Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

а) развитие национального трудового потенциала, эффективное его использование. С этой целью:

– обеспечение всем гражданам равных возможностей в реализации права на труд и свободный выбор профессии;

– обеспечение доступности бюджетных услуг, как основу роста качества жизни населения;

– создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности;

– поощрение трудовой и предпринимательской инициативы граждан и работодателей, создающих дополнительные рабочие места, а также механизмы социальной защиты;

б) концентрация государственных инвестиций554554
  ИНВЕСТИЦИИ – вложения капитала как внутри страны, так и за рубежом с целью получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ – деятельность хозяйствующего субъекта, направленная на осуществление инвестиций.


[Закрыть] на развитие отраслей с высоким потенциалом отдачи;

в) развитие малого бизнеса;

г) тщательный анализ темпов роста тарифов на услуги естественных монополий.

И ни каких предложений в сфере усовершенствования организаций управления, повышения ответственности органов и должностных лиц за дела как в субъектах Федерации, так и в муниципалитетах.

Примерно в этом же ключе, т.е. обо всём помаленьку, в основном про экономику председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко в соавторстве с председателем Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению И. В. Бабичевым в опубликованной в 2020 г. статье под многообещающем заголовком «Местное самоуправление сегодня и в среднесрочной перспективе»555555
  Диденко А. Н., Бабичев И. В. Местное самоуправление сегодня и в среднесрочной перспективе // Местное право. 2020. №4. С. 3—28.


[Закрыть] анонсируя во вступлении «…предложения, которые могли бы составить содержательную часть новых Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в нашей стране, – считают необходимым включить, такие как, – территориальные, организационные (прежде всего организационно-властные), <…> основы местного самоуправления, <….> ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», дальше анонса этих проблем авторы не пошли. То есть, вбросив очередной мем556556
  Здесь под МЕМОМ понимается идея, символ, манера или образ действия, осознанно или неосознанно передаваемые от человека к человеку посредством речи, письма, видео, ритуалов, жестов и т. д.


[Закрыть] (о проблемах в области организационных основ местного самоуправления, управляемости органов МСУ, ответственности органов и должностных лиц МСУ), в дальнейшем авторами ни чего не предлагается по решению озвученных проблем.

Напрашивается вывод, что федеральных законодателей вполне устраивает сложившаяся, в последние тридцать лет, система государственного и муниципального управления и состояние ответственности органов и должностных лиц в субъектах РФ и муниципалитетах.

Не вселяет оптимизма и отношение управленческой элиты России к проблемам развития региональной экономики в конце второго десятилетия XXI столетия. Особенно ярко это проявилось в феврале 2018 г. на Российском инвестиционном форуме, проведённом в г. Сочи, в работе которого приняли участие Правительство РФ во главе с Председателем Правительства и большинство руководителей субъектов РФ.

Организаторы форума предложили для обсуждения многообещающую тему «Новая региональная политика: совершенствуя управление». В ходе двухдневного обсуждения были рассмотрены такие вопросы как: «Человеческий капитал – основа экономики будущего на Дальнем Востоке», «Налоговая система России: отвечая на вызовы», «Новая региональная политика – преемственность или перемены», «Региональный бюджет. Потратить нельзя сэкономить» и т. п. Но, как видим, термин «управление», кроме как в повестке, нигде не звучит!

Нет сомнения, что обсуждаемые вопросы важны, но, участники дебатов в очередной раз произнесли дежурные речи, которые в большинстве своём характеризовали сложившуюся региональную картину, в то время как по нашему мнению, они должны были предложить, как заявлено в программе, стратегию «совершенствования управления» регионами, новую региональную политику557557
  ПОЛИТИКА – (греч. politike – искусство управления государством) – организационная и регулятивно-контрольная сфера общества, основная в системе других таких же сфер: экономической, идеологической, правовой, культурной, религиозной.


[Закрыть] и, прежде всего, в управленческо-экономической сфере.

