Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно расширила правовое поле, предоставив краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам иметь собственные уставы и законодательство. Тем самым выделив устав края, области, … из всего массива регионального законодательства, подчёркивая этим его высшую по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации, роль, которая заключается, прежде всего, в том, что устав – своеобразный каркас как для организации власти, так и для строительства системы регионального законодательства, и в него включаются нормы, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта определённые федеральным законодательством.

После формирования региональных государственных органов (1994 – 1995 гг.) в краях, областях, Москве и Санкт-Петербурге начался новый этап в разработке собственных уставов. Включились в этот процесс и ЕАО и автономные округа.

Подготовка этих документов, их принятие на заседаниях законодательных органов в полной мере отражает тот период неопределённости, неустойчивости в жизни краёв, областей, … и государства в целом, время непрерывного перераспределения властей, каким характеризовались рассматриваемые годы. И многие депутаты, региональные лидеры связывали свои надежды с принятием главного документа края, области,… – Устава, полагая, что этот документ должен исходно служить правовой основой для организации достижения оптимального взаимодействия и сотрудничества регионального государственного аппарата, органов самоуправления на местах и всех персонально граждан региона с единой в данном случае задачей – привести региональную экономику в устойчивое хозяйственное и финансовое состояние для улучшения жизни народонаселения.

Столкновения разных взглядов на значение и содержание этих документов, порядок их разработки в дальневосточных субъектах Федерации начались с первых же дней работы над уставами в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и имели примерно одинаковые коллизии.

Депутаты Хабаровской краевой Думы впервые рассмотрели вопрос о разработке устава края 27.10.1994 г. Председатель краевой Думы В. А. Озеров предлагал разработку этого документа поручить группе Н. А. Рудякова (бывшего депутата районного Совета г. Хабаровска, кандидата юридических наук, директора созданного им частного Дальневосточного института законодательства и правоведения).

Депутаты предложение председателя не одобрили, так как посчитали слишком высокой цену298298
  На этом заседании краевой Думы по настойчивому предложению председателя Хабаровской краевой Думы В. А. Озерова в повестку дня был внесён вопрос «О финансировании разработки Устава Хабаровского края». За два дня до этого заседания В. А. Озеров заключил договор на разработку проекта Устава с Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (ДВИЗиП). Институт в лице его директора Н. М. Рудякова за разработку Устава просил 90 миллионов (неденоминированных) рублей, В. А. Озеров соглашался на 50 миллионов и предлагал депутатам Думы согласиться с этой цифрой. (См.: Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №7 заседания краевой Думы. Постановления, законы, решения и документы к нему. 26 – 27 октября 1994 г. Л. 92.).


[Закрыть] за разработку документа (кроме того, эта сумма отсутствовала в смете на содержание краевой Думы); им было неясно, кто и какие цели поставил перед разработчиками299299
  На этот вопрос отвечают последующие изменения, внесённые в Устав края (принятого в 1995 г.) депутатами второго созыва (1997 – 2001 гг.), по предложению администрации края, усилившие исполнительную власть и показавшие, что подобная система власти – сильная исполнительная власть и бесправная Дума – в крае нужна была, прежде всего, краевому исполнительному органу.


[Закрыть], так как предварительно этот вопрос не обсуждался ни в одном из комитетов.

