Текст бизнес-книги "Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие"

Автор книги: Елена Шишкина

Раздел: Юриспруденция и право, Наука и Образование

В Республике Бурятия с 2017 г. день принятия главного закона республики 22 февраля является государственным праздником338338
  История конституции Республики Бурятия примерно такая же, как и у многих других республик (бывших АССР) в составе РФ. Первым документом, регулирующим государственное устройство на этой территории, было Положение об устройстве Бурят-Монгольской АССР, принятым в 1923 г. и подписанным в сентябре этого года М. И. Калининым. В 1937 г. VII Чрезвычайный съезд Советов Бурят-Монгольской АССР утвердил первую Конституцию республики. В мае 1978 г. была принята Конституция Бурятской АССР. 22.02.02.1994 г. Верховный Совет Бурятии принял Конституцию Республики Бурятия.


[Закрыть]. К этому дню в республике приурочен целый ряд мероприятий. В школах проходят правовые уроки, на которых учащимся рассказывают о государственном устройстве Бурятии. В библиотеках организуются выставки основного нормативного правового акта, изданные в разное время, книги с его комментариями.

В Приморском крае день принятия устава края называется «День края», но это исключение для дальневосточных субъектов РФ.

Показательным является и отношение к оформлению основных нормативных правовых документов субъектов РФ в самих российских субъектах. К примеру, вот как выглядят обложки конституций и уставов некоторых субъектов РФ, опубликованные в интернете, многие из которых неоднократно переиздавались.

И, тем не менее, несмотря на такое безразличное отношение к основному документу в Хабаровском крае, прежде всего со стороны краевой политической элиты, подводя итог истории уставного нормотворчества в крае можно без преувеличения утверждать, что она (история) свидетельствует о естественной эволюции административной единицы в составе РСФСР в государственно-территориальное образование – равноправный субъект РФ, что предопределяет его дальнейшее конституционное развитие.

Оценивая уставное нормотворчество депутатов Хабаровской краевой Думы – Законодательной Думы Хабаровского края, и говоря о сути и значении краевого Устава, её первый председатель В. И. Озеров в 2013 г. в юбилейном издании (фото 26), посвящённом 20-летию Думы, отмечал, что «Большая, кропотливая, вдумчивая работа шла по разработке Устава края, так называемой нашей малой Конституции. Время показало, что, несмотря на произошедшие за этот период (с 1995 по 2013 гг., Б.Х и Е.Ш.) серьёзные изменения федеральных законов, Хабаровские законодатели в своём Уставе сумели правильно разграничить и закрепить полномочия представительной и исполнительной властей, а также органов местного самоуправления»339339
  Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность. Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости». 2013. С. 55.


[Закрыть].

Именно на основании краевого Устава в последующем были приняты основополагающие законы: о Законодательной Думе Хабаровского края, о краевой администрации, о выборах в органы государственной власти края и органы местного самоуправления и ряд других. Таким образом, Устав края, институализировав Хабаровский край в ранг равноправного субъекта Российской Федерации в последующем должен стать тем документом, который даст жителям края ответ на вопрос о том, что их ждёт, и как они будут жить дальше

Глава 2 Трансформация государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации

§2.1 Понятие и содержание конституционно-правового статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

Федеративное построение государства предполагает наличие территориальных единиц, именуемых субъектами федерации, которые имеют определённую самостоятельность и определённые признаки государственности, выражающиеся в возможности самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своей компетенции и территории, наделяются властными правами, правом на собственное правовое регулирование, ответственностью за их исполнение и некоторыми другими правами. Для исполнения этих функций требуется наличие в субъекте федерации основополагающего акта: конституции (устава), региональных нормативных правовых документов и соответствующих органов публичной власти.