Рефрен двухдневной панельной дискуссии – предложение Председателя Правитель-ства РФ (Д. А. Медведева), поддержанное представителями субъектов РФ, о привлечении в субъекты РФ инвестиций для строительства дорог, жилья и агрохолдингов558558
  Но и в этой области Хабаровский край не может похвастаться достижениями. Так характеризуя инвестиционную деятельность края, декан факультета ХГАЭП С. Солдаткин в 2013 г. писал, что «Инвестиционный климат в Хабаровском крае имеет много перспектив, но пока слабо их реализует. У региона достаточно возможностей для развития, но местные власти и бизнесмены эти возможности не используют в полной мере» (Солдаткин С. Инвестиционный климат в Хабаровском крае пока слабо развит, но перспективен // URL: https: amurmedia.ru (дата обращения 12.04.2018). Кроме того, по мнению большинства экономистов на глобальных инвестиционных рынках ждут большой дефицит.


[Закрыть].

И это неединственная такая позиция со стороны представителей исполнительных органов. Так говоря о проблемах Дальнего Востока, заместитель председателя Правительства РФ – полномочный представителя Президента РФ в ДФО559559
  Отдельные исследователи эту должность сравнивают с «генерал-губернатором» в царской России. См.: Межуев В. Б. Генерал-губернаторы в системе местного управления в России // Россия в условиях трансформации. Выпуск 312. М., 2001; Трифонов Д. Эволюция политического института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Право и управление. XXI век. 2014. №3 (32). С. 70.


[Закрыть] Ю. П. Трутнев отмечая, что отток населения на Дальнем Востоке сохраняется, так как людей не устраивают здравоохранение, образование, возможно, инфраструктура городов560560
  Вот как охарактеризовал жизнь дальневосточников Комитет Госдумы по бюджету и налогам в своём заключении на проект федерального бюджета на 2019 – 2021 гг.: несмотря на увеличение бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы развития Дальнего Востока, продолжительность жизни там ниже среднероссийской (72,7 и 70,1 года), вдвое выше смертность от туберкулёза (6,2 и 12,4 чел.); а общая смертность трудоспособного населения выше на 21% (473,4 и 572,3 случаев на 100 тыс. населения); втрое выше доля аварийного жилья – 2% (самый высокий показатель среди округов); а стоимость новостроек на 21% выше; уровень долговой нагрузки в ряде регионов ДФО превышает экономически безопасный. Наряду с этим Дальний Восток сохраняет низкий удельный вес в инвестиционных расходах действующих госпрограмм развития культуры и туризма (0,5%), здравоохранения (2,4%), образования (2,9%), жилья и ЖКХ (2,9%), физкультуры и спорта (4,8%). В результате этого не обеспечены финансированием даже приоритетные объекты, включённые в «дальневосточные» разделы. Подробнее см.: Сухаренко А. Дальневосточный гамбит // Новая газета во Владивостоке. 23.07.2020. №552. URL: ttps://novayagazeta-vlad.ru (Дата обращения 26.07.2020).


[Закрыть]. А потому, делает он вывод, необходимо повышение качества жизни в макрорегионе до уровня выше среднероссийского, на что потребуется два миллиарда рублей561561
  Ю. Трутнев. Дальнему Востоку для преодоления миграции нужно 2 трлн. рублей // URL: https://amur.info. 19.07.2019. (Дата обращения 19.07.2019).


[Закрыть]. Никто не спорит, повышать качество жизни необходимо, в том числе и через вливание дополнительных финансовых средств, но этого будет мало. Необходима, прежде всего, качественно новая система управления и ответственности на региональном уровне.

В духе констатации состояния дел в субъектах РФ и муниципалитетах оформляются ежегодные доклады об эффективности деятельности органов и должностных лиц в субъектах Федерации, органов местного самоуправления562562
  Как пример, см.: Об эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области: постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2014 г. №698-пп (с изменениями на 25.06.2021 г.) // URL: https://irkobl.ru (дата обращения 11.10.2021); результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Сводный доклад Хабаровского края по итогам 2020 г. // URL: minec.khabkrai.ru (дата обращения 08.10.2021).


[Закрыть]. Многие документы предусматриваю систему поощрения. Но ни в одном из изученных, нет положения о том, что будет за снижение тех или иных показателей.

