Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят перед научными кругами вопрос об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уже упоминались выше. Затем вышел ряд статей по этой теме. В 1998 г. в России появляются первые диссертационные, монографические исследования, а затем и учебные пособия.

Авторы научных статей, диссертационных и монографических исследований, учебных пособий в своих мнениях о месте региональных уставов разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные уставы, которые, в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве, стали характеризоваться основными законами субъектов РФ469469
  Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2002; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городециздат. 2002. С. 76.


[Закрыть], осуществляющими учредительные функции470470
  См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 215; Митусова, И. А. Устав субъект Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.


[Закрыть], «мини конституциями»471471
  Федеративный договор. Документы. Комментарии / Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Ю. А. Тихомиров. М., 1994. С. 103.


[Закрыть], «малыми конституциями»472472
  Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996 №1. С. 3—8.


[Закрыть], «малыми региональными конституциями»473473
  Матузов Н. И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. Саратов. 1997. С. 36.


[Закрыть].

Некоторые аналогичные характеристики региональных конституций (уставов) получили отражение в законодательстве отдельных субъектов РФ, в том числе и дальневосточных474474
  Так в преамбуле Конституции Республики Саха (Якутия) говориться, что конституция считается «Основным законом Республики Саха (Якутия) – государства в составе Российской Федерации» Термин «Основной закон» вынесен и в название документ. См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Якутия, 12.11.2002. №210. Термин «основной Закон» внесён и в название устава Амурской области. См. Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 №40-ОЗ (ред. от 04.07.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Амурская правда», 20.12.1995. №295—296. В соответствии со ст. 7 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа «Устав Чукотского автономного округа – основной учредительный закон автономного округа». См.: Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 №25-ОЗ (ред. от 05.09.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», 27.02.2009. №8/3 (386/3).


[Закрыть].

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституции и уставы субъекта РФ из регионального законодательного поля475475
  Федеральный закон №184 в ч. 2 ст. 5 чётко определил вопросы, регулируемые законом субъекта Федерации, предварительно в ч. 1 этой же статьи выделив из этого перечня конституции и уставы, а в ч. 1 ст. 7 определил особый, в отличие от региональных законов, способ принятия конституций (уставов) субъекта РФ.


[Закрыть], не называют их основными законами субъектов РФ, а говорят о них как об особых региональных нормативных правовых актах476476
  НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ субъекта РФ – официальный документальный акт, содержащий правовые нормы и принятый либо на референдуме, либо компетентным правотворческим органом. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ определено, что «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (ред. от 09.02.2012) // Первоначальный текст документа опубликован в РГ. 2007. 8 декабря №276.


[Закрыть], регулирующих общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и Б. Г. Хачатурян при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По его мнению, определять устав субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и, уставы субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»477477
  Ст. 5 устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край, область… – свой устав и законодательство.


[Закрыть], (да и многие уставы принимались законами субъекта РФ, т.е. «основной закон» принимался законом, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ, получивший специальное название «устав»478478
  Необходимо отметить, что Конституция РФ чётко называет виды нормативных правовых актов субъектов РФ. Это, прежде всего, как уж говорилось выше, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и уставы субъектов РФ и законодательство, а также в соответствии с ч. 2 ст. 76 «…иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».


[Закрыть], обладающий высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ. И как результат в Уставе края термин «основной закон» отсутствует479479
  Термин «основной закон» применительно к конституции появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции РСФСР чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик. В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.


[Закрыть], а Устав охарактеризован как «высший нормативный правовой акт Хабаровского края»480480
  Хотя термин «Устав Хабаровского края основной закон Хабаровского края…» в нормативных актах края использовался. Так в Положение о Хабаровской краевой Думе в 1994 г. эта формулировка была внесена. См.: О внесении изменений и дополнений в Положение о Хабаровской краевой Думе: решение Хабаровской краевой Думы от 30.11.1994 №122-А. // Документ опубликован не был. Личный архив Б.Х.


[Закрыть].

Что касается учредительного характера конституций и уставов субъектов РФ, то на этот вопросе то же есть две точки зрения: первая, её придерживается большинство исследователей, высказана Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в своём заключении отмечает, что «…конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредитель-ными по своему характеру <…> образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения»481481
  См.: О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: постановление Конституц. Суда РФ от 18.07.2003 №13-П // РГ. 29.07.2003.