Необходимо отметить, что Россия (РСФСР – РФ) до 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики340340
  АВТОНОМНАЯ РЕСПУБЛИКА – В СССР административно-территориальное образование (одна из государственно-правовых форм решения национального вопроса, созданные в результате ленинско-сталинской национальной политики, закреплённой в ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. в виде принципа устанавливающего, что «Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы…». Имелись автономные республики (политическая автономия), автономные области и автономные округа (административная автономия) // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 16. Автономные Советские Социалистические Республики (АССР) входили в состав союзной республики; имели свою конституцию, законы, Верховный Совет, правительство, Верховный Суд. АССР были представлены в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. В отличие от союзных республик не имели права свободного выхода из состава СССР и соответствующей союзной республики. В 1981 г. в состав РСФСР входили 16 АССР. С 1991 г. АССР стали провозглашать себя «суверенными государствами» и получили (в соответствии с Федеративным договором) название «республик в составе Российской Федерации» // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 5.


[Закрыть] в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.

Всё изменилось после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая, определяя в ст. 5 субъектный состав страны трансформировала341341
  ТРАНСФОРМИРОВАТЬ – (лат. transformare – преобразование, превращение) – преобразовывать, превращать, изменять вид, форму, свойства чего-либо // Шестерина Н. Л. Толковый словарь иностранных слов. М.: Кучково поле. 1998. С. 288.


[Закрыть] статус субъектов РФ, установив, что «Российская Федерация состоит из республик (государств), краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.) в ст. 65 (в ред. 1993 г.) перечисляет 89 субъектов РФ: среди них: 21 республика342342
  РЕСПУБЛИКА – (лат. rēsрūbliса, букв. – общественное дело) – форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному представительному органу; глава государства также избирается населением или специальной избирательной коллегией // Федерализм: энциклопедический словарь. Мн.: ИНФРА-М. 1997. С. 102.


[Закрыть], 6 краёв343343
  КРАЙ – первоначально местность на окраине государства (как пример, Украина, Дальневосточный край). В Советской России краями назывались крупные территориально-административные единицы, имевшие в своём составе подчинённое автономное образование или внутрикраевую область (в составе Приморского края с 1938 по 1939 гг. находились Приморская и с 1932 по 1943 гг. Уссурийская области). Документально это положение нигде закреплено не было. После получения нового статуса автономиями и административных преобразований, приведших к ликвидации внутрикраевых автономий и областей или их выходу из состава краёв, у краёв, созданных в советское время, исчезла формальная причина сохранять свой статус, и его сохранение у них – дань традиций (как пример Хабаровский край). Но в XXI в. в результате административных реформ в России появились новые края (Пермский, Камчатский, Забайкальский) созданные по тому же принципу, что и края в советское время.


[Закрыть], 49 областей344344
  ОБЛАСТЬ – в Российской Федерации основная единица административно-территориального деления России – равноправный субъект Федерации.


[Закрыть], 2 города федерального значения345345
  Термин «ГОРОД ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ» употребляется в связи со сложившейся практикой, а не в результате теоретических изысканий. В Федеративном договоре Москва и Санкт-Петербург являются субъектами Федерации, но не именуются городами федерального значения. К городам федерального значения они причислены в Конституции РФ, принятой в 1993 г. (ст. 65), чем, видимо, и подчёркнута их общегосударственная значимость. В 2014 г. Федеральным конституционным законом РФ установлено, что г. Севастополь принят в состав РФ как город федерального значения. См.: О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03. 2014 №6-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. №12, ст. 1201. С точки зрения государственного устройства, города федерального значения вернее было бы считать унитарной частью страны, подчиняющейся непосредственно центру.


[Закрыть], одна автономная область346346
  АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ – в СССР область, отличающаяся особенностями национального состава и быта. При их образовании они входили в состав краёв. К 1991 г. в РФ было 5 автономных областей, 4 из которых объявили себя республиками; сохранила свой статус лишь Еврейская автономная область (ЕАО) выйдя из состава Хабаровского края и став равноправным субъектом Российской Федерации // Федерализм: энциклопедический словарь. Мн.: ИНФРА-М. 1997. С. 158.


[Закрыть] и 10 автономных округов347347
  АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ – форма территориальной автономии по этническому принципу для малых (малочисленных) народов Севера; до 1977 г. – национальный округ. Все округа входили либо в области, либо в края. С 1993 г. – равноправные субъекты Российской Федерации // Там же. С. 158.