Большинство депутатов посчитало, что краевая Дума сможет с этим вопросом справиться самостоятельно, проект устава взялся подготовить депутат Б. Г. Хачатурян. Н. М. Рудякову было предложено подготовить свой проект, и если он победит, то за работу ему будут выплачены деньги300300
  Вот как описывала происходящее в краевой Думе журналист краевой газеты Р. Целобанова: «Отчётливо помню тихий шок того момента. Особенно после выступлений претендентов на историческую роль в таком деле. Чьи идеи и взгляды лягут в Устав? По чьим правилам будем жить? Рудякова? (В недавнем прошлом председателя Совета Индустриального района, а ныне директора только что созданного института, кандидата юридических наук). Или Хачатуряна? (15 лет до этого трудившегося военным строителем, хотя и на командных должностях, но строить рисосовхозы и даже ГОК в Многовершинном – это так далеко от разработки документа правового характера). Видимо, и депутатам было не ясно, кем будет создаваться главный документ – людьми каких профессий, каких политических взглядов. А Озеров настаивал, что договор уже подписан, правда, без суммы оплаты. Намекал на политическую направленность некоторых депутатов, явно имея в виду коммунистическую ориентацию Хачатуряна. И как знать, если б не тот готовый уже договор и не давление Озерова, возможно институту было бы отдано предпочтение авторства. Но депутаты, подебатировали о конкурсе, о приглашении консультантов, об использовании готовых в других регионах таких документов, пошли вдруг на компромисс: пусть оба претендента готовят альтернативный варианты». См. Целобанова Р. Страсти по власти // Тихоокеанская звезда, 1995. 20 апреля. Данная журналистская тирада, мягко говоря, вызывает недоумение по следующим позициям: во-первых, корреспондента совершенно не смущало то, что председатель Думы (В. А. Озеров) так же, как и Б. Г. Хачатурян, бывший военный политработник, закончивший то же военное учебное заведение, и в добавок ещё ВПВ им. В. И. Ленина, правда, служивший в пехоте, а не в строительных войсках… По-видимому в глазах корреспондента статус офицера-политработника общевойсковой части (т.е. служившего в закрытых военных гарнизонах) выше статуса офицера-политработника политотдела военно-строительного соединения (строившего военные и гражданские объекты в различных удалённых уголках Дальнего Востока), а поэтому в его (В. И. Озерова) законотворческих способностях, как и способностях остального депутатского корпуса, за исключением бывшего офицера строительных частей (Б. Г. Хачатуряна), журналист не сомневалась; во-вторых, что из всего обширного списка трудовой деятельности Б. Г. Хачатуряна (военной и гражданской, на тот момент – более 30 лет), в котором есть многолетние: служба в ОСНАЗ ГРУ ГШ МО СССР, работа преподавателем ПТУ, учителем истории, обществознания и основ права средней школы и т.д., (именно с должности школьного учителя он и пришёл в депутатский корпус), корреспондент акцентирует внимание читателей на 15-летней службе в строительных войсках с этаким пренебрежением, как будто все остальные депутаты имели огромадный опыт законотворческой работы! Странная, если не больше, логика… На наш взгляд, именно работа в военно-строительных частях, на просторах южных дальневосточных субъектов РФ (Приморского и Хабаровского краёв, Амурской области, ЕАО) позволила Б. Г. Хачатуряну ознакомиться с жизнью и реальными проблемами Дальнего Востока и принимать соответствующие решения будучи депутатом Думы, в том числе приступить к работе по созданию Ассоциации законодателей Дальнего Востока совместно с отдельными депутатами-коммунистами дальневосточных Заксобраний; в-третьих, Б. Г. Хачатурян в это время получал ещё одно высшее образование – юридическое и работал над диссертацией о перспективах государственного строительства в дальневосточных субъектах РФ, результатом которой является, в том числе, и материал этой книги. Интересным на наш взгляд, является и тот факт, что, отработав депутатом ЗДХК два созыва (2006 – 2014 гг. от партии «Единая Россия») Р. Целобанова за весь этот период не внесла ни одного законопроекта, но «шока» это, в течение восьми лет, ни у кого не вызывало! Вот такие голословные заявления в СМИ и безынициативная работа некоторых выборных должностных лиц, зачастую и вызывают неуважение и недоверие к органам государственной власти и отдельным их представителям! Именно с целью показать профессиональную подготовку депутатского корпуса Думы «претендовавшего на историческую роль в таком деле», во всех ранних изданиях и в этом то же, автором и приводится список депутатов, работавших над уставом края и принявших его в 1995 г. (см. приложение 1). Приложение показывает, что опыта уставного правотворчества, и законотворчества у депутатов Думы не было, в то же время, было большое разнообразие в политических взглядах, но «шока», как ни странно, и это ни у кого не вызывало.


[Закрыть].

С целью взвешенного подхода к разработке основного нормативного правового акта края 24.11.1994 г. председателем краевой Думы В. А. Озеровым и главой администрации Хабаровского края В. И. Ишаевым было подписано совместное Распоряжение №616/214-р «О порядке рассмотрения концепции Устава Хабаровского края на заседании рабочей группы»301301
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля – 29 декабря 1994 г. Л. 70.


[Закрыть], которая этим же постановлением была сформирована. Ей предписывалась разработка Устава Хабаровского края. Но своих проектов устава группа не готовила, она рассматривала документы, подготовленные Б. Г. Хачатуряном и Н. М. Рудяковым, предлагая те или иные варианты их модернизации.

Одновременно аналогичная работа шла и в других комитетах краевой Думы.

Первое рассмотрение устава на заседании краевой Думы состоялось 28.12.1994 г.302302
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51.


[Закрыть] Депутатам были предложены два документа: проект Устава Хабаровского края, подготовленный Б. Г. Хачатуряном, и развёрнутая концепция Устава Хабаровского края, подготовленная Н. М. Рудяковым.

В процессе обсуждения проекта и концепции устава Хабаровского края у депутатов возникли принципиальные разногласия по целому ряду положений относительно построения, формирования, взаимодействия и полномочий двух ветвей государственной власти края – законодательной и исполнительной, необходимости формирования краевой судебной власти и т. д.