[Закрыть] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Анализ научных работ показывает, что отдельные исследователи просто соглашаются с аксиомой, сформулированной КС РФ, другие же пытаются обосновать учредительный характер региональных конституций и уставов акцентированием внимания на нормах говорящих, по их мнению, об учредительном характере этих документов.

Так Я. А. Зорина в 2008 г. пытаясь доказать учредительный характер конституций и уставов регионов пишет, что «Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра»482482
  Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 12.


[Закрыть].

О какой самостоятельности в вопросах организации и функционирования органов государственной власти может идти речь, если, во-первых, Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 ограничивает самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти двумя порогами483483
  Как уже говорилось выше, статья устанавливает, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (выделено нами, Б.Х. и Е.Ш.).


[Закрыть]. Мало того, Конституция РФ лишила субъекты Федерации собственной региональной судебной ветви власти, а краям, областям, … в отличие от республик, жёстко определила способ принятия регионального устава – законодательным органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66)484484
  Что касается конституций республик, то способ их принятия в Конституции РФ не устанавливается, т.е. они могут приниматься как законодательными органами, так и учредительным собранием и на референдуме.


[Закрыть]. Во-вторых, Федеральный закон №184, за истекшее после его принятия время, более 100 раз потребовал внесения в конституции и уставы субъектов РФ поправок, касающихся организации и деятельности региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, в регламентации общественных отношений, зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т.е. принципы построения системы региональных и муниципальных органов публичной власти.

В 2010 г. А. В. Мачинский485485
  Мачинский А. В. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства области как субъекта Российской Федерации (на примере Курганской области): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 10, 22.


[Закрыть] в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «Предназначение Устава как учредительного акта субъекта Федерации в том и состоит, чтобы детально конкретизировать предметы вéдения субъекта РФ».

На наш взгляд, от того, что они (предметы вéдения) будут или нет «детально» прописаны в уставе, прав на разрешение вопросов исключительного вéдения у субъектов РФ не прибавится и не убавится. Анализ региональных конституций и уставов показывает, что отдельные субъекты действительно пытаются сформулировать предметы своего вéдения, но придумав несколько таких вопросов, заканчивают список региональных предметов вéдения пунктом начинающимся словами «другие вопросы…»486486
  Наиболее характерным подтверждением вышесказанного является п. «и» ч. 7.1 ст. 7 Устава Хабаровского края, где после перечисления предметов ведения Хабаровского края законодатели записали «…другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Зачем надо было писать 8 пунктов перед этим, достаточно было бы именно одного этого. Аналогичный пункт (другие вопросы…) имеется в Уставе Камчатского рая.


[Закрыть].

Куда субъект РФ не может самостоятельно вторгаться, чётко обозначено в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В остальном у субъектов РФ «руки свободны»487487
  Исходя из этого понимания отдельные субъекты предметы ведения в своих конституциях (уставах) не формулируют. На Дальнем Востоке это: Приморский край, Магаданская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.


[Закрыть].

Примечательно, что в отношении учредительного характера региональных конституций и уставов российские учёные-юристы неоднократно высказывали своё сомнение как до принятия вышеуказанного постановления КС РФ от 18.07.2003 №13-П, так и после. Например, О. А. Калашников ещё в 2002 г. определив целью своего диссертационного исследования «…проанализировать <…> учредительный характер уставов» отмечает, что «Учредительный характер устава области можно определить как „усечённый“, который характеризуется принципом не противоречия и соответствия уставных положений нормам Конституции РФ»488488
  Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8, 9.


[Закрыть].

Эту мысль поддержал О. П. Личичан, который в 2012 г. писал, что следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов РФ присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усечённый» учредительный характер, который ограничен принципом не противоречия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции РФ489489
  См.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 48.


[Закрыть].

В последующем многие авторы, исследующие конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, стали или молчаливо опускать этот вопрос490490
  Как приме см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012.


[Закрыть], или упоминают на манер КС РФ без какого-либо объяснения сути, или просто ссылаться на вышеназванное решение КС РФ491491
  Как пример, см.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: учебн. пособие для вузов. Пермь: Перм. гос. нац. иссл. ун-т. 2011. С. 41.