[Закрыть]. Разнообразие содержания статусов отражает определённые исторические, этнические, юридические различия между ними348348
  Так И. А. Гашокин и М.Ж Хачеритлов выделяли 5 таких признаков (см.: Гашокин И. А., Хачеритлов М. Ж. Государство: теория и реальность. Нальчик, 1998. С. 119.); В. Е. Чиркин и Е. Г. Крылова – по 7 (см.: Чиркин В. Е. Субъекты федерации и несубъекты в федеративном государстве // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 72—77; Крылова Е. Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право, 2007. №16. С. 14).


[Закрыть]. Некоторые формы статуса имеют исторические корни, некоторые обязаны своим происхождением этническому принципу районирования территорий.

В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, … принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.

Несмотря на то, что вопрос о понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ, т.е. его структурно-функциональная сторона в научных исследованиях обсуждается довольно продолжительное время, но характеризуется всё ещё неодинаково349349
  Отдельные исследователи, изучая статус субъектов Федерации, даже не формулируют его понятие. Как пример, см.: Громова О. Н. Конституционный статус области в составе Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов. 1998.


[Закрыть]. И как результат, на понимание статуса субъекта Федерации в российских юридических научных кругах сложилось два устойчивых взгляда.

Отдельные учёные в статус субъекта РФ включают две составляющие – права и обязанности350350
  Эта точка зрения на понимание термина «статус» отмечается в большинстве словарей, изданных в России, как во времена СССР, так и в постсоветское время (как пример, см. сноску 15 во введении к данному исследованию). Именно в такой интерпретации понимание статуса субъекта РФ, как предмете конституционного (уставного) регулирования, вошло в большинство современных научных изданий, рассматривающих данный термин и отражается в ссылках отдельных авторов как «традиционное понимание». Так, О. П. Личичан говоря о статусе субъекта РФ в 2012 г., предлагает исходить «…из традиционного понимания статуса как совокупности прав и обязанностей носителя этого статуса…». Подробнее см.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 50.


[Закрыть].

Например, А. Н. Лебедев (1999 г.) считает, что статус субъекта РФ можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком – это, прежде всего, права и обязанности российских субъектов исключительно по отношению к Российской Федерации, т.е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъектов понимается как их права и обязанности по отношению и к Российской Федерации, и к другим субъектам права, с которыми субъекты РФ могут вступать в правоотношения351351
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика): Монография. М., 1999. С. 29.


[Закрыть].

В этом же ключе характеризуется статус субъекта федерации в коллективной работе российских и нидерландских учёных «Основы теории и практики федерализма» (1999 г.). Авторы перечисляют следующие признаки статуса субъектов федерации:

1) состояние субъектов федерации в федеративном государстве; в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства;

2) субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционного статуса; это делается совместно с федерацией и её субъектами;

3) положение субъектов федерации обычно характеризует их возможности в отношениях с федеративным центром, что, прежде всего, выражается в объёме полномочий, в способах разграничения предметов ведения352352
  Говоря о распределении полномочий между федерацией и её штатами Дж. Мэдисон отмечал, что полномочия федерации «…касаются, прежде всего, внешних целей – таких, как объявление войны и заключение мира, переговоры с иностранными державами и внешняя торговля; причём с последней связано главным образом полномочия взимать пошлины. Полномочия, сохраняемые за <…> штатами, распространяются на всё, что при обычном ходе дел касается жизни, свободы собственности граждан, а также внутреннего порядка, развития и процветания штата». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 314.


[Закрыть];

4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт – конституция, устав или статут;

5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;

6) субъект федерации имеет свою территорию, «её нельзя изменить без согласия данного субъекта»;

7) в федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством;

8) статус личности является в федерации, в принципе, единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность;

9) единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок;

10) для федеративных государств характерна централизация вооружённой охраны территории государства;

11) вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному;

12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;

13) в федерациях с многонациональным составом населения в определённых случаях субъекты создаются по национально-территориальному или языковому принципу;

14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)353353
  Цит. по: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ. 2001. С. 71—72.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что и принятый в 1999 г. Федеральный закон №184, несмотря на то, что 8 раз использует термин «статус» по разным поводам, не внёс в его понимание чёткости.