Водоразделом, вызвавшим разногласия и сомнения депутатов, стали два различных подхода (в проекте и концепции), которые по-разному решали принцип разделения властей, их реального равновесия и самостоятельности.

При голосовании ни один из предложенных документов необходимой поддержки (13 голосов) не получил. За проект устава проголосовало девять депутатов, за концепцию – шесть. Решением Думы было предложено продолжить работу над депутатским проектом, используя наработки института.

Проект Устава, предложенный Б. Г. Хачатуряном, отвечая на те вопросы, которые ставили журналисты (см. сноски 299—300), предусматривал создание в крае системы твёрдого государственного правление посредством учреждения «сильной думы – сильной исполнительной власти – их равновесие и взаимодействие». Депутаты, исходя из принципа осуществления власти на основе разделения, подразумевали, что «…сущность природы мандата депутата Думы состоит в делегировании ему избирателями прав на законодательную и представительную деятельность», «…сущность природы мандата Главы Администрации края состоит в делегировании ему прав на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов» (в принятом уставе эти нормы были закреплены в ст. 26.4 и 34.3 соответственно). В связи с этим, глава исполнительной власти края не наделялся законодательными функциями, не имел права роспуска Думы, подписи и обнародования законов. Можно говорить, что этот тезис являлся философской составляющей Устава, не допускающей смешения функций ветвей власти и вмешательства в сферу друг друга. В последующем депутаты Думы посчитали такую запись, излишней сентенцией303303
  СЕНТЕНЦИЯ (лат. sententia – мнение, изречение, суждение) – изречение нравоучительного характера, нравоучение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 812.


[Закрыть] удалив её из устава304304
  По мнению ряда юристов «…для характеристики конституционно-правового статуса выборного должностного лица субъекта РФ необходимо знать правовую природу… мандата». Подробнее см.: Михалёва Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 297.


[Закрыть]. Положение дел в крае свидетельствует о том, что они поспешили, убрав эту норму.

Разработчиками проекта было предложено положение о том, что законодательная власть края участвует в формировании органа исполнительной власти, в том числе избирает главу администрации. Исходя из этого, прописывались правовые нормы компетенции, полномочий, взаимодействия двух ветвей власти. На тот момент данное предложение не нашло поддержки ни в крае ни в Федерации305305
  Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184, установлено что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1638). Т.е., хабаровские депутаты были на верном пути, но опережали время.


[Закрыть].

Проект устава регулировал отношения ветвей власти по проблемам, связанным с собственностью. Он отвечал на вопрос: кто осуществляет право собственности, как она регулируется краевым законодательством? От имени жителей края права собственника осуществляет законодательная власть, она регламентирует правовое регулирование пользованием, распоряжением и управлением краевым имуществом, средствами краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края. Полномочия же исполнительной власти – пользование, распоряжение и управление материально-экономическим потенциалом края на основании законов края. Полномочия судебной власти – защита краевых экономических основ деятельности органов государственной власти края от незаконных посягательств.

Проект предусматривал наделение краевой Думы контрольными функциями в пределах её компетенции. В частности, для парламентского контроля за исполнением краевого бюджета предусматривалось создание специального контрольного органа – контрольно-бюджетной палаты.

Проект не предусматривал: создание в системе исполнительной власти институтов «губернаторства» и «правительства» (причины такого положения были разъяснены депутатом Б. Г. Хачатуряном в краевых средствах массовой информации306306
  Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда, 1995. 27 апреля.


[Закрыть]); ограничения нахождения в должности главы администрации, какими-либо сроками, как это сделано в Конституции РФ (ч. 3 ст. 81) в отношении Президента РФ.

В отличие от депутатского проекта Устава развёрнутая концепция Устава, подготовленная Н. М. Рудяковым, в общих чертах характеризовала институт губернатора, предлагала избрание его на открытых выборах, наделяла прерогативами высшего должностного лица (глава края) и устанавливала соответствующие правовые нормы его взаимодействия с краевой Думой: роспуск Думы главой исполнительной власти, подписи и обнародования им краевых законов и их отклонения, созыва первого и внеочередного заседаний законодательного органа и т. д.

Резко отличались эти два документа и структурно. Депутатский проект Устава содержал преамбулу, 13 разделов, 41 главу, 149 статей и заключение. Концепция устава Н. М. Рудякова состояла из преамбулы, 11 глав и 69 статей.

Но было и общее в обоих документах. Это государственная целостность и неприкосновенность территории России, Хабаровского края как субъекта РФ; незыблемость конституционных прав и свобод граждан края; единство системы органов государственной власти Хабаровского края и единство системы государственной власти Российской Федерации; конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края; исторические, национальные особенности края.