Аналогичное положение дел и в научной среде. Так, во втором десятилетии XXI столетия, стало модным говорить об исполнении национальных проектов на всех уровнях управления. Но исследователи, приводя неплохую статистику состояния дел в анализируемой сфере, говоря о творческом подходе к их исполнению, о недостатках в выполнении национальных проектов (статистика плачевная), совершенно не обращаются как к причинам появления недостатков, невыполнении нацпроектов, так и к ответственности соответствующих органов и должностных лиц за неисполнение национальных проектов на территории соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований563563
  Как пример, см.: Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Национальные проекты России: региональное измерение // ЖУРНАЛ «ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика». 2019. №1. С. 37—53; Самандина Л. В., Халикова С. С. Практика участия органов местного самоуправления Хабаровского края в реализации национальных проектов // Власть и управление на Востоке России. 2020. №4 (93). С. 109—118; Орешин В. П. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие для вузов // Москва: РИОР: Инфра-М. 2021.


[Закрыть]. Статистика дело хорошее, но в научных работах хотелось бы видеть не только цифровой анализ, а причины, влияющие на положение дел в субъектах РФ, муниципалитетах, конкретные предложения по исправлению сложившейся ситуации.

Как видим ни законодательная, ни исполнительная ветви власти, ни научные круги не озабочены вопросами улучшения именно управляемости в регионах и муниципалитетах. Вместо правового реформирования системы управления в сфере экономики (как, в общем-то, и в других сферах деятельности) по созданию механизма управления – констатация фактов характеризующих положение дел в рассматриваемой сфере, предложение программ точечных вкраплений в бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов в виде инвестиций для хозяйственной деятельности, в крайнем случае голая статистика положения дел в субъектах РФ и муниципальных образованиях. А как за невыполнение тех или иных рассматриваемых вопросов будут отвечать органы и должностные лица регионов и муниципалитетов, как правило, не говорится ни слова…

Примерно в этом же ключе звучат все предложенные планы развития Дальнего Востока. Но, в большинстве случаев, они оставляют следы только на бумаге, зачастую своевременно не выполняются и в последующем неоднократно продлеваются564564
  Как пример, см.: Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа»: постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №308 (ред. от 10.11.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ, 05.05.2014, №18. Ч. I, ст. 2154. Председатель Правительства РФ М. В. Мишустин 23.09.2020 г. презентовал программу развития Дальнего Востока до 2035 г. // URL: https://www.rbc.ru (Дата обращения 29.09.2020 г.). Странно только то, что при введении очередной новой программы ничего не говориться о выполнении/невыполнении предыдущих подобных программ. А таких было несколько. Так, постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 №480 была утверждена федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2005 года» (продлённая до 2013 года), постановлением Правительства РФ от 28.12.2009. №2094-р был утверждён документ под названием «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года».


[Закрыть].

Такое же положение дел и в дальневосточных субъектах РФ. Практически во всех из них в 2018 г. регулярно принимаются соответствующие программы социально-экономического развития региона. Толчком к этой работе стал Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ565565
  О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ // СЗ РФ. 2014. №26 (часть I), ст. 3378.


[Закрыть]. Закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования и определяет, что стратегическое планирование в РФ осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований. В соответствии с требованиями федерального законодателя субъекты РФ приняли свои законы о стратегическом планировании в субъекте566566
  Как пример см.: О стратегическом планировании в Приморском крае: Закон Приморского края от 02.12.2015 №732-КЗ (ред. от 05.11.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2015. №141; Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае: Закон Камчатского края от 28.12.2015 №735 (ред. от 23.09.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Официальные Ведомости. 2016. №10—11; Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области: Закон Амурской области от 10.06.2015 №552-ОЗ (ред. от 06.04.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Амурская правда, 16.06.2015. №103.


[Закрыть].

Законы, как правило, имеют, можно так сказать одинаковое содержание, с небольшими местными нюансами. Но Хабаровский край и здесь заметно отличился. Так если в упомянутых в сносках законах Приморского и Камчатского краёв, Амурской области перечень участников стратегического планирования начинается с законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а затем уже говориться о губернаторе и правительстве субъекта, то в Хабаровском крае законом567567
  См.: О стратегическом планировании в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 29.07.2015 №96 (ред. от 30.09.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2015. №7 (часть I).