Вторая группа учёных на основе анализа научной литературы в понятие статуса субъекта РФ стала включать ряд новелл и прежде всего ответственность354354
  ОТВЕТСТВЕННОСТЬ – категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется выполнение своего нравственного долга и правовых норм // Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова [Текст]. – 5-е изд. – М.: Политиздат. 1987. С. 346. Юридический словарь характеризует следующие виды ответственности: административная, гражданская, дисциплинарная, за неисполнение денежных обязательств, материальная, международно-правовая, политическая, субсидиарная, уголовная, юридическая // Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских [Текст]. – МН.: ИНФРА-М. 1999. С. 463—464.


[Закрыть] субъекта.

Так А. А. Ливеровский (2000 г.), исследуя статус субъектов РФ, полагает, что структура статуса субъекта права, «…включает в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность»355355
  Ливеровский А. А. О статусе субъекта Российской Федерации // Известия высших учебных заведений.Правоведение, 2000. №2. С. 90.


[Закрыть] (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). Данную структуру, считает он можно модифицировать в юридико-конструктивном и терминологическом плане по отношению к субъекту РФ.

В последующем эту идею поддержали авторы ряда учебных пособий. Так в учебном пособии «Региональное право» изданном в 2008 г., авторы отмечают, что «Статус субъекта Федерации – это основы его правового положения (совокупность прав, обязанностей, ответственности), урегулированные федеральным и региональным законодательством»356356
  Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008. С. 44—45.


[Закрыть]. Аналогичную точку зрения высказывает и Е. В. Шленева в учебнике «Уставное право города Москвы»357357
  Уставное право города Москвы: Учебник / Отв. ред. А. Н. Писарев. М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы. 2009. С. 28.


[Закрыть] вышедшем в 2009 г. То есть, авторы учебных пособий, ряда ВУЗ, закрепляют ответственность субъекта РФ как одну из составляющих его статуса.

Исходя из анализа категории «правовой статус» и «правовое положение», Э. Г. Липатов предлагает рассматривать «…правовой статус в качестве правовой характеристики субъекта права, а правовое положение – характеристики субъекта правоотношения». При этом «Если правовой статус предусматривает юридическую возможность быть участником правового отношения, правовое положение фиксирует место субъекта права в конкретном правоотношении»358358
  Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 45.


[Закрыть].

По нашему мнению, статус субъекта РФ не сводится лишь к правам и обязанностям. Он включает как права и обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях, так и ответственность. Такое содержание понятия правового положения (статуса) позволяет полнее и точнее представить место субъекта РФ в правовой системе государства, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и организациями гражданского общества.

Говоря об ответственности государства А. А. Агаджанова, отмечала (2006 г.), что субъектами ответственности государства являются его государственные органы и их должностные лица359359
  Агаджанов А. А. О некоторых проблемах юридической ответственности государства // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. №5 (60). С. 5 – 7.


[Закрыть]. Причём, как считает А. С. Морозова (2011 г.), если определённые права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта РФ, то ответственность, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта федерации в целом360360
  Подробнее см.: Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 17.


[Закрыть].

К сожалению, данную точку зрения на статус Хабаровского края, Б. Г. Хачатуряну не удалось закрепить в первой редакции Устав края и на этот, на наш взгляд, недостаток Устава не обращают внимания депутаты всех последующих созывов.

Надо сказать, что такое различное понимание термина «статус» в РФ закладывается ещё в период обучения студентов в ВУЗ на юридических факультетах и факультетах ГиМУ. Так анализ учебных программ по подготовке юристов и специалистов ГиМУ ряда учебных заведений, выпускных квалификационных работ студентов, показывает, что в отдельных ВУЗ, студенты в своих работах термин «ответственность» вообще не употребляют361361
  Как пример см.: Ананьева В. В. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе публичного управления (на примере Республики Башкортостан): Выпускная квалификационная работа по программе магистратуры. Направление подготовки «Юриспруденция». Уфа. БашГУ, Ин-т права. 2017; Разумовский И. С. Особенности организации и реализации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Алтай): Выпускная квалификационная работа бакалавра. – Томск. Томский госуниверситет. 2017.


