. 246.


[Закрыть]) также как и в данном пункте предусмотрено, что в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, субъекты РФ осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях.

Участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых (п. 13).

Предусмотрено лишь участие органов государственной власти субъектов РФ в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых, поскольку согласно п. 3 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона разработка и утверждение норм и правил в области использования и охраны недр, а также классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Организация и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения (п. 14).

Этот пункт изложен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции пункта говорилось о таком полномочии, как государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством РФ порядком. Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ из рассматриваемого пункта исключено указание на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых.

Тем же Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изложена полностью в новой редакции статья 37 комментируемого Закона, регламентирующая государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. В соответствии с новой редакцией ч. 2 данной статьи государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Положением п. 16 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесены установление порядка осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организация и осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения (п. 14¹).

Данный пункт введен Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. № 49-ФЗ и до внесения Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ изменений в нем говорилось не об участках недр местного значения, а об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр местного значения, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона относится к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования.

Регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению России (п. 15).

Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях в отличие от соответствующих перечней полномочий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, определенных в ст. 3 и 5 комментируемого Закона, сформулирован как открытый. Согласно ч. 3 ст. 3 данного Закона Россия может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам РФ. Статья 3¹ данного Закона предусматривает и регламентирует возможность передачи осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования органам исполнительной власти субъектов РФ.