[Закрыть] установлена несколько иная последовательность (ст. 3) при определении участников стратегического планирования на уровне края, а именно: 1) Губернатор края; 2) Законодательная Дума края; 3) Правительство края; 4) органы исполнительной власти края; 5) Контрольно-счётная палата края; 6) иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ и края. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 4 закона о стратегическом планировании ЗДХК осуществляет законодательное регулирование в сфере стратегического планирования в крае и осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов края, направленных на регулирование отношений в области стратегического планирования в крае, то в соответствии с ч. 1 этой же статьи Губернатор края участвует, определяет, осуществляет то, что примет Дума! То есть хабаровские законодатели вновь выпячивают руководителя исполнительного органа и ставят его выше органа, принимающего решение в форме закона! Приходится ещё раз высказывать своё мнение по поводу того, что на первом месте, в соответствии с Уставом края, всё-таки должен быть именно орган, устанавливающий нормы поведения или как мы говорили выше – ведущий. А затем уже тот орган, который будет эти нормы осуществлять, т.е. ведомый, хотя он и называется «высшим органом государственной власти субъекта РФ».…

На наш взгляд именно вброс термина «высший» в юридическую лексику федеральным законодателем и путает сознание отдельных депутатов о месте органов государственной власти в их системе, даже несмотря на то, что в уставах их место чётко зафиксировано! Такая позиция депутатов Законодательной Думы позволяет предположить о слабом знании основного НПА края – Устава Хабаровского края краевыми депутатами, а это в свою очередь, говорит о необходимости обучения депутатского корпуса Думы основам государственного права субъекта РФ.

Муниципалитеты так же приняли свои соответствующе НПА. Здесь мы видим ту же самую картину: если в большинстве дальневосточных муниципалитетов «Стратегии…» принимаются представительными органами568568
  Как пример, см.: О стратегическом планировании в Петропавловск-Камчатском городском округе: решение Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22.12.2015 N 375-нд (ред. от 30.10.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Град Петра и Павла. 26.12.2015. №53.


[Закрыть], то в Хабаровском крае, по примеру старшего руководителя, документ принимается администрацией соответствующего МО569569
  Об утверждении Положения о стратегическом планировании в городском округе «Город Хабаровск»: постановление Администрации города Хабаровска от 06.07.2015 №2285 // Хабаровские вести. 10.07.2015. №104.


[Закрыть]. Но вот в отношении порядка в расположении участников стратегического планирования, в отличие от краевого закона, на первом месте здесь муниципальные представительные органы. Но, как и с федеральными НПА, при приёме новых программ, стратегий, как в субъектах РФ, так и в муниципалитетах, как правило, не делается анализ исполнения предыдущих. Хотя в большинстве субъектов РФ принято уже по два подобных документа570570
  Как пример, см.: О Стратегии социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.01.2009 №1-пр (ред. от 26.05.2011) // Собрание законодательства Хабаровского края», 12.04.2010, №3 (92); Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2030 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.06.2018 №215-пр (ред. от 24.11.2021) // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.07.2018. №6. О стратегии социально-экономического развития Приморского края до 2025 года: Закон Приморского края от 20.10.2008. №324-КЗ (ред. от 02.02.2016) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 20.10.2008. №89.


[Закрыть].

В то же время, огромные территории дальневосточных субъектов РФ, малое количество небольших поселений, расположенных на многокилометровом удалении друг от друга, отсутствие круглогодичного транспортного сообщения между ними и с административными центрами требуют своих систем государственного и муниципального управления, налогового и бюджетного регулирования, отличных от систем регионов, расположенных в европейской части России. Необходимо выработать идеологию нахождения России на территории Дальнего Востока. По мнению научной общественности ДФО, в конце второго десятилетия XXI столетия Дальний Восток стоит на перепутье, и необходимо знать, какой дорогой двигаться дальше, что ждёт дальневосточников в будущем571571
  Подробнее см.: Угланов А. Вячеслав Штыров: Государственная программа по развитию Дальнего Востока исчезла… // «Аргументы Недели» 29 – 04 августа 2020. №29 (723). URL: https://argumenti.ru (Дата обращения 04.08.2020 г.).


[Закрыть].

По нашему мнению, улучшить положение дел в субъектах Федерации, а значит и в целом в стране можно, только если удастся создавать такую систему регионального управления, которая бы решала стоящие перед субъектом РФ задачи в интересах его населения и была бы перед ним (населением) ответственна и если на уровне каждого субъекта РФ будет четкое понимание не только поставленных и решаемых целей и задач, но и будет внедрён механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов572572
  Алгоритм проведения оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ в области развития экономики приведён в диссертационном исследовании Т. Н. Воробьевой. См.: Воробьева Т. Н. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственного управления эконмическим развитием регионов Сибири: Дисс. канд. … юрид. наук. Красноярск, 2018.