[Закрыть], в других, этому вопросу посвящается специальная глава или отдельный параграф, но таких работ заметно меньше362362
  Атуева Т. А. Конституционный институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Магистерская диссертация. Барнаул. Алтайский госуниверситет. 2018.


[Закрыть]. На наш взгляд такое отношение к ответственности как субъекта РФ, так и его органов и должностных лиц объясняется, прежде всего, тем, что, как явствует из приведённых выше примеров, до сих пор отсутствует единая целостная концепция понимания ответственности государства субъекта федерации, региональных органов и их должностных лиц, существуют споры, в том числе по вопросу определения перечня субъектов, на которых может быть возложена указанная ответственность, что отражается в нормативных правовых актах как Федерации, так и её субъектов.

Так, в начале третьего десятилетия XXI столетия в Уставе Хабаровского края была сформулирована специальная глава, посвящённая правовому положению (статусу) края названная в 2009 г. «Основы государственно-правового статуса Хабаровского края»363363
  До 2009 г. глава называлась «Основы государственно-правового положения Хабаровского края». Глава состояла из статей: Государственно-правовой статус Хабаровского края; Народовластие; Государственная власть в крае; Представительные органы государственной власти Хабаровского края в городе Москве; Государственная защита законодательства края; Предметы ведения Хабаровского края; Правовое регулирование по предметам ведения Хабаровского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края; Межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Хабаровского края; Символы Хабаровского края, что на наш взгляд точнее соответствовало её содержанию.


[Закрыть], которая регламентирует следующие общественные отношения:

– государственно-правовой статус края;

– народовластие;

– государственная власть в крае;

– избирательная система края, введена в 2002 г.;

– представительство Правительства края в городе Москве364364
  До 2002 г. статья называлась «Представительство органов государственной власти края в г. Москве».


[Закрыть];

– государственная защита законодательства края;

– предметы ведения Хабаровского края;

– правовое регулирование по предметам ведения Хабаровского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края;

– межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи края;

– символы Хабаровского края.

Сделанный выше анализ показывает, что ни одному из приведённых определений термина «статус» содержание главы не соответствует. И самое главное, глава, регламентирующая основы статуса, не содержит даже намёка на возможность ответственности органов и должностных лиц края перед населением за положение дел в крае. Хотя, как увидим дальше, в последующие годы ответственность краевых органов и должностных лиц перед государством законодатели края, исходя из требований Федерального закона №184-ФЗ принятом в 1999 г.365365
  Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 01.06.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005. (Далее, Федеральный закон №184, Закон №184).


[Закрыть], были вынуждены продублировать отдельные его положения. В результате термин «ответственность» в уставе края стал употребляться шесть раз, устанавливая, что:

– «…невыполнение или нарушение вышеуказанных актов влечёт ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» ч. 6.3 ст. 6366366
  Статья 6 называется «Государственная защита законодательства края».


[Закрыть];

– «…органы государственной власти несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с федеральными и краевыми законами» (ч. 6.4 ст. 6);

– «…законом края устанавливается административная ответственность за нарушение Устава края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края» (п. 17 ч. 30.3367367
  Часть 30.3 ст. 30 устанавливает, какие общественные отношения регламентируются законами края.


[Закрыть] ст. 30368368
  Статья 30 называется «Полномочия Думы».


[Закрыть]);

– «…должностные лица органов исполнительной власти края несут ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» (п. 40.1. ст. 40369369
  Статья 40 называется «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти края» и имеет только одну указанную статью.


[Закрыть]);

– «…население под свою ответственность решают вопросы местного значения» (ст. 52370370
  Статья называется «Местное самоуправление как форма осуществления народовластия».


[Закрыть]).

Исходя из всего вышесказанного, статус субъектов РФ следует определять через единство составных элементов: 1) прав (правомочий); 2) обязанностей; 3) ответственности по отношению, в первую очередь к гражданам, а также к федеральному центру.