В целях выработки единых подходов к концептуальным положениям проекта устава по системе построения государственных органов власти краевая Дума постановлением №146 создала согласительную комиссию для преодоления разногласий и поручила комитету Б. Г. Хачатуряна обобщить предложения и подготовить проект Устава для вынесения на рассмотрение Думы.

В течение почти двух месяцев согласительная комиссия, комитет по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, привлекая учёных и специалистов, провели значительную работу над концептуальным совершенствованием проекта устава. Результат этой работы – четыре варианта устава Хабаровского края. Четвёртый вариант проекта устава комитет и согласительная комиссия предложили рассмотреть на заседании рабочей группы в марте 1995 г.

Итоговый документ многомесячной работы комитета, согласительной комиссии, рабочей группы был рассмотрен на заседании краевой Думы 30.03.1995 г. (докладчик – депутат Б. Г. Хачатурян307307
  Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее по решению Крайкома КПРФ и фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал «инициатором» создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2.6 гл. 4.


[Закрыть]). Дума приняла представленный Проект Устава края в первом чтении, приняв по этому вопросу специальное постановление308308
  О проекте Устава Хабаровского края: Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.03.1995 №30 // Вестник Хабаровской краевой Думы, декабрь 1994 г. – март 1995 г. №2.


[Закрыть], которым, в частности, подготовка устава, с поступившими предложениями и замечаниями, поручалась депутатской группе в составе 8 человек (В. И. Горбатюк, М. Ф. Вовк, Г. П. Ни, В. А. Озеров, В. С. Парчинский, Е. Б. Покусай, З. Ф. Софрина, Б. Г. Хачатурян)309309
  Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. Но данный депутат не то что не участвовал в этой работе (ни в одну из депутатских групп по подготовке Устава он не входил), а, на наш взгляд, наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говорилось в сноске 307. Да и последующее голосование депутатов – членов фракции КПРФ (членом которой являлся депутат А. П. Громов), второго созыва ЗДХК, по поправкам в Устав края, красноречиво говорит об их позиции по ряду ключевых вопросов Устава на момент его принятия! Можно предположить, что вся уставная «деятельность», А. П. Громова была направлена на внесение в него именно тех положений, которые в последующем всё-таки были внесены в Устав депутатами второго созыва! По-видимому, в благодарность, за что в последующем В. А. Озеров и включил его в состав депутатов, внёсших «значительный вклад в разработку Устава края».


[Закрыть].

Группа ни разу не собралась. То есть работу продолжал комитет Б. Г. Хачатуряна310310
  На наш взгляд оценку деятельности комитета и лично депутата Б. Г. Хачатуряна в уставном нормотворчестве и отношение к этому процессу со стороны политической элиты края, позже была дана хабаровскими журналистами. Так в газете «Гранд Экспресс», №16 (815), 15 – 22 апреля 2009 г. в статье «Кукушка хвалит Петуха» о юбилейном заседании, посвящённом 15-летию Думы, отмечалось, что «В 1994 году за разработку краевого Устава группа учёных потребовала 30 миллионов рублей. Борис Григорьевич (Хачатурян), не запросив за свой труд ни копейки, подготовил проект, и его депутаты единодушно признали лучшим!». При этом пишет журналист, устроители юбилея во время проведения мероприятия «…ни словом не упомянули Бориса Хачатуряна» // URL: http://habex.ru (Дата обращения 02.08.2020 г.).


[Закрыть].

Проект Устава Хабаровского края, подготовленный Комитетом по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями311311
  На тот момент комитет состоял из трёх депутатов: В. Д. Бубенина, А. Н. Мартыненко, Б. Г. Хачатуряна. В помощь депутатам Думы от аппарата Думы были закреплены ряд его сотрудников, в частности от юридического отдела Думы – М. Н. Литвенюк, от организационного отдела в конце 1994 г. – В. М. Курлович, работу по подготовке Устава курировала начальник юридического отдела Думы И. А. Шашкова. Автографы именно этих работников аппарата Думы зафиксированы на фото 6.