[Закрыть]. А потому первоочередная задача органов государственной власти субъектов РФ – укрепление внутренних структур регионального управления.

Таким образом, во-первых, несмотря на очевидные успехи федеративного строительства к началу третьего десятилетия XXI столетия с повестки дня не сняты ряд вопросов, связанных с экономическими полномочиями субъектов РФ;

во-вторых, смена собственников не привела к эффективному хозяйствованию. В экономике утвердилось господство естественных монополий, экономический и финансовый кризис углубился. Кроме того, краткий анализ, проведённый выше, показывает, что необходимо провести реформирование у п р а в л е н и я экономикой на уровне субъектов РФ. Для этого, прежде всего, нужна политическая воля, выраженная в законодательстве;

в-третьих, и это самое главное, на региональном уровне не выработана система ответственности органов и должностных лиц перед населением субъектов РФ за состояние дел в регионе.

Термин «бюджет» в теоретическом плане включает в себя три понятия:

– бюджет как экономическая категория – это совокупность объективных, в основном, регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием централизованных денежных фондов, находящихся в руках соответствующих органов власти;

– бюджет с правовой точки зрения (под которым понимается план-прогноз) – форма и использование денежных фондов для обеспечения функций органов государственной власти (закрепляется законами соответствующих органов власти);

– бюджет в материальном смысле слова – представляет размер, объем этих денежных фондов.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы её построения, то есть бюджетное устройство, которое включает в себя организацию и принципы построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, а также распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

Бюджетное устройство страны определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты, находящиеся в ведении органов МСУ. В федеративных государствах бюджетная система, состоящая из трёх звеньев (государственный или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты субъектов Федерации; местные бюджеты), имеет определённую специфику и базируется на соблюдении следующих основных принципов:

– равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определённых условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов Федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих ограничений;

– разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, то есть фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счёт бюджетов того или иного уровня. При этом, может иметь место, устанавливаемое законодательно как наличие прав финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

– самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом, может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами Федерации, так и наличие права центра и членов Федерации на налогообложение одних и тех же объектов574574
  См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ЮНИФРА-М. 1997. С. 251.


[Закрыть].

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются основополагающими, поскольку выражают право государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, верховенство закона, укрепление единства государства.

Основными функциями бюджета являются: перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств575575
  Подробнее см.: Дробозина Л. А. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов [Л. А. Дробозина, Л. П. Окунева, Л. Д. Андросова] / Под ред. Л. А. Дробозиной. М.: Финансы – ЮНИТИ. 1997. С. 147.


[Закрыть].

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определённую систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству, она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

За последнее десятилетие ХХ в. бюджетная система РФ претерпела кардинальные изменения. До 1991 г. её государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.

После 1993 г. в бюджетную систему России как суверенного федеративного государства входят бюджеты трёх уровней, являясь её самостоятельными частями. К ним относятся:

а) государственные бюджеты двух уровней:

– федеральный бюджет;

– бюджеты субъектов Российской Федерации.

б) местные бюджеты, которые своими доходами и расходами не входят в бюджет территорий и не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов, в том числе для выполнения государственных функций.

Организация бюджетной системы, принципы её построения составляют бюджетное устройство страны. Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на следующих принципах: единство бюджетной системы, самостоятельность, полнота, реальность, гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России.

Тем не менее, несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, каждый из бюджетов имеет полную самостоятельность, которая проявляется во взаимо-действии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем нормативного распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Федеральный бюджет России – главное звено бюджетной системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть частично централизованные доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы России для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления576576
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1998. №31, ст. 3823. (Далее, БК РФ).


[Закрыть]. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти, финансовую поддержку бюджетов субъектов РФ, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов.

Бюджеты субъектов РФ – фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы МСУ муниципальных образований.

Доходы бюджета субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут быть подразделены на следующие виды: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

Как отмечают авторы учебного пособия «Региональное право»577577
  Подробнее см.: Региональное право: Учебник… С. 172—181.


[Закрыть] к налоговым доходам субъекта РФ бюджетное и налоговое законодательство относит, прежде всего, региональные налоги:

1) налог на имущество организаций. Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (далее, НК РФ), порядок и сроки уплаты налога.