В связи с тем, что в правовом поле России тема ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов недостаточно проработана, авторы будет в дальнейшем неоднократно к ней обращаться.

Говоря о статусе Хабаровского края как субъекте РФ необходимо, прежде всего, отметить, что свой статус Хабаровский край приобрёл в силу Конституции РФ, а не собственного волеизъявления в порядке договора, как, например, штаты США371371
  Подробнее по этому вопросу см.: абз. 4 п. 21 мотивированной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 №10-П // СЗ РФ. 2000. №25, ст. 2728.


[Закрыть].

Анализ Устава Хабаровского края позволяет говорить о том, что статус Хабаровского края как субъекта РФ выражается в следующих правовых нормах, закреплённых в краевом Уставе:

I. Устав Хабаровского края даёт конкретный перечень вопросов, относящихся к вéдению372372
  Предметы вéдения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно Хабаровского края.


[Закрыть] края (ст. 7).

Устав определяет, что в вèдении края находятся:

а) Устав Хабаровского края, краевые законы и иные нормативные правовые акты края;

б) система органов государственной власти края;

в) административно-территориальное устройство края;

г) краевая государственная собственность;

д) краевой бюджет;

е) краевая политика в области экономического, социального, экологического, культурного развития;

ж) межрегиональные связи края;

ж.1) награды края;

з) премии и стипендии края;

и) другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

II. Хабаровский край обладает собственной территорией, что закреплено в ст. 11 и 12 Устава края устанавливающих положение в соответствии с которым территория края является составной и неотъемлемой частью территории России и обладает внутренней целостностью373373
  История административного устройства Хабаровского края рассмотрена в специальном издании, выпущенном в 2009 г. Государственным архивом Хабаровского края. Подробнее см.: Административно-территориальное устройство Хабаровского края. 1938 – 2009 годы. Хабаровск: Управление по делам архивов Правительства Хабаровского края, Государственный архив Хабаровского края (далее, ГАХК). 2009.


[Закрыть].

В настоящее время территориальное деление края и описание границ территорий осуществляется на основании Устава края и краевого Закона от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края»374374
  Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.05.2007. №4 (57).


[Закрыть]. Под административно-территориальным устройством края Закон понимает «территориальное деление края, установленное с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и (или) местного самоуправления, представляющее собой систему входящих в состав края административно-территориальных и территориальных единиц».

Закон в состав Хабаровского края включил территории, административно входящие в край на момент вступления в силу Устава края375375
  В первой редакции Устава края данная статья перечисляла следующие административные единицы: Города: Хабаровск (1858), Амурск (1958), Бикин (1938, с 1889 г. – станица, с 1894 г. – станция), Вяземский (1951, с 1894 г. – станция), Комсомольск-на-Амуре (1932), Николаевск-на-Амуре (1850), Советская Гавань (1941, с 1853 г. – военный пост Константиновский). Районы: Амурский (г. Амурск, 1962), Аяно-Майский (с. Аян, 1930), Бикинский (г. Бикин, 1938), Ванинский (пгт. Ванино, 1973), Верхнебуреинский (пгт. Чегдомын, 1934), Вяземский (г. Вяземский, 1934), Комсомольский (г. Комсомольск-на-Амуре, 1932), им. Лазо (пгт. Переяславка, 1934), Нанайский (с. Троицкое, 1934), Николаевский (г. Николаевск-на-Амуре, 1926), Охотский (пгт. Охотск, 1926), им. Полины Осипенко (с. им. Полины Осипенко. 1926, до 1949 г. р-н наз. Кербинский), Советско-Гаванский (г. Советская Гавань, 1948), Солнечный (пгт. Солнечный, 1977), Тугуро-Чумиканский (с. Чумикан, 1926), Ульчский (с. Богородское, 1926, до 1933 г. р-н наз. Большемихайловским), Хабаровский (г. Хабаровск, 1937). На наш взгляд, наличие такого перечня, наподобие ст. 65 Конституции Российской Федерации, перечисляющей субъекты Федерации, делало более крепким закрепление территориальной целостности края.