[Закрыть], был опубликован 07.04.1995 г. в газете «Тихоокеанская звезда». Началось его обсуждение312312
  Полемика открылась статьёй Ю. Стругова «Вся власть – Советам?» опубликованной в Тихоокеанской звезде 14.04.1995 г. 20 апреля в Тихоокеанской звезде публикуется статья Р. Целобановой «Страсти по власти», затем в Хабаровском экспрессе статья Д. Думского «Диктат губернатора сменит диктатура Думы?», в Молодом Дальневосточнике – статья В. Элькановича «Анекдоты рождаются в Хабаровске». На Хабаровском телевидении в программе В. Смоляка «Политические диалоги» в прямом эфире шло обсуждение двух проектов уставов с участием их разработчиков, депутата краевой Думы Б. Хачатуряна и кандидата юридических наук Н. Рудякова, а также доктора юридических наук, депутата Государственной Думы О. Миронова (члена фракции КПРФ), при широком участии общественности города. 27 апреля в газете «Тихоокеанская звезда» в статье «Не втискивайте «яблоко раздора» депутат Б. Хачатурян (автор данного исследования) говорит о воззрениях авторов «депутатского» проекта на проблему, 19 мая в этой же газете депутат Государственной Думы В. Подмаско в статье «Власть дают избиратели» излагает своё видение построения органов государственной власти в субъекте РФ, применительно к условиям Хабаровского края.


[Закрыть], своеобразным подведением итогов которого стало расширенное заседание общественной палаты при главе администрации Хабаровского края 16.05.1995 г. по обсуждению проекта краевого Устава.

Общий вывод из общественного обсуждения проекта устава и поступивших предложений участниками обсуждения был сделан такой: назрела острая необходимость скорейшего принятия Устава края, в котором были бы закреплены основы государственно-правового статуса Хабаровского края как субъекта РФ, были бы даны правовые нормы построения и функционирования краевых органов государственной власти и местного самоуправления. Все участники обсуждения проекта устава (за исключением единиц) согласились с предложенным концептуальным содержанием и схемой проекта устава и внесли предложения по улучшению его содержания313313
  См.: Целобанова Р. Устав ещё можно поправить // Тихоокеанская звезда, 1995. 18 мая; Зарев С. Страсти по уставу: избирателям от этого ни тепло, ни холодно // Приамурские ведомости. 1995. 18 мая.


[Закрыть].

Выполняя решение общественной палаты, Управление по работе с территориями администрации Президента РФ, решив выслушать компетентное мнение, направило проект Устава Хабаровского края, принятый в первом чтении, на заключение в Минюст РФ. Общий вывод полученного 24.05.1995 г. заключения Минюста был положительным: проект устава не нарушает существующего законодательного поля314314
  Заключение Минюста РФ от 12.05.1995 №02-03-67-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).


[Закрыть].

На состоявшемся 27.07.1995 г. заседание Хабаровской краевой Думы, первоочередным был вопрос «О проекте Устава Хабаровского края» (второе чтение) докладчик Б. Г. Хачатурян315315
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к ним. 26—27 июля 1995 г. Л. 11—44.


[Закрыть].

Депутаты, принявшие участие в дебатах, в своих выступлениях отметили, что общественное обсуждение жителями края проекта Устава Хабаровского края показало, что этот документ вызвал значительный интерес у граждан края, общественных и научных организаций, представителей органов власти края.

В краевую Думу поступили более семисот предложений, замечаний, пожеланий и уточнений к проекту устава.

Прислушиваясь к этим предложениям, депутаты не сочли правомерным предоставить главе исполнительной власти, право подписывать и обнародовать законы, считая, что тем самым будет нарушена ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти. Не согласились и с тем, чтобы установить наименование должности главы исполнительной власти края «губернатор края» как неоправданный ни юридически, ни исторически, ни лингвистически. Отклонили предложение главы администрации края о введении в крае высшего должностного лица края, посчитав, что тем самым в уставе будет заложена четвертая ветвь власти в крае – губернаторская, в чем на данный момент нет необходимости316316
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.2. Стенограмма заседания краевой Думы 26—27 июля 1995 г. Л. 1—89.


[Закрыть].

Депутаты ещё раз решили проверить соответствие Устава российскому законодательству, направив его в Совет Федерации, Государственную Думу ФС РФ, и Минюст РФ. И вновь полученные заключения были положительные317317
  Заключение Отдела по вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.08.1995 №34—14/81; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 25.08.1995 №2.2—805; заключение Минюста РФ от 08.09.1995 №02-01-147-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).


[Закрыть].

30 ноября 1995 г. Устав Хабаровского края (далее, Устав края, Устав) принимается в окончательной редакции на очередном заседании краевой Думы318318
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №13 заседания краевой Думы, решения, постановления, законы и документы к ним. 29—30 ноября 1995 г. Л. 127.


[Закрыть], докладчик Б. Г. Хачатурян и 25.12.1995 г. подписывается в торжественной обстановке в Конференц-зале по ул. Шевченко 3319319
  На день подготовки исследования здание получило длинное название «Дом официальных приёмов Правительства Хабаровского края».


[Закрыть] председателем Хабаровской краевой Думы В. А. Озеровым и Главой администрации края В. И. Ишаевым.

После опубликования в краевых газетах 10—11 января 1996 г. Устав Хабаровского края320320
  См. Устав Хабаровского края: принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», 13.01.1996. №7 (до ст. 37), 16.01.1996. №8 (до конца).