2) налог на игорный бизнес. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в пределах, установленных НК РФ;

3) транспортный налог. Устанавливается и вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ.

Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога в пределах, установленных гл. 30 НК РФ, порядок и сроки его уплаты.

Эти налоги зачисляются в 100% объёме в бюджет субъекта РФ, т.е. данные налоги не могут быть централизованы в вышестоящий бюджет.

К налоговым доходам субъекта РФ отнесены также федеральные налоги и сборы, доходы от специальных налоговых режимов, которые в определённом проценте зачисляются в бюджет субъекта РФ. Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются также ст. 56 БК РФ578578
  Определённый перечень доходов также закрепляется в ст. 26.15 Федерального закона №184.


[Закрыть].

Согласно действующему законодательству предусмотрены федеральные налоги (сборы), которые зачисляются в 100% объёме в региональный бюджет. К ним относятся: акцизы на алкогольную продукцию; акцизы на пиво; налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых; налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов; сбор за пользование объектами животного мира; государственная пошлина за определённые юридически значимые действия.

Ряд федеральных налогов зачисляются не в полном объёме в бюджет субъекта РФ, а по определённому нормативу, который устанавливается ст. 56 БК РФ. К ним относятся: налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключённых до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»579579
  Федеральный закон от 30.12.1995 №225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О соглашениях о разделе продукции» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1996. №1, ст. 18.


[Закрыть] – по нормативу 80%; налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, – по нормативу 100%; налог на доходы физических лиц – 70%; акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья – 50%; акцизы на спиртосодержащую продукцию – 50%; акцизы на автомобильный бензин, включая прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей – 60%; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – по нормативу 5%; налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространённых полезных ископаемых) – по нормативу 60%; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – 5%; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) – 30%; а также доходы от специальных налоговых режимов – налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения – 90%; налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощённой системы налогообложения, – по нормативу 90%; единый сельскохозяйственный налог – 30%.

По мнению авторов учебного пособия «Региональное право» неналоговые доходы субъекта РФ могут быть подразделены на несколько групп580580
  А. Гамельтон предлагал подразделять налоги на прямые и косвенные. Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 231.


[Закрыть]: доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённого субъектам РФ, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются ст. 57 БК РФ. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ, формируются, в том числе за счёт: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Федерации, части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, – в размерах, определяемых в порядке, установленном законами субъектов РФ581581
  Как правило, размер регламентируется законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий год.


[Закрыть]; платы за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 40%; платы за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд – по нормативу 100%; декларационного платежа – по нормативу 100%; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, – по нормативу 100%; доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 20%; доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, – по нормативу 20%; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, – по нормативу 100%; разовых платежей за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов, – по нормативу 100%. В бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению: плата за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 80%; доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Федерации не установлено иное; доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

К безвозмездным поступлениям субъекта РФ относятся: дотации582582
  Согласно ст. 6 БК РФ ДОТАЦИЯ – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.


[Закрыть] из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии583583
  Согласно ст. 132 БК РФ, СУБСИДИЯ бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения российских субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов МСУ по вопросам местного значения.


[Закрыть] из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции584584
  Согласно ст. 133 БК РФ, СУБВЕНЦИЯ бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств российских субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам МСУ в установленном порядке.


[Закрыть] из федерального бюджета; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Таким образом, в рамках межбюджетных отношений субъект РФ может получать безвозмездные поступления в форме дотаций, субсидий и субвенций. В настоящее время такие безвозмездные поступления объединены термином «межбюджетные трансферты».

Дотация выделяется субъекту РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Это задача решается путём сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения полномочий субъекта РФ. Следует заметить, что все субъекты Дальневосточного федерального округа являются получателями такой финансовой помощи из данного фонда. Это свидетельствует о том, что уровень налоговых доходов на одного жителя, расходы по предоставлению бюджетных услуг в расчёте на душу населения ниже, чем, в среднем, по субъектам РФ. В связи с чем, они получают такую финансовую помощь для выравнивания своего уровня бюджетной обеспеченности.

Субсидия субъекту РФ может предоставляться из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Следует также отметить, что субсидии могут предоставляться юридическим и физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии могут предусматриваться также автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (ст. 78, 78.1 БК РФ).