[Закрыть];

III. Край имеет свою систему права. В предыдущем параграфе отмечалось, что Конституцией РФ субъектам Федерации предоставлено право иметь свои региональные конституции (республики), уставы (края, области, …), законодательство и иные нормативные правовые акты.

Содержание конституции (устава) субъекта РФ в российской конституции не раскрывается. Основные вопросы, требующие отражения в региональных конституциях (уставах) закреплены в Федеральном законе №184. Тем не менее, новые законодательные (представительные) региональные органы с момента их формирования активно включились в их разработку и принятие.

Уставом Хабаровского края установлено, что по предметам своего вéдения край вправе принимать краевые законы и иные нормативные правовые акты. Порядок их опубликования, вступления в силу и прекращения их действия определяется федеральным законом, Уставом и краевыми законами376376
  О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 31.07.2002 №48 (ред. от 25.06.2014) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 13.09.2002. №1 (Ч. 1).


[Закрыть] (ч. 8.1 ст. 8).

Край также вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного вéдения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов377377
  Необходимо отметить, что данное право было «завоёвано» субъектами РФ в многолетней борьбе с исполнительной властью субъектов и Федерации (напр., см. решение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу администрации Читинской области в феврале 1996 года о конституционности ряда положений Устава Читинской области) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996 №1. С. 39—40.


[Закрыть]. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты края подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев (ч. 8.4 ст. 8).

IV. Хабаровский край самостоятельно образует органы государственной власти. Правда Конституция РФ (1993 г.) продублировав Конституцию РСФСР (1972 г. в ред. 1992 г.) о праве субъектов на свою систему органов государственной власти в ст. 77 ограничила их самостоятельность двумя положениями, установив, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов378378
  Отдельные субъекты Федерации внесли в свои уставы эту фразу дословно, см.: ч. 2 ст. 8 Устава Приморского края «Система органов государственной власти Приморского края…»; ч. 2 ст. 9 Устава Сахалинской области «Система органов государственной власти Сахалинской области…». На наш взгляд говорить о системе органов государственной власти в субъекте РФ в такой интерпретации нельзя, так как система предполагает наличие не только одноуровневых органов власти (краевая Дума, Правительство), но в первую очередь наличие звеньев, ступеней и т. д. О системе органов государственной власти могли говорить Республика Саха (Якутия) и Еврейская автономная область создавшие в 1990 гг. органы государственной власти ниже республиканских, областных – в районах, городах, наслегах, улусах и т. д. Но федеральный центр их поправил… Хабаровские законодатели ушли от использования этого термина.


[Закрыть] устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Устав (ст. 4) определяет, что:

– законодательную власть в крае осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти края – Законодательная Дума Хабаровского края;

– в крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти края – Правительством Хабаровского края, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти края – Губернатором Хабаровского края;

– судебную власть в Хабаровском крае осуществляют суды, входящие в единую судебную систему Российской Федерации. Считаем, что такая система построения судебной власти не соответствует принципам федерализма и разделения властей и не признает того, что субъекты РФ могут иметь собственную судебную систему, входящую в федеральную судебную систему. У этой точки зрения есть как сторонники379379
  См.: Орехов Р. Судебная реформа требует радикального подхода // Российская юстиция, 1998. №8. С. 2—4.


[Закрыть], так и противники380380
  См.: Ткачев В., Чепурнова Н. Единство судебной системы и принципы федерализма // Российская юстиция, 1998. №12. С. 3—4.


[Закрыть].

Специальная глава Устава Хабаровского края определяет формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей власти: обмен проектами нормативных правовых актов и право на предложения по их доработке и изменению, участие в заседаниях с правом совещательного голоса, назначение каждой ветвью власти половины краевой избирательной комиссии и другие.

В отдельную главу также выделены вопросы деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих правопорядок и законность.

Устав вслед за Конституцией РФ признает и гарантирует населению края право на МСУ, определяя, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Более подробно органы государственной власти края, органы МСУ и основы их правового положения в данном издании рассматриваются ниже.