[Закрыть].

Вторая точка зрения, её придерживаются и авторы данного исследования, исходит из энтомологии слова учредительный492492
  УЧРЕДИТЕЛЬНЫЙ – служащий для учреждения, организации чего-либо, основывающий что-либо // Словарь русского языка: в 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистических исследований / Под ред. А. П. Евгеньевой. 4-е изд., стер. М.: Рус. яз., Полиграфресурсы. 1999. Электронный ресурс. URL: http://feb-web.ru (дата обращения: 13.09.2017).


[Закрыть], в соответствии с которой региональные конституции и уставы должны были, что-то учредить, но они, являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90% они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10% представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Осмелимся предположить, что ни конституции автономных республик РСФСР, ни конституции республик в составе РФ, ни тем более уставы субъектов РФ учредительными документами не являлись и не являются, так как не учреждали, а только фиксировали нормы, регулирующие общественные отношения определённые федеральным законодательством, спустя значительное время после формирования самих субъектов РФ493493
  Так, как уже говорилось выше, Коллегия Наркомнаца РСФСР решение об образовании Якутской автономной области приняла 06.01.1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании ЯАССР принял 16.02.1922 г. Первый проект Конституции якутской автономии был принят в республике в 1924 г. Но утверждена Конституция ЯАССР была только 02.06.1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. Хабаровский край стал полноправным субъектом РФ в декабре 1993 г. после вступления в силу Конституции РФ, а зафиксировал себя таковым в Уставе (абзац 3 преамбулы) вступившим в силу в январе 1996 г. То есть, республики, края, области… стали субъектами Федерации потому, что их учредила центральная власть.


[Закрыть].

Таким образом, по субъективному убеждению авторов настоящей работы, современные конституции (уставы) субъектов РФ не являются ни основными законами субъектов РФ, ни учредительными документами, ни конституциями. Здесь больше подходит именно термин «устав субъекта Российской Федерации – высший нормативный правовой акт субъекта Федерации».

В целом же, конституционное (уставное) нормотворчества субъектов РФ должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, оно находится в контексте социально-инструментарной демократической модели современной конституции, к которой относится Конституция России 1993 г. И, как совершенно справедливо ещё в 2005 г. отмечали Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин, «…такая модель характеризуется повышенным вниманием к регулированию экономических и социальных вопросов»494494
  Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: Норма. 2005. С. 26—27.


[Закрыть].

Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины495495
  Возможности такого возврата территории из одного штата развалившегося союза в другой предвидели авторы «Федералиста» замечая, что «Если Союзу будет положен конец, тогда штаты, осуществляющие передачу прав на принципе федерального компромисса, с исчезновением мотивов для передачи прав будут склонны потребовать возвращения земель». Характеризуя возможные войны между бывшими составными частями единого союзного государства, они отмечали, что «Война между штатами в первый период их отдельного существования будет сопровождаться куда большими бедами, чем обычно бывает у государств, давно имеющих регулярную военную силу». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 60, 66.


[Закрыть], со своей Конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.496496
  Конституция Автономной Республики Крым утверждена Законом Украины №350-XIV от 23.12.1998 // Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР У). 1999. №5—6, ст. 43.


[Закрыть]). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила судьбу конституций штатов США497497
  Так штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом; Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г. Как штат США «Калифорния» он был образован 09.09.1850 г. Как пишет Н. Н. Яковлев в предисловии к «Федералисту» «Цель (принятия собственных конституций в штатах, Б.Х) понятна – быстро и до основания разорвать путы метрополии». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 5. То есть первые штаты США входили в состав США как самостоятельные государства со своими конституциями, что полностью соответствовало сути этих документов как конституций. Вступающие в последующем в состав США штаты принимали свои конституции теперь уже по аналогии со «старыми» штатами.


[Закрыть].

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края – это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий (фиксирующий) в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края498498
  Статья гласит, что: «Устав Хабаровского края – высший нормативный правовой акт Хабаровского края, в котором в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом определяется государственно-правовой статус Хабаровского края, основы его административно-территориального устройства, система органов государственной власти Хабаровского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности краевых органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Устав Хабаровского края имеет прямое действие, применяется на всей территории Хабаровского края и может быть изменён в порядке, определённом Уставом края».


[Закрыть].

Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов Российской Федерации:

во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию МСУ, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;

во-вторых, все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона;

в-третьих, нельзя не согласиться с выводами А. Н. Савченко о том, что «…сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы закрепить и гарантировать реализацию наиболее важных общественных отношений в субъекте РФ. При этом конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ должно быть создано таким образом, чтобы в максимальной степени следовать конституционному законодательству Российской Федерации»499499
  Савченко А. Н. Понятие, содержание и сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2013. №2. С. 213—217.


[Закрыть].

В заключение необходимо отметить, что Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.

§3.2 Уставные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае

Современное состояние российского общества характеризуется отчётливо ощутимой тенденцией к усилению роли государства. Социологические опросы показывают растущую готовность большинства населения принять даже авторитарные методы руководства. В этих условиях все более актуальной становится задача юридического закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, такое закрепление прав и свобод находит своё отражение в основном законе государства, но для федеративных государств характерным является тот момент, что многие субъекты Федерации пытаются на своём уровне не только повторить права и свободы из федеративной Конституции, но и зачастую дать своим гражданам свои региональные специфические права и свободы. Не стоят в стороне от этой деятельности и дальневосточные субъекты РФ.

Регламентация прав, свобод и гарантий осуществляется в региональных конституциях и уставах с разной степенью подробности, однако, обычно этому посвящаются специальные главы, и они, как правило, расположены одними из первых в конституциях, уставах субъектов РФ500500
  Эта тенденция характерна для большинства дальневосточных субъектов РФ. Напр.: Раздел II Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»; гл. 4 Устава Хабаровского края «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае»; гл. II Устава Приморского края «Права и свободы человека и гражданина»; гл. 2. Устава Камчатской области «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Камчатской области».


[Закрыть]. Причём, отдельные субъекты просто переписывают гл. II Конституции Российской Федерации, другие – дают её вольный пересказ и т. д.

В то же время, конституционные нормы о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только на федеральном уровне не препятствует принятию (изданию) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов в соответствующих сферах правового регулирования.

На наш взгляд, роль устава края, области, … заключается не в повторении основных прав и свобод человека и гражданина, а в определении гарантий их реализации применительно к историческим традициям и экономическим возможностям территорий, конкретизации этих прав и свобод на региональном уровне, в формировании системы так называемых республиканских, краевых, областных, окружных прав и свобод жителя данного региона.

Устав Хабаровского края, не повторяя дословно гл. II Конституции России, акцентирует внимание на отдельные конституционные права жителей края и их гарантии. Появление в Уставе этого раздела – не прихоть краевых законодателей. Таковы были требования многих жителей края. Обосновывались они тем, что, во-первых, права и свободы, закреплённые в Конституции РФ, могут оказаться формальными; во-вторых, каждый житель края должен, открыв Устав, увидеть перечень своих прав и свобод, убедиться, что край следует общегосударственным ориентирам; в-третьих, Устав содержит и некоторые положения, которые носят чисто региональный характер; в-четвертых, в Уставе прописаны не только права и свободы, но и гарантии этих норм со стороны краевых органов государственной власти, что отвечает идее правового государства о взаимной ответственности государства и личности.

Так, Устав, закрепляя правовой статус личности в Хабаровском крае, подчёркивает, прежде всего, что «…признаются и гарантируются права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации». Устав выделяет экономические, общественно-политические, социально-культурные права и свободы.

Говоря об экономических правах Устав в ст. 14 устанавливает, что каждый имеет право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещённой законом экономической деятельности. Органы государственной власти Хабаровского края осуществляют поддержку и стимулирование развития предпринимательства через установление соответствующих приоритетов в экономической и финансовой политике.

В развитие этой уставной нормы в крае принят ряд нормативных правовых актов регламентирующих предпринимательскую деятельность жителей края501501
  Как пример, см.: Закон Хабаровского края от 29.05.2013 №284 (ред. от 27.09.2017) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Хабаровском крае» // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2013. №5 (Ч. II). Постановление Правительства Хабаровского края от 19.12.2014 №495-пр (ред. от 30.12.2016) «Об утверждении государственной программы Хабаровского края «Стимулирование инвестиционной деятельности, реализации комплексных инвестиционных проектов, формирование территорий опережающего социально-экономического развития в Хабаровском крае» // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2015. №12 (Ч. III).