[Закрыть] вступил в силу321321
  О непонимании значения и сути этого документа у населения края говорит фото 9 показывающее порядок размещения Устава края на первой странице краевой общественно-политической газеты, где текст Устав помещён между заметками с новостями, обсуждением ЧП, качества изделий и т. п.


[Закрыть].

И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах322322
  См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. С. 3.


[Закрыть], основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить краевую Думу в регулятивной функции323323
  В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См.: Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда, 2000. 19 января.


[Закрыть].

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой.

Принятие конституций (уставов) субъектами РФ подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий324324
  Как пример, см.: Устав Иркутской области: научно-практический комментарий. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство. АО «Норма плюс». 1995; Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: изд-во ИГЭА. 1997; Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003; Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008.


[Закрыть], анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.

Главная причина этой напряжённости заключалась в том, что именно эти документы расставляли все точки над «i» в вопросах разделения властных полномочий, взаимодействия краевых, областных, окружных ветвей государственной власти, отношения к краевой, областной, окружной собственности и финансам и т. д.

Вместе с тем, эта работа осложнялась ещё и тем, что зачастую, приступая к ней, депутаты, руководители законодательных органов не предполагали, что столкнутся не только с большими трудностями, но и с недопониманием значения и сущности данных документов как со стороны отдельных депутатов, представителей исполнительных органов, так и жителей субъекта РФ.

Принятие Устава края показало, что, несмотря на сравнительно короткий срок своего существования, молодой краевой законодательный орган предпринял конкретные действия по укреплению единой системы государственной власти, созданию общего правового пространства, сумел накопить определённый опыт законотворческой работы.

Это позволило сформировать прочную правовую базу, обеспечивающую функционирование государственных органов власти края. За короткий исторический отрезок времени был сделан значительный шаг к выравниванию и закреплению конституционно-правового статуса края как субъекта РФ. Устав Хабаровского края был лишён, каких-либо поползновений в сторону регионального сепаратизм, чем болели нормативные правовые акты отдельных субъектов РФ, особенно республик в составе Федерации. В последующем конституции (уставы) субъектов РФ претерпели не только текстуальную модификацию, приведшую к смысловому изменению отдельных конституционных (уставных) положений (порой существенных), но вмешательство федерального законодателя привели к существенному изменению фундаментальных характеристик некоторых положений региональных основных нормативных правовых актов.

Так после принятия Устава края в него законами края 48 раз (на 01.06.2020 г.) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.

Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале уменьшили с 50 до 25, затем увеличили до 26, и до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор, Губернатор края и производные от них), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией законов и т. д.

Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01.01.2021 г.) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день издания данного исследования) тексту нормативных правовых актов края.

В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г.325325
  См. Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998.


[Закрыть] Хотелось бы не согласиться с этим мнением326326
  Например, при относительно стабильной Конституции США штат Луизиана за 200 лет принял 11 конституций!


[Закрыть]. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов, Советов, всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые – карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах – эхо политических событий в России конца ХХ столетия.

Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г., справился.

Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости основного регионального нормативного акта в виде конституции (устава) субъекта РФ. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах РФ. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.

На наш взгляд законотворческого «рвение» федерального законодателя было бы намного меньше, если бы российские парламентарии вместо жёсткой регламентации чётко сформулировали в законе №184 о б щ и е принципы организации органов государственной власти в субъектах РФ, как этого требует Конституция РФ. Но, как видим, законодатели пошли по другому пути…

В то же время, анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ и конституционного Республики Саха (Якутия), позволяет сказать, что задача подобных правовых актов не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.

В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000 гг. заметно девальвировала авторитет краевого Устава, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.

Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса327327
  Примером здесь может служить история регулирования механизма формирования статуса высшего должностного лица субъекта Федерации Федеральным законом №184: от прямых выборов до наделения полномочиями законодательным органом по согласованию с Президентом РФ, опять прямыми выборами или назначением законодательным органом субъекта РФ.


[Закрыть], так как в начале 1990 гг., после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов328328
  Изучение опыта работы представительных органов в зарубежных странах показывает, что законодательные (представительные) орган являются ведущими органами в системе органов государственной власти.


[Закрыть]. И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь и в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.

Характерным примером здесь могут служить отношения бывших председателей Законодательной Думы Хабаровского края к органу, который они возглавляли.

Например, в ст. 4 Устава края отмечается, что государственная власть в крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и дальше в такой же последовательности идёт характеристика этих органов. Но вот в информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 г.329329
  Информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 году // URL: http://www.duma.khv.ru (дата обращения: 28.10.2017).