V. Хабаровский край имеет свою официальную символику – флаг и герб.

Вопрос о разработке символов Хабаровского края впервые был поднят малым Советом Хабаровского краевого Совета народных депутатов в марте 1993 г. Советом был объявлен конкурс на разработку символов, утверждено положение о конкурсе, сформировано жюри381381
  Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним (№40—73). 17 – 23 марта 1993 г. На 250 листах. Л. 205—208.


[Закрыть]. 14.07.1994 г. глава администрации края утверждает решение жюри и 28.07.1994 г. решением Хабаровской краевой Думой382382
  См.: О положениях о флаге и гербе Хабаровского края: решение Хабаровской краевой Думы от 28.07.1994. №66-А // Вестник Хабаровской краевой Думы, март – ноябрь 1994 г. №1.


[Закрыть] флаг и герб утверждаются как государственные символы края и вносятся в Государственный геральдический регистр Российской Федерации где присваивается регистрационный номер.

В принятом позже Уставе края устанавливалось, что символика Хабаровского края и порядок её использования определяются краевыми законами (ст. 10). В 2001 г. ЗДХК был принят Закон «О флаге и гербе Хабаровского края»383383
  Закон Хабаровского края от 26.09.2001 №324 (ред. от 26.10.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №7 (Ч. 1).


[Закрыть], которым установлены государственные символы края: флаг Хабаровского края и герб Хабаровского края и порядок их использования.

В октябре 2016 г. в крае был принят Закон «О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О флаге и гербе», изменивший изображение и описание герба края в целях приведения его в соответствие с требованиями научной геральдики и геральдико-правовых норм, что позволит включить краевой герб в Государственный геральдический регистр Российской Федерации384384
  См.: О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О флаге и гербе Хабаровского края»: Закон Хабаровского края от 26.10.2016 №207 (ред. от 21.12.2016) // Собрание законодательства Хабаровского края. 12.11.2016. №10.


[Закрыть].

Край вправе иметь свой гимн385385
  Автор обсуждал с Главой Администрации края В. И. Ишаевым предложение взять за основу гимна края мелодию вальса российского, советского композитора и дирижёра М. А. Кюсса «Амурские волны» в аранжировке оркестра штаба КДВО. Но дальше обсуждения дело не пошло в связи с серьёзным заболеванием руководителя оркестра.


[Закрыть], определять столицу386386
  Устав края в п. 12.2. ст. 12 устанавливает, что «Административный центр Хабаровского края – город Хабаровск. Статус города Хабаровска как административного центра Хабаровского края определяется краевым Законом». См.: О статусе города Хабаровска – административного центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 23.04.1996 №43 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Приамурские ведомости», 02.07.1996. №138. В Конституции Республики Саха (Якутия) г. Якутск назван столицей республики. В Конституции штата Калифорния (США) г. Сакраменто назван столицей штата.


[Закрыть] и учреждать свои почётные звания и государственные награды387387
  См.: О наградах Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 30.01.2013 №258 (ред. от 23.11.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.02.2013. №1.


[Закрыть].

VI. Хабаровский край является участником международных и внешнеэкономических связей в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация этих связей относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Порядок координации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению ими международных и внешнеэкономических связей установлен Федеральным законом от 04.01.1999 (ред. от 13.07.2015) «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»388388
  СЗ РФ. 1999. №2, ст. 231.


[Закрыть].

В крае эти вопросы регламентируются различными нормативными правовыми актами краевых органов государственной власти389389
  Как пример, см.: О координации деятельности по развитию международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края: постановление Губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 №62 (ред. от 22.04.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.07.2011. №6 (107) (Ч. 1).


[Закрыть].

Закрепляя государственно-правовой статус края краевой Устав уделяет внимание и проблеме его изменения. Вслед за Конституцией РФ принципиально признавая возможность такой трансформации. «Изменение статуса Хабаровского края, – говорится в ч. 2.4 ст. 2 Устава, – возможно лишь на основе взаимного согласия Российской Федерации и Хабаровского края в соответствии с федеральным конституционным законом».