[Закрыть].

Регламентируя социальные права, Устав сосредотачивает внимание на праве на жилище, на социальное обеспечение и социальную защиту, на информацию о положении дел в крае, на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Устав определяет, что политическими правами и свободами обладает население края как часть народа Российской Федерации. Введение данного термина в Устав не случайно. Понятие «население края» вытекает из конституционной нормы о многонациональном народе РФ как носителе суверенитета и единственном источнике власти. Поэтому здесь под населением края понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Хабаровского края и реализующие политические права и свободы в пределах края в соответствии с Конституцией РФ и Уставом края. То есть Устав рассматривает население края как источник и субъект государственной власти, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и МСУ, наделяет его особым статусом и правосубъектностью.

Введя такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории Хабаровского края»502502
  Лицами, постоянно проживающими на территории Хабаровского края, признаются граждане Российской Федерации, проживающие в Хабаровском крае в порядке, определяемом федеральными законами (ч. 13.3. ст. 13 Устава).


[Закрыть], Устав предусматривает возможность расширения прав и свобод для этой категории граждан Российской Федерации.

В отдельных дальневосточных уставах особое внимание уделено национально-историческому составу населения, защите аборигенных народов, национальных меньшинств, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации503503
  Напр.: ст. 2 Устава Приморского края провозглашает, что «…на территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций».


[Закрыть]. В Уставе Хабаровского края этому посвящены ст. 19 («Гарантии прав национальных меньшинств») и ст. 20 «Права жителей северных территорий Хабаровского края на социальную защиту», в соответствии с которой «Органы государственной власти Хабаровского края обеспечивают условия для реализации прав и законных интересов жителей северных территорий, коренных малочисленных народов посредством реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ Хабаровского края»504504
  На день подготовки данного исследования в международном праве имелся документ жестко регулирующий права коренных малочисленных народов – Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.), но Россия не участвует в Конвенции. Подробнее о данной проблеме см.: Хачатурян Б. Г. Вопросы государственного протекционизма в области законодательного обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Дальнего Востока России // Тезисы выступления на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросу «О ратификации Конвенции 169 МОТ „О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах“ Москва. 22 ноября 1994 г.» М.: Изд-во Гос. Думы. 1994. С. 137—138. Под коренными народами в международном праве понимаются народы, обитавшие на своих землях до прихода туда переселенцев из других районов. На Дальнем Востоке – эвены и эвенки.


[Закрыть].

В развитие данного уставного положения в крае принят ряд законов. Так, принятый в 1996 г. Закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера»505505
  Закон Хабаровского края от 29.05.1996 №46 // Законы Хабаровского края. 1994 – 1999. Т. 1. 1999. С. 477. Закон отменён.


[Закрыть] устанавливал правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории края и был направлен на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты коренных малочисленных народов Севера.

Принятый в 2001 г. Закон Хабаровского края «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае»506506
  Об Уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 27.11.2001 №351 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №11 (1).


[Закрыть] определяет правовой статус, компетенцию, порядок избрания и прекращения полномочий уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае в целях обеспечения прав коренных народов на самобытное социальное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.

Одной из тенденций государственного строительства в субъектах РФ является стремление субъектов не только зафиксировать те или иные права, но и создать механизм защиты этих прав на региональном уровне. И к началу ХХI столетия в большинстве субъектов РФ сложилась система защиты прав и свобод человека и гражданина. Система эта состоит как бы из двух частей. Первоначально это были комиссии по правам человека созданные при главах исполнительной власти в большинстве регионов Федерации. Затем, после принятия Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»507507
  Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №9, ст. 1011.


[Закрыть], стали приниматься законы субъектов Федерации, вводившие институт омбудсмена в региональное правовое поле508508
  Опыт работы комиссий и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ исследуется в издании «Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные» / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб: Норма. 2001.


[Закрыть]. Первым субъектом РФ на Дальнем Востоке, учредившим и реально обеспечившим деятельность института Уполномоченного по правам человека, стала Амурская область.