[Закрыть] председатель Думы С. А. Хохлов пишет, что Контрольно-счётная палата сформирована «…согласно установленной процедуре по предложению Губернатора края и председателя Законодательной Думы». Хотя в Законе края о Контрольно-счётной палате определено, что «…предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счётной палаты вносятся в Законодательную Думу:

1) председателем Законодательной Думы;

2) депутатами Законодательной Думы – не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательной Думы;

3) Губернатором края».

То есть, губернатор в этом документе на третьем, а не на первом месте. Но в «Информации» – губернатор на первом месте! На вопрос о том, почему такое неуважение к своей должности и органу, который он возглавляет, в целом у должностного лица – председателя Думы, на наш взгляд есть чёткий ответ: человек пришёл на должность руководителя законодательного (представительного) органа из системы исполнительных органов…

Вызывает, на первый взгляд, недоумение и «тронная» речь председателя Думы В. В. Чудова, произнесённая им при вступлении в должность 24.09.2013 г. Как отмечается в Пресс-релизе о работе Законодательной Думы Хабаровского края в сентябре 2013 г.330330
  Там же.


[Закрыть], В. В. Чудов сказал следующее: «…стержнем нашей работы, на мой взгляд, должна стать стратегия по модернизации управления краем, принятая губернатором»331331
  См.: О краевой стратегии действий по реализации в Хабаровском крае основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 г.: распоряжение Губернатора Хабаровского края от 08.02.2013 №48-р // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013. №2 (Ч. I).


[Закрыть]. После таких заявлений вопросов о том, чем будет заниматься возглавляемый им орган, нет. И опять на вопрос о причине такой позиции ответ тот же самый – человек пришёл в представительный орган из исполнительного…

Создаётся впечатление, что руководство Думой, да и большинства депутатов, вообще не понимает её роль и место в системе органов государственной власти.

Такая позиция сохраняется и в последующие годы332332
  Справедливости ради необходимо отметить, что подобное отношение к представительному органу (как ко второму в системе органов госвласти субъектов РФ) со стороны руководителей этих органов, просматривается не только у хабаровских депутатов. Так выступая 23.09.2020 г. на церемонии инаугурации губернатора Краснодарского края председатель краевого Заксобрания Ю. Бурлаченко сказал буквально следующее: «…много новых важных дел, которые исполнительной и законодательной ветвям власти предстоит реализовывать вместе» // URL: dinskoi-raion.ru (Дата обращения 27.09.2020 г.). Как видим и здесь законодательный орган на втором месте.


[Закрыть].

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

во-первых, органом сдерживания и противовеса исполнительному органу краевой законодательный (представительный) орган за прошедшие годы не стал;

во-вторых, такая позиция представительного органа позволяет вести волюнтаристическую333333
  ВОЛЮНТАРИЗМ (от лат. voluntas – воля) – деятельность, не считающаяся с объективными законами исторического процесса, характеризующаяся произвольными решениями осуществляющих её лиц.


[Закрыть] политику исполнительному органу, что крайне отрицательно сказывается на социально-экономическом положении края;

в-третьих, с таким пониманием высшими должностными лицами субъекта РФ проблем разграничения полномочий, сдержек и противовесов между органами государственной власти субъекта и, главное, места и роли законодательного (представительного) органа в системе органов государственной власти, федеральным законодателям ещё не раз придётся вносить изменения в Федеральный закон №184! А это значит, что изменения в конституциях и уставах субъектов Федерации будут продолжаться, что вообще-то не добавляет уважения к этим документам334334
  Здесь на наш взгляд уместно напомнить отношение авторов «Федералиста» к проблеме частого изменения законов. Так Дж. Мэдисон отмечал, что «Беспорядочное и беспрестанно меняющееся законодательство не только уже само по себе великое зло, но ненавистно народу, и можно с уверенностью сказать, что население нашей страны <…> ни за что не успокоится, пока не будет покончено с чехардой и нерешительностью в правительствах штатов» // Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 239.


[Закрыть].

Проведённый анализ уставного нормотворчества в Хабаровском крае позволяет выделить следующие его этапы:

– первый этап (советский), (март 1992 – январь 1994 гг.) можно охарактеризовать как период перехода от советской модели государственного устройства к демократическому федеративному правовому государству и стремлением к выравниванию статуса субъектов РФ, в связи с углублением процесса децентрализации. Это было время работы над проектом устава края цель и содержание, которого были сформулированы Законом РФ «О краевом, областном Совете…». Этап позволил накопить правовой материал в качестве исходной базы и определить подходы для последующего уставного нормотворчества;

– второй этап, (апрель 1994 – ноябрь 1999 гг.) характеризуется разработкой и принятием Устава Хабаровского края, определившим и закрепившим статус края как равноправного субъекта РФ.