В Хабаровском крае возможность введения института Уполномоченного появилась в 1998 г., когда в Устав края было внесено дополнение о том, что Законодательная Дума Хабаровского края назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в крае, действующего в соответствии с краевым законом. 31.05.2000 г. Думой был принят в третьем чтении краевой Закон «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае». Но Глава Администрации Хабаровского края В. И. Ишаев, воспользовавшись своим уставным правом 20.06.2000 г. отклонил этот Закон. «Вето» было преодолено только в 2006 г.509509
  См.: Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 31.07.2006 №44 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края от 12.08.2006 №7 (48).


[Закрыть]

В 2011 г. в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребёнка в Хабаровском крае была учреждена должность уполномоченного по правам ребёнка510510
  См.: Об уполномоченном по правам ребёнка в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 23.11.2011 №135 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2011. №12 (113) (Ч. 1).


[Закрыть].

В апреле месяце 2017 г. на заседании Думы были заслушаны отчёты уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребёнка. По словам председателя Думы С. Луговского, такая форма позволяет выявить слабые и сильные стороны, понять, над чем стоит работать. «Во-первых, дума назначает уполномоченных и это даёт нам ещё одну возможность услышать мнение людей по различным вопросам. У них есть свои права, обязанности, по которым идёт работа с гражданами. Это дополнительная площадка для выявления мнения населения для принятия последующих решений нам, в законодательном поле, и разрешения всех вопросов. Сегодня важно учитывать, и это самое главное, мнение людей по любым возникающим проблемам»511511
  Хабаровский край сегодня. 03.04.2017. №13.


[Закрыть].

Уполномоченный по правам человека в своём выступлении отметил «Как показывают результаты социологического исследования, в большей степени жители Хабаровского края указывают на ущемление и нарушение социально-экономических прав. В меньшей степени в общественном мнении отражено нарушение политических прав. При этом жители региона считают, что наиболее эффективны в решении проблем и защите прав граждан суды, прокуратура, институт уполномоченного по правам человека, полиция»512512
  Там же.


[Закрыть].

Уполномоченный по правам ребёнка в отчёте сказала, что «Проведённый анализ обращений за прошедший год показал, что вопросы, поднимаемые в них, отражают актуальные проблемы в сфере детства, существующие в Хабаровском крае и России в целом. По-прежнему большинство из них поступает от членов семей несовершеннолетних. Также увеличилось количество обращений от неравнодушных граждан, сообщавших о случаях детского неблагополучия. Поднимаемые вопросы касались обеспечения безопасности детей на дороге, в Интернете, семейных взаимоотношений, разрешения конфликтных ситуаций в образовательных учреждениях и семье»513513
  Там же.


[Закрыть].

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории Хабаровского края, и субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории края, ВРИО Губернатора Хабаровского края В. И. Шпортом в Думу был внесён Законопроект «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае». 27.11.2013 г. закон был принят во втором и третьем чтениях514514
  Закон Хабаровского края от 27.11.2013 №324 (ред. от 28.09.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.12.2013. №11 (Ч. I).


[Закрыть].

Оценивая работу уполномоченных, губернатор края В. И. Шпорт в приветствии участникам II Всероссийской научно-практической конференции по вопросам защиты прав и свобод человека (г. Хабаровск. 12.09.2017 г.) отметил, что деятельность уполномоченных совместно с общественными правозащитниками дополняет работу государственных органов и непосредственно влияет на настроение в обществе515515
  Подробнее см. URL: WWW.dvnovosti.ru 13.09.2017 (дата обращения: 13.09.2017).


[Закрыть].

Как большой недостаток в регламентации прав и свобод авторы считают отсутствие в Уставе края положения о праве лиц, постоянно проживающих на территории Хабаровского края на осуществление МСУ. Это объясняется тем, что на момент разработки и принятия Устава в российском законодательстве отсутствовало чёткое понимание природы МСУ и его принципиально новое положение в системе управления государством. Подробно о местном самоуправлении как новом управленческом институте будет говориться в гл. 5 данного исследования.

Проведённый анализ регламентации прав и свобод в Уставе Хабаровского края позволят сказать, что они не получили такого качества, которое позволило бы им возвыситься над властью. На практике это выражается в росте обращений граждан в суды с жалобами на неправомерные действия должностных лиц, органов власти и большом количестве желающих покинуть край, о чём будет сказано ниже. Наиболее характерным примером тому являются события (митинги и демонстрации) в крае в 2020 г.