Этап отличается активным правотворчеством, смелым радикализмом и самостоятельностью краевого депутатского корпуса в наборе юридических норм, регламентирующих новые общественные отношения Хабаровского края, связанные с переходом из административно-территориальной единицы РСФСР в ранг равноправного субъекта РФ. В эти годы были сформированы новые органы краевой государственной власти.

Одновременно этап характеризовался и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами «суверенизации» теперь уже в краях, областях, … и отсутствием опыта подобного нормотворчества как в России, так и за рубежом.

Утверждение Хабаровского края в качестве равноправного субъекта РФ актуализовало изучение краевого устава и уставного законотворчества;

– третий этап (ноябрь 1999 г. – настоящее время) отличается приведением краевого Устава в соответствие с жёсткими требованиями федерального законодательства, выравниванием статуса органов государственной власти края, расширением прав и свобод для жителей края.

История уставного нормотворчества субъектов РФ позволяет сделать также вывод о том, что общество развивается быстрее, нежели законодательство. Особенно этот момент должны учитывать региональные нормотворцы.

На наш взгляд аналогичные этапы уставного нормотворчества прошли и другие края и области, как Дальнего Востока, так и России в целом.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. В декабре 2013 г. страна отмечала 20-летие Конституции РФ. В течение всех 20 лет различными издательствами выпускались красочно оформленные книги с текстом Конституции РФ. К сожалению, Устав Хабаровского края только один раз был выпущен в виде скромной серой брошюры в 1995 г., которая стала раритетом (см. фото 12). Автору не удалось обнаружить фотографию данного документа даже в Интернете.

Этот факт тоже говорит об отношении к главному документу края. В 2015 г. ему исполнилось 20 лет! О чём практически никто в крае не вспомнил. Мало того, накануне 20-летия принятия Устава края в Законодательной Думе прошла пресс-конференция посвящённая итогам работы Думы за 2015 г. Участники пресс-конференции – первый зам. председателя Думы С. Л. Луговской и зам. председателя Думы Ю. Ф. Матвеев вспомнили об Уставе края только в связи с уголовным преследованием бывшего председателя Думы В. В. Чудова335335
  См.: Краевая Дума: год особо резонансных законов // Тихоокеанская звезда, 2015. 24 декабря. Газета вышла за день до 20-летнего юбилея принятия Думой Устава края.


[Закрыть]. Не вспомнили в крае об этой дате и в 2020 г.

Правда, такое отношение к основному документу субъекта РФ не только в Хабаровском крае. По информации, имеющейся в Интернете, из дальневосточных краёв, областей, автономных округов в 2015 – 2016 гг. о юбилеи основного регионального нормативного правового акта вспомнили только в Приморском крае, где на страницах газеты «Владивосток» выступил один из авторов краевого Устава С. Д. Князев336336
  См.: Петрачков С. Устав Приморского края – 20 лет спустя // Владивосток, 2015 г. 25 июля.


[Закрыть].

Совершенно иное отношение к основному региональному документу, к истории его принятия в других субъектах РФ, особенно в республиках.

Так, в республике Татарстан день принятия Конституции Республики Татарстан – 6 ноября, объявлен праздничным днём – Днём Конституции Республики Татарстан. Татарстанцев с днём Конституции поздравляют руководители республики, Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан, руководители муниципалитетов.

И это не единичные, разовые проявления отношений к основному документу республики. В этот день в республике устраиваются концерты, народные гуляния, СМИ публикуют специальные статьи, посвящённые этой дате337337
  Так, 11.11.2014 г. телерадиокомпания «Альметьевск РТВ» сообщала, что «Памятный подарок накануне получили альметьевцы. В день празднования дня конституции в городе прошла акция, раскрашенная в зелёно-бело-красный цвета. Патриотический символ праздника в этот день получили сотни горожан. Акция влилась в непрерывную цепь праздничных действий, прошедших во всех городах Татарстана» // http://www.almetievsk-ru.ru (дата обращения: 20.11.2017). Информационное агентство «Татаринформ» 06.11.2015 г. публикует статью «Сегодня день Конституции Республики Татарстан», а интернет издание «нашареспублика» сообщает: «Татарстан отмечает День конституции» // http://sntat.ru (дата обращения: 15.10.2017).


[Закрыть].

В Республики Саха (Якутия) 27 апреля объявлен Днём Республики, он также имеет и второе название – День Конституции Республики. Этот день в республике объявлен нерабочим днём, руководители республики поздравляют жителей с праздником, возлагают цветы к памятникам общественных и политических деятелей Якутии. В СМИ публикуются статьи, посвящённые этому событию.

Специально изготовленный экземпляр текста Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) является одним из символов власти в Республике Саха (Якутия).